La Organización Mundial de Comercio: cuál es la gravitación de sus restricciones y exigencias? Diana Tussie*

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1 La Organización Mundial de Comercio: cuál es la gravitación de sus restricciones y exigencias? Diana Tussie* Resumen El objetivo del trabajo es estudiar los principales compromisos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y sus implicancias para la formulación de la política comercial. En tanto y en cuanto la OMC es un sistema de negociación el país enfrenta con la necesidad de otorgar reciprocidad; ello significa que debe ofrecer acceso en su mercado interno para obtener una concesión de acceso para sus exportaciones. Por ello, puede existir cierta tensión entre las necesidades de acceso a mercado internacionales y la necesidad de otorgar reciprocidad en le mercado interno. Más allá del principio de reciprocidad imperante, el estudio se propone pasar revista a los principales compromisos asumidos en el marco de la OMC y las limitaciones que implica. Se analizará el contenido y los dilemas de la agenda que se negocia en la OMC para poner de relieve como a medida que ésta se ensancha y se incorporan al escrutinio internacional cada vez mayor número de políticas, la política comercial debe concebirse en estado de negociación permanente. Se analizará a su vez el grado de libertad de acción para promover exportaciones y se evaluarán sus implicancias para el diseño de la política comercial. Las exigencias de la OMC reducen el margen de autonomía nacional en el manejo de la política de importación como instrumento de política industrial. Con una mirada sobre el pasado antes que las posibilidades futuras, la OMC marca el rumbo de la apertura comercial, pero no su intensidad ni su ritmo. Dentro de los niveles arancelarios consolidados se retiene un margen nada despreciable para la protección efectiva de actividades de acuerdo a las prioridades o preferencias nacionales, y pueden obtenerse nuevos márgenes de flexibilidad solicitando prórrogas, waivers, y extensiones, aunque debe tenerse en cuenta que ello implica nuevas negociaciones. I. Introducción La transformación del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) al régimen de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1994 estuvo acompañada de una contracción del margen de maniobra disponible para la conducción de la política industrial. Más allá de los compromisos contractuales que se analizarán en este trabajo, el sistema de la OMC es ante todo un sistema de negociación. Ello implica que al pedirse una concesión de acceso para un producto se debe estar dispuesto a otorgar una concesión recíproca. El principio de reciprocidad que reina, especialmente desde que nace la OMC, no tiene una definición precisa ni una medición de cantidades, pero conforma un entramado entre las exportaciones y las importaciones de un país. Para obtener una concesión para las exportaciones, se entrega una concesión equivalente en las importaciones. Esta limitación es particularmente notable para los países en desarrollo que hasta ese momento no estaban obligados a negociar y otorgar reciprocidad de acceso. 1

2 La OMC marcó además un crecimiento en los compromisos contractuales. La naturaleza de las negociaciones comerciales cambió ya que comenzaron a incluir medidas y herramientas de política interna que anteriormente habían estado fuera del ámbito internacional. La Ronda Uruguay fue un paso importante en esa dirección ya que las negociaciones se desarrollaron mucho más allá de la cuestión de medidas aplicadas en la frontera e incluyeron asuntos tales como la propiedad intelectual y la inversión. Estas presiones son particularmente evidentes en la propiedad intelectual. Aunque las negociaciones sobre medidas sobre la inversión relacionada con el comercio ( TRIMs ) tenían como principal objetivo la reducción de las regulaciones y los incentivos públicos, no avanzó mucho. Dado que los países están involucrados hoy en una carrera para atraer capitales extranjeros y ofrecer condiciones que alienten la radicación. Es cierto que, cuando se compara con el pasado, la libertad de acción se ha limitado en muchas materias. Pero esto lleva a plantear la cuestión de si la libertad del pasado es necesaria en las condiciones de hoy cuando hay un proceso de integración en marcha que requiere pautas de mutua aceptación entre los socios. Por ello, además de analizar el margen de maniobra para el país tomado individualmente, también debe mirarse la condicionalidad aplicada en los socios, lo cual constituye un beneficio en tanto y en cuanto mejora el acceso a otros mercados y limita el margen para la competencia desleal en el propio. En este sentido los acuerdos de a OMC ofrecen un piso sobre el cual se construye el regionalismo y a partir del cual pueden establecerse políticas coordinadas mutuamente aceptables. En términos generales, la Organización Mundial de Comercio (OMC) determina la dirección general de la política comercial si no en el nivel ni la combinación posible de protección producto por producto. En otras palabras, la OMC es un ancla multilateral para la política económica, con menores grados de libertad que en el pasado pero con mayores grados de libertad de lo que parece a primera vista. Hay varias diferencias importantes entre los acuerdos de la OMC y los nuevos macro-acuerdos regionales, tales como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y los bilaterales firmados en la región con Estados Unidos o la Unión Europea. La OMC aún admite una considerable discrecionalidad de parte de las autoridades económicas. Por un lado, no crea obligaciones ni derechos para los individuos, como hace el TLCAN: bajo el mismo, un individuo puede tomar la iniciativa para poner en marcha los mecanismos de solución de controversias. Por el otro, el mecanismo del TLCAN en el caso de los servicios se basa en un compromiso de liberalización total, a partir del cual se pueden listar sólo unas pocas excepciones (listas negativas). La OMC, por otra parte, sigue la práctica usual en el GATT sobre bienes, según la cual sólo se 2

3 liberalizan los servicios ofrecidos como resultado de una negociación a través de listas positivas. En consecuencia, se puede mantener la discrecionalidad en la OMC simplemente dejando un determinado conjunto de servicios fuera de la lista sometida al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios. En los sectores listados, en realidad, el compromiso básico consiste en otorgar el tratamiento de nación más favorecida a los proveedores extranjeros. En otras palabras, al listar un servicio el país se compromete a no discriminar entre proveedores extranjeros. Ni el trato nacional ni la presencia comercial son obligatorios, sino cuestiones a ser negociadas. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios también permite la revocatoria de este compromiso, sujeta a negociaciones entre los países involucrados. Con este telón de fondo, este estudio pasa revista a los principales compromisos asumidos dentro del marco de la OMC y evalúa sus implicancias para el diseño de la política comercial. Varias secciones siguen a esta introducción. La próxima sección revisa los compromisos sobre propiedad intelectual; luego se analizan las nuevas exigencias en materia de subsidios y se examinan algunas de sus implicancias para la política comercial tradicional. En la cuarta sección se revisan los requisitos de desempeño aplicados a las inversiones. En la quinta se analizan las implicancias del ingreso de China a la OMC. La última sección presenta algunas observaciones sobre la gravitación de las nuevas exigencias. II. Propiedad intelectual El acuerdo de propiedad intelectual (conocido por la sigla TRIPs) es el más controvertido de la OMC. Bajo el TRIPs, todos los firmantes son llamados a implementar procedimientos estandarizados de patentes y protección de derechos de autor. El resultado es la protección extraterritorial de los derechos de propiedad intelectual y la gradual integración de este acuerdo al cuerpo del derecho económico internacional. Anteriormente, la propiedad intelectual debía cumplir sólo el principio de trato nacional, que obligaba a los países a acatar disciplinas en la forma de protección otorgada, pero manteniendo la libertad sobre los campos a incluir y los niveles de protección a otorgar. Los países en desarrollo se ven desfavorecidos con la extensión de patentes a virtualmente todos los campos de tecnología reconocidos. La industria farmacéutica es la más frecuentemente excluida de la protección de patentes. El caso de los medicamentos ha estado entre los más disputados porque es a la vez un sector con costos muy altos de investigación y desarrollo, tecnología de proceso potencialmente accesible y una importancia central en las políticas de salud. Con la implantación del nuevo régimen, los países industrializados lograron una transferencia de rentas bajo el manto de la protección de la propiedad intelectual, 3

4 mientras los países como Argentina pueden sufrir una creciente concentración de la oferta. Las consecuencias adversas de su adopción incluyen pagos más altos por regalías a los innovadores extranjeros; la correspondiente pérdida de oportunidades de inversión interna en investigación y desarrollo; precios más altos para los productos bajo regímenes monopólicos y una mayor propensión a importar. Está claro que con las nuevas obligaciones se incrementan los esfuerzos para adquirir innovación tecnológica. Se ha argumentado que al contar con normas de propiedad intelectual los países de la región se verán compensados por un incremento de las innovaciones, ya que los derechos de propiedad fomentan la inversión e innovación. Sin embargo, hay pocas evidencias empíricas de que, por ejemplo, la protección otorgada por una patente necesariamente signifique un incremento de investigación y desarrollo y, por ende, de innovaciones en el país. No obstante, el Acuerdo tiene cinco áreas adicionales en las cuales se retienen grados de libertad de alguna significación. Son las siguientes. Primero, se da lugar a una sumatoria de plazos de transición que llega a un total de 10 años para la entrada en vigencia de la nuevas normas para los piases en desarrollo. Segundo, bajo ciertas condiciones se pueden invocar licencias obligatorias (Artículo 31). Se debe proveer una remuneración adecuada y la licencia puede ser otorgada sólo por razones vinculadas con la salud pública; nutrición u otros intereses públicos en emergencias nacionales; uso público no comercial; para corregir prácticas anticompetitivas, o cuando el titular se rehusa a otorgar la patente en términos y condiciones comercialmente razonables. Tercero, bajo los Artículos 40 y 41 se intentan evitar la creación de barreras artificiales de ingreso. Los países miembros están autorizados a especificar en su legislación nacional aquellas prácticas o condiciones de patentamiento que constituyen un abuso de los derechos de propiedad intelectual con un efecto adverso sobre la competencia. En cuarto lugar, el texto final del TRIPs no contiene una interpretación acabada sobre las llamadas importaciones paralelas. Por un lado, el TRIPs otorga derechos exclusivos al patentatario (Artículo 28). El dueño de la patente de un producto o procedimiento (inc. a-b) podrá impedir que terceros, sin su consentimiento, fabriquen, usen oferten para la venta, vendan o importen para esos fines el producto patentado o el obtenido directamente por medio del procedimiento patentado. Se puede deducir de este artículo que las importaciones paralelas del producto patentado no son permitidas. Por otro lado, en otros artículos el Acuerdo pareciera contradecirse en este punto. En efecto, se incluye el agotamiento del derecho (Artículo 6). Según la figura jurídica del agotamiento, el titular de un derecho de propiedad intelectual es el único autorizado a poner en el mercado el objeto protegido y percibir una recompensa en 4

5 esa única ocasión. Pero, una vez puesto en el mercado, el producto vuela por sus propias alas y el titular de los derechos no puede pretender una nueva compensación ni puede prohibir que el producto protegido siga circulando en el mercado. El agotamiento del derecho permite la libre circulación de mercancías. Sin esta figura jurídica, en la cadena de comercialización un tercero siempre estaría sujeto a pagar una compensación al dueño de la patente. Se podría interpretar que la adopción del principio de agotamiento del derecho implica la aceptación de las importaciones paralela, o sea la posibilidad de que un licenciatario pueda ingresar el objeto lícitamente adquirido en otro mercado. En este tema, por lo tanto, las legislaciones nacionales conservan autonomía para definir el régimen de agotamiento que estimen pertinente. Así, por ejemplo, mientras que la ley chilena y la mexicana prohíben las importaciones paralelas, la legislación aprobada por el Congreso argentino las permite. En la ley vigente en Brasil, las importaciones provenientes de los licenciatarios voluntarios del titular de la patente están permitidas. Sin embargo estas ventanas han dado lugar a presiones bilaterales de Estados Unidos. En Argentina, la legislación debió ser modificada en varias oportunidades para adaptarla a las demandas de Estados Unidos. Ello dio como resultado largos cabildeos entre los poderes Legislativo y Ejecutivo y desvelos entre los legisladores por la intervención de la Embajada de Estados Unidos en momentos clave de la negociación. La ley fue votada tres veces debido a que el Ejecutivo la vetó parcialmente, y siguió pidiendo correcciones. La puja por su aprobación fue el trámite legislativo más largo y engorroso del año Inclusive se han hecho amenazas de sanciones comerciales, principalmente la exclusión del Sistema General de Preferencias, sistema no consolidado en la OMC y, por lo tanto, transformado en una condición de acceso a mercados. Un punto de fricción se presentó en cuanto a las condiciones de otorgamiento de licencias automáticas. El TRIPs (Artículo 31) permite recurrir a las licencias obligatorias cuando se haya intentado obtener la autorización del titular de los derechos en términos y condiciones comerciales razonables y esos intentos no han surtido efecto en un plazo razonable. Estados Unidos se manifestó partidario de que la legislación argentina especifique estas condiciones más allá de lo que está hecho en el Acuerdo TRIPs. Un segundo punto de disputa fue la introducción de licencias obligatorias cuando el dueño de la patente incurra en abuso monopólico, tal como lo dispone explícitamente el Artículo 40. inc.2 del TRIPs. Estados Unidos se opuso a esta referencia 5

6 argumentando que no es necesario incluir el abuso monopólico en una ley de patentes porque ya lo contempla la legislación antimonopólica vigente en el país. En tercer lugar, se presentaron fricciones y desacuerdos en las facultades del ente regulador y la implementación administrativa de la legislación, aspectos que no son cubiertos por el TRIPs, pero de importancia crucial para el cumplimiento de su normativa. Un cuarto tema controvertido se refirió al plazo de transición para la entrada en vigencia del patentamiento de productos farmacéuticos. Estados Unidos sostuvo que Argentina no podía ser considerada un país en desarrollo en este tema y que, por lo tanto, no debería ser beneficiaria de las dispensas que permiten el plazo de transición de 10 años para los países desarrollados. En una primera instancia, el Poder Legislativo se adscribió a los diez años de plazo; luego en el curso de las negociaciones el plazo se redujo a ocho y luego a cinco años, ante la amenaza de Estados Unidos de excluir a productos argentinos del SGP. La Ley fue publicada el 23/10/95 por lo que el período se extendió hasta el 23/10/2000. En la Argentina la industria farmacéutica nacional pudo gradualmente acomodarse durante la década del 90 a la nuevas exigencias, si bien hay grandes dudas sobre el impacto sobre la tasa de innovación los laboratorios nacionales lograron conservar la mitad de la facturación del mercado, haciendo valer si marca como principal activo 1. Si bien el foco de la controversia estuvo en los costos para la industria farmacéutica, el TRIPs también involucra a otras industrias como el software, la industria editorial y la industria discográfica para quienes el patentamiento puede tener el efecto contrario. En síntesis, el pasaje del GATT a la OMC restringe los márgenes de maniobra pero hay ventanas pequeñas que permiten cierta flexibilidad. Flexibilidad que se negocia por medio de solicitudes de prórrogas, extensiones, waivers e interpretaciones creativas como se verá en las secciones siguientes. III. El acuerdo sobre subsidios El Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias es uno de los textos más largos y minuciosos generados por la Ronda Uruguay. Refleja las disputas de la década de los años ochenta marcada por disputas bilaterales sobre los subsidios a las exportaciones. En este momento muchos países en desarrollo soslayaron el Código de la Ronda Tokio sobre subsidios pero, como contrapartida, se vieron privados del beneficio de la llamada prueba de daño en los mercados de exportación. Sin la prueba de daño los programas de incentivos eran vulnerables dado que un aumento de la 1 Suplemento Cash, Pagina 12, 17 de julio de

7 presión exportadora se compensaba automáticamente con un derecho compensatorio (DC). Con el propósito de enterrar la amenaza de DC, muchos países en desarrollo hicieron acuerdos bilaterales con EE.UU. comprometiéndose a eliminar gradualmente sus subsidios a cambio de la prueba de daño. Al finalizar la Ronda Uruguay, había un gran número de acuerdos bilaterales de esa clase. El Acuerdo sobre Subsidios de la Ronda Uruguay coronó estas iniciativas bilaterales y garantizó un cierto orden para la solución de disputas. El artículo 27 del nuevo acuerdo reconoce que los subsidios pueden ser una parte integral de los programas de desarrollo (previamente incluidos en el artículo 14 del Código de la Ronda Tokio). Más allá de este respaldo general, sin embargo, el espíritu del acuerdo es reducir drásticamente las exenciones a las disciplinas sobre subsidios de las que gozaron los países en desarrollo durante largo tiempo, especialmente en el apogeo de los tratamientos especiales y diferenciados y la industrialización basada en la sustitución de importaciones. El acuerdo establece dos cláusulas gatillo que empujan notablemente hacia la llamada graduación de los países en desarrollo para el cumplimiento pleno de sus compromisos. En primer lugar, se ha fijado un indicador muy restrictivo para la graduación de los países. Todos los países que tengan un PBI per cápita de más de U$S deben asumir sus compromisos en forma plena 2. En segundo lugar, se requiere que los países en desarrollo se gradúen cuando hayan alcanzado competitividad exportadora, siendo ésta definida como el logro de una participación de más del 3,25% en el mercado mundial del producto involucrado, durante dos años seguidos. El término producto se define en un nivel bastante amplio como un ítem de cuatro dígitos en el sistema armonizado. Sin embargo, la amplitud de esta medida no debe ser subestimada: cuanto más comprensiva es la definición, más remota es la posibilidad de que un país pequeño llegue a este umbral. Además de fijar los parámetros para encuadrar a los países en desarrollo se ha podido definir, aunque en términos muy generales, el concepto de subsidio. Un subsidio se entiende como cualquier forma de contribución financiera de parte del gobierno, o cualquier mecanismo de sostenimiento de los ingresos o de los precios, que cree una ventaja para algunas empresas o ramas de la producción. Según esta definición, además de los pagos directos a las empresas, están comprendidos también los préstamos subsidiados, las garantías de préstamos, los aportes de capital, las exenciones impositivas, el suministro de bienes y servicios (exceptuando la 2 En la región, seis países están por debajo de este techo, ya sea porque tienen un PBI per cápita más bajo o porque entran dentro de la clasificación de las Naciones Unidas de países menos desarrollados. Estos países son Haití (menos desarrollado), Bolivia, Guatemala, Guyana, Honduras y Nicaragua. 7

8 infraestructura) a precios preferenciales y los mecanismos de sostenimiento de los ingresos o de los precios. Debe tenerse en cuenta que los siguientes instrumentos no se consideran subsidios: admisión temporaria (ingreso libre de impuestos de mercancías o partes para su exportación subsiguiente) y drawbacks o reembolso de aranceles para los insumos importados utilizados en la producción de bienes a ser exportados. Estas medidas son legítimas y admisibles. Los límites de tiempo para el reembolso no están regulados a nivel internacional, de modo que cada país puede fijar los suyos y ser tan laxo o tan estricto como lo considere apropiado. En EE.UU., por ejemplo, se puede lograr el reembolso hasta cinco años después del ingreso de las mercancías. Con el propósito de otorgar un cierto orden a la clasificación de los subsidios (y en consecuencia establecer las circunstancias bajo las cuales se pueden adoptar medidas compensatorias), éstos se encuentran clasificados en tres grupos, a saber, prohibidos, recurribles (pasibles de ser neutralizados con derechos compensatorios) y permitidos (o no recurribles). El disciplinamiento se concentra en los llamados subsidios específicos, es decir, a aquellos otorgados a ciertas empresas, industrias o grupos de empresas. Son recurribles los subsidios específicos que no están directamente relacionados con el comercio pero que pueden tener un efecto sobre los precios de las exportaciones y pueden dar lugar a DC si se puede demostrar un daño a la producción nacional. Los subsidios al uso de insumos locales o insumos explícitamente destinados a la exportación, quedaron prohibidos. Los países en desarrollo debían eliminar los subsidios a los insumos locales en el año 2000 y los subsidios a los productos explícitamente hechos para la exportación en el Los subsidios no recurribles son inmunes a la aplicación de medidas compensatorias. Estos son subsidios horizontales de naturaleza general que no tienen un impacto directo sobre los precios y, por lo tanto, no distorsionan el comercio, por ejemplo: apoyo a las actividades básicas de investigación y desarrollo; al desarrollo pre-competitivo; a regiones desfavorecidas; y para el cumplimiento de reglamentaciones y normas sobre el medio ambiente. El acuerdo traza procedimientos bastante restrictivos para determinar daños graves y calcular el margen de subsidio. Se presume que hay daño grave cuando los subsidios exceden el 5% del valor de las ventas anuales del producto. Sin embargo, ciertas interpretaciones jurídicas benefician aún más a los países en desarrollo. Por ende, 3 El Comité de Subsidios y Medidas Compensatorias, establecido para supervisar el acuerdo, podrá extender este período a diez años. 8

9 para iniciar una acción contra un país en vías de desarrollo, es necesario probar el daño aún cuando el subsidio involucrado haya alcanzado el umbral establecido. Por el contrario, para que una acción contra un país desarrollado no prospere, este último debe demostrar que su subsidio no causa daño. En otras palabras, se revierte en este caso la carga de la prueba. Las regulaciones restringen el margen de maniobra interno para el otorgamiento indiscriminado de subsidios al mismo tiempo que abren una ventana para la incursión en mercados externos. La restricción a los exportadores dinámicos significará mejores condiciones en los mercados mundiales; al tiempo que reduce la presión de las importaciones subsidiadas en el mercado interno, aunque para ello se deben hacer las investigaciones que prueben la existencia del subsidio en el origen y el daño a la producción nacional. Surge claramente de las disposiciones antes señaladas que el nuevo acuerdo restringe la posibilidad de recurrir a los programas agresivos de subsidios de la envergadura, variedad e intensidad de aquellos aplicados, por ejemplo, por la Provincia China de Taiwán y la República de Corea en los estadios iniciales de su proceso de industrialización orientado hacia el mercado externo (Amsden, 1993) o, aún dentro de la región, por países tales como Brasil y México como parte de sus esfuerzos en la década de 1970 para compensar el sesgo antiexportador de la sustitución de importaciones (Westphal, 1978 y Bauman y Braga, 1988). Esto no significa, sin embargo, que los subsidios estén excluidos por completo. Más específicamente, hay espacio para tres clases de alternativas. En primer lugar, hay una cierta libertad para conceder apoyo directo. El nuevo acuerdo no prohíbe, por ejemplo, el reembolso de impuestos indirectos, tanto para el producto exportado directamente como para los insumos y componentes empleados en la fabricación del producto final, incluyendo la energía, el combustible, el petróleo y los catalizadores. De tal manera, es legítimo cualquier mecanismo que ponga a los exportadores nacionales en un pie de igualdad con los competidores internacionales. En la misma tesitura, se pueden otorgar créditos a las exportaciones de manera tal que los exportadores tengan acceso a las tasas de interés internacionales e incluso permitir un margen de subsidio siguiendo los lineamientos del acuerdo pertinente de la OCDE. También es posible otorgar crédito de pre- y post-embarque a tasas de interés equivalentes a las internacionales y fijar un sistema de seguros o garantías de préstamos. En segundo lugar, el acuerdo incluye otras medidas que benefician a los recién llegados, al concederles un trato especial y diferenciado. Hay innovaciones que conceden salvaguardias para los exportadores pequeños o incipientes tales como la cláusula de mínimis utilizada por primera vez en el TLCAN y ahora incluida en la OMC. 9

10 Según la cláusula de mínimis (Art.29.9), se pondrá fin a cualquier investigación relacionada con la aplicación de un derecho compensatorio contra un país en desarrollo si el subsidio involucrado es insignificante. Para que un país en desarrollo pueda beneficiarse de esta cláusula, el nivel de subsidios que otorgue no deberá sobrepasar el 2% del valor unitario del producto (3% en el caso de los países enumerados en el anexo VII). La disposición de mínimis también se aplica si la exportación no representa más del 4% del volumen total de las importaciones del producto, siempre que la participación de todos los países en desarrollo en conjunto no supere el 9% del total de las importaciones del producto. Según las disposiciones de la cláusula de mínimis, hay también cierto espacio para emplear subsidios que en principio son recurribles. Es decir, los países en desarrollo que son exportadores a los mercados mundiales en pequeña escala pueden también otorgar subsidios moderados aún si son específicos y, aunque no estén directamente relacionados con las exportaciones, puedan favorecerlas. Estos subsidios son recurribles y, por lo tanto, no están completamente fuera del alcance de las medidas compensatorias pero, hasta que se alcance el umbral, pueden aparecer nuevas clases de exportaciones. Esta situación se puede interpretar de manera creativa. Por ejemplo, se podría ofrecer un subsidio temporario moderado que finalizaría una vez que los exportadores involucrados alcanzaran un cierto umbral (en términos de precio y de participación de los ingresos totales de exportaciones) y no se los considerara ya incipientes. En la misma tesitura, los recién llegados podrían otorgar subsidios a todas las empresas que exportaran productos comprendidos dentro de la misma clasificación arancelaria y cuyas exportaciones totales se mantuvieran por debajo de un techo preestablecido, el cual debería determinarse caso por caso. Mientras que el subsidio se otorgue a todas las empresas comprendidas, no podrá definirse directamente como subsidio específico y, por lo tanto, no necesariamente será objetado. Además de explotar hábilmente los intersticios en las normas y adoptar un enfoque más avanzado, se pueden subsidiar actividades con externalidades siempre que las transferencias fiscales no se otorguen únicamente a algunas industrias y empresas y los productos comprendidos no estén específicamente dirigidos a la exportación. Esto implica que los subsidios están permitidos para actividades varias que son cruciales para mejorar la competitividad y, al mismo tiempo, se ven afectadas por fallas graves del mercado que implican sustanciales costos ocultos. Por ellos se pueden sostener políticas de apoyo, por ejemplo, en el área de la difusión de información acerca de las preferencias de los consumidores extranjeros, los canales de comercialización, los cambios en el diseño, el cumplimiento de las normas técnicas, el etiquetado ambiental 10

11 y los requerimientos de calidad. No hay restricciones para los estudios de mercado ni para toda la variedad de programas de información de mercado costeados con fondos públicos que llevan a cabo las agencias de promoción de exportaciones. Con respecto a este tema, hay importantes oportunidades para explorar. Como lo hace Pro-Chile en Chile, en Argentina EXPORTAR, Pro-Mendoza, Pro-Córdoba y BAExporta. La misma situación comprende, en segundo lugar, a la capacitación (y la re-capacitación), una actividad crítica en el ambiente competitivo y en continuo cambio de nuestros días, pero un área en la cual los resultados tienden a ser subóptimos si sólo se deja al mercado para generar las habilidades adecuadas. En tercer lugar, también se pueden conceder subsidios para fomentar el desarrollo de las regiones desfavorecidas siempre que las transferencias fiscales no comprendan la promoción de las exportaciones de esas regiones. Finalmente, se pueden utilizar también los subsidios para permitir que las industrias se movilicen para cumplir con las normas ambientales, siempre que los subsidios sean transparentes y cumplan con los requerimientos de notificación. En tal caso, los subsidios no deberán sobrepasar el 20% del costo de hacer los ajustes necesarios, y deberán otorgarse como caso único y excepcional. Todos estos subsidios - investigación y desarrollo, capacitación, promoción regional y cumplimiento ambiental y técnico - son no recurribles si se llevan a cabo según las normas. Para resumir, el acuerdo sobre subsidios de la OMC ha producido importantes avances sobre muchas de las prácticas usuales aunque no ha logrado aún evitar por completo el uso de subsidios por parte de países en desarrollo. Se han puesto en práctica nuevas disciplinas más estrictas pero aún dejan cierto espacio para la creatividad. Si se observa desde el punto de vista de la política exportadora convencional, hay pocas dudas de que este nuevo equilibrio ha contribuido a erosionar el status especial conferido anteriormente a los países en desarrollo en conjunto. Sin embargo, la pregunta básica que debe formularse a esta altura es si la pérdida de campo de maniobra en los subsidios a la exportación es una pérdida que habrá que lamentar a la luz de los nuevos tiempos: por un lado, los cambios en el ambiente global y, por el otro, a la luz de las nuevas conceptualizaciones sobre las políticas de apoyo. Más aún, debe señalarse que la investigación empírica ha demostrado que los subsidios no se traducen automáticamente en una mejora genuina del comportamiento exportador. Dentro de la región, por ejemplo, mientras que en Brasil y México se mejoró el comportamiento exportador, no sucedió lo mismo en el caso de Argentina. El empleo de subsidios además ha ocasionado ingentes costos fiscales (Aspiazu, 1985). En otras palabras, debe estudiarse antes qué es lo relevante para el sector que se 11

12 quiera promover y en las actuales circunstancias más que preocuparse por lo que está permitido en las normas de la OMC. IV. El acuerdo sobre medidas de comercio relacionadas con la inversión Este es el acuerdo que prohíbe imponer ciertos requisitos de desempeño a las inversiones. Está dirigido a limitar los criterios de desempeño exportador que crecieron en la década del 80 principalmente en la industria automotriz para volcar a las empresas trasnacionales a los mercados externos. Concretamente se prohíben las exigencias de contenido nacional, las exigencias compromisos de exportación por empresa y las exigencias que limiten el volumen de importaciones a la cantidad de divisas ingresadas por una empresa (balance de divisas por empresa). Si bien al momento de la negociación las exigencias parecían muy restrictivas, Argentina y otros países con intereses en el sector automotriz, pudieron, sin embargo, circunvalar estas obligaciones transformando sus requisitos de desempeño en compromisos bajo los acuerdos de integración. En el caso argentino, los criterios de contenido nacional se transformaron en reglas de origen de la política automotriz del Mercosur. En efecto, el acuerdo TRIMs requería que los miembros de la OMC notificaran obligatoriamente sus medidas a la entrada en vigencia del mismo en Sólo aquellos países (en desarrollo) que notificaron tenían derecho a mantener los requisitos de desempeño por cinco años (hasta el 31/12/99) y a pedir una prórroga al momento de tener que cumplir con la eliminación. Argentina notificó en tiempo y forma su régimen automotriz pudiendo resguardar sus disposiciones hasta el año Al vencimiento solicitó y obtuvo del Consejo General de la OMC una prorroga para los requisitos de contenido local hasta el 31 de diciembre de La notificación de Argentina y la obtención de la prorroga fue una ventana de oportunidad para la negociación de la política automotriz en el MERCOSUR. Brasil no había realizado su notificación correspondiente y por lo tanto sus requisitos de desempeño podían ser cuestionados bajo el sistema de solución de disputas de la OMC. Dada esta asimetría entre los socios, la prorroga obtenida por Argentina sirvió de paraguas para transformar los requisitos de contenido local en reglas de origen del MERCOSUR. La estrategia de usar los acuerdos regionales para rediseñar y escudar el uso de medidas de política industrial a escala ampliada es una tendencia creciente. La misma llevará a negociaciones intensas en el MERCOSUR como es el caso de la política automotriz y va de la mano de lo que ocurre en el tema de subsidios. 12

13 V. La adhesión de China 4 La adhesión de China a la OMC en el 2001 tiene implicancias significativas para los grados de libertad que queden a disposición para enfrentar las importaciones crecientes de dicho país. Ello es de especial pertinencia a las investigaciones contra las importaciones llamadas desleales o en condiciones de dumping. China fue admitida en la OMC sin obtener el status de economía de mercado en las investigaciones por dumping el país importador puede basarse en una nueva estimación de los costos en países sustitutos en lugar de usar los costos de producción del mercado chino. El Protocolo prevé que los países miembros de la OMC pueden utilizar la condición de economía que no es de mercado por un período de 15 años, esto es, hasta el año La comparación entre los precios (bajos) de exportación de China y los valores normales determinados a partir de países sustitutos, tiene como consecuencia la obtención de un margen de dumping más elevado que el que resulta de aplicar los precios y costos vigentes en China. Actualmente, el uso del mecanismo antidumping está concentrado en diez países: 4 desarrollados, Australia, Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea, y 6 en desarrollo, Argentina, Brasil, India, México, Sudáfrica y Turquía, los que en conjunto representan el 90% de las medidas antidumping notificadas a la OMC. China es, por lejos, el principal país afectado por estas medidas, recibiendo el 20% de los derechos antidumping aplicados en los últimos años. En la Argentina, representó el 22% de las medidas aplicadas desde el comienzo del uso del sistema antidumping en 1991, mientras que en el caso de Brasil esta cifra es del 16% (desde 1987). Es importante tener en cuenta que China está más afectada por parte de los países en desarrollo, que son los nuevos usuarios (usuarios post-apertura) del mecanismo antidumping, que por los países desarrollados, los viejos usuarios. Esta fuerte exposición de China a la aplicación de derechos antidumping ha moldeado su posición en la actual Ronda Doha de la OMC. Así, el objetivo de China en materia de antidumping es el de alcanzar reglas más estrictas que limiten su uso. Sin embargo, China parece haber entendido que los tiempos prolongados que exigen las negociaciones en el marco de la OMC, haría difícil obtener reformas con premura aun si pudiera sortear la oposición de los Estados Unidos. Por ello, China invirtió esfuerzos en de lograr la condición de economía de mercado país por país. Ha conseguido este objetivo de parte de tres de los principales nuevos usuarios: Argentina, Brasil e India; se encuentra negociando con Australia en el marco de un acuerdo de libre comercio; y también ha conseguido este reconocimiento en otros países como Nueva Zelanda, un 4 Esta sección se basa en un trabajo anterior, en coautoría con Eduardo Bianchi: El reconocimiento de China como economía de mercado, noviembre

14 usuario importante del antidumping y en otros que no lo son tanto, como Malasia, Singapur y Canadá. Como fuera explicado anteriormente, el Protocolo de Adhesión habilita a otorgar este reconocimiento de manera sectorial, es decir, solamente a aquellos sectores donde el Estado no interviene en la fijación de precios. Este fue el camino que emprendió Canadá. Sin embargo, el reconocimiento por parte de la Argentina ha sido pleno, desechado la posibilidad de otorgar el trato de economía de mercado de manera selectiva, tal vez por los costos que conlleva el estudio de las condiciones de producción en cada sector y la posterior negociación palmo a palmo sobre cada uno de ellos con las autoridades chinas. Las implicancias directas del reconocimiento pleno están acotadas en la práctica a la metodología del cálculo del margen de dumping en este tipo de investigaciones. Concretamente, el hecho de considerar a China como economía de mercado tendrá como efecto que se obtengan márgenes de dumping muy inferiores a los que se hubieran determinado sin este reconocimiento, o más aún, podría llevar a determinaciones de inexistencia de dumping. Al respecto, resulta interesante mencionar brevemente la actual experiencia de Canadá; en las investigaciones en que Canadá ha reconocido que sectores de China funcionan en un contexto de economía de mercado, tanto el gobierno chino como sus productores y exportadores han participado activamente en las investigaciones, aportando información a través de los cuestionarios pertinentes. En este caso, el resultado del reconocimiento más la participación activa del gobierno y empresas chinas ha llevado últimamente a Canadá a determinar que en estos casos no ha existido ni dumping ni subvenciones, sino que las empresas chinas involucradas son productores de bajo costo. De esta manera, el reconocimiento otorgado por la Argentina más la participación activa del gobierno y de las empresas chinas (que hasta ahora no se había verificado ni en la Argentina ni en otros países del mundo), puede implicar que en algunas investigaciones no se determine la existencia de dumping, cuando sí se hubiera hecho si se aplicaba la metodología anterior. Finalmente, con la metodología para una economía que no es de mercado, se podía calcular un único margen de dumping para todo el país; mientras que de ahora en más debe calcularse un margen de dumping por cada empresa exportadora. Ello aumenta las exigencias para las autoridades de aplicación. Los sectores industriales argentinos más sensibles a estas implicancias del reconocimiento de China son aquellos que han sido protegidos con medidas antidumping, tales como los productores de bicicletas y ciclomotores, lápices, maquinas herramientas, artículos de pirotecnia, candados, cubiertos, naipes, algunos equipos eléctricos como acondicionadores de aire y hornos de microondas, 14

15 grifería sanitaria, termos y accesorios de tubería y cañería. Hay sectores que pueden definirse más ampliamente que lo que se hace en una investigación antidumping, tales como los sectores productores de textiles, calzados y juguetes, que también se han visto perjudicados por la competencia de productos de China, pero que han recurrido principalmente a otros instrumentos de defensa comercial, como son las medidas de salvaguardia. Para concluir, el reconocimiento de China como economía de mercado tienen consecuencias e en el ámbito de los instrumentos de defensa comercial; en particular, afecta la metodología de cálculo del margen de dumping. Al considerar a China como economía de mercado es posible que los márgenes de dumping que se determinen sean menores a los que se hubieran calculado con la metodología anterior o bien puede llegarse a la determinación de inexistencia de dumping. No obstante, los sectores más sensibles a la competencia de los productos originarios de China cuentan con otros instrumentos contemplados en el Protocolo de Adhesión de China a la OMC y en el Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China a la OMC. El Gobierno ha reglamentado un mecanismo de restricción voluntario de exportaciones para el sector textil, contemplado en el documento correspondiente al Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China y cuya utilización tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de Los miembros de la OMC pueden introducir las llamadas salvaguardas de transición específicamente contra las importaciones de China hasta dicha fecha, si los productos chinos amenazan con impedir el desarrollo ordenado del comercio. No es necesario notificar a la OMC al respecto en este caso. Además, los miembros pueden introducir salvaguardas para productos específicos contra cualquier producto (incluidos textiles y vestimenta) hasta diciembre de 2013, en caso de desorganización del mercado. Uno de los puntos más importantes de este mecanismo es que habilita a los países de la OMC a utilizarlo en el caso de sufrir desvío de comercio. VI. Observaciones finales En las secciones precedentes se intentó delimitar las gravitación que surgen de las principales compromisos de la OMC. La flexibilidad existente se negocia por medio de solicitudes de prórrogas, extensiones, waivers e interpretaciones creativas como se vio en las secciones precedentes. En ellas, el propósito fue demostrar que la OMC proporciona un nuevo marco principalmente para la promoción industrial. Aunque aún existen posibilidades abiertas para una interpretación ingeniosa en esta materia, el balance general muestra una restricción de la libertad de maniobra. 15

16 Se llega a una evaluación un tanto más dinámica y de largo plazo, sin embargo, si se toman en cuenta otros factores. En primer lugar, cuando se toma como unidad de análisis la integración regional en lugar del país aisladamente. La circunvalación del campo de juego exigida en la OMC es un bien público regional. Esto es particularmente importante en el MERCOSUR, dado que el mismo no logró acuerdos para disciplinar incentivos. Tal vez la mayor ventaja de los compromisos asumidos está en la posibilidad que abren para dar un importante anclaje a los procesos en marcha. En segundo lugar, debe recordarse que, en el contexto de las negociaciones bilaterales previas a los compromisos multilaterales, y a través de las condicionalidades de los organismos financieros, se habían ya obligado a no modificar y eliminar gradualmente sus programas de subsidios. Esto significa que la libertad de acción fue limitándose gradualmente en el curso de la década de El acuerdo multilateral ha extendido la red a un número extenso de países y coronado el proceso iniciado en esa década. En tanto el marco afectó a los exportadores en desarrollo hiperactivos, ofrece mejores condiciones en el mercado Por último, independientemente de las limitaciones que esos compromisos implican, la era de incentivos fiscales a las exportaciones de carácter indiscriminado y masivo ha llegado a su fin, no solamente por las restricciones fiscales que prevalecen, sino también por otras razones importantes. Para empezar, en la medida en que se mantiene un tipo de cambio competitivo, en términos generales, los incentivos fiscales dejan de ser tan necesarios. Además, muchos incentivos utilizados en el pasado fueron diseñados para contrarrestar las políticas comerciales restrictivas de las empresas transnacionales renuentes a atender los mercados globales. El ritmo acelerado de la globalización y el creciente giro de la inversión extranjera directa hacia los mercados externos hacen menos necesario (y veces innecesario) el apoyo a las exportaciones mediante las transferencias fiscales. Actualmente, la carrera de incentivos se encuentra en la competencia para influenciar la radicación de inversión a menores niveles de protección. Un campo en el cual no hay siquiera acuerdos mínimos, circunstancia que da lugar a recurrentes conflictos especialmente entre los socios de los acuerdos de integración regional donde la competencia de incentivos es más virulenta. Con la difusión de empresas en red, tienden a consolidarse un nuevo modelo de relación entre empresas y de administración empresarial, características del patrón de competencia emergente. Con ellas el apoyo estatal pasa de un modelo de intervención basado en la protección y en la promoción vía subsidios al capital físico a un paradigma de intervenciones estructurantes donde el énfasis se pone en la 16

17 capacitación, en la calificación, y en relación con las áreas de nuevas tecnologías en las funciones difusión y aplicación y gerencia. La política industrial y de comercio exterior también tiene su papel redefinido, en el marco de las transformaciones por las que pasa la economía mundial. La liberalización comercial y los procesos de integración en curso en la región colocan a Argentina en la tendencia internacional de reducción de obstáculos a los flujos de comercio. Esto significa que la política de importación deberá ser, necesariamente, poco activa en cuanto es un instrumento de apoyo a las exportaciones como contribución de la política de comercio exterior a la estrategia industrial. Las exigencias de la OMC indiscutiblemente reducen el margen de autonomía nacional en el manejo de la política de importación como instrumento de política industrial, pero miran más hacia el pasado que hacia el futuro. Para concluir, la OMC marca el rumbo de la apertura comercial, pero no su intensidad ni su ritmo. Significativamente, dentro de los niveles arancelarios consolidados se retiene un margen nada despreciable para la protección efectiva de actividades de acuerdo a las prioridades o preferencias nacionales. Pero no debe olvidarse que se habita dentro de un sistema de negociación. Ello implica que al obtenerse una concesión de acceso a mercado para un producto de exportación se debe estar dispuesto a negociar y otorgar una concesión recíproca en el mercado interno. Ello construye un entramado tenso entre los sectores exportadores y los que compiten con las importaciones. Éste es el delicado equilibrio que la política pública debe negociar y administrar en un mundo de negociación permanente. * Licenciada en Sociología, UBA. M.A. University College London. Ph.D. London School of Economics. Docente de la Maestría Estrategia Económica Internacional, FCE, UBA. Profesora Economía Internacional, Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN). Directora del Programa de Instituciones Económicas Internacionales y Profesora "Comercio Internacional" FLACSO/Argentina. Directora de LATN, La Red Latinoamericana de Política Comercial. Miembro del Consejo Académico de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Miembro del Consejo Directivo, Instituto de Desarrollo Económico (IDES), International Studies Association. Miembro del Consejo Editorial, International Studies Quarterly, The World Economy, Global Governance, Journal of InterAmerican Studies and World Affairs, Progress in Human Geography. Miembro Consultor del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Testigo ante el Congreso de Estados Unidos, Subcomsión de Desarrollo Internacional 17

18 Bibliografía AMSDEN,A. "Trade Policy and Economic Performance in South Korea" en M.Agosín y D.Tussie (eds.) Trade and Growth: New Dilemmas in Trade Policy. Londres, Macmillan ASPIAZU, D., La promoción industrial en la Argentina, , Documento de Trabajo Nº19, Buenos Aires, CEPAL, BAUMAN,R. y BRAGA,H. "Export Financing in LDCs: The Role of Subsidies for Export Performance in Brazil". World Development, Vol.16, Nº 7, HOEKMAN, B. Trade Laws and Institutions: Good Practices and the World Trade Organization. Washington, Banco Mundial LAWRENCE, R. Futures for the World Trading System and Implications for Developing Countries" en Agosín y Tussie (eds.) Trade and Growth: New Dilemmas in Trade Policy. Londres, Macmillan LOPES BRAGA, R. "Expanding Developing Countries' Exports in a Global Economy". UNCTAD, Documentos de Debate Nº 133, Marzo TUSSIE, D., Trade Policies and Commitments in the World Trade Organization. Santiago de Chile, CEPAL WESTPHAL, L. E. "The Republic of Korea's Experience with Export-led Industrial Development" World Bank Reprint Series, Nº 54, Washington, Banco Mundial