Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima. Ministerio de Economía y Finanzas

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1 Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima Ministerio de Economía y Finanzas ESTUDIO DE OFERTA Y DEMANDA SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO LIMA Y CALLAO Informe Número 2 Final PROYECCION DE LA DEMANDA Y RECOMENDACIONES POLITICAS SECTORIALES Guillermo Yepes & Klas Ringskog, Consultores Con la colaboración del equipo de profesionales de SEDAPAL compuesto por Roberto Pedreschi, Gustavo Maldonado, Juan Carlos Barandiarán, Ricardo Chimoy, Priscila Gamonal y Juan Quintana Febrero 12, 2002

2 Informe Número 2 PROYECCION DE LA DEMANDA Y RECOMENDACIONES POLITICAS SECTORIALES INDICE Capítulo Tema Página RESUMEN EJECUTIVO i 1 Antecedentes 1 2 Hipótesis para el Crecimiento de la Demanda 2.1 Factores Exógenos Crecimiento de la Población Crecimiento Macro Económico Políticas del Gobierno Central Regulación Sectorial Gestión Integral Recursos Hídricos 2.2 Factores Endógenos Política de Inversión SEDAPAL Gestión del Consumo Explotación de Pozos Privados 3 Escenarios de Crecimiento de la Demanda 3.1 Crecimiento Medio 3.2 Crecimiento Alto 3.3 Crecimiento Bajo 4 Sensibilidad Proyecciones de la Demanda 5 Comparación con Otros Estudios Anexos 1 Proyecciones de Población 2 Efecto Elasticidad Precio e Ingreso en el Consumo 3 Proyección de la Demanda Escenarios Medio, Alto y Bajo 4 Sensibilidad Proyección de la Demanda i

3 INDICE (continuación) TABLAS, FIGURAS Y FOTOGRAFIAS Tabla Pagina 1 Proyección Población Lima Metropolitana 2 2 Crecimiento del Producto Bruto Interno 3 3 Consumidores Medidos y Subsidios 5 4 Tarifa Recomendada 7 5 Centrales Hidroeléctricos Cuenca del Rímac 6 Numero y Producción de Pozos Propios 7 Resumen Proyección Demanda Escenario Medio 8 Resumen Proyección Demanda- Escenario Alto 9 Resumen Proyección Demanda Escenario Bajo 10 Sensibilidad de la Demanda Proyectada 11 Consumo Unitario Medido y No-medido 12 Comparación Población Servida y Producción Figura 1 Evolución de la Demanda Unitaria Foto 1 Pueblo Joven sin Conexión Domiciliaria ii

4 PROYECCION DE LA DEMANDA Y RECOMENDACIONES POLITICAS SECTORIALES Resumen Ejecutivo La demanda de los servicios de agua potable y alcantarillado ha sido proyectada sobre la base de los parámetros fijados en el Informe 1. Además se ha analizado el efecto de dos tipos de factores: exógenos ( que SEDAPAL no puede influenciar en forma apreciable) y endógenos ( que SEDAPAL puede influenciar por sus propias decisiones y políticas). Los factores exógenos comprenden (i) el crecimiento demográfico; (ii) el crecimiento macro económico; (iii) las políticas del gobierno central; (iv) la regulación sectorial; y (v) la gestión integral de los recursos hídricos. La demanda ha sido proyectada usando tres escenarios basados en las proyecciones de población del INEI: Uno medio, considerado como el más probable; uno alto; y uno bajo. El crecimiento macro económico real anual se ha supuesto en 1.0 % per cápita, tasa superior al crecimiento logrado en el periodo 1969/2000 de 0.2%. Las políticas del gobierno central han resultado en subsidios financieros a SEDAPAL por el acceso a financiamientos a tasas de interés por debajo del mercado. Por esta razón se ha creado un sesgo en contra de una mayor eficiencia en mantenimiento de la capacidad existente. La regulación sectorial esta centrada en el nivel y estructura de la tarifa. Un análisis preliminar señala que el nivel actual de la tarifa para los consumidores medidos (sin los multifamiliares) es de S/ por m3, apenas la mitad del costo económico que se estima ( en forma provisional y de acuerdo al Plan Maestro) en S/ por m3. Todas las categorías de consumidores pagan menos que el costo económico y los subsidios anuales se estiman en S/. 950 millones al año. Por otro lado, los costos financieros se pagan en forma desigual por cuanto un 10% de los consumidores están subsidiando al 90 % restante a través de subsidios cruzados. Los consultores recomiendan que el nivel tarifario se acerque al costo económico en el transcurso de varios años. De igual modo recomiendan que se implemente una tarifa binomial con una tarifa subsidiada para los primeros 10 m3 al mes en la categoría doméstica y con una tarifa no subsidiada para los demás consumos y usuarios, exceptuando la categoría social.. El efecto de las políticas sectoriales ha sido una falta de autonomía financiera de SEDAPAL que le resta capacidad para planear y ejecutar eficientemente las inversiones necesarias para atender oportunamente el crecimiento de la demanda y las necesidades de operación y mantenimiento de su infraestructura. Para optimizar el uso de los recursos hídricos en la Cuenca del Río Rímac los consultores recomiendan que se cree una Agencia de Cuenca bajo la tutela de un comité de los Ministerios con interés especial en el agua, como lo son Agricultura, i

5 Energía y Minas, y Transporte y Comunicaciones. Este comité fijaría las políticas del uso de las aguas superficiales y subterráneas que serían administradas por un secretariado técnico. Los factores endógenos de SEDAPAL determinantes de la demanda dependen de (i) su política de inversiones en particular cobertura y calidad de los servicios; (ii) la cobertura de medición y de reducción del Agua No Contabilizada; y (iii) la extracción en los pozos privados que representan un escape de ingresos para SEDAPAL. Entre otras cosas los consultores recomiendan que se midan todas las conexiones tan rápido como sea posible. Las proyecciones de la demanda se resumen a continuación: Producción en Metros cúbicos por segundo, Proyección Media y probable Alta Baja Los valores anteriores corresponden a la demanda que seria a ser atendida por SEDAPAL y los Distritos hoy no Atendidos. Existe además una demanda adicional no atendida por SEDAPAL (pozos propios y una toma sobre el Rimac para riego de parques) de unos 4.5 m3/seg cuya evolución dependerá de las políticas que adopte la Agencia de Cuenca que se ha propuesto crear. Las proyecciones de los consultores suponen una Empresa con aumentos crecientes en su eficiencia y por lo tanto con los incentivos adecuados para alcanzarlos. Las proyecciones varían relativamente poco con los diferentes escenarios de crecimiento demográfico. Sin embargo, un análisis de sensibilidad, considerando cuatro de los determinantes más importantes de la demanda, muestra que esta es algo sensible a cambios en el crecimiento macro económico, la tarifa, y en el Agua No Contabilizada. Las proyecciones de consumo y producción de los consultores difieren sustancialmente de las elaboradas en el Plan Maestro del año 1998 y por la firma Blasa en el año Sin embargo,e las diferencias en población proyectada entre estas proyecciones y las de los consultores (escenario medio) no son significativas. La producción proyectada (consumo + pérdidas) tanto en el Plan Maestro como por Blasa es de 40.2 m3/seg. en el año 2030 las cuales contrastan con los 27.8 m3/seg. proyectados por los consultores. Los consultores consideran que las diferencias entre las proyecciones de estos dos estudios y la de los consultores se deben principalmente a que: (i) en el año 1998, cuando se elaboró el Plan Maestro, no se tenía un conocimiento adecuado del impacto de la micro medición sobre el consumo, y (ii) el estudio Blasa se apoyó en una muestra de consumos que los consultores no consideran estadísticamente representativa.. ii

6 PROYECCION DE LA DEMANDA Y RECOMENDACIONES POLITICAS SECTORIALES 1. ANTECEDENTES El Informe No. 2 presenta las proyecciones de la demanda de los servicios de agua potable y alcantarillado de Lima-Callao (Lima Metropolitana) hasta el 2030 y analiza las hipótesis determinantes en el crecimiento de los servicios. Conforme los términos de referencia se presentan tres escenarios de la proyección de la demanda más probable (media); optimista (más alta), y pesimista (más baja). De otra parte se presentan recomendaciones sobre cambios en políticas sectoriales tendientes a optimizar la demanda y oferta de los servicios. El punto de partida es el Informe No. 1 (Análisis de la Demanda), entregado en 21 de Diciembre del 2001 en el cual se determinaron los parámetros principales de la demanda. 2. HIPÓTESIS PARA EL CRECIMIENTO DE LA DEMANDA 2.1 FACTORES EXOGENOS Crecimiento de la Población El Instituto Nacional de Información y Estadística (INEI) ha realizado proyecciones de población para el Perú (hipótesis de crecimiento medio, alto y bajo) hasta el año Por su parte y basados en estas proyecciones para todo el Perú y la población, también estimada por INEI, para Lima Metropolitana de 7.49 millones en el 2000, los consultores han desarrollado las correspondientes proyecciones media, alta y baja para Lima Metropolitana hasta el Las hipótesis para estas proyecciones se presentan en el Anexo No. 1. La proyección media de población para Lima Metropolitana desarrollada por los consultores se compara con los estudios más recientemente elaborados por Greely & Hansen (Plan Maestro) 1 y Blasa 2 (estos dos estudios no manejan hipótesis de proyección alta y baja). Los resultados de las diferentes proyecciones se presentan en la Tabla 1. 1 Greely & Hansen-Latin Consult. Plan Maestro de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado de Lima y Callao. Diciembre, Blasa. Actualización de la Demanda, Resumen Ejecutivo. 1

7 Tabla 1. Proyección de Población Lima Metropolitana, Millones Año Consultores (media) Consultores (alta) Consultores (baja) Plan Maestro, Estudio Blasa, Nota: En letra cursiva y negrilla, proyección de los consultores Fuente: INEI y estudios citados Crecimiento Macro Económico El desarrollo económico de Lima Metropolitana influye sobre la demanda de los servicios de agua potable y alcantarillado en diferentes formas. En forma directa el consumo de agua industrial y comercial crece con el crecimiento económico en los casos donde el agua es un insumo en los procesos industriales y comerciales. Desgraciadamente, la falta de información sobre la producción industrial no permite una proyección aparte de este consumo. En forma indirecta, el crecimiento económico crea consumo derivado de los mayores niveles de ingreso de la población como ha sido demostrado en el Informe No. 1. La elasticidad ingreso a largo plazo del consumo domestico se estimó en +0.6, lo que significa que cada un por ciento de aumento de los ingresos familiares produce un aumento del 0.6 por ciento en el consumo per cápita. Cualquier proyección del crecimiento macro económico padece de gran incertidumbre y más aún a un plazo de 30 años. Sin embargo, un análisis del crecimiento de las décadas anteriores permite vislumbrar lo que podrían ser las tasas de crecimiento futuro ( Tabla 2). Tabla 2. Crecimiento del Producto Domestico Bruto, Periodo Crecimiento PBI, por ano Crecimiento Población, por año PBI per cápita por año 1969/ % 2.28% 0.22% 1979/ % 2.13% -0.32% 1989/ % 1.97% 1.60% Fuente: International Financial Statistics, IMF y estimado de los consultores En la Tabla 2 se nota claramente el impacto en las décadas 1970 y 1980 que hizo que bajaran las tasas de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI ). La década de los 1980 fue particularmente difícil por la combinación de la crisis de la deuda externa, problemas de seguridad interna y de las políticas macro-económicas durante la segunda parte de la década. Por otro lado, el crecimiento logrado durante la década de los 1990 se explica, en 2

8 parte, por un repunte económico apoyado por mercados mundiales favorables. Dadas las grandes variaciones de crecimiento durante las décadas pasadas, los consultores han optado por un escenario de un crecimiento del PBI durante el periodo de 1.0 % por año per capita, tasa inferior a la lograda durante la década de los 1990 pero superior a la experimentada durante las tres décadas anteriores. De otra parte se supone que la economía regional limeña y los ingresos familiares crecerán a un ritmo similar al crecimiento de la economía nacional Políticas del Gobierno Central El Gobierno Central ejerce un control sobre el presupuesto de SEDAPAL y los sueldos de su personal. De igual modo, autoriza los préstamos y endeudamientos en moneda extranjera y fija las normas de contratación de bienes y servicios. También fijas metas de gestión (a través del FONAFE), autoriza la tarifa a traves de la SUNASS y el uso de las utilidades de SEDAPAL. El Minidterio de Agricultura fija las normas para el manejo de los recursos hídricos. Todos estos controles, por razones macro económicas y de manejo ordenado del sector público, afectan la capacidad y autonomía financiera de SEDAPAL y por ende inciden sobre su viabilidad financiera. En particular, el acceso a créditos blandos para SEDAPAL ha creado un sesgo en la asignación de recursos con detrimento en la asignación de mayores recursos para operación y mantenimiento. Los créditos blandos de largo plazo y con tasas de interés subsidiadas ( por el efecto de la garantía otorgada por el estado peruano) aparecen como una fuente de fondos barata para SEDAPAL. Por lo tanto las inversiones aparecen más baratas que los costos de optimizar la capacidad instalada a través de mantenimiento y aumento de eficiencia. El resultado es un deterioro progresivo de la infraestructura básica, como lo indican las inversiones insuficientes en rehabilitación de activos (por ejemplo, tuberías de agua potable y alcantarillado y en general en mantenimiento preventivo). El acceso incierto a créditos blandos, por definición escasos y ciertamente imprevisibles, puede también problemas en la planeación de las inversiones y en su entrada oportuna para asegurar una prestación adecuada de los servicios a toda la población. Los factores anteriores sumados a la falta de consistencia en las políticas tarifarias (par ) comprometen la autonomía financiera de SEDAPAL y distorsionan las señales que SEDAPAL recibe sobre los costos relativos de los recursos para inversión y O & M. Recomendación No. 1. Se recomienda una política concertada en el nivel central con respecto a la autonomía financiera de SEDAPAL que logre dar señales consistentes sobre el verdadero costo de los recursos financieros. Con esto lograría también asegurar su viabilidad financiera y por ende la confiabilidad de los recursos necesarios para atender el crecimiento de los servicios y la operación y mantenimiento eficientes de su infraestructura. 3

9 2.1.4 Regulación Sectorial Las políticas tarifarias tienen un impacto sobre el nivel y estructura de la demanda por varias razones. Primero, como ha sido demostrado en el Informe No. 1, los cambios tarifarios influyen directamente sobre el nivel de consumo a través de la elasticidad precio según la cual cada un por ciento de aumento real de la tarifa deprime el consumo per capita en 0.3%. Segundo, cuando la estructura tarifaria introduce diferenciales excesivos entre la tarifa cobrada por SEDAPAL y el costo alternativo, se un incentivo para dejar de ser cliente de SEDAPAL, y buscar fuentes alternativas como son los pozos propios. Por ambas razones, se hace necesario analizar la presente clasificación de los consumidores, sus tarifas efectivamente pagadas y los diferenciales introducidos a través de los subsidios cruzados. Un análisi preliminar sobre quién recibe que subsidio, sobre la base del CIP determinadao en el Plan Maestro, se resume en la Tabla 3. Los subsidios son de dos tipos: (i) los subsidios cruzados con respecto al promedio de la tarifa ( subsidio financiero ) demuestran como las diferentes categorías reparten el pago de los costos financieros registrados ( pero subestimados por falta de mantenimiento adecuado), y (ii) los subsidios económicos con respecto a los costos futuros que indican si la generación actual de consumidores enfrentan los costos futuros. Una tarifa por debajo del costo marginal, calculado como el costo incremental promedio (CIP), implica que las generaciones futuras de consumidores tendrán, tarde o temprano, que subsidiar a los consumidores actuales. 4

10 Tabla 3. Consumidores Medidos y Subsidios Financieros y Económicos (Indicativos) Año 2000 Categoría y Rango Consumo m3 por mes Número Conexiones a/ Consumo medido MMCa Tarifa, S/. / m3 Subsidio con Respecto a Tarifa Promedio (S/.1.57 por m3) S/. /Conexión / año Subsidio con Respecto al Costo Marginal (S/ por m3) S/. /Conexión / año Doméstico 397, , , , , , , ,330 Social Comercial 25, , Industrial 3, , Estatal 3, ,360 Total 430, a/ No incluye conexiones multifamiliares Subsidios Financieros. Los subsidios con respecto a la tarifa financiera promedio son pagados por tres categorías: los domésticos que consumen por encima de 80 metros cúbicos por mes, y los comerciales e industriales. Estos tres grupos que contribuyen los subsidios suman unas 44,000 conexiones (10% del total de las conexiones medidas) comparado con los que reciben subsidios que suman unas 387,000 conexiones (90% de las conexiones medidas). Lo inconveniente de esta desproporción entre subsidiador y subsidiado es que las tarifas en las categorías que contribuyen los subsidios tienen que llegar a niveles muy altos para evitar déficits financieros. Los diferenciales que resultan crean un incentivo fuerte a los usuarios que proveen el subsidio de dejar de ser clientes de SEDAPAL a través de la construcción de sus propios pozos. De igual forma la clandestinidad y la tentación de reducir en forma legal u ilegal el consumo crecen. Ambos fenómenos se presentan en SEDAPAL. También es importante destacar que las tarifas más altas son pagadas por el 13% de la población que hoy no tiene conexión. Este grupo paga por lo general una tarifa por entrega por camiones cisterna que varia entre S/. 6 y 7 por metro cúbico. Este costo es cercano al costo económico de esta agua, dado que los camioneros cisterna cobran por su costo de distribución. La tarifa que cobra SEDAPAL a los camiones cisterna está ligeramente subsidiada y asciende a la mitad de la tarifa social. Subsidios Económicos. Los subsidios con respecto al costo futuro de suministro son mayores y generalizados. Sin excepción, todos los consumidores actuales del sistema de SEDAPAL pagan tarifas inferiores al costo incremental promedio del futuro. Esto representa un desperdicio ya que los usuarios no reciben las señales correctas de precio para conservar el recurso y para poder prepararse para estos costos mayores. Es notable que entre más consumen los consumidores domésticos más subsidio reciben, resultado que no es eficiente, ni parece equitativo. Los estratos más pobres no conectados 5

11 prácticamente no reciben ningún subsidio. Existe además un subsidio implícito de los usuarios sin servicio de alcantarillado (con la mayor incidencia en el estrato socio económico mas bajo) hacia los que reciben ambos servicios por cuanto la tarifa actual es única y no discrimina entre estos dos consumidores. El monto del subsidio económico se estima en S/. 950 millones 3 por año; subsidio que en parte lo están cubriendo todos los habitantes del Perú ( por tener que enfrentar las consecuencias de los costos de financiamiento artificialmente bajos de los cuales goza SEDAPAL) y en parte los consumidores futuros por el deterioro prematuro de las instalaciones existentes por la falta de mantenimiento adecuado. Recomendación No. 2. En vista de las ineficiencias introducidas por la tarifa, de las necesidades de generar recursos confiables que permitan la expansión oportuna del sistema y la operación del mismo, y en la necesidad de racionalizar los subsidios para que beneficien a los más pobres. Los consultores recomiendan una re estructuración de la tarifa de SEDAPAL consistente con el espíritu de la Ley General de Servicios de Saneamiento referente a las tarifas ( Titulo V, Artículo 29 ) y buscando que las tarifas reflejen, en el mayor grado posible, los principios de eficiencia económica, viabilidad financiera, equidad social, simplicidad y transparencia contemplados en la Ley. Conforme a estos principios los consultores recomiendan: 1. Una tarifa binomial y que todos los consumos sean medidos( en la Tabla No. 4 y como ilustración, tomando como base la tarifa vigente en el 2000, se presenta la estructura propuesta) Que SUNASS mantenga la política de crear un mayor incentivo para medir completamente el consumo. Sin embargo, los cobros a usuarios no medidos no deberían estar asociados a asignaciones de consumo que dan una señal equivocada a estos consumidores. 3. De otra parte la práctica de utilizar las asignaciones de consumo para calcular el ANC debería descontinuarse por cuanto conduce a estimados del ANC que pueden ser confusos. 4. El monto y los beneficiarios de los subsidios deben reevaluarse periódicamente a la luz de ajustes en el CIP derrivados de las decisiones 3 Este subsidio anual es del orden de S/.430 millones ( el consumo medido de 275 MMC multiplicado por la diferencia entre el CIP de S/.3.15 y la tarifa media) para los consumidores medidos y de S/. 520 millones ( el consumo no medido de 206 MMCa por el CIP de S/ por m3 menos la facturación de S/. 130 millones) para los consumidores no medidos. 4 Una propuesta similar fue hecha en el estudio Diseño de Tarifas para SEDAPAL por el National Economic Research Associates ( NERA) en

12 sobre tarifas y sobre las inversiones teniendo en cuenta, además, proyecciones actualizadas de la demanda y oferta. Tabla 4. Tarifa Recomendada para SEDAPAL (2000) Clasificación Usuario Cargo fijo (Pensión) básica (a) Rango Consumo m3/mes 4.10 S/. * Tarifa S/. Cargo por volumen: Usuarios Domésticos 0-10 > 10 Todos los demás usuarios, excepto categoría SOCIAL 0.87 /m3 ** Costo incremental promedio por m3 > 0 Costo incremental promedio por m3** Social > / m3 ** Industrial con Pozo Propio Desagüe Industrial 20% de la tarifa (S/.0.63/m3 **), cobrado por SEDAPAL a ser entregado a la futura Agencia de Gestión de Cuenca 60% sobre la tarifa industrial (S/ /m3**) aplicada sobre el caudal estimado de aguas servidas. * Para cubrir los costos de comercialización ** Los niveles tarifarios deben ser ajustados cada año, como mínimo, por el índice de costo de vida al consumidor, u otro que se considere adecuado, para mantener su valor adquisitivo. 7

13 La tarifa propuesta rectifica los siguientes inconvenientes de la tarifa actual: Los subsidios estarían destinados principalmente a los grupos de menor ingreso que realmente los necesitan 5. Actualmente todas las categorías son subsidiadas. Para corregir esta deficiencia se propone reservar los subsidios para los primeros 10 m3/mes que corresponde a un consumo diario de unos 50 litros para una familia de 6.5 personas, nivel que esta encima de 30 lhd, nivel actual de consumo de los estratos más humildes. La tarifa propuesta debe ligarse a una campaña para aumentar el porcentaje de la población conectada para poder hacer llegar los subsidios a los estratos socio económicamente más bajos. En cuanto un hogar de bajos ingresos se conecta con la red pública el porcentaje de su ingreso familiar que representa los gastos de agua potable y saneamiento se reduce drásticamente. Un hogar del estrato E, el estrato socio económico más bajo consume 5.4 m3 ( 30 lhd) de agua de calidad discutible, lo que puede representar hasta 16 % de su ingreso mensual de S/.210. Conectado el mismo hogar pagaría unos S/. 9 ( incluyendo el cargo fijo) por la misma cantidad de agua de calidad superior, lo que representa un 4% de su ingreso mensual. Esta proporción se considera aceptable. La reducción en pago absoluto y relativo constituye un argumento fuerte a favor de la reforma propuesta. La eficiencia de consumo y la equidad social requieren que se mida el consumo de agua en todos los casos. Una vez que las todas las categorías alcancen la misma tarifa, se recomienda abolir la clasificación y bloques de consumo actual para fines tarifarios (se podría mantener una clasificación no oficial para fines de análisis de consumo). Es probable que el tratamiento diferencial de precio entre categorías pueda inducir a clasificaciones erróneas en búsqueda de reducciones de pago, como ha sido confirmado en otros países. Las tarifas más bajas para las conexiones no medidas dan un incentivo a SEDAPAL a medir la totalidad de las conexiones. De otra parte se debería suspender el concepto de asignación de consumos para evitar la confusión que hoy existe entre los consumidores ( y aún en SEDAPAL) de que un servicio continuo aumenta necesariamente el consumo. La abolición de las asignaciones debe implementarse en forma paulatina para evitar un impacto brusco sobre los ingresos de SEDAPA y sobre la factura a los consumidores. 5 La ausencia de un sistema aceptado de clasificación e identificación de los grupos más pobres llevaría a extender el subsidio a todos los usuarios domésticos. Con la tarifa modificada el volumen subsidiado en el 2000, habría sido de unos 110 MMCa comparado con el volumen hoy subsidiado de ~ 480 MMCa. El monto anual del subsidio económico sería de S/. 250 millones ( el volumen subsidiado multiplicado por la diferencia entre el costo económico de S/.3.15 menos la tarifa de S/. 0.87, ambos por metro cúbico), vs. S/. 950 millones actualmente. 8

14 Los aumentos o las reducciones de la tarifa por consumo por encima de los primeros diez metros cúbicos mensuales deben implementarse en forma gradual. De igual modo los alzas deben implantarse en forma gradual para permitir a las categorías socio económicamente bajas de adaptar su nivel de consumo ante el aumento de la tarifa por encima de los 10 metros cúbicos. SUNASS y SEDAPAL tienen buena experiencia con el proceso de sinceramiento que se usó para exonerar los consumidores durante los primeros meses de aumentos de pago que siguen la introducción de medidores. El ajuste tarifario debería hacerse en forma paulatina y empezando por los bloques en la categoría domestica de mayor consumo y en la categoría estatal. El pago promedio mensual que representaría la nueva tarifa para el consumo promedio del año 2000 ( 26 metros cúbicos por unidad de uso y mes) sería de unos S/. 60, lo que representaría un 7 % del ingreso familiar medio. Esta proporción es alta y indica la necesidad de un proceso de sinceramiento para permitirles a los consumidores adaptar su nivel de consumo ante la tarifa más alta; El cobro del 20% sobre agua extraída del subsuelo que cobra SEDAPAL actualmente es anómalo, dado que SEDAPAL no rinde ninguna contra prestación por tal cobro. El cobro si tiene justificación por reflejar el aprovechamiento del recurso escaso de agua subterránea pero con destino a actividades que redunden en beneficio de los usuarios de la cuenca. Dado que SEDAPAL no es el propietario de las aguas subterráneas esos cobros deberían acreditarse mas bien a una futura Agencia de Gestión de la Cuenca cuyo objetivo debería ser optimizar el uso de los recursos hídricos escasos. Recomendación No. 3. El desmonte de la tarifa actual debe hacerse paulatinamente, posiblemente en un período de 3-4 años teniendo en cuenta dos objetivos principales: (i) no comprometer la viabilidad financiera de SEDAPAL; y (ii) asegurar que el desmonte de los subsidios empiece por los consumos más altos, asociados a usuarios en un estrato socio económico más alto Gestión Integral de los Recursos Hídricos. El uso óptimo de los recursos hídricos podría lograrse a través de un manejo integral de todos los recursos hídricos de las cuencas principales cercanas a Lima. Los principales usuarios de estos recursos son: 9

15 Aguas Superficiales El sector eléctrico, con cinco plantas generadoras con una capacidad total instalada de unos 540 MW en las partes altas de los ríos Santa Eulalia, San Mateo y Río Blanco que forman el Río Rímac. La Tabla 5 detalla la capacidad de cada una de las cinco plantas con el valor energético de cada metro cúbico. Según estimaciones preliminares los centrales Matucana y Callahuanca pueden aprovechar caudales adicionales provenientes de trasvases sin que tengan que hacer inversiones adicionales. Existe sin embargo un conflicto entre las descargas de los embalses para fines energéticos y para fines de uso de SEDAPAL. EDEGEL tiene interés en descargar por la noche cuando la demanda de energía eléctrica llega a su máximo pero a esas horas el consumo atendido por SEDAPAL es bajo. Tabla 5. Centrales Hidroeléctricos Existentes Cuenca Río Rímac Central Hidroeléctrica Potencia Instalada MW Valor Energético, kwh por m3 Huinco ( Santa Eulalia) Matucana ( San Mateo) Callahuanca (San Mateo) Moyopampa(San Mateo) Huampani (Río Rímac) Fuente: Motlima El sector agrícola con tomas de derivación en el río Rímac con un caudal de unos 2.7 m3/seg. y usuarios de riego de jardines y parques con un caudal captado de unos 1.6 m3/seg. También existen agricultores que aprovechan las aguas superficiales del Río Chillón. Estos usos tienden a disminuir en el tiempo por la urbanización paulatina de estas áreas, particularmente en las zonas de menor pendiente. Industrias (procesadoras de zinc) con un caudal captado de 1.0 m3/seg. SEDAPAL. En la cuenca del Rió Chillón, SEDAPAL (a través de un BOT) estima producir 1.4 m3/seg. en promedio. El caudal del Río Rímac, en época de estiaje es aumentado por trasvases de la cuenca del Atlántico y manejados por el sector eléctrico (EDEGEL) en coordinación con SEDAPAL. Estos trasvases aseguran un caudal mínimo medio en época de estiaje de unos 22 m3/seg. a la altura de la Atarjea; y El medio ambiente. Estimados preliminares de SEDAPAL, indican que se requieren unos 2 m3/seg. para atender estas necesidades agua abajo de la bocatoma de La Atarjea hasta la desembocadura al mar. El régimen altamente variable de caudales en el Rímac, Chillón y Lurín, con períodos de estiaje entre los meses entre Mayo y Noviembre y de grandes caudales, que exceden ampliamente la demanda regional, en los meses de Diciembre a Abril. Esta característica, 10

16 sugiere la necesidad de un manejo conjuntivo de los recursos superficiales y subterráneos, manejo que SEDAPAL ha realizado con algún éxito en el pasado. Aguas Subterráneas. SEDAPAL. En Agosto del 2001 SEDAPAL estaba extrayendo unos 5 m3/seg. Con sus 460 pozos, SEDAPAL tiene una capacidad instalada que le permite una extracción máxima de unos 13 m3/seg. Usuarios con fuente propia. Los usuarios de estos pozos son principalmente los sectores industrial, estatal y agrícola. Según los estimados de SEDAPAL la producción de estos pozos, que supera a las 1100 unidades, puede ascender a unos 3.4 m 3 /seg. o 16% de la producción total de SEDAPAL en el El rendimiento seguro del acuífero, de acuerdo a los estudios realizados por SEDAPAL es de unos 8 m3/seg (SEDAPAL y usuarios con fuente propia). Hay señales que el acuífero está sobre explotado en algunas zonas aledañas a la costa en la zona de Callao y en algunos otros pocos sitios, a pesar de los esfuerzos de SEDAPAL para lograr un equilibrio entre la extracción y la recarga. Manejo Integral del Recurso Hídrico. Este manejo contempla: El uso conjuntivo para aprovechar mejor el potencial hídrico de toda la zona; La posibilidad de futuros trasvases para atender la demanda de generación de energía y consumo humano; y El potencial de reuso de aguas que liberaría aguas de mejor calidad hacia usos que demandan una calidad más estricta (por ejemplo consumo humano) a cambio de aguas negras adecuadamente tratadas para atender la demanda de usos menos exigentes (por ejemplo riego de parques o enfriamiento en plantas industriales). El uso óptimo de los recursos plantea la necesidad de un manejo integral en el ámbito de cuenca y políticas tarifarias para el uso de estos recursos que den una señal correcta a todos los usuarios del recurso. Este manejo también implica la utilización de modelos de simulación de caudales que considere factores de intensidad-duración para atender en forma óptima las variaciones diarias y aún horarias de la demanda de los varios usuarios, particularmente energía y abasto municipal. Estos modelos deben incluir parámetros de costo y beneficio para los diferentes usuarios que permitan arbitrar en forma eficiente y equitativa las demandas no siempre coincidentes entre los diferentes usuarios (por ejemplo en las horas punta de consumo eléctrico en las horas de la noche pero el consumo de agua es bajo). El desarrollo de estos modelos debería ser responsabilidad de la unidad de cuenca que se propone crear así como los protocolos para la operación de todo el recurso. Este manejo 11

17 implica además actividades relacionadas con la reforestación de las cuencas altas, el control de las descargas mineras y municipales, el control de los huaycos, y aspectos de protección del medio ambiente y calidad de las descargas. Mediante Decreto Supremo No AG en 1994 fue creada una Autoridad Autónoma de La Cuenca Hidrográfica Chillón-Rímac-Lurín bajo la tutela del Ministerio de Agricultura. Sin embargo, la falta de recursos financieros y la resistencia ante la tutela del Ministerio de Agricultura hizo que jamás fuera reglamentado este decreto. Posteriormente mediante Decreto de Urgencia No en abril 2001 la tutela de la Autoridad Autónoma Especial de la Cuenca del Rió Rimac pasó a SEDAPAL pero la oposición política hizo que tampoco fuera reglamentado y por lo tanto no se hizo operativo. Posteriormente la Autoridad Autónoma fue derogada en septiembre Posiblemente la lección es que una Autoridad para gestionar los recursos escasos hídricos no debe estar bajo la tutela de ninguna de las partes interesadas para poder así ganar la confianza y colaboración de todos los usuarios. Recomendación No. 4. Los consultores recomiendan que se reconsidere la creación de la Agencia de Cuenca al menos en la Cuenca del Rió Rímac, con participación de los usuarios principales en la determinación de las actividades y asignación de costos y beneficios entre ellos para llevarlas a cabo. Esta Agencia debería tener a su cargo el manejo integral de los recursos hídricos incluyendo los trasvases y uso del suelo. La experiencia francesa y alemana en modelos de operación de Agencias de Cuenca podría ser de interés a las autoridades. Como punto de partida, las sumas que SEDAPAL cobra por la extracción del recurso, deberían ser asignadas a esta Agencia, aunque SEDAPAL podría seguir cobrando, por encargo este derecho. En igual forma, EDEGEL podría seguir operando los trasvases, según protocolos que tiendan a optimizar el uso de los recursos hídricos para todos los usuarios de la cuenca FACTORES ENDOGENOS Para efectos del análisis y de la proyección del consumo y del suministro se han agrupado los principales factores endógenos determinantes en cuatro grupos: 1. Factores que dependen de la política de inversiones de SEDAPAL como: La evolución de la cobertura por conexión domiciliaria; La evolución de la cobertura de alcantarillado; La calidad de servicio, como la presión y calidad del agua 2. Factores que dependen de la gestión del consumo como: La cobertura de medición del consumo; La reducción en conexiones no facturadas; La reducción del nivel de Agua no Contabilizada (ANC) 3. Factores que dependen de la gestión de fuentes alternativas: Un mayor control sobre los usuarios con fuente propia; 12

18 Para la proyección de la demanda de los servicios se ha considerado además que a partir del 2010, SEDAPAL estaría a cargo de los servicios en toda Lima Metropolitana. La limitada capacidad operativa y financiera de los seis distritos hoy no atendidos por SEDAPAL y las economías de escala inherentes a estos servicios señalan esta opción como la más atractiva económica y administrativamente Política de Inversión de SEDAPAL Cobertura por Conexión Domiciliaria. La cobertura por conexión domiciliaria depende de la política de inversiones de SEDAPAL y de su política de financiar el costo de la conexión a los hogares de menores ingresos aún no conectados. Ambas políticas requieren aprobación de entidades gobierno central como se explicó con anterioridad. Es probable que en el área atendida por SEDAPAL, la cobertura por conexión domiciliaría tanto de agua potable como alcantarillado, esté llegando al límite práctico en razón de tres factores principales: El control inadecuado del desarrollo urbano, variable exógeno para SEDAPAL, limita severamente su capacidad de respuesta para llegar a Pueblos Jóvenes recién formados. De otra parte, estos nuevos desarrollos, presentan, en un inicio, bajas densidades de población que hacen muy costosa la instalación de un sistema de red y conexiones tanto de agua potable como de alcantarillado. La localización de los Pueblos Jóvenes no conectados es generalmente en zonas agrestes y con terrenos rocosos (ver Fotografía No. 1) a las cuales es muy costoso prestar un servicio por conexión. Según informaciones de SEDAPAL los costos de instalación de tuberías y conexiones en estas zonas pueden ser tres o más veces superior al de zonas en terrenos más propicios. Al mismo tiempo que los consumidores de más bajos ingresos optan por urbanizaciones en los terrenos menos asequibles y más costosos a dotar con servicios, su capacidad económica es la más reducida para poder pagar el costo real de sus servicios. Cerca del 13% de la población está en el grupo de extrema pobreza. Como se analizó en el Informe 1, este grupo carece de los medios económicos para contar con aparatos sanitarios dentro de la vivienda y por ende su consumo es bajo (inferior a los 30 lhd). Esta circunstancia explica el hecho que aún con conexión domiciliaria las familias en el estrato socio-económico más bajo siguen consumiendo a niveles bajos. La provisión de la conexión domiciliaria implicaría solamente un estándar de servicio más cómodo, pero no un nivel mayor de consumo. Fotografía No. 1. Pueblo Joven sin Conexión Domiciliaria Juan Pablo II 13

19 En primer plano: letrina Los bajos consumos y falta de aparatos sanitarios hacen también pensar que el servicio de eliminación de excretas de esta población sería más eficiente y efectivo si se instalaran soluciones individuales (pozos sépticos o letrinas) con la asistencia técnica de SEDAPAL (Fotografía 1). Además los bajos consumos crean problemas de sedimentación en la red de alcantarillado por falta de un flujo adecuado que asegure el arrastre de los sólidos. Recomendación No. 5. La evolución de los Pueblos Jóvenes, hace pensar que puede ser más efectivo desarrollar sistemas comunales para servir con agua potable a gran parte de los nuevos habitantes localizados en Pueblos Jóvenes. En consecuencia: SEDAPAL debería considerar la creación de una unidad de promoción de servicios accesibles a la población más pobre para promover soluciones aceptables a esta población y compatibles con sus intereses y voluntad / capacidad de pago; SEDAPAL debería investigar el uso de tecnologías apropiadas de bajo costo que satisfagan y expectativas las necesidades de esta población; 14

20 Para las proyecciones se ha adoptado como meta práctica el servir al 95% de la población con conexión de agua potable y al 90% con conexión de alcantarillado. Calidad del Servicio SEDAPAL ha venido trabajando en forma exitosa para normalizar el servicio en todos los distritos. Como resultado, en el año 2000 la mitad de los 49 distritos recibían agua en forma continua y en promedio la ciudad recibía un servicio de 19 horas al día con una presión promedio de 18 mts de columna de agua. Es probable, sin embargo, que el efecto de estas mejoras del servicio sobre el consumo por habitante sea leve. Más aún el fin de servicio intermitente puede hasta resultar en una baja en el consumo por habitante como lo sugiere la experiencia en otras ciudades y los resultados en SEDAPAL. Si bien este resultado parece contra intuitivo, se explica por el hecho que la gran mayoría de las conexiones usan tanques domiciliarios de almacenamiento. De igual forma, los hogares más humildes también almacenan el agua en tanques en los cuales reciben el agua suministrada por camiones cisterna o por pilones. Los tanques domiciliarios de almacenamiento protegen los hogares contra las interrupciones en el suministro, aun a costa de un deterioro de la calidad bacteriológica del agua 6. Conscientes del hecho que la calidad del agua que proviene de la red es superior a la que se mantiene almacenada, los usuarios optan por descartar el agua almacenada al llegar agua nueva de la red lo cual causa un desperdicio. El resultado paradójico: un mayor consumo del agua en los barrios con servicio intermitente en comparación con los barrios (económicamente similares) con servicio continuo. La preponderancia de tanques domiciliarios de almacenamiento en los hogares indica que es poco probable que el consumo de agua en los hogares vaya a aumentar en forma apreciable con los aumentos de la presión de servicio. Estos tanques rompen la presión y por lo tanto los consumidores mantienen su consumo. Recomendación No. 6. En vista de estos factores los consultores han optado por suponer que el efecto sobre el consumo, de mejoras en las horas de servicios y de presión en la red de distribución puede ignorarse. 6 Yepes, Guillermo, K. Ringskog, S. Sarkar. The High Costs of Intermittent Water Supplies. Journal of the Indian Water Works Association. July

21 2.2.2 Gestión del Consumo La regulación de la tarifa y de la calidad de los servicios de agua potable y alcantarillado ha hecho hincapié en la importancia de lograr un equilibrio entre la demanda de los servicios y la oferta de los mismos al menor costo posible. La experiencia demuestra que el equilibrio se logra por lo general gestionando la demanda antes de aumentar el suministro de agua, como en general lo ha venido haciendo SEDAPAL. La gestión del consumo ( demand management ), de otra parte, exige que se acentúen los incentivos a la Empresa para continuar en forma progresiva y acelerada la búsqueda de una mayor eficiencia. En el caso de SEDAPAL, como empresa pública, se dan convenios implícitos o explícitos con el regulador o el ministerio o entidades de tutela que pueden tomar la forma de un convenio de metas. En estos convenios se consignan las metas de eficiencia, cobertura y calidad de los servicios que espera obtener la empresa al recibir como contraprestación mayores recursos para inversión o mayores tarifas. La experiencia en muchas otros países señala que los convenios de metas raramente se cumplen. En el caso de una empresa privada de servicio, por ejemplo con un contrato de concesión, el mismo contrato define metas y tarifas para alcanzarlas y asigna los riesgos de tal manera que la mayor eficiencia resulte, en parte, en un incentivo para la empresa que se traduce en una mayor rentabilidad. La experiencia ha demostrado, en general, que el logro de eficiencias mayores y en un tiempo más corto y al menor costo se logra a través de contratos de participación del sector privado. En la situación actual de SEDAPAL existen tres factores que se prestan para una mejor gestión del consumo: La cobertura de medición del consumo; La reducción de conexiones no facturadas: La reducción del Nivel de Agua no Contabilizada (ANC) Medición del Consumo. La experiencia altamente positiva de medir el consumo y observada en SEDAPAL en los últimos años, es similar a la observada en otras EPS en otras ciudades del mundo. Esta sugiere la necesidad de incrementar aún más la cobertura efectiva de la medición del consumo.. Los consultores consideran que todas las conexiones de agua potable deberían contar con medidor. Esta recomendación se hace sobre la base del siguiente análisis: El consumo promedio de un usuario residencial en el estrato económico bajo es del orden de 8-15 m3/conexión por mes. Este mismo consumo, en una conexión no medida podría ser, como mínimo, un 20% superior como se observó en el Informe No. 1. Por lo tanto la falta de medición en este grupo de consumidores significaría una pérdida potencial para SEDAPAL del orden de 20 a 35 m3/año por conexión. 16

22 Efecto Financiero. Este volumen no registrado implica una pérdida financiera anual entre S/. 17 y S/.30 por conexión (a la tarifa vigente de S/ /m3 en el 2000 en el rango 0 20 m3/mes). En contraste, el costo anualizado de un medidor (Tipo B) es del orden de S/. 9 y el costo de comercialización de S/. 22 por año 7, para un costo total anual de S/. 31. Desde el punto de vista financiero, debido a la tarifa que se cobra, la medición a los usuarios de más bajo consumo podría no justificarse. Efecto Económico. Desde el punto de vista económico (costo incremental promedio - CIP - dado en el Plan Maestro) para el servicio de agua y alcantarillado, cada metro cúbico tiene un costo de unos S/ por m3. Por consiguiente el beneficio económico de medir sería del orden de S/. 63 a S/. 110 por año, costo bastante superior al costo anualizado de medir a estos usuarios. Existen beneficios operativos adicionales para SEDAPAL de medir todo el consumo. Entre estos se cuentan: (1) la capacidad de controlar mejor el Agua No Contabilizada en el sistema, y (b) el mejor conocimiento de la demanda que permite una optimización de la operación de la red. Experiencias en otras ciudades ratifican la conclusión que es deseable medir la totalidad de las conexiones. Por ejemplo, en Chile la Ley General de Servicios Sanitarios obliga la medición universal del consumo. Esto además permite, dado que el sistema tarifario está basado en medición completa, lograr la debida eficiencia y poder administrar el sistema de subsidios, destinados a los estratos más humildes. En Colombia el Articulo 146 en la Ley 142/94 del régimen de los servicios públicos domiciliarios obliga a las EPS a medir al menos 95% de las conexiones de agua potable. En contraste, las normas legales ( Articulo 57) fijadas por SUNASS otorga el derecho a las EPS de instalar medidores de consumo de acuerdo con los planes de desarrollo previstos, condición menos tajante que en Colombia. 7 El costo de compra de un medidor se estima en US $ 14 y por lo tanto el costo anualizado asciende a unos S/. 9 ( suponiendo una tasa de descuento de 1 % y una vida del útil de 10 años). Los costos de lectura y de verificación de la misma ascienden a S/. 0.3 y 1.5 respectivamente, para un costo anual de unos S/. 22 (1.8 x 12 ~ 22). Habría forma de reducir este costo de comercialización, por ejemplo midiendo cada 3-6 meses, pero facturando mensualmente (como es práctica corriente en empresas en diferentes países. 17

23 Recomendación No. 7. Los consultores recomiendan que SEDAPAL 1. Continúe en forma acelerada su programa de micro medición, dando mayor énfasis a la medición de los consumos más altos para ir llegando paulatinamente a los consumos más bajos. 2. Considere la utilización de medidores de mayor sensibilidad a caudales mínimos de registro (medidores tipo C), los cuales reducen las pérdidas por sub registro. Estos medidores deberían instalarse preferentemente en las conexiones con mayor consumo. 3. Re evalúe su política de medición de conexiones que sirven a varios usuarios (departamentos de vivienda múltiple, de uso creciente en Lima), tendiente a medir en forma independiente el consumo de cada usuario, con lo cual la señal precio sería mas fuerte. 4. Los subsidios sean revirsados periódicamente en función del CIP y de las políticas de subsidio a los más pobres. Reducción de Conexiones no Facturadas. En el año 2000 el número de conexiones no facturadas y fraudulentas ascendió aproximadamente al 12% 8 de todas las conexiones reportadas al Diciembre del 2000, proporción que se considera elevada. El consumo de estas conexiones representa una pérdida financiera para SEDAPAL y una perdida de control sobre el consumo. Es probable que un alto porcentaje de conexiones no facturadas, o no activas, explique una proporción del clandestinaje y del agua no contabilizada (ANC). Para su reducción se requiere que el sistema comercial tenga un manejo más ágil y un cambio en las políticas de manejo de clientes. Recomendación No. 8. Los consultores recomiendan que SEDAPAL; 1. Agilice la terminación de su catastro de usuarios y desarrolle procedimientos ágiles para mantenerlo actualizado con el fin de (i) contabilizar la totalidad de las conexiones no activas y por ende no facturadas; (ii) reducir el número de conexiones ilegales. 2. Fortalezca el sistema comercial para lograr un trámite expedito de conexión y desconexión e incorporación de usuarios y medidores a su sistema; y 3. Establezca incentivos para que sus contratistas de medición e instalación de medidores contribuyan a reportar situaciones anómalas irregulares y a regularizar rápidamente las conexiones no facturadas 8 Algunos estimados de SEDAPAL sitúan esta cifra en 18%, de ser así las medidas indicadas en la recomendación No. 8 tomarían más urgencia. 18

24 Reducción del Agua no Contabilizada (ANC). El nivel de ANC en el año 2000 fue de 187 MMC equivalente al 28 % de la producción lo cual representa cerca de 7 millones de MMC al año por cada un 1% del ANC. La reducción de un 1 % ciento del ANC representa para SEDAPAL en al año 2000, como mínimo: 1. Un ahorro en costos operativos (en el margen un m3 del agua del BOT del Chillón le cuesta a la Empresa, en promedio ponderado S/.0.10 por m3) del orden de S/. 0.7 millónes por año; 2. Una pérdida potencial de ingreso financiero, evaluado con la tarifa media de S/ por metro cúbico, del orden de S/. 11 millones anuales; y 3. De otra parte, cada metro cúbico ahorrado permite posponer la construcción de nueva infraestructura y reducir el tamaño de tuberías y sistemas de tratamiento tanto de agua potable como de aguas servidas y reducir los costos de operación (costos todos capturados en el CIP). Sobre la base del CIP 9, un 1% de ANC representa un costo de unos S/. 22 millones anuales. La reducción del ANC obedecerá principalmente a los incentivos que reciba SEDAPAL tendientes a optimizar el uso de sus recursos. El análisis hecho del ANC, presentado en el Informe No. 1 señala que el área que debería recibir más atención es la gestión comercial De otra parte se requieren inversiones importantes para la reposición de tuberías obsoletas o con altos índices de roturas y un programa de inspección de redes más agresivo para lograr una reducción en las pérdidas físicas. Recomendación No. 8. Los consultores recomiendan que SEDAPAL reactive sus programas para reducir el alto porcentaje de ANC. El orden de prioridad para reducir el porcentaje es: 1. Medición completa de las conexiones y de los puntos de suministro como pilones; 2. Regularización de todas las conexiones no activas; 3. Actualización del catastro de usuarios; 4. Reemplazo de los medidores Clase B por medidores Clase C con el fin de reducir el sub-registro de los mismos. Esta substitución debería iniciarse en las conexiones con mayor consumo. Esta campaña de reemplazo tendrá que ser coordinada con un programa de rehabilitación de redes (limpieza, o cambio según las condiciones específicas de 9 Estimado inicial tomando como CIP de referencia el valor reportado en el Plan Maestro y actualizado a precios del