INTEGRACIÓN REGIONAL Y COOPERACIÓN EN EL MERCOSUR

Transcripción

1 DICIEMBRE 2014 INTEGRACIÓN REGIONAL Y COOPERACIÓN EN EL MERCOSUR AVANCES, RETROCESOS Y OPORTUNIDADES DOCUMENTO DE DE TRABAJO TRABAJO Nº 01 CINTIA GASPARINI SECRETARÍA DE POLÍTICA ECONÓMICA ECONOMÍ A Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

2 DICIEMBRE DE 2014 INTEGRACIÓN REGIONAL Y COOPERACIÓN EN EL MERCOSUR. AVANCES, RETROCESOS Y OPORTUNIDADES Cintia Gasparini El documento presenta una caracterización histórica del proceso de integración regional y del grado de cooperación llevado a cabo al interior del MERCOSUR. Se provee una visión panorámica de la dimensión comercial y financiera del MERCOSUR. En términos comerciales, el análisis se realiza a partir de la descripción del comercio interraregional, del grado de integración y diversificación productiva y del posicionamiento del MERCOSUR a nivel global. En términos financieros, se examina la profundidad e integración financiera en el MERCOSUR y se repasan las distintas iniciativas de integración financiera existentes. El último eje temático del documento evalúa los avances y desafíos asociados a las diferentes instancias de coordinación macroeconómica llevadas a cabo en el MERCOSUR. PALABRAS CLAVE: MERCOSUR, INTEGRACIÓN COMERCIAL Y FINANCIERA, COORDINACIÓN MACROECONÓMICA. CÓDIGOS JEL: F1, F2, F3 y F5. Documento de Trabajo elaborado y editado por la Subsecretaría de Programación Macroeconómica durante el año 2013 y coordinado por Fernando Toledo. Se agradecen los comentarios de Augusto Costa y Demián Dalle. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de la autora y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación

3 I. CARACTERÍSTICAS GENERALES, HISTORIA Y EL CONTEXTO ACTUAL l Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se constituye formalmente en 1991 con los entonces cuatro países E miembros: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Recientemente, en julio de 2012, se incorporó a Venezuela como nuevo miembro pleno. 1 Los países del MERCOSUR comparten principalmente el acuerdo comercial y el espacio geográfico, además de un contexto histórico y cultural claramente vinculado. Sin embargo, y tal como también ocurre en otros procesos de integración, la región está caracterizada por grandes asimetrías entre sus miembros, tanto en términos de población (y de tamaño de mercado) como de actividad económica, especialmente por el peso de Brasil. la región está caracterizada por grandes asimetrías entre sus miembros. Brasil explica el 66% de la producción total y su mercado representa más del 70% de la población regional. Venezuela y Argentina comparten una posición intermedia, contribuyendo con el 20,6% y el 10,8% del PIB del bloque, respectivamente, y el 14,8% y 10,7% de la población, respectivamente. Por su parte, la participación de los países más pequeños representa en conjunto sólo el 2,7% de la producción y el 3,6% de la población 2. Cabe destacar que, por un lado, estas asimetrías perduraron en el tiempo; a excepción de Argentina, que ganó peso en la región (en 1995 producía el 17,9% del PIB regional), Brasil resignó escasa participación (1,8 puntos porcentuales entre 1995 y 2012) y los otros tres países mantuvieron su peso prácticamente invariable. Por otro lado, sin la inclusión de Venezuela en el MERCOSUR, el peso de Brasil sería aún mayor: actualmente alcanzaría más del 70% de la actividad económica del bloque. CUADRO 1. POBLACIÓN, PIB Y PIB PER CÁPITA EN EL MERCOSUR. AÑO Fuente: elaboración propia en base a CEI, INE Venezuela y WEO (FMI). Notas: el total calculado para el PIB per cápita corresponde al promedio. 1. Al momento de escribir este documento, la membresía de Paraguay está suspendida temporalmente a partir del acuerdo firmado en junio de 2012 por Argentina, Brasil y Uruguay, en respuesta a la destitución del entonces presidente Fernando Lugo mediante un juicio político considerado antidemocrático por el resto del bloque. Ese acontecimiento determinó además la incorporación de Venezuela como socio pleno del MERCOSUR, ya que sin Paraguay en la toma de decisiones, los otros tres países pudieron aprobar esa incorporación, que se hizo efectiva el 12 de agosto de 2012 (Paraguay era el único país cuyo Parlamento no había aprobado la membresía de Venezuela). 2. Datos de

4 Las discrepancias son menores en términos del PIB per cápita, marcadas casi exclusivamente por el atraso de Paraguay con respecto a los otros cuatro países, e incluso en esta comparación el socio más grande no es el de mayor ingreso por habitante. Por supuesto, ello no quita que las cinco economías compartan indicadores importantes de desigualdad en la distribución del ingreso, lo cual las hace a su vez asimétricas a nivel intra-país, hecho importante también a la hora de analizar las modalidades de integración en la región. La constitución formal del MERCOSUR tiene lugar en 1991 a partir de la firma del Tratado de Asunción 3 por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en un contexto de tendencia mundial a crear bloques regionales y liberalizar el comercio. Sin embargo, la gestación del proyecto se remonta a 1985, cuando, en el marco del proceso de redemocratización de la región, los entonces presidentes de Argentina y Brasil, Raúl Alfonsín y José Sarney, firman la Declaración de Foz de Iguazú 4 con el objetivo de encarar un proceso de integración regional sólido y poner así fin a una larga historia de rivalidades de ambos países por ejercer el liderazgo de la región 5. No obstante, el Tratado de Asunción tuvo una base diferente a la que prevaleció en la Declaración de 1985, ya que promovió una estrategia de liberalización comercial automática e indiscriminada que se contraponía a los objetivos de apertura progresiva e integración productiva de Iguazú. Un hito del cambio de orientación entre ambos acuerdos fue el reemplazo del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), firmado en el marco del acuerdo de Iguazú, que contemplaba protocolos sectoriales con objetivos de ampliar el comercio bilateral a través de mecanismos de desgravación arancelaria gradual sin plazos prefijados; por el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo (TICD), donde Argentina y Brasil acuerdan el establecimiento de una zona de libre comercio de bienes y servicios en 10 años y, al contrario del proyecto anterior, es general, automático y universal. Más aún, con el Acuerdo de Complementación Económica N 14 (ACE 14) firmado en 1990 se reduce el plazo original para la formación de la zona de libre comercio, previendo la eliminación del 100% de las rebajas arancelarias para Es este acuerdo el que conformó la base del MERCOSUR, que, formalizado a través del Tratado de Asunción en 1991, se diferenciaba principalmente en la inclusión de Paraguay y Uruguay como socios, cuya decisión de formar parte obedecía en gran parte a evitar el desplazamiento de sus productos (Álvarez, 2011). El Tratado de Asunción contempló también la coordinación de políticas macroeconómicas, el reemplazo de los esquemas de protección nacionales por una política comercial común frente a terceros (a través del llamado Arancel Externo Común, AEC) y la creación de las dos principales instituciones regionales: el Consejo del Mercado Común (CMC), que es el órgano superior y al que le corresponden la conducción política y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos, y el Grupo del Mercado Común (GMC) como órgano ejecutivo. A pesar de que la estrategia integradora neoliberal tenía bases diferentes a la que se había propuesto en la década anterior, la aceleración del proceso de integración en esos años fue considerada en la literatura como exitosa, en la medida en que sus rápidos avances se destacaban entre las experiencias frustradas de integración en el resto de América Latina y que, pese a las dificultades, tanto el comercio regional como el flujo de inversiones creció de forma muy importante en esos primeros años 6. Ello se aprecia en el Gráfico 1, que muestra la gran expansión del comercio intrarregional en la primera parte de la década del noventa, que incluso en algunos años supera al crecimiento de la actividad del bloque. Mientras el PIB regional se duplica entre 1992 y 1997, el comercio crece cuatro veces. El Tratado de Asunción contempló también la coordinación de políticas macroeconómicas. 3. Disponible en: 4. Disponible en: 5. Para un análisis completo del proceso de integración desde una perspectiva histórica e institucional, se pueden consultar: Paes Leme, 2006; Varsky y Geneyro, 2011; Caetano, 2011; Álvarez, 2011; entre otros. 6. Esta primera etapa estuvo además caracterizada por la firma de numerosos acuerdos y protocolos y por la puesta en funcionamiento de cantidad de órganos y grupos de trabajo. Además, el hecho de que más del 80% de los productos de la Nomenclatura Común del MERCOSUR (NCM) tenían un Arancel Externo Común (AEC) aprobado para regir a partir de 1995, y se hubiese cumplido el cronograma de desgravación arancelaria previsto, daba cuenta de la celeridad del proceso (Caetano, 2011)

5 GRÁFICO 1 PIB Y COMERCIO INTRARREGIONAL DEL MERCOSUR Variación anual en % Fuente: elaboración propia sobre la base de WEO (FMI) y UNCTAD. 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% la apertura indiscriminada empezó a generar problemas en determinados sectores económicos. -30% -40% PIB Comercio intrarregional La segunda parte de los noventa encontró un escenario marcadamente diferente, caracterizado por la extremada debilidad de las economías de la región. Los logros y evoluciones de la primera etapa de constitución del bloque comenzaron a ceder cuando la apertura indiscriminada empezó a generar problemas en determinados sectores económicos, en un marco donde también comenzaban a emerger problemas en las economías nacionales, iniciando una etapa de ralentización general del proceso y rispideces crecientes entre los socios. El debilitamiento comienza a acelerarse a partir de los complejos cambios macroeconómicos sucedidos desde 1997 con la crisis asiática, y se refuerza en los años siguientes experimentando un marcado retroceso, acompañado de profundas crisis de balanza de pagos y liquidez, y fuertes devaluaciones de la moneda brasileña en 1999 y argentina en Fue una etapa de marcadas modificaciones e incumplimientos de los acuerdos alcanzados, suscribiendo el peor momento de la historia del bloque (Caetano, 2011). 7 En esa misma etapa, y en un intento por aminorar la parálisis y restablecer la imagen de los países en el exterior, en el año 2000 se lanzó la iniciativa conocida como relanzamiento del MERCOSUR, cuya lógica apuntaba una vez más a consolidar la política de liberalización comercial bajo la unión aduanera y reconocer un papel fundamental a la convergencia macroeconómica 8 basada en metas comunes de variables fiscales y de inflación, en una suerte de imitación del modelo europeo 9. Sin embargo, los efectos fueron nulos en términos de integración, en tanto no implicó en la realidad que los países retomaran la agenda integracionista, algo esperable en un contexto sumamente difícil para la región. Entre 1998 y 2002 el bloque sufre su mayor contracción en términos comerciales y de actividad, con caídas anuales de los flujos de intercambio de hasta el 33% (Gráfico 1). A partir del año 2003 se empieza a gestar una nueva etapa en el proceso de integración. La renovación de los gobiernos de los países miembros fue clave en la recuperación económica y consolidación de los países de la región e 7. La perforación de las medidas y acuerdos alcanzados, la flexibilización de los ítems de excepción al AEC, las revisiones unilaterales y otros varios sucesos de fricciones en términos comerciales y de negociación se hicieron cada vez más frecuentes, desgastando progresivamente la credibilidad en la vigencia de los acuerdos firmados. 8. La iniciativa Relanzamiento del MERCOSUR se materializó en la firma de 11 Decisiones del CMC referidas a aspectos comerciales, institucionales y de coordinación, enfatizando en sus considerandos la necesidad de consolidar la unión aduanera y además avanzar hacia la constitución del mercado común y la convergencia macroeconómica. (Véase 9. La Unión Europea como tal nace con la firma del Tratado de Maastricht en 1991, que da inicio a la creación del Euro como moneda única regional y establece las condiciones necesarias para conseguir el derecho de ingresar a la unión monetaria. En particular, establece criterios de convergencia enmarcados en valores meta para la tasa de inflación, los tipos de interés a largo plazo, la deuda pública y el déficit fiscal

6 implicó una orientación más proclive a la integración sudamericana pero con una perspectiva más amplia, que retoma los fines de integración productiva y la disminución de asimetrías. Se percibe una etapa diferente, que enfatiza el papel activo del Estado, la profundización de la integración comercial, la posibilidad de incorporar nuevos países y la necesidad de reforzar la capacidad negociadora y la autonomía de la región 10. Como menciona Porta (2008), la experiencia en todos los años de vida del MERCOSUR daba cuenta de que, por un lado, los beneficios teóricos de la integración como se la había concebido no parecían realizarse, e incluso las asimetrías existentes entre los socios persistieron, y por otro, las reformas pro mercado de los años anteriores no habían producido la trayectoria de competitividad esperada. En ese contexto, aparecen en los diferentes ámbitos de diálogo político regional temas como la resolución de asimetrías, la cooperación financiera y la integración productiva. Y ello desemboca en la creación de nuevas iniciativas como el Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM), el Programa de Integración Productiva, y el Fondo MERCOSUR de Garantías para micro, pequeñas y medianas empresas, entre otros, así como las declaraciones sobre la necesidad de reforzar los mecanismos de cooperación con bases en la fortaleza relativa de la región frente a la crisis global, la emergencia del fuerte liderazgo de Brasil y la reafirmación política de la integración. En términos del Gráfico 1, el retorno al crecimiento en el año 2003 hasta la actualidad (a excepción de la respuesta a la crisis sub-prime de 2008 donde el comercio mundial experimenta una fuerte contracción) implicó también la nueva gran expansión del comercio intrarregional, aún en un contexto de crisis en los países europeos y magro crecimiento en el resto de los países desarrollados. Aún más, es dicho contexto un factor fundamental para la reafirmación de la integración como parte de la agenda de los países, que incluye la posibilidad de coordinar las acciones en materia de agenda externa, promover el comercio intrarregional y participar en la reformulación de la nueva arquitectura financiera internacional. En ese marco, desde el MERCOSUR se vuelve a promover la incorporación de nuevos socios visualizando una unión más amplia que abarque a los países de Sudamérica, o incluso de América Latina. La incorporación de Venezuela, y próximamente de Bolivia y Ecuador, el surgimiento de la UNASUR en 2008 y la creación de la CELAC (Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe) en , son iniciativas que van en este sentido. Con la incorporación de Venezuela, Bolivia y Ecuador, el MERCOSUR incrementa significativamente su potencialidad económica y política. Contando a estos países, el bloque alcanza los 301,6 millones de habitantes y un PIB total de USD 3,4 billones, lo cual equivale al 51,0% y al 59,4% del total de América Latina, respectivamente. Además, el MERCOSUR pasa de representar un 4,2% del PIB mundial, a un 4,8%, lo cual significa además un máximo en la serie que empieza en En consecuencia, no sólo hay más espacio para la región para posicionarse en el mundo sino también para aprovechar el crecimiento local, que representa un mercado cada vez más importante para los países que la integran. A partir del año 2003 se empieza a gestar una nueva etapa en el proceso de integración. 10. Ya desde 2003, los Comunicados de los Jefes de Estado de las respectivas Cumbres del MERCOSUR reflejan este cambio de orientación. Véase: goo.gl/mh2qqr. 11. La UNASUR tiene como Estados Miembros a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay (suspendido en forma transitoria), Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Por su parte, la CELAC está integrada por los 33 estados que conforman América Latina y el Caribe

7 PARTICIPACIÓN DEL PIB DEL MERCOSUR EN EL PIB MUNDIAL CON NUEVOS SOCIOS En porcentaje Fuente: elaboración propia con datos de UNCTAD y FMI. Nota: los datos de 2012 corresponden a las proyecciones de WEO Octubre 2012, FMI. 5% 4% 3% 2% GRÁFICO 2 3,9% 0,1% 0,5% 4,2% esta nueva etapa de acercamiento regional parece enmarcarse en una base bien diferente a la que prevalecía en los noventa. 1% 1,9% 0% e En suma, esta nueva etapa de acercamiento regional parece enmarcarse en una base bien diferente a la que prevalecía en los noventa, ya que el énfasis se corre del perfeccionamiento de la unión aduanera al objetivo primario de integración productiva y reindustrialización, así como a otras esferas por sobre lo comercial y económico, incluyendo la relevancia del contexto político y social y de las particularidades de cada país. Además, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecte luego hacia América del Sur y hacia América Latina, adquiere una dimensión internacional fuerte. En los capítulos que siguen se abordarán los avances y retrocesos del MER- COSUR en términos comerciales (capítulo 2), financieros (capítulo 3) y de coordinación macroeconómica (capítulo 4), desde una perspectiva descriptiva y con énfasis en las iniciativas desarrolladas regionalmente para cada área 12. Por su parte, el último capítulo recopila las conclusiones del análisis anterior. Cabe destacar que, en la mayor parte del estudio, especialmente en la sección sobre comercio, se analizará a los cuatro países que fueron miembros originalmente del bloque: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, como consecuencia de que, por una parte, la suspensión actual de Paraguay es transitoria, y por otra, Venezuela se ha incorporado recientemente y aún no cuenta con los acuerdos comerciales que involucran a los países miembros 13. No obstante ello, en el marco del surgimiento reciente de varias iniciativas que involucran a los países del MERCOSUR pero también a otros de América Latina, éstas también se tendrán en cuenta especialmente en el capítulo relativo a la coordinación macroeconómica 12. Vale destacar que la distinción entre los aspectos comerciales, financieros y macroeconómicos de la integración resulta a veces difícil en la medida en que varios temas son transversales a más de uno de esos aspectos. En este sentido, la clasificación utilizada puede resultar un tanto arbitraria. Por ejemplo, un mecanismo de integración financiera como puede ser un sistema internacional de pagos se incluye en los aspectos financieros aunque también tiene como fin la facilitación del comercio. De la misma manera, un banco de desarrollo regional es un tema de carácter financiero en la medida en que administra recursos, pero también podría incluirse en los aspectos macroeconómicos al tener como objetivo disminuir asimetrías, y en los comerciales, al pretender mejorar la infraestructura física de la región. 13. El Protocolo de Adhesión de Venezuela al MERCOSUR, en vigencia desde el 12 de agosto de 2012, establece en su Artículo 3 el compromiso de Venezuela de adoptar el conjunto normativo del MERCOSUR en un plazo de cuatro años contado a partir de su entrada en vigencia

8 II. El MERCOSUR se ha destacado desde sus inicios como el circuito de comercio más importante y como uno de los más dinámicos de América Latina. En los noventa representó más de una tercera parte del comercio total de los países que conforman la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) 14, alcanzando un pico de 46,8% en Luego, dicho porcentaje disminuyó, aunque sigue superando la tercera parte del comercio intrazona de los países de la región (ALADI, 2012b). La fuerte integración comercial entre los países del MERCOSUR obedece, además de razones geográficas, políticas y sociales, a la política comercial que rige las operaciones entre los países. Así, el MERCOSUR nace con el objetivo de constituirse en un mercado común que implica la libre circulación de todos los factores. Si bien no llega a constituirse como tal, y es muy poco probable que avance en ese sentido al menos en las condiciones políticas y económicas actuales que imperan en el mundo, y en particular en esta subregión, sí llegó a alcanzar, al menos formalmente y desde 1995, el estado (incompleto) de unión aduanera. Ello implica la liberación del comercio intrazona y una política comercial común frente a terceros (a través del llamado Arancel Externo Común, AEC). Desde la creación del acuerdo, el comercio intra-mercosur fue liberalizado en su mayoría con algunas excepciones para los sectores automotriz, azúcar, bienes de capital, y bienes de informática y telecomunicaciones, que están sujetos a regímenes especiales 15, y por la existencia de barreras no arancelarias, licencias de importación y cuotas que fueron surgiendo en respuesta a los crecientes desequilibrios comerciales intra-bloque. También en el último tiempo surgieron nuevas restricciones para el comercio extrazona, en particular debido a un último acuerdo que permite a cada país exceptuar 200 posiciones arancelarias del AEC; arreglo que se da en el marco de los deterioros de las balanzas comerciales de la región debido al contexto internacional adverso 16. La creación de un acuerdo comercial del tipo unión aduanera responde, al menos en su formulación, a tres principales objetivos: aumentar el comercio entre los socios, permitir una mayor integración, complementación productiva e industrialización, y mejorar la inserción internacional de los países de la región, bajo un esquema de integración regional basado en el libre comercio. En lo que sigue se repasará la evolución de estos objetivos en el MERCOSUR. II. A UN PANORAMA DE LA DIMENSIÓN COMERCIAL DE LA INTEGRACIÓN LA EVOLUCIÓN DEL COMERCIO INTRARREGIONAL El comercio intrarregional en términos absolutos se expandió casi constantemente desde la creación del bloque, con excepciones bien marcadas por la devaluación de la moneda brasileña en 1999, la crisis argentina de y la respuesta a la contracción de la economía mundial en En términos relativos la lectura es diferente, ya que mientras que en los primeros cuatro años de funcionamiento de la unión aduanera como tal el comercio regional incrementa su participación en el comercio total de los países miembros, a partir de 1999 la tendencia es negativa y comienza a recuperarse muy lentamente con la etapa de crecimiento sostenido que la región experimenta desde 2003, aunque nunca vuelve a alcanzar los valores de mitad de los noventa. Así, mientras en 1998 las exportaciones intrarregionales representaban el 25,0% de las exportaciones totales, en La ALADI está integrada por todos los países de América Latina a excepción de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, República Dominicana y Nicaragua (actualmente en proceso de constitución como país miembro). 15. El comercio del sector automotriz está regulado por el ACE 14 (actualmente bajo el Protocolo N 38), que prevé, por una parte, aranceles extrazona superiores al AEC para Argentina y Brasil, y por otra, la regulación del comercio entre estos dos países a través de una cláusula de comercio compensado (flex) que establece que de no cumplirse con las relaciones pautadas entre importaciones y exportaciones se pierde la preferencia arancelaria plena y los productos automotrices pasan a tributar un 75% del arancel que pagan los mismos productos al ingresar provenientes de extrazona. Por su parte, en el caso del azúcar, sector especialmente sensible para Argentina y Paraguay, el régimen especial implicó desde el inicio mantener al sector al margen de la unión aduanera pero con el compromiso de definir un régimen de transición hacia el AEC y el libre comercio intrazona (Decisiones CMC N 19/94 y N 16/96). Ello no se ha materializado aún, manteniendo vigentes los aranceles para el sector. Por último, los sectores bienes de capital y bienes de informática y telecomunicaciones mantienen aún los regímenes nacionales de aranceles de importación. En este caso, si bien la Decisión CMC N 57/10 preveía la entrada en vigencia de un Régimen Común de Importación de Bienes de Capital a partir del 01/01/2013, con excepciones para Paraguay y Uruguay, los plazos fueron extendidos mediante la Decisión CMC N 65/12 hasta el 01/01/2014 para Argentina y Brasil y hasta el 01/01/2018 para los demás Estados Parte, en este caso incluyendo también a Venezuela. En el caso de los bienes de informática y telecomunicaciones, la Decisión CMC N 57/10 estipula la entrada en vigencia de una política común desde el 01/01/2014 (con excepción de Venezuela donde la fecha de entrada en vigencia sería el 01/01/2018). 16. Las excepciones a la liberalización del comercio de bienes originarios del bloque y al AEC implicaron que varios autores se refieran al MERCOSUR como una unión aduanera imperfecta

9 dicho indicador alcanza un mínimo de 11,5%, recuperándose en los últimos años a un valor alrededor del 15%. Además, a pesar de ambos períodos de expansión del intercambio intrazona, los valores son inferiores a los que caracterizan el comercio en Europa y Asia 17, en gran parte como consecuencia del gran peso que el comercio intra-industrial tiene en estas dos regiones 18. GRÁFICO 3 COMERCIO INTRARREGIONAL DEL MERCOSUR, En millones de dólares y como porcentaje del total exportado Fuente: elaboración propia con datos de UNCTAD ,5% 26% 22% El comercio intrarregional en términos absolutos se expandió casi constantemente desde la creación del bloque % ,2% 14% ,5% En millones de dólares % de los destinos (eje derecho) También se puede apreciar que en la primera etapa de vigencia del acuerdo de integración, el comercio intrarregional creció a tasas más elevadas que el comercio del MERCOSUR con el resto del mundo, lo cual parece estar asociado a la firma del Tratado de Asunción. Por su parte, la etapa más débil de la integración, entre 1998 y 2003, se refleja en tasas de contracción del comercio intrazona en contraposición al crecimiento de las ventas extrazona. Por último, a partir de 2003 las ventas intrazona y extrazona se mueven a un ritmo similar, incluso en la contracción sucesiva a la crisis de 2008/2009, reflejando la nueva etapa de fortaleza regional. GRÁFICO 4 COMERCIO INTRA Y EXTRA MERCOSUR, Variación porcentual anual Fuente: elaboración propia con datos de UNCTAD, en base a exportaciones. 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% Intrazona Extrazona % 17. El coeficiente de comercio intrarregional medido por exportaciones fue en 2011 de 64,7% para la Unión Europea, del 24,8% para la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y del 46,7% si se incluye además a los países del Este y Sur de Asia (datos de UNCTAD). 18. Es importante destacar que parte de la pérdida de participación del comercio intrarregional respecto al total que experimenta el MERCO- SUR entre sus orígenes y los últimos años está explicada porque, como se aprecia más adelante, la mayoría del intercambio intrazona es en productos industriales y sus precios, especialmente en los últimos años, han disminuido significativamente con respecto a los productos primarios, cuyo peso en las ventas al resto del mundo es determinante. Así, si se observara la serie a precios constantes, la participación de la región en el destino de las ventas de los países del MERCOSUR hubiera crecido aún más

10 Por otra parte, al comparar la evolución del intercambio intrarregional del MER- COSUR con el comercio mundial y con el comercio intrarregional del total de América Latina, para intentar identificar si el comportamiento descripto responde a un desarrollo particular de la región o es parte de una tendencia más global de incremento del comercio, se ve que el crecimiento del índice en los primeros años es bastante más pronunciado en el MERCOSUR que en el mundo y algo mayor también que en América Latina, lo cual confirmaría la hipótesis del avance comercial en los años posteriores a la formación de la unión aduanera. La crisis subregional de fines de los noventa se revela en un descenso muy profundo del indicador, que también repercute, aunque en menor medida, en el de América Latina en general. Por último, la etapa posterior a 2002 muestra una evolución más similar en el subcontinente latinoamericano y en el MERCOSUR, en ambos casos mayores al crecimiento del comercio mundial; lo cual estaría indicando que la evolución del comercio en el MERCOSUR se enmarca en una tendencia regional antes que subregional. GRÁFICO 5 COMERCIO INTRARREGIONAL DEL MUNDO, AMÉRICA LATINA Y MERCOSUR, Variación porcentual anual Fuente: elaboración propia en base a UNCTAD, en base a exportaciones. La manera más usual de analizar la integración productiva es a través del comportamiento del comercio intra-industrial. 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% América Latina MERCOSUR Mundo El comportamiento anterior responde al análisis de las diferentes etapas políticas del MERCOSUR. El primer gran incremento del comercio intrarregional en el bloque va de la mano de la creación de la zona de libre comercio entre los miembros, apuntando a uno de sus principales objetivos de constitución y argumentando el análisis predominante sobre el éxito de esa etapa en términos de integración. Por su parte, las inconsistencias del modelo propuesto de libre comercio sin una perspectiva de complementación ni fortalecimiento de los mecanismos de cooperación, así como las inconsistencias a nivel de las economías nacionales, coincide con una gran desaceleración del intercambio mercosureño, que es de hecho mucho más intensa que la que muestran los países de América Latina en general. Por último, a partir de 2003, la gran recuperación de las economías de la región y la caída de la demanda externa derivada de las situaciones de crisis de los países desarrollados, implicó que el comercio intrarregional se incremente tanto en la región latinoamericana como en el MERCOSUR

11 II. B LA INTEGRACIÓN Y DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA EN EL MERCOSUR Otra perspectiva del análisis de la integración comercial involucra el tipo de comercio intrazona, especialmente teniendo en cuenta si en algún caso el objetivo de integración productiva e industrialización se hizo presente, o evolucionó positivamente, gracias a la constitución del bloque. Desde mucho antes de la formación de este bloque sudamericano, la visión estructuralista y cepalina reconoce a la integración regional como un medio adecuado para expandir el proceso de industrialización por sustitución de importaciones en América Latina 19. Tener en cuenta este objetivo es muy importante: la formación de cadenas de valor entre los países de la región permite incrementar la competitividad y la especialización, a la vez que reduce las asimetrías (Bembi y Molinari, 2012; López y Machado, 2011; Lucángeli, 2007). Además, reduce la dependencia de las exportaciones de productos primarios y fomenta mayores encadenamientos hacia el resto de la economía (ALADI, 2012a). También, la interacción permite la conformación de redes de transferencia de conocimiento y aprendizaje, lo cual es cada vez más importante en un contexto en el que la competencia en el mercado viene dada crecientemente por la capacidad de innovar y diferenciar productos (López y Ramos, 2007) 20. La manera más usual de analizar la integración productiva es a través del comportamiento del comercio intra-industrial, que ocurre cuando un país exporta e importa productos diferenciados pero pertenecientes a una misma rama, industria o sector (en contraposición al comercio inter-industrial donde el intercambio es entre industrias diferentes). Tal como citan Bembi y Molinari (2012), los flujos de comercio intra-industrial capturan el grado de asociación existente entre las estructuras productivas de los países, por lo cual se pueden utilizar para evaluar la evolución de los procesos de integración productiva dentro de un esquema de integración regional. A su vez, el principal indicador utilizado para medir el comercio intra-industrial es el índice de Grubel y Lloyd (IGL). 21,22 Por ejemplo, Lucángeli (2007) estudia la evolución del IGL desde los ochenta hasta 2004 y señala la importancia del comercio intra-industrial entre Argentina y Brasil desde fines de los ochenta, profundizado por el proceso de integración, destacando el grado de complementariedad en el sector automotriz y los productos químicos. El autor agrega que mientras en los noventa el primero de esos dos sectores era el de mayor relevancia en el intercambio de manufacturas entre estos dos países, el sector químico tiene creciente importancia en el comercio bilateral con niveles de intercambio intra-industrial superiores al 70%. Por su parte, Álvarez (2011) analiza el comportamiento del IGL entre 1985 y 2010 entre los cuatro países y también encuentra que la relación bilateral cuya integración intra-industrial experimentó un gran crecimiento es la de Argentina y Brasil, que no sólo presenta una evolución creciente y sostenida, sino también valores actuales significativos. Además, al considerar un umbral de 0,33 del IGL para reflejar la existencia de comercio intra-industrial 23 también habría complementariedad entre Argentina y Uruguay, aunque de manera inconstante y decreciente en los últimos años. 19. ( ) En vez de aspirar al desarrollo de todas esas industrias en su propio territorio, el país en cuestión ofrecería a otros países recibir con tratamiento preferencial ciertas partes o piezas a cambio de un tratamiento preferencial del producto terminado. La industria se desarrollaría así en forma integrada. Es posible que, sin ese tratamiento preferencial, la industria se viera forzada a integrarse en un solo país a costos elevados. Este tratamiento le permitiría una integración en condiciones superiores de economicidad, de tal manera que, después de cierto tiempo, tanto el producto final como sus partes integrantes puedan desenvolverse dentro del mercado común sin preferencia alguna, salvo la preferencia frente al resto del mundo. (Prebisch, 1959). 20. Existen algunas precauciones sobre la relación positiva entre los procesos de integración productiva y el desarrollo, en la medida que, para los países pequeños, las necesidades de importaciones para generar este tipo de procesos puede ser tan alta que incluso implique su reversión. Además, normalmente las ganancias derivadas de la especialización y del progreso tecnológico son apropiadas en mayor medida por los países de mayor desarrollo relativo, ya que producen las partes con mayor contenido tecnológico y valor agregado. Aún así, efectivamente los procesos de integración productiva implican que los países más pequeños pueden tener más acceso a mercados externos y a procesos de industrialización, empleo y crecimiento (Medeiros, 2011)

12 Asimismo, Bembi y Molinari (2012) analizan los resultados de varios estudios y muestran que el análisis empírico concluye también en la existencia de altos niveles de comercio intra-industrial entre Argentina y Brasil, que se explica fundamentalmente por los regímenes especiales existentes en el sector automotriz, y menores, aunque crecientes, niveles de complementariedad entre Brasil y Uruguay. Agregan también que entre Argentina y Brasil con Paraguay y Uruguay predomina el comercio inter-industrial. Por último, destacan que el comercio intra-industrial involucra esencialmente al comercio intra-firma de multinacionales, con escasa participación de pequeñas y medianas empresas (PyMEs). López y Machado (2011) repasan varios trabajos sobre comercio intra-industrial en el MERCOSUR y detallan los sectores con alto o moderado comercio intra-industrial: autopartes, hilados, papel, neumáticos, laminados planos y caños, tubos y perfiles de acero, artículos para la construcción, vidrio, más algunos segmentos de maquinaria y equipos y de alimentos elaborados (alimentos es un rubro donde la complementariedad aumentó de manera importante tras la creación del MERCOSUR). En todos esos rubros, el IGL fue mayor a 0,5 en Al igual que Bembi y Molinari (2012), este documento de trabajo destaca también que en la mayoría de los sectores donde la complementación productiva es relevante (en particular, en el caso automotriz, la industria química, los alimentos y los electrodomésticos) el proceso de integración estuvo liderado por empresas trasnacionales (ET). En cambio, para las empresas nacionales los alcances y resultados de estrategias similares fueron muy diferentes, teniendo en cuenta las dificultades que enfrentan principalmente las PyMEs por las condiciones menos favorables de acceso al financiamiento, las desventajas competitivas frente a las ET, las asimetrías informativas y la falta de confianza, entre otros factores. En ese sentido, no sorprende que en los sectores donde predominan empresas más pequeñas, como por ejemplo el textil, donde Argentina se encuentra en desventaja competitiva frente a Brasil, haya habido un muy bajo despliegue de estrategias de complementación y predomine el recurso al pedido de medidas de restricción al comercio (López y Machado, 2011). 24 Otro indicador que se utiliza para medir la integración productiva en la región es el peso del intercambio de partes y componentes: la comparación del comercio de bienes intermedios entre los países de la región respecto del resto del mundo estaría reflejando la integración de sus cadenas de producción. El análisis de Bembi y Molinari (2012) obtiene resultados para el comercio de partes y componentes dentro de dos universos: el comercio total del sector maquinaria y equipo de transporte (sección 7 de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional de Naciones Unidas, CUCI) y el PIB. 21. El IGL mide la proporción del comercio intra-industrial respecto del comercio total de una rama determinada y se calcula como: IGLi= (Xi+Mi)- Xi-Mi /(Xi+Mi), donde i es la industria, Xi y Mi son las exportaciones e importaciones, respectivamente, Xi-Mi es el comercio neto y (Xi+Mi) es comercio total. Si el comercio neto es igual que el comercio total de la industria en cuestión, entonces no hay comercio dentro de la industria y todo el comercio es entre industrias (inter-industrial), implicando un índice igual a 0. En el otro extremo, el índice alcanza un valor máximo de 1 cuando el comercio neto es 0, es decir que todo el comercio de esa industria es intra-industrial. Para más detalle, ver Grubel, H.G. y P.J. Lloyd (1971) The Empirical Measurement of Intra-Industry Trade. Economic Record, Volumen 47, Tema 4, páginas Debe considerarse que el IGL presenta algunas dificultades para la medición de existencia de integración productiva en la medida en que el intercambio dentro de una industria de productos terminados no implica necesariamente una cadena de valor. Para más detalle ver, por ejemplo, López y Machado (2011). No obstante ello, es el índice más utilizado en la literatura para explicar el fenómeno en cuestión. 23. Los demás estudios presentados en este documento consideran que el valor mínimo para distinguir comercio intra-industrial de inter-industrial es 0, El trabajo citado identifica también la existencia de escasa complementariedad a nivel MERCOSUR en las llamadas multilatinas

13 CUADRO 2. COMERCIO DE PARTES Y COMPONENTES DEL MERCOSUR, AÑOS SELECCIONADOS Fuente: elaboración propia con datos de Bembi y Molinari (2012). Los resultados a los que arriban ambas autoras son, por un lado, una caída del comercio intrazona de partes y componentes en relación al total de comercio de maquinaria y transporte, junto a un aumento del comercio extrazona, en comparación con mediados de los noventa. Sin embargo, ambos comportamientos comienzan a revertirse en los últimos años. Las tendencias se explican principalmente por la caída del intercambio de bienes intermedios entre Argentina y Brasil, aunque éste experimenta un repunte en el comercio de partes y componentes respecto del PIB muestra que el índice extrazona alcanza valores muy superiores al intrazona. Por su parte, el comercio de partes y componentes respecto del PIB muestra que el índice extrazona alcanza valores muy superiores al intrazona, reflejando un grado de integración productiva dentro del bloque menor que con el resto del mundo. Incluso el crecimiento del índice experimentado desde 2002 es menor para el intrazona que para el extrazona, sugiriendo que el MERCOSUR continúa experimentando un bajo grado de integración productiva (Bembi y Molinari, 2012). Por último, también es útil observar la evolución del patrón exportador de los países del bloque. Por ejemplo, el gráfico siguiente muestra que, aunque en un grado menor que en la región asiática, el comercio intrarregional de manufacturas representó en 2011 casi el 70% del total de ventas intra-bloque, y el de productos primarios, el 30,5%. Estos números son diferentes a los que primaban en los noventa (60,5% y 39,3% en 1995, respectivamente) y además contrasta con las ventas al resto del mundo donde la participación se invierte: el peso de los productos primarios es creciente en toda la serie, alcanzando en 2011 el valor más alto (72,4%). En contraposición, del total de ventas al mundo, sólo el 25,4% corresponde a manufacturas en 2011, cuando en 1995 alcanzaba 42,6%

14 GRÁFICO 6 EXPORTACIONES DEL MERCOSUR POR TIPO DE BIEN Y DESTINO, Participación porcentual Fuente: elaboración propia en base a UNCTAD, en base a exportaciones. Nota: manufacturas incluye ítems 5 a 8 de la CUCI, exceptuando a los ítems 667 y 68 y Productos Primarios incluye ítems 0 a 4, más 68, 667 y 971 de la CUCI (piedras preciosas y oro no monetario). En todos los casos, corresponde a las aperturas de la CUCI de UNCTAD. 100% 80% 60% EXTRAZONA 100% 80% 60% INTRAZONA los países del MERCOSUR encuentran en el bloque el destino para sus productos industriales. 40% 40% 20% 20% 0% 0% Productos primarios Manufacturas Productos primarios Manufacturas Lo anterior parece indicar que los países del MERCOSUR encuentran en el bloque el destino para sus productos industriales, a diferencia del patrón que prevalece en las exportaciones al resto del mundo, donde predominan los bienes primarios. Dentro de este patrón regional se aprecian además diferencias importantes en la estructura de las ventas de cada país. Por una parte, se visualiza la preponderancia del MERCOSUR como demandante de la industria brasilera, país que participó en 2010 con el 60,6% de las ventas intrazona de manufacturas. Argentina vendió ese año el 37,0% del total de manufacturas compradas por el MERCOSUR, Paraguay el 1,0% y Uruguay el 1,5%. Los valores son similares a los que arrojaban a principios de vida del bloque, con lo cual su constitución no parece haber sido el camino para la disminución de este desequilibrio. 25. En 2011 los datos son similares: para Brasil es el 81,7%, para Argentina el 66,4% y para Paraguay el 14,9%. En el caso de Uruguay, el dato de 2010 es el último disponible. Desde otra óptica, en el patrón de exportaciones de cada país al MER- COSUR también se refleja la hegemonía brasilera en términos de vendedor de productos con mayor valor agregado. Mientras que para Brasil en 2010 el 84,6% de sus exportaciones intrazona son manufacturas de origen industrial, para Argentina dicho porcentaje alcanza el 68,4%, para Uruguay el 48,4% y para Paraguay sólo el 13,9% de sus ventas a los demás socios 25. En este caso las participaciones no presentan grandes modificaciones desde 1995, pero se destaca un grado mayor de volatilidad para Uruguay, donde oscila entre el 40% y el 60% aproximadamente, y decrece en los últimos años; una tendencia en general creciente para Argentina, que alcanza un cociente casi 20 puntos porcentuales mayor en 2011 que el que tenía en los inicios del MERCOSUR; y lo contrario para Paraguay, que empeora su participación

15 GRÁFICO 7 DIVERSIFICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES INTRAZONA, AÑO 2010 Fuente: elaboración propia en base a BADECEL, CEPAL. Nota: manufacturas incluye ítems 5 a 8 de la CUCI (Revisión 3). 100% 80% 60% 40% 20% 0% 68,4% 37,0% 84,6% 60,6% 13,9% 48,4% 1,0% 1,5% Argentina Brasil Paraguay Uruguay Exportaciones intrazona de de manufacturas del país i / Exportaciones Exportaciones intrazona intrazona del país de imanufacturas manufacturas del país i / del país i / Exportaciones intrazona Exportaciones intrazona del de país manufacturas i del país i / Exportaciones del manufacturas intrazona de manufacturas en el patrón de exportaciones de cada país al MERCOSUR también se refleja la hegemonía brasilera en términos de vendedor de productos con mayor valor agregado. Esas tendencias explican en parte el desequilibrio comercial intra-bloque que significa el creciente superávit de Brasil con respecto a los demás socios. Si bien desde la puesta en marcha del bloque comercial hasta el 2002 y con la única excepción en 1999 (año de devaluación de la moneda brasileña) Brasil había presentado un saldo deficitario intrazona, determinado casi exclusivamente por el saldo negativo que mantuvo con Argentina durante todos esos años, a partir de 2003 la situación se revierte y hasta 2011 muestra una evolución creciente del desequilibrio a favor del país más grande del MERCOSUR, explicado una vez más en su mayoría por el intercambio con Argentina. GRÁFICO 8 SALDO COMERCIAL DE BRASIL CON LOS PAÍSES DEL MERCOSUR, En millones de dólares Fuente: elaboración propia con datos de SECEX Argentina Paraguay Uruguay MERCOSUR

16 Es importante tener en cuenta además que los desequilibrios se amplían para los países más chicos, en este caso Paraguay y Uruguay, que mantienen el saldo deficitario durante todos los años de vida del MERCOSUR. Y aún más, dichas asimetrías se exacerban por el hecho de que el superávit comercial del país más grande representa menos en términos de su tamaño, que lo que representa el creciente déficit para los países más pequeños del bloque. GRÁFICO 9 SALDO COMERCIAL DE ARGENTINA, BRASIL, PARAGUAY Y URUGUAY CON EL MERCOSUR En millones de dólares Fuente: elaboración propia con datos de SECEX existe un grado importante de comercio intra-industrial, pero éste se concentra en los dos socios más grandes y en pocos sectores productivos Argentina Uruguay Paraguay Brasil En suma, esta aproximación al análisis de la integración, complementariedad y diversificación productiva en el MERCOSUR parece indicar, por un lado, que existe un grado importante de comercio intra-industrial, pero éste se concentra en los dos socios más grandes y en pocos sectores productivos (principalmente automotriz y químicos), revelando avances limitados en este sentido 26. Además, hay evidencia de que la mayoría de las empresas participantes de los procesos de integración productiva son multinacionales. Por otro lado, el bloque se muestra cada vez más, y a diferencia de los noventa, como el destino principal de la producción industrial de los socios, dando la oportunidad para el surgimiento de nuevas cadenas de producción e industrialización. Además, la existencia de crecientes desequilibrios al interior del bloque, tanto en términos de saldo comercial como de patrón de exportaciones vuelve aún más importante emprender ese desafío. Entre los factores citados por López y Machado (2011) para explicar parte de los problemas de diversificación, desequilibrios comerciales y limitada complementariedad se destacan: la ausencia de algunos de los impulsos a las cadenas de valor que caracterizan otras regiones, como la mano de obra de bajo costo en los países de menor desarrollo relativo de la región, las asimetrías de tamaño y de grados de diversificación de las estructuras productivas de cada país (muy menor en los socios más pequeños), que actúan como límites naturales a las posibilidades de las empresas de integrarse en redes productivas regionales, y las asimetrías regulatorias y de incentivos entre países. 26. Algunos documentos abordan las posibilidades de complementariedad e integración productiva en el MERCOSUR en otros sectores económicos. Por ejemplo, López y Ramos (2007) estudian las posibilidades de este tipo de procesos en la industria del software y servicios informáticos, considerando la gran expansión que esta industria tuvo individualmente en Argentina, Brasil y Uruguay; López y Machado (2011) mencionan las oportunidades del sector biocombustibles; y De Giano (2013), investiga la potencialidad de la complementariedad en la producción de fertilizantes entre Argentina y Brasil

17 Por su parte, el trabajo de Medeiros (2011) también analiza posibles explicaciones de la baja performance de la región en términos de integración productiva, para lo cual realiza un análisis comparativo con la dinámica virtuosa en Asia. Concluye que en el MERCOSUR varios de los factores estructurales, macroeconómicos y microeconómicos que aseguraron aquél resultado en los países asiáticos 27 no están presentes. En particular, el perfil productivo de todos los países del bloque con su correspondiente predominio de exportaciones de commodities, el atraso en las industrias de máquinas eléctricas y electrónicas, la inexistencia de productores especializados de partes y componentes, el predominio de Empresas Transnacionales (ET), los elevados costos de transporte y la ausencia de una articulación entre el contenido tecnológico y el costo de la mano de obra constituyen explicaciones de naturaleza estructural. Además, la vulnerabilidad externa de los países y su consecuente volatilidad del tipo de cambio real, así como la inexistencia de un importador neto desde dentro o fuera del bloque que pueda viabilizar la expansión de una corriente de comercio compatible con la expansión simultánea del crecimiento económico regional, condicionan el proceso en cuestión. En este contexto, es importante tener en cuenta que, al menos en el plano institucional, el MERCOSUR viene desarrollando en los últimos años un cambio de orientación. A partir del año 2006 en la agenda del bloque vuelve a aparecer la integración productiva como uno de sus principales puntos. Un hito principal en ese sentido fue la aprobación en 2007 del Programa de Integración Productiva (PIP), a cargo del Grupo de Integración Productiva (GIP) también creado en ese año, con el objetivo de tratar las diferencias de escala entre los países, la escasa tendencia a la complementariedad entre las empresas, las asimetrías en materia de desarrollo tecnológico, la existencia de barreras de entrada y la fragilidad de las PyMEs de la región. Además, a partir de allí surgieron nuevas iniciativas destinadas a abarcar dichos objetivos, como por ejemplo, el Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeñas y Medianas Empresas y el Fondo MERCOSUR de Garantías para micro, pequeñas y medianas empresas (destinado a garantizar operaciones de crédito para ese tipo de empresas que participen de actividades de integración productiva en el bloque), el Fondo de Agricultura Familiar del MERCOSUR, y el Programa Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación para el período , el Observatorio Regional Permanente sobre Integración Productiva en el MERCOSUR, entre otras. Además, a fines de garantizar la utilización de recursos del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) en el financiamiento de proyectos de complementariedad se creó en 2009 el FOCEM Proyectos de Integración Productiva. También surgieron programas específicos destinados a fortalecer y generar cadenas productivas en el sector de petróleo y gas (a través del Programa de Desarrollo de Proveedores para el Sector Petrolero y Gasífero del MERCOSUR), automotriz (a través del Programa de Intensificación y Complementación Automotriz en el ámbito del MERCOSUR) y turismo (a través del Programa de Integración de las Cadenas Productivas conectadas al Turismo del MERCOSUR). 28 Asimismo, las iniciativas desarrolladas para mejorar la infraestructura física de la región (como el FOCEM y el COSIPLAN a nivel de la UNASUR) pueden contribuir a la generación de cadenas de valor. Todas los proyectos mencionados se agregan al Programa de Foros de Competitividad creado en Los factores principales identificados en el documento que aseguraron las bondades del esquema asiático incluyen: 1) la triangulación entre países especializados en partes y componentes (Japón y los Tigres Asiáticos), países montadores de actividades industriales estandarizadas e intensivas en mano de obra (China y los del ASEAN-4) y un gran consumidor final de esos productos (Estados Unidos y en los últimos años también China); 2) la reducida volatilidad del tipo de cambio real; 3) políticas industriales particularmente agresivas en Japón y los Tigres, y también más recientemente en China; 4) la existencia de grandes centros financieros (Hong Kong y Singapur); 5) el predominio de las inversiones asiáticas en el montaje de redes productivas; y 6) la proximidad geográfica y acceso al mar. 28. López y Machado (2011) detallan todas las iniciativas de impulso a la integración productiva abordadas por las instituciones del MERCOSUR entre 2006 y El Programa, creado bajo Decisión CMC N 23/02, prevé la creación de foros específicos para cada cadena productiva, integrados a su vez por los representantes de las áreas oficiales involucradas en cada cadena y de los órganos representativos de los empresarios y trabajadores. Hasta el momento, se crearon dos Foros: el de la Cadena Madera y Muebles en 2003, y el del Sector Cinematográfico y Audiovisual en Además, en la última Cumbre del MERCOSUR en diciembre de 2012 en Brasilia se creó el Mecanismo de Fortalecimiento Productivo, con objetivos de fortalecer y diversificar el tejido productivo de los Estados Partes, y se llevó a cabo el Fórum Empresarial del MERCOSUR, que tiene como objetivo involucrar directamente a

18 las comunidades empresariales de los países del bloque en las discusiones sobre los desafíos y los rumbos del proceso de integración. A pesar de que los avances son aún escasos y muchos de los programas y proyectos están todavía en desarrollo, su mera formulación da cuenta de la importancia que los países parecen darle a los objetivos de integración productiva e industrialización en esta nueva etapa del MERCOSUR. II. C EL POSICIONAMIENTO DEL MERCOSUR EN EL MUNDO Para analizar cómo evolucionó el posicionamiento internacional de los socios del MERCOSUR se analizarán indicadores que miden el peso del bloque como proveedor de bienes del mundo así como su importancia en términos de recursos en vistas a la incorporación de nuevos socios. El estudio de la participación del MERCOSUR en las compras de los principales socios comerciales da cuenta de un empeoramiento en los últimos años de la participación en las importaciones de Estados Unidos, una relativa estabilidad en la Unión Europea, con un incremento en los últimos años, y un aumento considerable con respecto a China, motivado por el gran crecimiento del consumo de productos primarios latinoamericanos por parte de ese país. De hecho, es la importancia creciente de Asia como cliente de los países del MERCOSUR la que contribuye fuertemente al cambio del patrón de ventas al resto del mundo a favor de los productos primarios. GRÁFICO 10 PESO DEL MERCOSUR EN LAS IMPORTACIONES DE LOS PRINCIPALES SOCIOS En porcentaje Fuente: elaboración propia en base a CEI y UNCTAD. en la última Cumbre del MERCOSUR en diciembre de 2012 en Brasilia se creó el Mecanismo de Fortalecimiento Productivo. 3,0% 2,5% 2,6% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% ,1% 0,9% Estados Unidos Unión Europea China El mayor peso del bloque en el mundo se refleja también en la aceleración de la tasa de crecimiento de las exportaciones, tendencia acompañada por otras regiones en desarrollo y contrarrestada por la desaceleración del crecimiento de las ventas de las economías desarrolladas. A diferencia de los noventa, la tasa

19 promedio anual de crecimiento de las ventas al mundo del MERCOSUR superó en la década pasada no sólo a la de los países desarrollados, sino también a los promedios del mundo y de los países en desarrollo. La tendencia se refuerza en los últimos años: el promedio de crecimiento anual de exportaciones entre 2006 y 2011 alcanzó 15,3% para el MERCOSUR, 13,7% para el conjunto de países en desarrollo, 10,6% para el total mundial y 8,2% para los países desarrollados. Dicho comportamiento estuvo basado en, además del crecimiento económico experimentado por el mundo en general previamente a la crisis desatada en 2008 y por los países asiáticos en particular durante toda la década, el aumento de los términos del intercambio que experimentó la región especialmente en los últimos años y con la única excepción del año 2009 (entre 2000 y 2011 el crecimiento acumulado fue de 247,1%), producto asimismo del crecimiento del precio de los productos primarios que son su principal producto de exportación extrazona (Gráfico 11), y, en alguna medida, las intervenciones en el mercado de cambios para paliar la tendencia a la apreciación de las monedas locales (especialmente en los años posteriores a la crisis de principios de los 2000). 30 Como resultado, la participación del bloque regional del Cono Sur en las ventas mundiales se incrementó desde un 1,2% en 1991 a un 1,9% en CUADRO 3. CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES PARA REGIONES SELECCIONADAS, El mayor peso del bloque en el mundo se refleja también en la aceleración de la tasa de crecimiento de las exportaciones. Promedio de tasas de crecimiento anuales de las exportaciones de bienes y servicios en dólares corrientes Fuente: elaboración propia en base a UNCTAD. Nota: clasificación de países disponible en GRÁFICO 11 TÉRMINOS DEL INTERCAMBIO DEL MERCOSUR E ÍNDICE DE PRECIOS DE COMMODITIES Variación porcentual anual Fuente: elaboración propia en base a UNCTAD y FMI. 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% Dado ese comportamiento del precio de las exportaciones, en términos de volumen la tasa de crecimiento de las ventas de la región tiene un comportamiento más similar a las demás regiones consideradas. De acuerdo a datos de WEO (FMI), el promedio de crecimiento del volumen de exportaciones entre 1991 y 2000 alcanzó 9,1% para América Latina; 8,9% para los países emergentes y en desarrollo; 7,3% para el total mundial y 7,0% para las economías avanzadas. En el período , los valores fueron 4,1%; 7,5%; 5,1% y 4,1%, respectivamente. Índice de términos del intercambio Índice General de Commodities

20 Además, el ingreso de nuevos miembros plenos al MERCOSUR amerita algunas consideraciones especiales, teniendo en cuenta principalmente que implica un mercado regional mayor, una presencia mundial más importante y nuevas posibilidades de integración productiva. Si bien el análisis comercial de la incorporación de estos países puede resultar en alguna medida apresurado, en tanto el único país que tiene adhesión como miembro pleno (Venezuela) no cuenta todavía con la política comercial del MERCOSUR 31, puede ser útil considerar algunos datos del MERCOSUR ampliado para tomar dimensión de estas cuestiones. En primer lugar, el tamaño del mercado regional con Bolivia, Venezuela y Ecuador crece considerablemente de 245,7 miles de millones de habitantes a 301,1 miles de millones, representando un incremento del peso en el mundo de casi un punto porcentual al totalizar el 4,3% de la población mundial. Por su parte, el PIB del MERCOSUR con los nuevos socios se incrementa desde USD miles de millones a USD miles de millones, lo cual implica que el peso en la economía global ascienda desde 4,2% a 4,8%. GRÁFICO 12 PESO DEL MERCOSUR CON BOLIVIA, ECUADOR Y VENEZUELA Como porcentaje de los totales mundiales Fuente: elaboración propia en base a UNCTAD y OPEP. el MERCOSUR ampliado incrementa su potencial energético enormemente. 24% 20% 16% 12% 8% 4% 0% Población PIB Petróleo Gas Mercosur Bolivia, Ecuador y Venezuela En segundo lugar, Venezuela se transforma en la tercera economía del bloque, después de Brasil y Argentina, y disminuye en consecuencia, el peso del país miembro de mayor porte desde el 83% de la producción total del bloque al 75%. Por otra parte, Venezuela ejerce un papel de liderazgo mundial en las reservas de petróleo y, en menor medida, de gas. Además, incorporando las significativas reservas de petróleo de Ecuador y de gas de Bolivia, el MERCOSUR ampliado incrementa su potencial energético enormemente, ya que se agregan a montos también significativos en Argentina y Brasil. Así, las nuevas adhesiones ponen al MERCOSUR en el primer lugar mundial en caudal petrolero y entre los principales diez proveedores mundiales de gas. Ello, sumado a la preponderancia global que tiene el bloque en materia de producción de soja (entre Argentina, Brasil y Paraguay representan 53,9% de la producción mundial), le dan un papel estratégico a la región en materia de recursos naturales. 31. Venezuela ingresó formalmente en agosto de 2012 y cuenta con un cronograma gradual de convergencia al esquema comercial del MER- COSUR. Bolivia aún está en proceso de incorporación, a través de la firma del Protocolo de Adhesión del pasado 7 de diciembre, y Ecuador aún está en las tratativas para firmar la adhesión. En general, todos los factores mencionados que significan la ampliación del MERCOSUR implica un mejor posicionamiento de la región en el mundo, constituyendo una oportunidad histórica para tener un papel cada vez más preponderante en la economía global y para aprovechar los recursos energéticos y el tamaño del mercado para el proceso de industrialización