Capítulo 06: El rol del gobierno en la provisión de ayuda humanitaria: aprendizaje a partir del caso Colombiano 2015 EN EL CAMINO A ESTANBUL

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1 Capítulo 06: El rol del gobierno en la provisión de ayuda humanitaria: aprendizaje a partir del caso Colombiano 2015 EN EL CAMINO A ESTANBUL Cómo puede la Cumbre Humanitaria Mundial hacer más efectiva la respuesta humanitaria? HUMANITARIAN ACCOUNTABILITY REPORT Baje el reporte completo

2 Consulta sobre la construcción de la vía Panamericana a través del Tapón del Darién. La consulta incluyó una diversidad de interesados de las comunidades afectadas. ACT/Sean Hawkey 06 El rol del gobierno en la provisión de ayuda humanitaria: aprendizaje a partir del caso Colombiano Diana Marcela Barbosa Maldonado Politóloga Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Diana Marcela Barbosa Maldonado es politóloga, con postgrado en gobierno y política pública de la Universidad de los Andes y experiencia en análisis de riesgo de violaciones de derechos humanos. Desde 2012 lidera el grupo de Prevención de la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas. Allí se ha enfocado en identificar y prevenir fuentes de riesgo de violaciones de derechos humanos para activar una respuesta integral en el marco de la Ley Antes de trabajar en la Unidad para las Víctimas, trabajó en la agencia presidencial para la Acción Social y el Programa Presidencial de Derechos Humanos realizando investigaciones para la toma de decisiones en materia de protección de derechos humanos. La autora desea agradecer a Juan Pablo Ciacedo y Viviana Jiménez por los invaluables comentarios provistos sobre las versiones en borrador de este capítulo. Los puntos de vista y opiniones expresadas en este capítulo son, sin embargo, exclusivamente los del autor y no necesariamente represetan los de la alianza CSH o sus revisores. Los detalles de todos los revisores pueden ser encontrados en la cubierta interior posterior de este reporte De acuerdo con ALNAP, una apropiada respuesta humanitaria debe ser liderada por el Estado y cuando sea posible, debe apalancarse en la capacidad local. Diana Marcela Barbosa Maldonado, de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Unidad para las Víctimas), explica cómo Colombia está trabajando en pro de este objetivo. Una de cada siete personas de los 48 millones de habitantes de Colombia ha sido víctima en el marco del conflicto armado interno, un poco más de seis millones de estas han sido afectadas por el desplazamiento forzado interno. Para responder a esta crisis humanitaria, el Estado de Colombia ha desarrollado una Política Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Conflicto Armado. Como se sugiere en uno de los documentos de difusión del foro global de ALNAP: Bajo la Resolución 46/182 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, los gobiernos son responsables de liderar y coordinar la asistencia humanitaria. El papel del sistema de apoyo internacional es el de proveer apoyo adicional en los casos en los que el Estado no cuenta con la capacidad o la voluntad para cumplir con estas obligaciones. ( ) En términos generales, hay potenciales beneficios cuando el mismo Estado lidera la respuesta humanitaria, incluyendo una mejor conexión entre el trabajo humanitario y la provisión de soluciones más amplias encaminadas al desarrollo; adicionalmente, incrementa la legitimidad y beneficia la rendición de cuentas. 1 2

3 CHS Alliance / En el camino de Estambul: Cómo puede la Cumbre Humanitaria Mundial hacer más efectiva la respuesta humanitaria? Gráfica 6.1: Víctimas del conflicto armado interno 900, , , , , , , , ,000 0 Antes de Entre 1985 y mayo de 2015, el gobierno Colombiano registró víctimas del conflicto armado interno, de las cuales 86.6% ( ) han sido afectadas por el desplazamiento. Fuente: Unidad para las Víctimas. Colombia. Mayo de Este capítulo intenta contribuir a la discusión sobre la efectividad de la acción humanitaria; para lograrlo se da a conocer el rol del gobierno de Colombia en la atención inmediata de emergencias humanitarias; se describen las estrategias implementadas por el gobierno nacional para apoyar a los gobiernos locales y mejorar la calidad en la atención inmediata a las víctimas de emergencias humanitarias por conflicto; y por último, se presentan algunas recomendaciones relacionadas con la coordinación entre actores humanitarios y el uso de la Norma Humanitaria Esencial. Para iniciar cabe considerar que Colombia está ubicado en un territorio de más de 2 millones de kilómetros cuadrados 2 en el que se encuentra una gran diversidad geográfica y étnica. Dado que el conflicto interno ha afectado a todo el territorio 3, la dispersión de la población y la diversidad étnica son características centrales a considerar para brindar una adecuada atención humanitaria a las víctimas en Colombia. Adicionalmente, la acción humanitaria para proteger las víctimas del conflicto está determinada por un marco constitucional y jurídico que moviliza las acciones gubernamentales entorno a la protección de la población víctima del conflicto armado en el país. De acuerdo con el marco legislativo actual 4, los gobiernos locales existentes en Colombia son los primeros responsables en garantizar la atención inmediata de las víctimas de emergencias humanitarias. Estos deben destinar recursos financieros, humanos y técnicos para proveer a las víctimas las condiciones mínimas para su supervivencia en la emergencia: alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitorio digno, atención médica y psicológica de emergencia y transporte de emergencia. Gráfica 6.2: En su opinión, quién tiene la responsabilidad principal de administrar los riesgos de desastres en su comunidad? 28% - Combinación de actores nacionales e internacionales 9% - Organizaciones de sociedad civil locales 31% - Comunidades 32% - Gobiernos Locales 72% Actores locales Cuando se les preguntó a las comunidades quién tenía la responsabilidad principal de administrar los riesgos de desastres, los gobiernos locales fue la respuesta más frecuente, con 72% de las respuestas haciendo referencia a actores locales. Los datos pueden variar de acuerdo con el nivel de desarrollo de un determinado país. Fuente: World Humanitarian Summit, Regional Consultation for North and South-East Asia, 2014, p.42. 1/ ALNAP (2015) Good humanitarian action is led by the state and builds on local response capacities wherever possible. Global Forum Briefing Paper (4). Ver: resource/20243.aspx. (Consultado: 26 de junio de 2015). 2/ 2,129,748 km 2 3/ En los últimos 30 años las victimizaciones han ocurrido al menos una vez en todos los municipios de Colombia. 4/ 1997 (Ley 387) y 2011 (Ley 1448). 3

4 Gráfica 6.3: Quién responde de manera más efectiva a las necesidades de las comunidades afectadas en su región? 6% - Agencias de Naciones Unidas 9% - ONGs internacionales 10% - ONGs nacionales 10% - Cruz Roja nacional o Media Luna roja Otros 10% - Organizaciones de sociedad civil locales 20% - Gobierno Local 15% - Gobierno Nacional 14% - L as mismas comunidades afectadas 79% Actores locales y nacionales Más de una tercera parte de las personas que respondieron mencionaron a los gobiernos nacionales o locales como los que brindan la respuesta más efectiva. Más de tres cuartas partes de las personas que respondieron mencionaron actores locales y nacionales como aquellos que brindan la respuesta más efectiva ante las necesidades de las comunidades afectadas. Fuente: World Humanitarian Summit, Regional Consultation for North and South-East Asia, 2014, p.40. información. De un lado, realiza análisis estructurales para identificar patrones de victimización y escenarios de riesgo, para anticiparse a la ocurrencia de emergencias e instalar una capacidad de respuesta local. Un ejemplo de esto es el Índice de Riesgo de Victimización (IRV) 6, que constituye una herramienta de análisis cuantitativo para comparar entre los municipios del país el nivel de riesgo de ocurrencia de violaciones de derechos humanos. Otra tarea clave de la Unidad para las Víctimas es efectuar una labor permanente de seguimiento, verificación y documentación de hechos que puedan generar una situación de emergencia humanitaria 7, con un equipo de 91 personas, ubicadas tiempo completo en las regiones más afectadas por el conflicto. Hacer este seguimiento permite identificar emergencias humanitarias y activar una respuesta integral, coordinada y eficaz, que tiene como resultado la entrega de ayuda humanitaria entre los primeros dos a siete días después de ocurrida una emergencia, independientemente del volumen de la ayuda requerida 9. Estos resultados evidencian los notables esfuerzos logísticos, administrativos y financieros para dar una respuesta humanitaria eficaz y proporcionada en el tiempo. Cuando los gobiernos locales no cuentan con la capacidad para garantizar estos mínimos con dignidad, o cuando la magnitud de los eventos supera su capacidad de respuesta, el gobierno nacional complementa la atención de las víctimas a través de mecanismos que se adaptan a las diversas condiciones en que se presentan las emergencias humanitarias. Estrategias del gobierno nacional para la atención inmediata de emergencias humanitarias Para dar una respuesta humanitaria acorde con los criterios de calidad de la Norma Humanitaria Esencial 5, el gobierno nacional, a través de la Unidad para las Víctimas, emplea diferentes estrategias relacionadas con: (i) el manejo de información sobre escenarios de riesgo; (ii) la coordinación con agentes de gobierno y organizaciones humanitarias, y (iii) el desarrollo de mecanismos de atención flexibles, que se adapten a las necesidades particulares las víctimas. Para implementar estas estrategias el gobierno nacional realiza una permanente labor de asistencia técnica a las municipalidades como parte de un proceso continuo de aprendizaje y mejora. Adicionalmente, promueve mecanismos de participación de las víctimas, que cuentan con el respaldo de organizaciones de la población civil organizada, las altas Cortes y el Congreso y que garantizan una permanente rendición de cuentas frente a la atención de las víctimas. Información para la acción Para reaccionar oportunamente ante las emergencias, la Unidad para las Víctimas realiza un trabajo de captura y análisis de Coordinación Para que la acción humanitaria sea eficaz es clave tener una instancia de coordinación y un mecanismo definido para actuar. En relación con la coordinación, por ley se crearon Comités de Atención y Reparación a las Víctimas que operan desde Allí participan todos los responsables de gobierno en la atención de las emergencias y representantes de las víctimas. En estos comités se decide cómo actuar ante las emergencias; para evitar la improvisación, se elaboran Planes de Contingencia en los que se definen responsables, procedimientos y acciones para prepararse y responder a las eventuales emergencias humanitarias. 10 Adicionalmente, se realiza un ejercicio de coordinación con organizaciones humanitarias internacionales, organizadas en un Equipo Humanitario de País y en Equipos Humanitarios Locales. El acercamiento mediante comités nacionales 11 y acuerdos formales, ha permitido mejorar los canales de información y coordinación de la acción humanitaria, unificar criterios y mejorar en la complementariedad de acciones. 5/ (Consultada: 26 de junio de 2015). 6/ (Consultada 26 de junio de 2015). 7/ En 2012 la Unidad para las Víctimas verificó emergencias humanitarias, en 2013 verificó y en 2014 verificó 981. La disminución en la verificación de emergencias se produce por la disminución de la intensidad de la confrontación armada. 8/ En algunas oportunidades pueden presentarse demoras debido a que el apoyo subsidiario del nivel nacional depende de una solicitud del nivel local. También persisten retos para lograr llegar en menor tiempo a zonas cuyo acceso es por vía fluvial. 9/ En el caso de la ayuda humanitaria en especie, en los últimos 3 años se realizaron entregas en las que se movilizaron toneladas. 10/ La Unidad para las Víctimas asesora a los Comités en el proceso de elaboración de los planes. Así, más de 550 municipios han sido asesorados en los últimos 3 años. wsegún el IRV, 73 de ellos corresponden al 94% de los municipios con alto riesgo y 91 al 90% de los municipios con riesgo medio alto. 4

5 CHS Alliance / En el camino de Estambul: Cómo puede la Cumbre Humanitaria Mundial hacer más efectiva la respuesta humanitaria? La consulta sobre la construcción de la carretera Panamericana a través del Tapón del Darién. La consulta incluyó una variedad de interesados de las comunidades afectadas.la votación sobre la consulta fue supervisada por la Comisión de Ética de la Verdad Christian Aid 5

6 Gráfica 6.4: Hogares víctimas atendidos en emergencia humanitarias (mecanismos de especie y dinero) 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 Asistencia Para lograr brindar una asistencia humanitaria adecuada y pertinente a las víctimas, el gobierno nacional complementa las acciones del gobierno local mediante tres mecanismos: 1. Atención humanitaria inmediata en especie Corresponde a la respuesta institucional urgente ante las emergencias humanitarias que afectan a un elevado número de población, como los desplazamientos masivos 12 y los atentados terroristas. Consiste en la entrega de elementos básicos para la atención de emergencias humanitarias siguiendo los estándares del manual Esfera, entre ellos se cuentan: (i) kit de alimentos y aseo, diferenciados de acuerdo a la cultura y hábitos de la población afectada Fuente: Unidad para las Víctimas (actualmente hay siete conjuntos distintos de alimentos y elementos de aseo); (ii) kit de albergues, diseñado para la dotación de albergues temporales en zonas de alto riesgo; (iii) kit escolar, que corresponde a la dotación de útiles escolares básicos para permitir a los niños continuar con sus estudios escolares cuando se presentan emergencias humanitarias, y por último, (iv) implementos deportivos, destinados para la recreación de los niños, niñas y adolescentes. Al momento de responder ante una emergencia, se utiliza la minuta correspondiente variando así el tipo de elementos, el peso o número de unidades a entregar a la comunidad receptora, cubriendo las necesidades inmediatas de las comunidades de acuerdo con sus características particulares (edad, sexo, etnia, cultura y ubicación geográfica). 2. Atención humanitaria inmediata en montos de dinero Se implementa mediante convenios entre la Unidad para las Víctimas y los gobiernos locales seleccionados 13, con el fin de entregar dinero en efectivo a hogares o personas recién afectadas por el conflicto que acuden individualmente a pedir ayuda. Con la ayuda en dinero las víctimas cubren los componentes de aseo, alojamiento y artículos de habitabilidad entre tanto son incluidos en el Registro Único de Víctimas administrado por la Unidad para las Víctimas, y acceden a otras medidas de asistencia. 3. Adecuación y construcción de infraestructura para alojamiento temporal Busca fortalecer las capacidades locales complementando el desarrollo de proyectos y estrategias que garanticen una adecuada respuesta institucional de atención y asistencia a la población. Incluye el suministro de materiales, mobiliario y herramientas para la construcción y mejoramiento de la infraestructura social y comunitaria. Desde 2012, esta estrategia ha tenido una inversión de más de $2.5 millones de dólares beneficiando 30 proyectos locales en 9 departamentos con zonas de alto riesgo de desplazamiento, garantizando el alojamiento temporal a las comunidades desplazadas. Para desarrollar estas líneas estratégicas la Unidad para las Víctimas realiza misiones humanitarias que permiten el contacto directo con las víctimas, las autoridades locales y organismos internacionales en los lugares en los cuáles ocurren las emergencias. Las líneas estratégicas mencionadas han llevado a garantizar una mejor oportunidad y relevancia en la atención inmediata. Trabajadores de un proyecto comunitario agrícola en Sucre, Colombia. ACT/Sean Hawkey 12/ Un desplazamiento masivo se entiende como una emergencia en la cual 10 o más hogares o 50 o más personas han salido de su lugar de residencia por razones del conflicto interno. 13/ Debido a sus debilidades presupuestales e institucionales en 2013 se focalizaron 154 municipalidades y en 2014 fueron

7 CHS Alliance / On the road to Istanbul: How can the World Humanitarian Summit make humanitarian response more effective? Gráfica 6.5: La asistencia internacional humanitaria conducida a gobiernos de Estados afectados, , % 8% 1,200 7% US$ MILES DE MILLONES 1, % 5.0% 4.8% 3.8% 3.1% % 1.5% % 0.6% % 5% 4% 3% 2% 1% 0% Financiación al estado afectado % de la ayuda humanitaria Mientras que los fondos humanitarios a través del Estado están limitados por la capacidad y el conflicto potencial con principios humanitarios en algunos contextos, permanecen bajos al contrastarse con el discurso oficial que pide mayor involucramiento del Estado en la respuesta humanitaria. Fuente: Development Initiatives, Global Humanitarian Assistance Report. 2015, 2015, p.76. Retos a futuro con las organizaciones humanitarias El gobierno de Colombia ha logrado adquirir una gran capacidad y experiencia humana, técnica y financiera para la atención oportuna de las víctimas de emergencias humanitarias derivadas del conflicto armado. La Unidad para las Víctimas se ha convertido en un actor humanitario relevante, como complemento a las acciones que han realizado los gobiernos locales, la sociedad civil y las organizaciones internacionales durante los últimos tres años. La entidad ha realizado más de tres mil misiones humanitarias en todo el territorio nacional y ha asignado cerca de $10 millones de dólares para la atención en la inmediatez en especie, en dinero y para la adecuación y dotación de albergues. Las autoridades del país tienen una responsabilidad y un rol protagónico en brindar una respuesta humanitaria. En las actuales circunstancias, el gobierno puede adelantar Las autoridades del país tienen una responsabilidad y un rol protagónico en brindar una respuesta humanitaria. En las actuales circunstancias, el gobierno puede adelantar esta labor de manera más efectiva que otros actores. esta labor de manera más efectiva que otros actores; en términos de cobertura, el gobierno Colombiano tiene una mayor presencia, de manera permanente y previsible, en comparación con cualquier otro actor y puede dirigir sus esfuerzos y recursos de acuerdo con las necesidades de cada región. Todos los funcionarios y colaboradores de la entidad provienen de las mismas regiones donde se presentan las emergencias humanitarias y por lo tanto entienden el contexto y la cultura en la cual trabajan. Adicionalmente y debido a que sus empleos no dependen de donaciones o agencias de financiación, estos profesionales permanecen por mayor tiempo en sus posiciones y colaboran con la construcción de aprendizaje y memoria institucional. La presencia estable y permanente en el territorio, sumado a un contexto democrático donde los ciudadanos eligen libremente a sus gobernantes, facilita la rendición de cuentas por parte de las entidades del gobierno. Finalmente, el hecho de contar con una operación en todo el territorio nacional bajo un marco legal de cumplimiento en todos los rincones del país, implica que la Unidad para las Víctimas puede brindar una respuesta coherente y equitativa ante cualquier emergencia humanitaria. Estos avances han permitido al gobierno depender cada vez menos de actores internacionales para atender las emergencias derivadas del conflicto. Una acción coordinada y complementaria entre los actores humanitarios y el gobierno ha resultado en una respuesta más apropiada y efectiva. Aplicar los principios de la Norma Humanitaria Esencial a la respuesta humanitaria será clave para mantener este progreso en el futuro. El reto se constituye entonces en implementar nuevos mecanismos para flexibilizar la oferta de las organizaciones humanitarias en tiempo, lugar y tipo de ayuda. En el caso de Colombia fortalecer estos aspectos permitirá que estas organizaciones actúen en otros ámbitos y lugares en los cuáles el gobierno tiene debilidades, como por ejemplo brindando soluciones duraderas, o con intervenciones en zonas donde la acción del gobierno puede poner en riesgo a las comunidades. Para concluir, dado el rol fundamental que el gobierno tiene en la provisión de la atención humanitaria y dada la importancia de la participación de las víctimas en el desarrollo de la política pública de asistencia humanitaria, es central seguir promoviendo en todo nivel, momento y lugar los principios de la Norma Humanitaria Esencial. Este proceso también requiere ser reconocido y respaldado por parte de las víctimas, las partes en conflicto y la sociedad en conjunto. En particular, es necesario avanzar en aspectos críticos de la labor humanitaria, como la difusión de los principios humanitarios, el acceso a las zonas de confrontación, la priorización del rol humanitario de las entidades de gobierno y la medición de impacto y la rendición de cuentas de estas intervenciones. La presencia estable y permanente en el territorio, sumado a un contexto democrático donde los ciudadanos eligen libremente a sus gobernantes, facilita la rendición de cuentas por parte de las entidades del gobierno. 7

8 It is the people, not our mandate, that must provide the rationale for what we do and how we do it. If we are going to achieve results for the people, we must begin with leadership from the countries, the communities and the people we serve. This means our agenda [ ] is fully informed by the concerns of the people we serve and with whom we partner. This has rightly taken centre stage during the [World Humanitarian] Summit because being people-centred ultimately means recognising the primary role of local communities in preparedness and response. Ertharin Cousin Executive Director of the World Food Programme Closing remarks at the World Humanitarian Summit Pacific Regional Consultation in Auckland, New Zealand CHSAlliance Maison Internationale de l Environnement 2 Chemin de Balexert 7 (first floor, room 1-08) CH Châtelaine Geneva, Switzerland info@chsalliance.org (0) ISBN: Government of the United States The Humanitarian Accountability Report was generously funded by the above donors of the Humanitarian Accountability Partnership (HAP) in The CHS Alliance is the result of a merger between the Humanitarian Accountability Partnership and People In Aid more information about this can be found at