Estudio de Tenencia de la Tierra Cuenca Hidrográfica del Río Savegre y la Reserva Forestal Los Santos

Transcripción

1 Estudio de Tenencia de la Tierra Cuenca Hidrográfica del Río Savegre y la Reserva Forestal Los Santos Estudio realizado para el Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) como parte del diagnóstico para el ordenamiento territorial de la cuenca del río Savegre, Programa Araucaria para la Conservación de la Biodiversidad en Iberoamérica Proyecto Desarrollo Sostenible de la Cuenca Hidrográfica del Río Savegre Febrero 2001

2 INDICE Indice 1 Diccionario 4 Presentación General 5 I. Metodología y Alcances del Estudio 5 II. Estructura del documento 9 CAPITULO I. ANALISIS DE LEGISLACION APLICABLE 10 A. Legislación para la protección de los recursos naturales Generalidades 10 a. Antecedentes b. Patrimonio Natural del Estado Categorías de áreas protegidas 16 a. Generalidades 16 b. Parques Nacionales 22 c. Reservas Biológicas 22 d. Zonas Protectoras 23 i. Otras áreas de protección del recurso hídrico 24 ii. Situación en el Cerro Nara 29 e. Reservas Forestales 30 f. Refugios Nacionales de Vida Silvestre 32 g. Humedales 33 h. Monumentos nacionales Tipos de afectación por causa de utilidad pública para el establecimiento de áreas protegidas Bosques en propiedad privada 38 a. Generalidades 38 b. Planes de Manejo 41 c. Sanciones 42 d. Opciones Privadas de Conservación 43 B. Marco legal aplicable a la tenencia de la tierra en Costa Rica Generalidades Derecho de Propiedad Función agraria y función ecológica de la propiedad Titulación en Costa Rica 59 a. Ley de Informaciones Posesorias 59 b. Ley de Tierras y Colonización 62 c. Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos 64 d. Legislación declarada inconstitucional 64 i. Ley de Titulación de Vivienda Campesina 64 ii. Interpretación del Tribunal Superior Agrario al artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias 65 iii. Artículo 8 de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales 66 1

3 iv. Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales 67 C. Marco Institucional y Cronológico Marco Institucional Cuadro Cronológico 72 CAPITULO II. ANALISIS DE SITUACION DE TENENCIA DE LA TIERRA EN EL AREA DE ESTUDIO 74 A. Ubicación física de las fincas identificadas 74 B. Sobre la posesión de las fincas ubicadas en el área de estudio 76 C. Baldíos Nacionales 79 D. Terrenos adquiridos por el Estado 79 E. Propiedades inscritas 87 F. Procesos en trámite de titulación 87 G. Situación de conflicto 89 H. Fincas con incentivos forestales 93 I. Conclusiones Generales 94 CAPITULO III. RECOMENDACIONES 95 A. Recomendaciones Generales Proceso de discusión para dilucidar y solucionar problemas de tenencia de la tierra en áreas protegidas Organización y resguardo adecuado de la información Trabajo con las Municipalidades Debida demarcación en el campo de los terrenos del Estado Proporcionar información de tenencia a la Procuraduría y Organos Judiciales competentes para conocer de procesos de titulación Catastro 98 B. Recomendaciones Específicas Para consolidar la Reserva Biológica Cerro Vueltas En cuanto a los límites de la Reserva Forestal Los Santos Adquisición de terrenos por parte del Estado para dedicarlos a protección absoluta Protección y establecimiento de carriles en terrenos que aún permanecen como baldíos nacionales Terrenos recomendados para apoyar procesos de titulación y trabajo en conservación privada Zona Protectora Cerro Nara Protección de Areas de Recarga Acuífera y Riberas de los ríos Franjas de protección decretadas por la Ley de Tierras y Colonización 104 FUENTES CONSULTADAS 105 A. Leyes y decretos ejecutivos 105 B. Jurisprudencia y expedientes judiciales 105 C. Dictámenes de la Procuraduría General de la República 106 D. Documentos 106 D. Instituciones Gubernamentales 106 F. Juzgados 107 G. Informantes en las comunidades 108 2

4 ANEXOS I. Lista de propiedades compradas por el Estado en la Reserva Forestal Los Santos II. Listado de poseedores y/o propietarios que no fueron entrevistados personalmente y en forma directa III. Listado de expedientes no encontrados en el Juzgado Civil de Puntarenas 3

5 DICCIONARIO (definición de términos usados en los mosaicos y en este documento) Baldíos: Terrenos en los cuales no se logra identificar ningún poseedor actual ni propietario, tanto en el Registro Nacional, Catastro Nacional, como por los mismos vecinos del área. Bloque Cerro Vueltas: Aquellas fincas ya compradas por el Estado y/o incluidas en la demarcación de la Reserva Biológica Cerro Vueltas, que son recomendadas para consolidar esta categoría de manejo mediante su debida delimitación y demarcación en el campo. Croquis: Dibujo aproximado del área y forma de fincas que no cuentan con plano catastrado, sin catastrar ni medida topográfica disponible, ubicándolas en el mosaico en relación con las fincas vecinas Posesión: Derecho uso, disfrute y disposición que se ejerce sobre un terreno no inscrito. Información Posesoria: procedimiento judicial mediante el cual un poseedor se puede titular (inscribir) un terreno no inscrito, siempre que se cumpla con los requisitos de ley. Protección absoluta: No se permite prácticamente ningún tipo de actividad dentro de los terrenos declarados como de protección absoluta. Terrenos en franja 2Km: Franja de 2 km a lo largo de la carretera interamericana, declarada zona de protección de robles en la Ley de Tierras y Colonización de 1961 Terrenos inscritos: Terrenos que se encuentran registrados ante el Registro Público de la Propiedad. Terrenos para titulación para conservación: Aquellos terrenos recomendados para programas de titulación con limitaciones para la conservación. Terrenos para titulación para conservación privada: Aquellos terrenos recomendados para titulación por parte de privados y trabajo de promoción de instrumentos de conservación en manos privadas, dada la no existencia de limitaciones de carácter público. Terrenos recuperación para titulación: Categoría o clasificación definida para el análisis y recomendaciones que incluye aquellas fincas señaladas como necesarias de delimitar y adquirir o pagar por el Estado, para inscribirlas a nombre de este y lograr su debida protección. 4

6 PRESENTACIÓN GENERAL DEL DOCUMENTO El presente documento contiene los productos de un estudio preliminar de tenencia de la tierra en la Reserva Forestal de Los Santos. El mismo ha sido realizado por el Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (), como parte de una consultoría contratada por el Instituto Nacional de Biodiversidad (INBIO) a solicitud del Proyecto Savegre, con fines de contar con información básica y elementos para un plan de ordenamiento territorial en la Cuenca del Río Savegre. Metodología y Alcances del Estudio En la base de datos electrónica e impresa que se adjunta a los presentes documentos, se entregan los productos comprometidos para este estudio de tenencia de la tierra en la Reserva Forestal Los Santos y la Cuenca del Río Savegre, de acuerdo al área delimitada inicialmente de común acuerdo entre las partes interesadas. El presente estudio ofrecen varios mapas digitales, uno de ellos incluye los planos catastrados, y otro los no catastrados y croquis levantados para fincas individualizadas de esa forma en toda el área de estudio. En forma adjunta, se ofrece una base de datos que da la información puntual de cada una de las fincas identificadas, ya sea nombres de poseedores, datos de posesión, número inscripción si la finca está o aparece inscrita, datos del plano catastrado, y otras referencias como trámite información posesorias, si existe y pago por servicios ambientales. También se agregó como productos adicionales un mosaico con el análisis de la situación de tenencia, definiendo grandes categorías o bloques con situaciones similares, por ejemplo: baldíos, áreas compradas por el Estado, áreas en posesión dudosa, áreas en posesión real, etc. Mosaico que es acompañado de un documento resumen de análisis de dicha situación, concluyendo sobre las tendencias generales observadas en el área en cuanto a ocupación, apropiación y tenencia actual. Finalmente mediante un tercer mosaico, se realizan una serie de recomendaciones para ordenar la tenencia de la tierra en el área de estudio, recomendando exclusión de algunas áreas de la Reserva Forestal, la compra o adquisición de otras para protección absoluta, la inscripción debida y oportuna de terrenos baldíos a nombre del Estado, la titulación de varios bloques y otras medidas. Las recomendaciones puntuales obedecen al análisis legal realizado, el cual se adjunta mediante un documento bastante detallado sobre la normativa que rige para el área y sus implicaciones actuales, así como al análisis de los resultados de la situación de tenencia y las observaciones e intercambios de ideas que se han logrado en forma directa mediante la realización de este estudio preliminar. Durante el desarrollo del estudio se estableció un proceso para alcanzar los objetivos planteados, cuyas etapas incluyeron: 1. Mapa base o referencia 5

7 2. Búsqueda de información (instituciones) 3. Ingreso de información al SIG (escaneo georeferenciación digitalización) 4. Trabajo de campo (encuestas - croquis) 5. Edición de mosaico (revisión detallada de la información) 6. Elaboración de base de datos 7. Elaboración de informe Mapa base o de referencia El mapa base se creo a partir de la información de escala 1:25000 que nos suministró el Proyecto Savegre. Durante este trabajo se tomaron todas las hojas que componen el área y se unieron, además se georeferenciaron a Lambert Costa Rica Sur que es la red en que aparecen los planos para esta zona del país. Se ingresó información en la base de datos de la red fluvial para identificar por nombre los cauces principales. Búsqueda de información en instituciones En la primera parte del estudio se cubrió esta etapa con un barrido completo por las instituciones involucradas en el tema, se visitaron la cuatro municipalidades que están dentro del área de estudio, se reprodujo la información que nos podía servir para incorporarla y en el mejor de los casos se estableció un convenio de trabajo conjunto, como fue el caso de la municipalidad de Pérez Zeledón con quien compartimos el trabajo de campo para el distrito de Páramo. También se visitó el IDA de donde solo se obtuvo información de los límites del asentamiento Providencia: el MINAE ACOPAC subregión Los Santos, MINAE-ACLAP oficinas centrales de Pérez Zeledón, y FONAFIFO, de donde se ha sacado la información de pago por servicios ambientales, la cual se incorporó a la base de datos. También fueron revisados los datos de Oficina de Ventanilla Unica del MINAE, de Procuraduría General de la República y de Notaria del Estado, del SIG del MINAE, de Asesoría Jurídica del MINAE. Una vez cubierta esa parte del trabajo de campo se realizó una revisión minuciosa dentro del Catastro Nacional para reproducir todos los planos catastrados ubicados dentro del área de estudio e iniciar el ingreso de información al SIG. Ingreso de información al SIG Paralelamente a la búsqueda de información se inicio el ingreso al SIG de los datos que se estaban obteniendo, se escanearon todos los planos de catastro y se digitalizaron debidamente georeferenciados. Los planos de mayor área se reubicaron de acuerdo a información adicional como puede ser límites con ríos, caminos, etc. Con esta información se creó un mosaico a partir de todos los planos catastrados el cual sirvió como base para cubrir el trabajo de campo. Se ingresaron planos que no han sido catastrados y que encontramos en ventanilla única del MINAE. También se incluyeron los límites de los proyectos de producción hidroeléctrica del ICE. 6

8 Trabajo de campo Paralelamente al ingreso de información al SIG se desarrolló el trabajo de campo, en el cual se visitó toda el área desde San Gerardo hasta Silencio y desde División hasta Cerro Nara. Durante este trabajo se ha levantado información que tiene que ver con la propiedad misma y con las expectativas de la población. No se logró entrevistar a poseedores y propietarios directamente en zonas aisladas y distribuidas en algunos sitios, en las cuales por diferentes razones no se les logró contactar directamente. De esta forma un sector de propietarios fue prácticamente imposible de localizar porque no viven en el área y nadie conoce o sabe dar referencias para su ubicación. Por otro lado por la época en que debió hacerse el trabajo de campo se tubo que invertir mucho tiempo para llegar a sitios de difícil acceso. Una lista de dichas personas no contactadas en forma directa se ofrece en el anexo No. 2 de este documento. Por otra parte, el trabajo de campo nos permitió crear mosaicos a partir de croquis, cuya información nos la suministró el propietario o alguien con mucho conocimiento de la distribución de la tierra en la zona específica. Esta segunda opción solo se usó cuando no se logró acceso al propietario, además de reubicar planos y corroborar la existencia de los demás. Identificación de procesos de informaciones posesorias en trámite Se realizó una minuciosa búsqueda en todos los Tribunales competentes para el área (Juzgado Agrario en Puntarenas, Pérez Zeledón, II Circuito Judicial en San José) para identificar todos los procesos de información posesoria de terrenos ubicados en el área de estudio. Se cuenta actualmente con casi toda la información disponible, con la cual se armó una matriz con los datos de cada proceso, la cual ha sido incorporada en el informe final, así como en los datos de cada finca en particular. Edición de mosaico Como se mencionó los planos catastrados deben ser reubicados según información adicional del dibujo. Esto debido a que el diagrama de referencia es muy general y por lo tanto muy poco preciso. Por tanto, fue necesario hacer un barrido completo por el mosaico el cual está apoyado por la información de campo. Este mosaico sólo se corroboró con el reconocimiento de los vecinos de las fincas (planos), más no con todos los propietarios o poseedores de las fincas reubicadas. En el caso que se detecten conflictos la ubicación de los planos queda según la información suministrada por el mismo plano o bien según criterio legal que identifica y presenta el conflicto para cada uno de los casos. Este proceso es de mucho cuidado y por lo tanto no representa una condición absoluta de prueba de las condiciones reales, como se explicará más adelante. Además se realizó el ingreso de la 7

9 información de croquis de campo y de los planos encontrados en ventanilla única, que constituyen planos no catastrados. Base de datos A partir de la información de campo se generó una base de datos que complementará la información obtenida en catastro y registro y que tiene que ver con las características reales de la situación de las fincas. El proceso de decodificación de la información recogida en las encuestas se incorporó en base de datos de manera que permita hacer búsquedas y consultas según las necesidades de los usuarios. Paralelamente se ordenó la información físicamente (papeles o impresa), de manera que también se facilite el acceso a los archivos convencionales para revisar copias de los documentos que han dado origen a la información de la base de datos. La información de la base de datos que se adjunta al mosaico y que obtiene la información de cada propiedad identificada, incluye los siguientes datos específicos: Situación de propiedad en el Registro Público, datos del plano catastrado, sin catastrar o croquis, situación de posesión real y años de posesión, número de hectáreas, uso actual y expectativas de los propietarios sobre uso futuro. Estudio legal Paralelo al trabajo anterior se realizó un estudio legal sobre la situación de las tierras incluidas en el área de estudio, que comprende los temas de la protección ambiental, incluyendo un análisis de los tipos de áreas protegidas existentes, y la situación de los bosques en propiedad privada. Además, un análisis sobre la normativa de titulación en el país, y los tipos de afectaciones por causa de utilidad pública para establecer áreas protegidas. Con esta información, más el análisis de la situación de tenencia de la tierra obtenida, se están realizando una serie de recomendaciones finales para el ordenamiento de la tenencia de la tierra en la zona. En este mismo sentido, tratando de clarificar la situación y plantear opciones viables para el futuro, se organizó un taller con los representantes de la parte legal de las distintas instituciones involucradas con el tema de tenencia de la tierra en áreas protegidas. Se discutió basados en estudios de caso, específicamente Reserva Forestal Los Santos y Golfo Dulce. Esto para obtener de los participantes propuestas de soluciones a esta problemática, a las cuales se pueda dar seguimiento posteriormente a través del mismo proyecto Savegre y otras iniciativas en otras áreas del país. Equipo de trabajo El estudio estuvo a cargo de los siguientes profesionales como parte del equipo de trabajo: Lic. Silvia Chaves. Coordinadora General Lic. Roberto Wells. Asesor Lic. Ana Victoria Rojas. Abogada Ejecutora 8

10 Bach. Roberto Cordero. Asistente General Geógrafo Elvis Arias. Coordinador SIG Bach. Johanna Jiménez. Asistente de campo y SIG Ing. Hugo Alvarez. Encargado trabajo campo Estructura del documento El documento que de seguido presentamos incorpora los siguientes contenidos: En el capítulo primero se enumeran las condiciones generales de orden legal para la zona, identificando las categorías de manejo ya declaradas en el área y sus implicaciones, los procesos de titulación y sus implicaciones y los procedimientos de tipo especial para trabajar en el tema de la conservación. En el capítulo segundo se presenta un análisis general de la situación de tenencia de la tierra en el área de estudio, explicando como fue recabada la información para cada categoría, las fuentes consultadas y los resultados obtenidos. Dicho análisis se basa en los resultados obtenidos de la base de datos de tenencia de la tierra generada en versión electrónica y escrita, las cuales se adjuntan al documento como resultado principal de esta consultoría, con sus respectivos mosaicos y mapas específicos. Finalmente, en el capítulo tercero, se realizan una serie de recomendaciones específicas tendientes a resolver la situación de tenencia de la tierra en la zona, atendiendo exclusivamente a la situación de tenencia y de orden legal, más no a otros criterios de orden biológico o socio-económico. Por tanto estas recomendaciones constituyen un primer aporte, borrador, para la discusión e integración posterior con los demás estudios e información generada, con miras a definir una zonificación especial para la cuenca y la recomendación de una serie de medidas integradas para lograrlo. Rogamos que dichas recomendaciones no se expongan en forma directa a las comunidades ni otros actores institucionales, dado que es preciso discutirlas e integrarlas primero con la información disponible de orden biofísico y económico-social. 9

11 CAPITULO I ANALISIS DE LEGISLACION A. LEGISLACION PARA LA PROTECCION DE LOS RECURSOS NATURALES 1. Generalidades a. Antecedentes La legislación costarricense sobre áreas protegidas inicia a partir del año 1961, con la Ley Nº 2790, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre. 1 Esta ley fue derogada en octubre de 1992, por la Ley Nº7317, 2 la cual regula actualmente para el tema de la Vida Silvestre. En 1969 se logra un avance importante gracias a la aprobación de la primera Ley Forestal Nº Esta fue derogada por una segunda Ley Nº 7032 dictada en mayo de 1986, que fue declarada inconstitucional cuatro años después por la Sala Constitucional. A raíz de esta declaración se dicta la Ley Nº 7174 en junio de 1990, que es prácticamente una copia de la normativa declarada inconstitucional, con algunas salvedades y elaborada, eso sí, en forma más técnica. Es importante recalcar que la Ley Forestal 7174 estableció legalmente las áreas protegidas existentes en nuestro país y el desarrollo de actividades en ellas, su administración, etc. Actualmente rige la Ley Forestal La Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, Ley Nº 6084, fue aprobada en A partir de la misma, las áreas protegidas se enmarcan dentro de la estructura institucional del Servicio de Parques Nacionales, la función de este organismo era el desarrollo y la administración de los Parques Nacionales y el estudio de las áreas del territorio nacional aptas para la preservación de la flora y la fauna, para el establecimiento de parques nacionales. El servicio de Parques Nacionales fue creado como una dirección del Ministerio de Agricultura y Ganadería, situación que varió en 1990 cuando se convierte en una dependencia del Ministerio de Energía y Minas. Alguno otros antecedentes legales importantes son el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, el Decreto Ejecutivo Nº del Ministerio de Agricultura y Ganadería en 1984 y el Reglamento a la Ley Forestal, en Decreto Ejecutivo Nº del Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas en A partir de 1995, mediante la Ley de Biodiversidad se establece oficialmente el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo. Integra funcionalmente las competencias y programas del MINAE en materia de vida silvestre, forestal y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar 1 Reformada sustancialmente por la Ley Nº 4551 de 1970, a su vez reformada por la Ley Nº6919 de 1983, luego también modificada por Ley Nº 7174 de Ley de Conservación de la Vida Silvestre (LCVS) 3 El mismo es reformado por el Decreto Ejecutivo Nº del mismo Ministerio en febrero de 1992 en sus artículos del 1 al

12 procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de recursos naturales del país. (Art. 22 Ley Biodiversidad). El SINAC está constituido por unidades territoriales llamadas áreas de conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica. Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En este sentido cabe enumerar las Areas de Conservación existentes en Costa Rica, que son las siguientes: Area de Conservación Amistad Caribe Area de Conservación Amistad Pacífico Area de Conservación Arenal - Huetar Norte Area de Conservación Cordillera Volcánica Central Area de Conservación Guanacaste Area de Conservación Pacífico Central Area de Conservación Osa Area de Conservación Tempisque Area de Conservación Tortuguero Area de Conservación Isla del Coco Area de Conservación Tilarán El área de estudio se encuentra ubicada en el Area de Conservación Pacífico Central (ACOPAC). Esta a su vez se encuentra dividida en cuatro subregiones: Puriscal (en la cual se encuentran las oficinas centrales de ACOPAC), Esparza-Orotina, Aguirre-Parrita, y Los Santos (subregión en la cual se ubica nuestra área de estudio). ACOPAC cuenta con 2 parques nacionales: Parque Nacional Manuel Antonio (1750 ha) y Parque Nacional Carara (5242 ha ). Además, posee dos reservas biológicas: Reserva Biológica Isla Pájaros y Reserva Biológica Carara; entre ambas suman 805 hay en total. En ella se encuentran refugios privados y mixtos de vida silvestre; los primeros son cuatro y suman 1224 ha, mientras que los segundos son tres y suman 2130 ha en total. También alberga a la Reserva Forestal Los Santos, con ha bajo protección. Como si fuera poco, cuenta con 10 zonas protectoras, las cuales suman un total de ha protegidas: Cerro Nara, Cerros de Escazú, Caraires, Cerros de Turrubares, Tivives, Quitirrisí, El Rodeo, Cerro La Cangreja, Montes de Oro, y Quebrada Rosario. 4 En Costa Rica no se cuenta con un ordenamiento ecológico, aunque tanto la Ley de Biodiversidad (art. 52), como la LOA (art ) impulsan su desarrollo. Sin embargo, los parques nacionales, los refugios de vida silvestre, y las reservas biológicas cuentan con planes de manejo, en los cuales se establecen aspectos tales como la capacidad de carga, actividades permitidas, construcciones, y la ubicación geográfica de dichas actividades. También es importante destacar que el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, reformado por el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad contempla que las tierras privadas ubicadas en reservas forestales, 4 Gustavo Jiménez, Encargado del Programa de Investigación Científica, ACOPAC, 4 de diciembre del

13 zonas protectoras y refugios de vida silvestre deben someterse a un plan de ordenamiento ambiental. Este tema en particular será ampliado en la siguiente sección. En este mismo sentido, la Ley de Suelos 5 establece que deben definirse planes de manejo, conservación y recuperación de suelos por áreas, tomando como criterio básico para definir la cuenca o subcuenca hidrográfica. En los cuales debe definirse las áreas críticas, la definición de las medidas y prácticas adecuadas, las propuestas de tecnologías para el aprovechamiento de las tierras, la elaboración de los estudios básicos para incluirlos en el levantamiento catastral de la zona correspondiente a la cuenca o subcuenca. Es responsabilidad del MAG el desarrollo de estos planes, en forma participativa, en coordinación con el MINAE. Todo lo cual se convierte en un instrumento útil para el ordenamiento de la cuenca del Savegre para el futuro. En las áreas previamente declaradas como críticas, ya sean de dominio privado o público, los dueños de los terrenos deberán aplicar forzosamente todas las medidas y prácticas que conlleven la recuperación del suelo y preservación del ambiente en general. Además, en el Reglamento de esta Ley, 6 se establece que el MAG deberá enviar al Catastro Nacional, los mapas de capacidad de uso de los suelos a las escalas disponibles y requeridas, y coordinar lo pertinente, a fin de que se incorpore esta información en los mapas de las zonas catastrales. b. Patrimonio Natural del Estado De acuerdo con el artículo 13 de la Ley Forestal, el patrimonio natural del Estado está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. El MINAE es la institución encargada de administrar este patrimonio. Por lo tanto, cuando proceda, se inscribirán los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado, por medio de la Procuraduría General de la República. Así, el artículo 15 de la Ley Forestal establece que los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio de Ambiente y Energía. Por lo tanto, los terrenos con cobertura boscosa automáticamente quedan incorporados al patrimonio natural del Estado. En este sentido, el voto número de la Sala Constitucional refuerza el entendido de que los terrenos de aptitud forestal deben automáticamente pasar a manos de la AFE. De acuerdo con el criterio emitido por la Sala, los terrenos pertenecientes a la administración central o descentralizada declarados de aptitud forestal automáticamente pasan a formar parte del patrimonio natural, sin necesidad de que medie un proceso de compra. De acuerdo con la Sala Constitucional, ninguna autoridad administrativa: 5 Ley de Uso, Manejo y Conservación Suelos, No Decreto No MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, publicado en la Gaceta No. 57 del 21 de marzo del

14 ... puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos... 7 Así, la institución pública o descentralizada pierde su derecho sobre el o los terrenos declarados de aptitud forestal, los cuales pasan a ser administrados por la AFE (ahora, SINAC). Por lo tanto, los terrenos se constituyen en inembargables, inalienables e imprescriptibles. Es importante recordar que lo anterior no es aplicable a los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio, en virtud de articulo 13 de la Ley Forestal. Otro elemento, relativo a su status institucional lo encontramos en el artículo 6 de la Ley, que establece la obligación de la AFE, de "conservar los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas, de acuerdo con esta ley". Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado son inembargables e inalienables. Asimismo, su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. Como consecuencia, resulta importante recalcar que no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada. 8 El artículo 13 de la Ley Forestal establece que las organizaciones no gubernamentales (ONG) que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario público, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este. Sin embargo, en la práctica, a veces se dificulta el hecho de traspasar estos terrenos al Estado. Hasta hace relativamente poco, se variaron los medios que la Procuraduría aceptaba como válidos para demostrar la posesión de un terreno y por lo tanto poder acceder a los beneficios de su venta al Estado fueron variados. Anteriormente, un poseedor podía presentar una información a perpetua memoria como prueba de su dicho, y vender un terreno a una ONG o al mismo Estado. En estos momentos, este tipo de prueba ya no es suficiente a los ojos del Estado, por lo que los poseedores deben presentar una copia certificada de la resolución de un proceso de información posesoria, o una certificación del Registro de la Propiedad en el cual conste la información de la finca que vende al Estado. Lo anterior ha dificultado incluso el traspaso de terrenos ya comprado por parte de ONGs al Estado, pues estas cuentan sólo con una carta de compra venta y una información a perpetua memoria que respaldan la veracidad de la posesión del terreno. Por lo tanto, se ven en la imposibilidad de donar al Estado un terreno valioso para la conservación del ambiente pues el mismo no cumple con los requisitos solicitados por la Procuraduría. Para evitar este tipo de contratiempos e incertidumbre en 7 Voto No de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994, Sala Constitucional. 8 Articulo 14 de la Ley Forestal. 13

15 cuanto a los terrenos y su protección, consideramos necesario establecer un procedimiento oficial para la donación de terrenos al Estado. Este procedimiento debería contar con los requisitos mínimos para lograr una adecuada cesión de los terrenos. Además, estos requisitos deberían ser avalados por la Procuraduría y la Notaría del Estado, para que una vez puestos en práctica no surjan oposiciones por parte de ninguno de estas instituciones. 9 Por otro lado, también es necesario que las distintas áreas de conservación (ACs) conozcan las actividades que realizan las diferentes organizaciones dentro de su territorio. Esto les puede permitir exigir el traspaso de ciertos terrenos, cuando las ONGs no quieran traspasar las tierras al Estado. En cuanto a las labores permitidas en el patrimonio natural del estado, este asunto es regulado por el artículo 18 que establece la siguiente posibilidad: En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley. 10 El artículo 11 del Reglamento de la Ley Forestal establece como posibilidad de realizar dentro del patrimonio natural, "únicamente proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos, excepto las actividades expresamente permitidas por la Ley 6084 de Parques Nacionales y la Ley 7317 de la Vida Silvestre. Excepciones adicionales se permitirán únicamente en el interés y sujeto a un estudio de impacto ambiental y al cumplimiento de sus recomendaciones". El artículo 18 de la Ley Forestal, así como el artículo 11 de su reglamento, regulan las actividades de investigación y ecoturismo en las áreas del Patrimonio Natural, y señala que la solicitud deberá presentarse ante la AFE, cumpliendo con los requisitos de datos del petente o personería en su caso, y mención del proyecto que se pretende ejecutar. La AFE tendrá diez días para pedir otros requisitos, y podrá otorgar hasta seis meses para su cumplimiento. Dentro del área de estudio se pudo constatar que 14 terrenos han sido debidamente adquiridos por el Estado, e incorporados a su patrimonio natural. La mayoría de los cuales, 8 se encuentra dentro o alrededor de la Reserva Biológica Cerro Vueltas. Por lo tanto, cualquier actividad que se desee realizar dentro de estos terrenos debe ser congruente con lo estipulado por los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, como se explicara líneas arriba. En cuanto a las autorizaciones o permisos para brindar servicios básicos en las ANP del Estado, estos se establecen mediante el proceso de licitación regulado por la Ley General de Administración Pública. Dichos permisos deberían ser otorgados por el Consejo Nacional de Areas de Conservación, para aquellas actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales. Los servicios o actividades no esenciales son: estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Area de Conservación. Estas concesiones pueden ser otorgadas a personas 9 Entrevista realizada a Licda. Andrea Meza, Comisión Osa-, 9 de octubre del Ley Forestal, art

16 jurídicas siempre que sean organizaciones sin fines de lucro y tengan objetivos de apoyo a la conservación de los recursos naturales, dándosele prioridad a las organizaciones regionales. 11 Sin embargo, en la realidad, el Consejo Nacional de Areas Protegidas no ha podido ser constituido, debido a una acción de inconstitucionalidad presentada por la administración del Estado contra los artículo de la Ley de Biodiversidad que lo crea. Para subsanar este vació, el MINAE ha optado por establecer convenios con instituciones dedicadas a la conservación, para que administren los servicios básicos en dichas áreas. Para lo cual, se les autoriza a subcontratar a terceros en aras de brindar el mejor servicio al menor costo. Ejemplo de lo anterior lo constituye la administración del Parque Poás en el Area de Conservación Cordillera Volcánica Central. Esta se le ha encargado a FUNDECOR mediante un convenio entre MINAE y esta fundación. Ellos a su vez, subcontratan a las instituciones que brindan los servicios básicos del parque (la Cruz Roja se encarga del parqueo, y el CCT tiene a su cargo una tienda de souvenirs). Al momento de realizarse este estudio, se estaba presentando un convenio entre MINAE y la Fundación de Parques Nacionales, para encargarle a esta la prestación de servicios en el Parque Nacional Manuel Antonio. Otro elemento importante que incorpora el Reglamento a la Ley Forestal es la obligación de suscribir un convenio entre la AFE y el Catastro Nacional para definir los linderos del Patrimonio Natural del Estado. Sin embargo, aún no se ha cumplido con esta disposición. Incluso, la coordinación entre ambos entes estatales es tan poca que existen áreas protegidas que carecen del levantamiento topográfico respectivo, y por ende del plano que las delimite como tales ante el Catastro Nacional. En la práctica, la relación más estrecha entre el MINAE y el Catastro Nacional se encuentra en el funcionamiento de la Oficina de Atención al Público (también conocida como Ventanilla Unica) del primero. A esta ventanilla deben presentarse todos los planos que se deseen inscribir ante la oficina de catastro, para su correspondiente visado. Una vez que la ventanilla única ha determinado si el terreno se encuentra o no dentro de un área protegida, el plano puede ser presentado ante el Catastro Nacional para su correspondiente inscripción. Sin el visado mencionado, el Catastro no inscribe el plano. 12 A pesar de lo importante de su labor, la Oficina de Atención al Público del MINAE carece de información completa y actualizada sobre los terrenos incluidos en las áreas protegidas que ya han sido comprados por el Estado. Esta información por lo general se mantiene en las oficinas regionales del SINAC pero no trasciende a esta otra instancia. Por lo tanto, si bien mediante las coordenadas presentes en el plano catastrado los funcionarios de la Oficina de Atención al Público pueden determinar si el terreno se encuentra dentro de un área protegida (sea cual sea su categoría), no pueden saber si el plano que visan se sobrepone o no a terrenos comprados por el Estado. De allí que sus funcionarios reiteren la necesidad de tener acceso a la información sobre la compra de tierras. Al momento de realizar este estudio, la Oficina de Atención al Público tomó la decisión de no otorgar visado a los planos catastrados sin antes consultar con la oficina del Area de Conservación respectiva. De esta manera, buscan disminuir la incertidumbre acerca de la ubicación y situación legal de las tierras medidas que se pretenden catastrar. 11 Ley Biodiversidad, art Entrevista telefónica con Arnoldo Luna, Director, Ventanilla Unica del MINAE, 12 setiembre

17 Con respecto a la delimitación legal y física de las áreas protegidas, dicha labor recae en las Oficinas Regionales del SINAC, en coordinación con el Instituto Geográfico Nacional (IGN). Son ellas quienes mediante decreto establecen las coordenadas por las cuales se regirán los límites y en conjunto con representantes del IGN establecen los puntos SIG en el campo y delimitan los linderos. Para el caso del área de estudio, es conveniente mencionar que ni la Zona Protectora Cerro Nara ni la Reserva Forestal Los Santos se encuentran acarriladas; a pesar de que algunos sectores de la Reserva Forestal se encuentran rotulados. Distinto es el caso de la Reserva Biológica Cerro Vueltas, la cual en un sector limita con la carretera interamericana y en otros sectores se encuentra acarrilada, pues se utilizan los límites dejados por los anteriores propietarios. 13 Acciones delictivas contra el Patrimonio Natural del Estado, esta materia está regulada por el artículo 58 de la siguiente forma: "Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien: a) Invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal, cualquiera que sea el área ocupada; independientemente de que se trate de terrenos privados del Estado u otros organismos de la Administración Pública o de terrenos de dominio particular. Los autores o partícipes del acto no tendrán derecho a indemnización alguna por cualquier construcción u obra que hayan realizado en los terrenos invadidos. b) Aproveche los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines diferentes de los establecidos en esta ley. c) No respete las vedas forestales declaradas. La madera y los demás productos forestales lo mismo que la maquinaria, los medios de transporte, el equipo y los animales que se utilizaron para la comisión del hecho, una vez que haya recaído sentencia firme, deberán ser puestos a la orden de la Administración Forestal del Estado, para que disponga de ellos en la forma que considere más conveniente. En este caso, se le concede acción de representación a la Procuraduría General de la República, para que establezca la acción civil resarcitoria sobre el daño ecológico ocasionado al patrimonio natural del Estado. Para estos efectos, los funcionarios de la Administración Forestal del Estado podrán actuar como peritos evaluadores. 2. Categorías de Areas Protegidas a. Generalidades La Ley Forestal 7575, artículo 3, define el área silvestre protegida como el "espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público". El artículo 1 de la Ley Forestal, por su parte 13 Entrevista telefónica con Orlando Montero, Director Oficina Subregional de Los Santos, ACOPAC, 28 de noviembre del

18 dispone que "en virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, 14 se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado". Con ello queda de manifiesto la importancia que reviste esta temática para la legislación nacional, toda vez que incluso declara de "interés público" la protección de estas áreas. Por su parte, la LOA en su artículo 32, otorga la atribución al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Ambiente y Energía, de establecer y administrar áreas silvestres protegidas. Clasifica estas áreas de la siguiente forma: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre (estatales, mixtos y privados) f) Humedales g) Monumentos naturales Como objetivos de la creación, la conservación, la administración, el desarrollo y la vigilancia de las áreas protegidas, el artículo 35 de la LOA menciona: " a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos. b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.. c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas. d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación. e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo. f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional. " 15 En el caso de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos se adquieren por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. Las fincas particulares que se encuentran en parques nacionales, reservas 14 En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley. Ley Forestal, artículo La anterior ley Forestal, al regular la temática de las áreas protegidas, distinguía el objetivo de cada una de ellas. La Ley Orgánica del Ambiente señala objetivos comunes para todas las áreas. 17

19 biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, a partir del momento en que se haya efectuado legalmente su pago o expropiación, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al régimen forestal (Art. 37 LOA). Como dato curioso sobre nuestra área de estudio, vale la pena destacar que en el caso de la Reserva Biológica Cerro Vueltas, todas las fincas ubicadas dentro de sus límites han sido adquiridas por el Estado. Incluso, se han adquirido fincas colindantes a la Reserva, por lo cual podría pensarse en una ampliación de los límites de esta área protegida. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble. Además, la LOA establece que: Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. Para cumplir con lo establecido por la LOA, el MINAE emitió el Decreto No , 17 suspendiendo la tramitación y aprobación de cualquier solicitud para el aprovechamiento de recursos forestales y de la vida silvestre en estas áreas protegidas. Posteriormente se constituye una Comisión de Elaboración del Plan de Ordenamiento Ambiental. El producto de su labor fue publicado en La Gaceta No. 92 del 2001, Alcance No El Plan de Ordenamiento Ambiental (POA) logró identificar los territorios de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre con mayores problemas; los conflictos de uso de la tierra existentes en estas áreas protegidas, e identifica las prioridades para el manejo y adquisición de terrenos. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente (art. 36 LOA): a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen. b) Definición de objetivos y ubicación del área. c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra. d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla. e) Confección de planos. f) Emisión de la ley o el decreto respectivo. En el caso del área que nos ocupa, y en especial la Reserva Forestal Los Santos, la mayoría de estos estudios y requisitos no existían cuando el área fue creada. Es decir, al momento de su creación mediante decreto en 1975, no se contaba con estudios fisiogeográficos, de diversidad 16 Ley Orgánica del Ambiente, art Decreto MINAE, publicado en La Gaceta No. 154 del 10 de agosto de Decreto MINAE, publicado en en La Gaceta No. 92, Alcance No. 34 del 15 de mayo del

20 biológica, socioeconómicos, así como estudios de factibiliad técnica y tenencia de la tierra. Como consecuencia de lo anterior, esta área protegida adolece de debilidades sustanciales para su posterior manejo y conservación. Durante los procesos de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella. 19 La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida. 20 En este respecto, la Sala Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:... el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo perceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente, y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional... De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o e le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional De esta forma queda claro que si se deseara disminuir los límites de alguna de las áreas protegidas dentro del área de estudio, se debe seguir los lineamientos establecidos por la Sala Constitucional, en aras de resguardar el derecho constitucional a un derecho sano y ecológicamente equilibrado. Por lo tanto, como mínimo se debería contar con los respectivos estudios fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos para tomar una decisión de esta envergadura. Este punto será retomado en la sección de recomendaciones. 19 Ley de Biodiversidad, art Ley Orgánica del Ambiente, art Voto de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999 de la Sala Constitucional, Expediente CO-C. 19