Protocolos para el Establecimiento de las Garantías Financieras por Responsabilidad Ambiental 1 INTRODUCCIÓN IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO...

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1 Índice 1 INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES OBJETIVO FUNDAMENTOS IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO NOTAS SOBRE LA EVALUACIÓN DE RIESGO ETAPAS DE LA IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS Determinación de los sucesos iniciadores Determinación de la evolución de los sucesos iniciadores Relación de los accidentes CUANTIFICACIÓN DEL DAÑO BASES DE LA CUANTIFICACIÓN DEL DAÑO AMBIENTAL Valoración de la exposición Valoración de los efectos Caracterización del daño CUANTIFICACIÓN DEL DAÑO SEGÚN EL RECEPTOR AFECTADO Cuantificación del daño en las aguas superficiales Valoración de la exposición Valoración de los efectos Caracterización del daño Cuantificación del daño en el suelo Valoración de la exposición Valoración de los efectos Caracterización del riesgo Cuantificación del daño en los hábitats y especies protegidas Afecciones al hábitat protegido Afecciones a las especies silvestres protegidas...50 i

2 4 MONETIZACIÓN DEL DAÑO EL MANTENIMIENTO DEL CAPITAL NATURAL COMO GUÍA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EL VALOR ECONÓMICO DEL MEDIO AMBIENTE EL PROCEDIMIENTO DE VALORACIÓN ECONÓMICA DEL DAÑO AMBIENTAL EN EL MARCO DE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL Breves apuntes sobre los métodos de valoración económica El método de los costes evitados/inducidos El método del coste de viaje El método de los precios hedónicos El método de la valoración contingente La transferencia de resultados Modelos de valoración La valoración económica según el tipo de medidas Valoración económica de las reparaciones primarias y compensatorias Valoración económica de las reparaciones complementarias El valor económico de las reparaciones primarias según el receptor afectado agua, hábitats y especies amenazadas y suelo Valoración económica de los daños a las aguas Valoración económica de los daños a hábitats y especies protegidos Valoración económica de los daños al suelo PROTOCOLO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LA GARANTÍA FINANCIERA ESQUEMA METODOLÓGICO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LA GARANTÍA FINANCIERA LA IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO LA CUANTIFICACIÓN DEL DAÑO LA MONETIZACIÓN DEL DAÑO Estimación de las medidas primarias de control y limpieza de la contaminación Daños irrecuperables: medidas complementarias Daños recuperables: medidas primarias y/o compensatorias Daños recuperables de forma instantánea Daños recuperables tras tiempo de espera EL ESTABLECIMIENTO DE LA GARANTÍA FINANCIERA REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ii

3 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1: Resumen de métodos cualitativos y semi-cuantitativos para la identificación de riesgos Tabla 2: Resumen de técnicas para la determinación de frecuencias Tabla 3: Conversión de CTDs asociados a niveles de efectos de tipo agudo y crónico en CTDs de tipo potencial para el medio acuático Tabla 4: Características del suelo y del uso del suelo para diferentes destinos finales Tabla 5: Vida media de un volumen de suelo basada en los resultados de ensayos estandarizados de biodegradación días Tabla 6: Conversión de CTDs asociados a niveles de efectos de tipo agudo y crónico en CTDs de tipo potencial en el suelo Tabla 7: Parámetros α y β en función de la clase de estabilidad Tabla 8: Edad de madurez sexual extendida de algunas especies de árboles y arbustos Tabla 9: Relaciones entre las funciones de los ecosistemas y las técnicas de valoración monetaria Tabla 10: Costes de depuración de aguas residuales industriales Tabla 11: Costes unitarios de respuesta a vertidos de aceites aplicados en el modelo BOSCEM de la EPA (US$ 2004 /galón) Tabla 12: Factores de corrección por tipo de localización del vertido aplicados en el modelo BOSCEM de la EPA Tabla 13: Factores de corrección por método de limpieza y efectividad de la misma aplicados en el modelo BOSCEM de la EPA Tabla 14: Costes de descontaminación de suelos Tabla 15: Protocolos agrupados por actividades del Anexo III de la Directiva de Responsabilidad Ambiental Tabla 16: Afecciones a medios receptores por tipo de sustancia/agente Tabla 17: Matriz de identificación del daño mediante la intersección entre medios de difusión y receptores del daño elaboración propia Tabla 18: Matriz de identificación del daño mediante la intersección entre receptores y servicios ambientales afectados elaboración propia Tabla 19: Caso hipotético de elección de la garantía financiera iii

4 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1: Árbol de sucesos para un suceso inicial de pérdida de agua de refrigeración en proceso químico exotérmico Figura 2: Representación del árbol de fallos. Símbolos Figura 3: Ejemplos de árboles de fallos a partir de la distinta configuración de un sistema de válvulas Figura 4: Escenario de exposición integrado: Seres humanos Figura 5: Criterio de selección del método de descuento en función de la tasa de descuento y del perfil temporal del análisis Figura 6: Crecimiento logarítmico y crecimiento logístico del nivel de provisión de servicios ambientales Figura 7: Fichas de los protocolos Figura 9: Esquema metodológico elaboración propia iv

5 ÍNDICE DE ANEXOS Anexo I: Listado de protocolos Anexo II: Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de Mayo de 1976 (categorías y grupos de sustancias) Anexo III: Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de Diciembre de 1979 (familias y grupos de sustancias) Anexo IV: Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de Octubre de 2000 (lista indicativa de principales contaminantes) Anexo V: Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de Junio de 1967 (lista de sustancias peligrosas) Anexo VI: Directiva 1999/45/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de Mayo de 1999(lista de sustancias peligrosas) Anexo VII: Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de Julio de 1991 (listado de productos fitosanitarios) Anexo VIII: Directiva 84/360/CEE del Consejo, de 28 de Junio de 1984 (Categorías de instalaciones industriales y lista de sustancias contaminantes) Anexo IX: Lista Verde de Residuos v

6 1 INTRODUCCIÓN Según la Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, se definen estos daños ambientales como los daños producidos sobre las especies y los hábitats naturales protegidos, con efectos adversos significativos1 en la posibilidad de alcanzar o mantener el estado favorable de conservación de dichas especies o hábitats; los daños sobre las aguas, con efectos adversos significativos tanto en el estado ecológico, químico o cuantitativo de las masas de agua superficial o subterránea, como en el potencial ecológico de las masas de agua artificial y muy modificada; y, finalmente, los daños al suelo, es decir, cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo importante de que se produzcan efectos adversos para la salud humana como consecuencia del depósito, vertido o introducción directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el subsuelo. Por otra parte, en el apartado 2 del artículo 174, el Tratado de la Unión Europea establece que: La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente ( ) se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quién contamina paga. El régimen comunitario de responsabilidad ambiental se basa en la aplicación de este último principio. De esta manera, un operador cuya actividad cause daños ambientales o suponga una amenaza inminente de tales daños puede ser declarado responsable desde el punto de vista legal y financiero, de modo que dicho operador deberá adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a la reducción del riesgo de daños ambientales y estará obligado a sufragar el coste de las medidas preventivas o reparadoras necesarias. Por lo tanto, la responsabilidad ambiental permite prevenir y reparar los daños sobre el medio ambiente, sin afectar a los derechos de compensación por daños tradicionales, regulados por la responsabilidad civil, y obliga al causante de dichos daños el contaminador a pagar la reparación de los mismos. 1 Los efectos se evalúan en relación con el estado básico, es decir, con el estado en que, de no haberse producido el daño medioambiental, se encontrarían los recursos y servicios naturales en el momento en que sufrieron el daño. 1

7 En ausencia de un régimen de responsabilidad, el incumplimiento de las normas y procedimientos vigentes sólo puede entrañar una mera sanción de carácter administrativo o penal. En cambio, si se incorpora el concepto de responsabilidad ambiental a la normativa, los causantes de la contaminación también tendrán que asumir los gastos de restauración o compensación por los daños que hayan provocado. Atendiendo a la Directiva sobre Responsabilidad Ambiental, el coste de la recuperación o restauración por los daños ambientales producidos es función de las medidas correctoras primarias, complementarias y compensatorias necesarias para que el activo afectado recupere su estado inicial. La definición de cada una de estas medidas, según la citada Directiva, se muestra a continuación: Medidas de reparación primaria: toda medida reparadora que restituya o aproxime los recursos y/o servicios naturales dañados a su estado básico. Las medidas primarias se diferencian en dos tipos: control y limpieza y recuperación. Medidas de reparación complementaria: toda medida reparadora adoptada en relación con los recursos naturales y/o servicios para compensar el hecho de que la reparación primaria no haya dado lugar a la plena restitución de los recursos naturales y/o servicios dañados. Medidas de reparación compensatoria: toda acción adoptada para compensar las pérdidas provisionales de recursos naturales y/o servicios que tengan lugar desde la fecha en que se produjo el daño hasta el momento en que la reparación primaria haya surtido todo su efecto. Se entiende por pérdidas provisionales, aquellas derivadas del hecho de que los recursos naturales y/o servicios dañados no puedan desempeñar sus funciones ecológicas o prestar servicios a otros recursos naturales o al público hasta que hayan surtido efecto las medidas primarias o complementarias. Según la mencionada Directiva, estas pérdidas provisionales no consisten en una compensación financiera al público. Para que el régimen de responsabilidad ambiental sea efectivo, es preciso establecer la identidad de los contaminadores, concretar y cuantificar el daño y fijar un vínculo causal entre los presuntos contaminadores y los daños identificados. Por lo tanto, la responsabilidad ambiental no permite abordar la contaminación de carácter extendido y difuso, puesto que no es 2

8 posible asociar los efectos medioambientales negativos con los actos u omisiones de determinados operadores individuales. Finalmente, para asegurar la eficacia de cualquier régimen jurídico de responsabilidad, de manera que suponga un incentivo para el comportamiento responsable de las empresas, es necesario establecer un sistema de garantía financiera viable, basado en la transparencia y en la seguridad jurídica con respecto a la responsabilidad. De este modo, exigiendo una garantía al inicio de la actividad, se asegura la capacidad financiera futura de los operadores y, por tanto, los medios económicos necesarios para emprender la reparación en caso de accidente. La concesión de las autorizaciones medioambientales requeridas para el ejercicio de determinadas actividades estará condicionada a la presentación, por parte del operador, de una garantía financiera que le permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental inherente a las actividades desarrolladas. Así, la cuantía y el contenido mínimos que quedarán garantizados se establecerán en función de la intensidad o gravedad del daño generado, teniendo en cuenta tanto la probabilidad de los distintos escenarios de accidente como la gravedad de las consecuencias para el Medio Ambiente. La garantía financiera se constituirá mediante tres instrumentos distintos, que pueden ser alternativos o complementarios entre sí, tanto en la cuantía como en los hechos garantizados: a. La suscripción de una póliza de seguro con una entidad aseguradora autorizada para operar en España. b. La obtención de un aval por parte de alguna entidad financiera autorizada a operar en España. c. La constitución de una reserva técnica mediante la dotación de un fondo específico para responder de los daños medioambientales de la actividad, con materialización en inversiones financieras respaldadas por el sector público. Por último, la garantía financiera deberá permanecer en vigor durante todo el periodo de responsabilidad del operador, de manera que la extinción del efecto de la misma conllevará la suspensión de la autorización para el ejercicio de la actividad correspondiente. 3

9 1.1 ANTECEDENTES En mayo de 1993, la Comisión Europea publicó el Libro Verde sobre reparación del daño ecológico 2. Posteriormente, en abril de 1994, el Parlamento Europeo adoptó una resolución en la que instaba a la Comisión a la presentación de un Proyecto de Directiva sobre la reglamentación de la responsabilidad civil por daños futuros al medio ambiente 3. El Comité Económico y Social emitió, el 23 de febrero de 1994, un dictamen muy detallado en relación al Libro Verde, en el que se mostraba favorable a la actuación comunitaria en materia de responsabilidad por los daños al medio ambiente, proponiendo que dicha actuación adoptara la forma de una Directiva Marco basada en los artículos 174 y 175 del Tratado. Tras la celebración de un debate de orientación, el 29 de enero de 1997, la Comisión decidió que se debía elaborar un Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental. En el año 2000, la Comisión Europea publicó el Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental, que pretendía responder a la cuestión de quién debe hacerse cargo de los costes de saneamiento de los lugares contaminados y de reparación de los daños generados y que proponía la aprobación de una Directiva Marco Comunitaria, que contemplara tanto la responsabilidad objetiva por daños derivados de actividades peligrosas reguladas por la legislación comunitaria y que, por otro lado, también regulara la responsabilidad basada en la culpa, en caso de daños a la biodiversidad como consecuencia de actividades no peligrosas. Finalmente, el 21 de abril de 2004, se adoptó la Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece un marco de responsabilidad ambiental basado en el principio de quien contamina paga, para la prevención y reparación de los daños medioambientales. Esta Directiva se incorporará al ordenamiento jurídico español mediante la Ley de Responsabilidad Ambiental, que tendrá algunos cambios con respecto a la norma europea. Entre otros, la consideración de daño ambiental también a la contaminación del suelo con efectos sobre el medio ambiente o la inclusión de un nuevo recurso natural: la ribera del mar y de las rías. 2 Comunicación al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social de 14 de mayo de 1993 [COM(93) 47 final] 3 Resolución de (DOC 128, p. 165) 4

10 1.2 OBJETIVO El objetivo principal del presente estudio es el desarrollo de una propuesta metodológica que permita determinar el valor económico del daño ambiental asociado a cada una de las actividades contempladas en el Anexo III de la futura Ley de Responsabilidad Ambiental, según la intensidad del daño y teniendo en cuenta todos los factores que influyen en el coste de recuperación del eventual daño que pueda generar cada una de las citadas actividades. A partir de los valores económicos calculados, se procede al establecimiento de un conjunto de protocolos que permitan fijar la cuantía de las garantías financieras por responsabilidad ambiental para distintas actividades económicas y profesionales susceptibles de ocasionar daños medioambientales. Estas actividades son aquéllas que ya están reguladas por la legislación comunitaria y que, por su naturaleza, entrañan daños, aunque sean potenciales, para el medio ambiente. Hay que tener en cuenta que, como el montante establecido para la garantía no exime al operador de atender el verdadero coste de la reparación, ya que su único objetivo es comprometer unos medios para hacer efectiva la reparación, la garantía sólo tiene que establecerse por una cantidad de la misma magnitud que el daño que deberá repararse, lo que permite abordar una tarea que de otra forma si hubiera que estimar el daño que puede ocurrir con exactitud sería imposible. No obstante, dado que interesa que el daño y su estimación a priori estén en línea garantías fijadas bajas no cumplen el propósito por el que se constituyen, mientras que si son muy altas encarecen innecesariamente el sistema de protección, las estimaciones realizadas con los protocolos deberán reevaluarse con los datos que se vayan obteniendo de casos reales, de tal forma que los montantes de las garantías vayan convergiendo con los daños que realmente se produzcan. 1.3 FUNDAMENTOS La próxima transposición de la Directiva de Responsabilidad Ambiental 4 a la legislación española, con la consiguiente garantía financiera que el operador de las actividades contempladas en el Anexo III de la futura Ley 4 DIRECTIVA 2004/35/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. Diario Oficial de la Unión Europea, número L 143/56 de 30 de abril de

11 de Responsabilidad deberá presentar para la concesión, por parte de la Administración, de una autorización previa para el ejercicio de dicha actividad, precisa del diseño de una metodología que permita valorar económicamente el daño ambiental que pueda derivarse de las mencionadas actividades, e integre tanto las bases del análisis de riesgos como los principios y herramientas con las que cuenta el análisis económico para la valoración del daño ambiental. Es importante subrayar que el análisis del daño ambiental presenta una serie de particularidades que lo diferencian del estudio del daño toxicológico para los seres humanos. Estas diferencias vienen dadas básicamente por el alcance del análisis, de forma que, en el caso del daño para los seres humanos, las metodologías disponibles buscan en mayor medida establecer una serie de propiedades específicas del agente desencadenante del daño, tales como la carcinogeneidad, mutageneidad, toxicidad reproductiva, neurotoxicidad, entre otras. Por otro lado, el objetivo del análisis del daño ambiental es establecer la afección potencial a la estructura y a las funciones o los servicios 5 de los ecosistemas. En este contexto, la complejidad y las interrelaciones existentes en los ecosistemas hacen que, en muchas ocasiones, sea difícil establecer metodologías para la identificación y posterior valoración económica de los daños ocasionados sobre el medio receptor agua, suelo, especies silvestres y ecosistemas, tal como propone la Directiva sobre Responsabilidad Ambiental. Todo ello, sumado al hecho de que la presente propuesta metodológica se desarrolla en base al riesgo 6 o probabilidad de que ocurra un daño, implica trabajar con rangos de incertidumbre elevados, al no tener una evidencia física de la magnitud real del impacto ocasionado sobre el medio receptor. No obstante, la integración de algunos de los principios básicos del análisis de daños en la metodología propuesta contribuye en buena medida a reducir el nivel de incertidumbre que, en principio, iría asociado a un estudio de daños potenciales. En general, el proceso relacionado con el análisis de daños suele establecer en su desarrollo dos etapas claramente diferenciadas. Por un 5 Los servicios de los ecosistemas son todas las propiedades y procesos biológicos del hábitat o del sistema. Los bienes alimentos y servicios asimilación de residuos representan los beneficios que las poblaciones humanas derivan directa o indirectamente de las funciones del ecosistema (Costanza et al., 1997). 6 Según el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban las medidas de control de riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas. Boletín Oficial del Estado, 20 de julio de 1999, «Riesgo» se define como la probabilidad de que se produzca un efecto específico en un periodo de tiempo determinado o en circunstancias determinadas. 6

12 lado, la determinación de la probabilidad o frecuencia de que pueda materializarse un determinado escenario accidental y, por otro, las consecuencias que ese escenario puede llevar aparejadas en función de la dimensión espacial y temporal del daño. La literatura relativa al análisis de daños recoge numerosos métodos que difieren en la modalidad y el alcance de sus resultados. Entre ellos, son referencias básicas los trabajos de EA (2002), Wilson (1991) y EPA (1999). En todo caso, y en lo que respecta a los fundamentos que han sido adoptados en la presente propuesta metodológica en relación al análisis de daños, son dos las referencias más importantes; por un lado, la línea de trabajo desarrollada por el Ministerio del Interior desde la Dirección General de Protección Civil y Emergencias (DGPC, 1994a; DGPC, 1994b; DGPC, 1994c, MIR 2004a; MIR 2004b) y, por otro, la propuesta de la Unión Europea para la evaluación de daño ambiental de las sustancias químicas o TGD Guía Técnica Europea de Evaluación de Daños (EC, 2003). En este sentido, y en lo que se refiere a una aplicación arquetípica de la presente propuesta metodológica, ésta precisa de la primera etapa propia de un análisis de daños convencional: la identificación de las diferentes hipótesis de accidentes que pueden darse en una actividad como consecuencia de la concatenación de una serie de factores tras un suceso iniciador. Existen distintos métodos de análisis de daños determinista, cuantitativo, frecuencia/gravedad,... (DGPC, 1994a); así, este mismo trabajo de la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior proporciona una serie de criterios tamaño de la empresa, tipo de proceso, edad de la instalación,... para la elección más adecuada de uno de ellos, atendiendo a las características del sector de actividad estudiado y de la instalación concreta sobre la que se realiza el análisis. La asignación de probabilidades de ocurrencia a cada escenario accidental precisa, por su parte, de un análisis que será tan complejo como la actividad o proceso en el que pueda producirse (DGPC, 1994a); la consulta a bases de datos de accidentes o la elaboración de un árbol de sucesos 7 serán las alternativas disponibles en grado creciente de 7 El árbol de sucesos es una sencilla técnica de análisis cualitativo y cuantitativo que permite estudiar procesos secuenciales de hipotéticos accidentes a partir de sucesos iniciales indeseados, verificando así la efectividad de las medidas preventivas existentes Nota Técnica de Prevención 328: Análisis de riesgos mediante el árbol de sucesos. Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 7

13 complejidad de la actividad o proceso para la determinación de la probabilidad de ocurrencia de un escenario accidental concreto. Una vez identificada la probabilidad y los tipos de escenarios accidentales a los que puede dar lugar una actividad en este caso, las actividades que contemplará la futura Ley de Responsabilidad Ambiental, la estimación y la posterior valoración económica del daño ambiental implica la asunción de unas consideraciones específicas que relacionan la concentración de una sustancia o agente desencadenante del impacto y los daños ocasionados al medio receptor. Según la TGD (EC, 2003), dicha relación es un indicador del daño ambiental, de forma que sólo tendrá sentido aplicar los métodos de valoración económica, siempre que exista daño al medio receptor, esto es, cuando el nivel de daño proporción entre la concentración ambiental y la concentración umbral de noefectos resulte significativo. En relación al valor umbral de concentración del agente desencadenante del daño en el medio receptor, existen distintas bases de datos en las que el analista podrá encontrar estos datos en términos de PNEC, NOEC, LC50, etc. IUCLID, por ejemplo ; la finalidad es establecer el límite de exposición de cada medio receptor para cada una de las sustancias contaminantes. A continuación y para que la aplicación del método de valoración económica sea posible, es necesario determinar la extensión física del daño ocasionado sobre el medio receptor, mediante el cálculo de la eventual pluma de contaminación superficie o volumen de agua y/o suelo contaminado, etc.. Para ello, se propone el empleo de diferentes ecuaciones de difusión de sustancias contaminantes, presentes en la literatura del ramo, sobre los siguientes receptores: agua, en la que están contempladas las aguas subterráneas y las aguas superficiales, hábitats naturales protegidos, especies silvestres protegidas y suelo. La aplicación de las mencionadas ecuaciones requiere de datos acerca de los volúmenes de los vertidos, las concentraciones y las propiedades de las sustancias, y las características del medio receptor, entre otros. En la actualidad, también existen varias aplicaciones informáticas que consiguen simular con cierta confianza el transporte de la pluma de contaminación por el medio receptor. No obstante, estos programas suelen tener cierta complejidad, por lo que tanto la necesidad de conocer su manejo, como los requerimientos de información acerca del contaminante y del receptor del daño, hacen que esta alternativa no siempre sea la más practicable. 8

14 Finalmente, una vez determinados los parámetros de la cuantificación concentración del contaminante, extensión del impacto, etc., es posible estimar la pérdida de valor experimentada por el activo receptor afectado por el daño ambiental, mediante la aplicación de los diferentes métodos de valoración disponibles. En relación con lo anterior, el trabajo de Azqueta (2000) constituye una referencia básica sobre los diferentes métodos de valoración que ofrece el análisis económico para determinar el valor que la sociedad concede a una variación en la calidad ambiental. Dixon et al. (1994), Garrod y Willis (1999) y Hanley et al. (1997) son otras referencias básicas respecto a los métodos de valoración de la calidad ambiental; por otra parte, Navrud (1992) recoge distintos ejemplos de aplicación práctica de estos métodos en el contexto europeo. Pese a que la economía ambiental es hoy en día una disciplina ampliamente consolidada, autores como Azqueta (op. cit.) insisten en la importancia de tener presente sus limitaciones. La aplicación de los métodos de valoración económica implica necesariamente la aceptación de una serie de supuestos. El primer supuesto es la aprobación de una ética antropomórfica, es decir, la afirmación de que el medio ambiente tiene un valor en la medida en que el ser humano se lo otorga. En segundo lugar, la asunción del principio de la soberanía del consumidor, el cual asume que las personas deciden en función de la expresión de sus preferencias. El tercer supuesto es la existencia de un sistema de democracia de mercado o, lo que es lo mismo, la consideración de que el mercado refleja fielmente las preferencias de la sociedad. Finalmente, el hecho de que estas preferencias se expresan de una forma individualista, al no incluir a colectivos que expresen su opinión, tal como las generaciones futuras, lo que conlleva a otorgar una mayor importancia al comportamiento del individuo como consumidor que como ciudadano o miembro de un grupo social. Existe en la actualidad una amplia discusión sobre la capacidad de los instrumentos del análisis económico para identificar los costes y beneficios de las medidas dirigidas a reparar el daño. Entre los aspectos que suscitan mayor debate, cabe destacar aquellos citados por EPA (2001b): la falta de conocimiento sobre el proceso por el cual un incidente ocasiona un daño; la escasez de información relativa a la magnitud del daño que ocasiona un escenario accidental y el éxito conseguido con las medidas de restauración; la dificultad de estimar el tiempo necesario hasta que un ecosistema ha recuperado su situación inicial o una capacidad de proveer 9

15 servicios ambientales semejante a la que tenía antes de ocasionarse el daño; la incertidumbre en torno a las condiciones futuras; y la influencia que una variación en la tasa de descuento puede ocasionar en la selección de la medida de recuperación. En todo caso, y a pesar de que la valoración económica del daño ambiental se enfrenta a numerosos retos de carácter técnico, ésta permite optimizar los procesos de toma de decisión pública, contribuyendo a expresar cuantitativamente el efecto que los cambios en la calidad ambiental de un activo con la consiguiente pérdida en la provisión de servicios ambientales, experimentada por el medio receptor del daño producen sobre el bienestar de la población. En definitiva, los métodos de valoración económica deberán proporcionar una aproximación válida al coste que exigiría la recuperación total y efectiva del receptor hasta la situación inicial antes de haberse ocasionado el daño. Esta metodología, descrita brevemente en anteriores páginas y que, a lo largo del presente documento será explicada de forma detallada, debe ser capaz de estimar de una forma sencilla y fiable el riesgo asociado a una fuente de peligro 8 y su potencial afección a los medios receptores del daño, para, una vez identificado y cuantificado el mismo, valorar económicamente la importancia que la sociedad concede, en términos de bienestar, a la pérdida de calidad ambiental experimentada por el medio receptor. 2 IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO Los protocolos para la fijación de las garantías financieras por responsabilidad medioambiental prevén la existencia de una evaluación de riesgo previa. En este documento, sin embargo, se ha considerado oportuno dar algunas pinceladas del proceso de la propia evaluación de riesgo y de otras posibles alternativas, para establecer el daño que debe cubrir la garantía, mostrando las opciones existentes para la determinación de los escenarios accidentales y su probabilidad en caso de que no exista la evaluación de riesgo. 8 Según el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban las medidas de control de riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas. Boletín Oficial del Estado, 20 de julio de 1999, «Peligro» se define como la capacidad intrínseca de una sustancia peligrosa o la potencialidad de una situación física para ocasionar daños a las personas, bienes o medio ambiente. 10

16 2.1 NOTAS SOBRE LA EVALUACIÓN DE RIESGO El origen de determinado daño ambiental suele ser la emisión de cierto agente, ya sea material o energético, al medio ambiente. De esta forma, el establecimiento de un marco de responsabilidad ambiental como el planteado por la Directiva 2004/35/CE precisa de información respecto a la potencial liberación de agentes desencadenantes del daño, asociada a una operación anormal en determinada actividad económica. El análisis de riesgo se erige como la metodología idónea para conocer dicha liberación potencial de agentes desencadenantes del daño, debido a las posibilidades que ofrece plantear distintos escenarios de accidente, a partir del conocimiento, más o menos profundo, dependiendo de la metodología empleada y de la actividad potencialmente contaminante. Debido a que los objetivos últimos de los análisis de riesgos son la prevención de la ocurrencia y la mitigación de los efectos de accidentes en instalaciones industriales potencialmente peligrosas a través de un estudio sistemático de las mismas (DGPC, 1994a, pág. 19), esta metodología proporciona en sus etapas intermedias información relevante respecto a los agentes que, en caso de accidente, podrían ser liberados y causar un impacto sobre el medio ambiente y/o la salud de los seres humanos. De hecho, podrían diferenciarse dos etapas del análisis de riesgos: la identificación de riesgos y, posteriormente, la identificación de frecuencias; este epígrafe se concentrará en la fase de la identificación de riesgos, proporcionando algunas nociones respecto a la identificación de probabilidades de ocurrencia. Algunas de las actividades sobre las que se aplicará la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad ambiental poseen ya la necesidad de elaborar un análisis de riesgos, al estar incluidas en legislaciones paralelas respecto a accidentes graves por ejemplo Reales Decretos 1254/1999, 1196/2003, 119/2005 y 948/2005. La citada Directiva sobre responsabilidad ambiental no establece la obligatoriedad de identificar las emergencias previsibles según un análisis sistemático Real Decreto 948/2005, de 29 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los daños inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas ; sin embargo, la metodología empleada para ello el análisis de riesgos, que se puede desarrollar con distinto nivel de 11

17 detalle y complejidad, proporciona, al menos, un marco conceptual a partir del cual nutrir la valoración económica del daño ambiental. Existen distintas metodologías de identificación del riesgo dentro de la metodología más general denominada análisis de riesgos ver Tabla 1. La elección de una u otra dependerá, aparte de las posibles obligaciones normativas a las que pueden verse sujetas distintas actividades, de las distintas características de la instalación extensión, tipo de instalación, tipo de proceso y entorno, entre otras (DGPC, 1994a) y de la disponibilidad de recursos del analista. De la breve descripción recogida en la Tabla 1 de algunos de los métodos de identificación del riesgo proporcionados por la literatura, puede desprenderse la conclusión de los elevados conocimientos técnicos y de detalle que exige la mayoría de ellos. Esta exigencia es propia del conjunto del análisis de riesgos, incluso se hace más patente en la determinación de las frecuencias de ocurrencia de determinado suceso. El análisis histórico de accidentes es, quizás, el método de identificación de riesgos menos exigente y, también, el que puede aplicarse en circunstancias más diversas, ya sea gracias a la disponibilidad de acceso a bases de datos públicas de accidentes OSIRIS, MHIDAS, MARS, FACTS, entre otras (DGPC, 1994b) o a partir del registro de incidentes gestionado por la propia empresa o instalación. 12

18 Tabla 1: Resumen de métodos cualitativos y semi-cuantitativos para la identificación de riesgos Método Ámbito de aplicación Recursos humanos/materiales Ventajas Inconvenientes Análisis histórico de accidentes Identificación de accidentes. En algún caso, proporciona orientación cuantitativa de la probabilidad. Útil para productos e instalaciones de amplia difusión. Consulta de banco de datos. Recogida de información: publicaciones, revistas especializadas, informes industrias, informes oficiales, etc. Técnica poco costosa. A menudo, los datos de accidentes son insuficientes. Check list Aplicable a todas las fases de un proyecto: diseño, construcción, puesta en marcha, operación y paradas y análisis. La preparación ha de ser realizada por personas de gran experiencia. Es preciso disponer de las normas o estándares de referencia. Buen conocimiento del sistema o planta. La realización no requiere gran experiencia, pero sí el análisis de los resultados. Permite comprobar con detalle el estado de una instalación. Verificar el cumplimiento de un reglamento o procedimiento para una instalación. Análisis preliminar de riesgos Se utiliza en fase de diseño preliminar de nuevas instalaciones. Se debe disponer de: diseño básico, especificaciones de equipos, especificaciones de materiales, etc. Técnica poco costosa. No adecuado para instalaciones existentes. Análisis What if? Aplicable a modificaciones o instalaciones existentes. Se debe disponer de: diseño detallado, datos de operación/mantenimiento y conocimiento profundo de la instalación. Técnica más general que el HAZOP. No tiene una sistemática tan exhaustiva. Técnica que requiere inversión de tiempo por el equipo 13

19 Tabla 1: Resumen de métodos cualitativos y semi-cuantitativos para la identificación de riesgos Método Análisis funcional de operatividad (HAZOP) Análisis del modo de efecto de los fallos (FMEA) Análisis del modo, efecto y criticidad de los fallos (FMEAC) Índice de DOW de incendio y explosión Índice de MOND Fuente: DGPC (1994b) Ámbito de aplicación Aplicable a modificaciones o instalaciones existentes, así como a fases de diseño avanzado. Aplicable en fases de: diseño, construcción, operación, previo a árboles de fallos. Recursos humanos/materiales Se debe disponer de: diseño detallado, datos de operación/mantenimiento, conocimiento profundo de la instalación y equipo. Información necesaria para What if? y HAZOP. Ventajas Método menos costoso que HAZOP. Ídem FMEA Ídem FMEA Incluye una valoración cualitativa de la gravedad. Evaluación semi-cuantitativa de daño. Aplicable para clasificación previa de áreas en instalaciones con varias unidades (refinerías, etc. ) Ídem que Índice de DOW. Se debe disponer de planos de implantación, diagramas de flujo, diagramas de tubería e instrumentación y guía de cálculo. Ídem que Índice de DOW. Comparativamente, utiliza menos recursos gráficos. Permite una clasificación previa de área y unidades. Ídem que Índice de DOW. Tiene en cuenta la toxicidad de los productos. Inconvenientes Técnica que requiere una mayor inversión de tiempo. Análisis muy exhaustivo de la instalación. Menos exhaustivo. La precisión de los resultados obtenidos, con fines de identificación de riesgos es muy pequeña. Ídem que Índice de DOW. 14

20 2.2 ETAPAS DE LA IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS Independientemente del método de identificación de riesgos elegido, el proceso deberá seguir, de alguna u otra forma, las siguientes etapas (DGPC, 1994a): Determinación de los sucesos iniciadores En esta primera fase, el objetivo es identificar posibles sucesos iniciadores, esto es, eventos internos o externos anómalos que pueden producir un accidente por ejemplo, fallo de un sistema de refrigeración, fuga, seísmo,.... a. Sucesos iniciadores internos. Fallos de servicios suministro eléctrico, agua de refrigeración, etc., fallos en el suministro/extracción de productos químicos, fallos de contención fugas, escapes, colapsos, etc. b. De origen natural. Inundaciones, seísmos, lluvias torrenciales, incendios, vendavales, rayos, temperaturas externas extremas, etc. c. Tecnológicos u otros. Actos de sabotaje, accidentes en instalaciones vecinas, accidentes en vías de circulación próximas con mercancías peligrosas, etc. d. Efectos sinérgicos y dominó e. Mal uso f. Otros Cada suceso iniciador identificado deberá ser descrito, al menos, de forma básica, analizando las causas que lo pueden provocar y el escenario al que puede dar lugar en caso de producirse. Esta identificación debe basarse en un conocimiento profundo de la instalación estudiada y en un marco participativo de distintos grupos de trabajo, cada uno de ellos conocedor de los distintos aspectos que definen un funcionamiento normal o anormal de la instalación (Bestratén, 1993). El resultado de la identificación de sucesos iniciadores debe incluir, al menos, aquellos que puedan provocar los accidentes más probables y aquellos que puedan generar los accidentes más graves (DGPC, 1994a). 15

21 2.2.2 Determinación de la evolución de los sucesos iniciadores Una vez identificados los sucesos iniciadores, es necesario estudiar su evolución. Para ello, puede recurrirse al árbol de sucesos, uno por cada suceso iniciador identificado, a no ser que puedan ser agrupados por semejanza y de forma debidamente justificada. El árbol de sucesos desarrolla un diagrama gráfico secuencial a partir de sucesos iniciadores o desencadenantes de incidencia significativa y, por supuesto, indeseados, para averiguar todo lo que puede acontecer y, en especial, comprobar si las medidas preventivas existentes o previstas son suficientes para limitar o minimizar los efectos negativos (Bestratén, 1993). En la construcción del árbol de sucesos, el analista deberá incluir las denominadas funciones de seguridad sistemas automáticos de seguridad, alarmas de aviso y la consiguiente respuesta de los operarios y barreras o sistemas de contención para limitar los efectos de un accidente. Tal y como se comentó en páginas previas, estas funciones de seguridad disminuirán la posibilidad de que determinado accidente se manifieste, quizás a costa de crear o, incluso, aumentar la probabilidad de accidentes de consecuencias menores. La Figura 1 recoge un ejemplo sencillo de árbol de sucesos. El árbol de sucesos se construye siguiendo la secuencia cronológica de sucesos a partir del suceso iniciador considerado. De manera adicional, un suceso iniciador puede también ser el resultado de un suceso más o menos complejo. Por ejemplo, un suceso iniciador podría ser una fuga de material líquido inflamable que, al contacto con una fuente térmica una bomba en operación, provoca un incendio de charco. Sin embargo, también podría considerarse, como suceso iniciador, un aumento de la presión de la tubería que canaliza el flujo del citado material líquido inflamable, pudiendo dar como origen la fuga y las consecuencias comentadas anteriormente. De esta forma, para proceder a la valoración económica del daño ambiental, no resulta tan relevante una mayor o menor desagregación o detalle en el árbol de sucesos como una correcta y detallada identificación del escenario accidental en este caso, un incendio de charco provocado por el derrame de la sustancia X y de las probabilidades de ocurrencia del mismo. En definitiva, en el árbol de sucesos únicamente se representarán los nudos esto es, las funciones 16

22 de seguridad que tengan consecuencias en el resultado final del incidente. Figura 1: Árbol de sucesos para un suceso inicial de pérdida de agua de refrigeración en proceso químico exotérmico Fuente: Bestratén (1993) Los nudos del árbol normalmente se configuran como una opción binaria de la función de seguridad que describen funcionamiento o no funcionamiento de la alarma, por ejemplo, indicando la rama situada más arriba una respuesta afirmativa y la línea descendente una respuesta negativa. En el caso de la Figura 1, el suceso iniciador es la pérdida de agua en un circuito de refrigeración de un proceso químico exotérmico, esto es, que desprende calor. En primer lugar, si un operario percibe dicha pérdida y actúa en consecuencia, el incidente no dará lugar a mayores consecuencias, más allá de, si es el caso, la parada del proceso productivo. En cambio, si el operario no lo percibe, no actúa o no actúa correctamente, el calor desprendido por el proceso químico exotérmico comenzará a aumentar la temperatura del equipo, iniciándose una secuencia de la que pueden derivarse situaciones descontroladas. En el 17

23 caso representado en la Figura 1, únicamente dos situaciones generarían un comportamiento descontrolado: a. El fallo de las alarmas al alcanzarse las temperaturas T1 y T2. b. El fallo de la actuación del operario tras la alarma a la temperatura T1 y el posterior fallo de la alarma a la temperatura T2. El árbol de sucesos será tan complejo como la actividad en la que se enmarque y el nivel de detalle alcanzado en la descripción del proceso cuya operación anormal representa; sin embargo, y tal y como se comentó anteriormente, el objetivo es definir correctamente los escenarios accidentales sustancia emitida, cantidad, medio receptor, etc. y las probabilidades asociadas a cada uno de ellos, lo que permitirá, al menos en algunas circunstancias, simplificar el árbol de sucesos Relación de los accidentes Los accidentes identificados serán descritos incluyendo información básica respecto al suceso iniciador, los productos que intervienen y las condiciones físicas de los mismos presión, temperatura, caudal, etc.. Distintos sucesos iniciadores pueden dar lugar a un mismo escenario accidental las fugas de líquidos explosivos pueden generar una explosión, de la misma forma que un suceso iniciador concreto puede generar distintos escenarios accidentales la fuga de un líquido explosivo puede generar una explosión o contaminar el suelo, por ejemplo. A efectos de simplificar en lo posible las posteriores fases del análisis, la agrupación de los escenarios accidentales similares o idénticos facilitará la posterior estimación de las consecuencias de un número considerable de accidentes. El proceso de identificación de riesgos, junto con el conocimiento de la actividad en concreto en la que se enmarque dicha identificación, dará como resultado un listado de escenarios accidentales, originados por uno o varios sucesos iniciadores. A la hora de proceder al análisis de riesgos, la literatura recomienda centrar los esfuerzos en el estudio de aquellos sucesos iniciadores que provoquen los escenarios más probables y los que provoquen los accidentes más graves razonablemente postulables (DGPC, 1994a): tradicionalmente los estudios deterministas tienen como objetivo la determinación de los accidentes más graves postulables en una instalación para así definir la envolvente máxima de daños (ibid., pág. 37). 18

24 Por otra parte, y tal y como se ha indicado en páginas previas, el diseño detallado de un árbol de sucesos puede resultar complejo y, generalmente, demandará un conocimiento amplio de la instalación y de sus medidas de seguridad. Sin embargo, si complejo es representar en el árbol el conjunto de medidas que intervienen en la aparición o no de determinado escenario accidental, más complejo resulta la atribución de probabilidades de fallo a cada una de las funciones de seguridad. El registro histórico de incidentesaccidentes y de datos de fiabilidad humana y de los componentes recogidas en bases de datos como COMPI, CRYSTAL RIVER, OREDA, entre otras (DGPC, 1994c), la opinión de los expertos y otros datos de la instalación relativos al proceso y a los productos químicos que intervienen, por ejemplo pueden definirse como fuentes de datos de probabilidades. La Tabla 2 recoge algunos de los métodos más utilizados para la estimación de las probabilidades de ocurrencia; entre los más utilizados, se encuentra la técnica del árbol de fallos 9, que facilita la estimación de esta probabilidad en el caso de sistemas complejos, obteniendo la probabilidad de un suceso complejo, a partir de la probabilidad de distintos sucesos básicos (ibid.). En términos generales, la probabilidad de que surja determinado escenario accidental será función de la tasa de fallo humano y/o de los componentes. La rotura de un componente y/o la actuación incorrecta de un operario suelen ser el origen o una parte de situaciones de accidente; ciertos fenómenos naturales de carácter más o menos catastrófico lluvias torrenciales, terremotos, vulcanismo, etc. también pueden resultar el origen o la causa de agravamiento de un accidente, por lo que, cuando puedan surgir, el analista deberá tenerlos en cuenta. DGPC (1994c) comenta las distintas metodologías y modelos existentes en la literatura para estimar la fiabilidad humana y de los componentes, constatando que, en el proceso de análisis de riesgos, el verdadero cuello de botella es, precisamente, la asignación de estas probabilidades. En páginas posteriores, se presentarán unas nociones básicas sobre el denominado árbol de fallos, evolución del anteriormente comentado árbol de sucesos y, a partir del cual es posible determinar la probabilidad de un suceso complejo un escenario accidental determinado, a partir de un número determinado de sucesos básicos. 9 Se trata de un método deductivo de análisis que parte de la previa selección de un suceso no deseado o evento que se pretende evitar, sea éste un accidente de gran magnitud explosión, fuga, derrame, etc. o sea un suceso de menor importancia fallo de un sistema de cierre, etc. para averiguar en ambos casos los orígenes de los mismos (Piqué y Cejalvo, 1994). 19

25 Tabla 2: Resumen de técnicas para la determinación de frecuencias Método Ámbito de aplicación Recursos humanos/ materiales Ventajas Inconvenientes Árbol de fallos o o Determinación de sucesos complejos Estudio del impacto de mejoras de un sistema o o o o Buen conocimiento del método Buen conocimiento del sistema estudiado Documentación: toda la disponible Datos necesarios: probabilidades de fallo de los componentes o o Estudio profundo del sistema Base toma decisión o o o Laborioso Incertidumbre de los resultados Dependiente de los criterios adoptados Árbol de sucesos o Determinación de la evolución de un iniciador o o Buen conocimiento de los fenómenos físicos implicados Datos necesarios: frecuencia de los iniciadores y probabilidades de los sucesos condicionantes o o Uso muy sencillo Sistematiza la evolución de un suceso o Incertidumbre de los resultados numéricos Análisis de causas consecuencia Combina las características de los anteriores métodos. Fuente: DGPC (1994c). 20