Propuestas de reforma para el Impuesto sobre Sociedades

Transcripción

1 Propuestas de reforma para el Impuesto sobre Sociedades Emilio Albi Catedrático de Hacienda Pública y Sistema Fiscal Universidad Complutense de Madrid Octubre, Introducción 2 2. Alternativas a la base imponible tradicional del IS 2 3. El asunto de los tipos impositivos del IS 4 4. Créditos fiscales, beneficios a las empresas de reducida dimensión y de otros regímenes 6 5. Nuevos gravámenes europeos en el ámbito financiero? 8 6. Tributación común consolidada en la UE? Conclusiones Bibliografía 12

2 1. Introducción Una reforma del sistema tributario español ha de apuntar, en la actualidad, hacia objetivos recaudatorios que ayuden a la economía a recuperar el pleno empleo y disminuir el endeudamiento. La reducción del déficit público y obtener crecimiento económico son objetivos preferentes de cualquier intento reformista. El Impuesto sobre Sociedades (IS) puede lograr una recaudación relativamente importante, pero es como herramienta de política económica cuando alcanza su mayor interés tanto nacional como internacionalmente. El IS (con su base imponible tradicional o con la de cualquiera de sus alternativas) es una figura tributaria fundamental de un sistema fiscal por tres razones básicas, que se han visto fortalecidas debido a la globalización económica. Este impuesto cumple una función de retención en la fuente de las rentas del capital societario, imprescindible para el impuesto individual sobre la renta, lo que tiene relieve tanto en el caso de accionistas residentes como de los no residentes, sobre todo si estos últimos son no residentes solo de forma nominal. Al mismo tiempo, el IS grava los beneficios no distribuidos cuya fiscalidad última, en sede del accionista, se difiere hasta la disposición de las acciones a causa del criterio tributario de realización. Por otro lado, las empresas nacionales y las internacionales disfrutan del gasto público del país donde operan y el IS no es un mal sustituto de precios o tasas, y en general de cargos al usuario de ese gasto, que resultarían muy difíciles de aplicar en la práctica. La tercera razón radica en que el IS no solo grava los rendimientos normales (coste de oportunidad) del capital sino las rentas económicas, de localización o específicas de una empresa, evitándose así problemas de diferenciación para poder gravar las rentas de localización, lo que cualquier gobierno desea hacer dada su oferta inelástica y sin que su tributación origine distorsiones (el gravamen de las rentas específicas, que también es deseable, plantea dificultades si las empresas pueden alterar fácilmente su localización geográfica). Sin embargo, el IS se enfrenta a retos importantes en la forma de problemas que surgen de sus efectos económicos. Estos problemas, con su suavización o eliminación, resultan ser elementos centrales en el debate sobre la reforma de este impuesto, para así contar con un elemento recaudatorio, esencial en el sistema fiscal, de menores costes económicos, menos distorsionante y que mejore el crecimiento económico. Este es el enfoque seguido en este trabajo, donde en sucesivos apartados se irán planteando los problemas o retos del IS y las líneas de reforma que pueden aminorarlos, de acuerdo con los planteamientos de los organizadores de este simposio. En el apartado 2 se tratará el amplio asunto de la reforma de la base imponible del IS con el fin de contrarrestar algunos de sus problemas tradicionales más conocidos. El apartado 3 incluirá el tema de los tipos impositivos, nominales o efectivos, del IS. Dentro del apartado 4, la discusión se centrará en los aspectos de los créditos fiscales del impuesto, los beneficios a las empresas de reducida dimensión y de los diversos regímenes tributarios especiales del IS. El apartado 5 tratará de la posibilidad de nuevos gravámenes europeos en el ámbito financiero y el 6 de la propuesta de una tributación común consolidada en la UE. El papel terminará ofreciendo un apartado 7 de conclusiones. 2. Alternativas a la base imponible tradicional del IS Los retos económicos más clásicos del IS se refieren a problemas bien conocidos que surgen de distorsiones del comportamiento empresarial, originadas por el impuesto a causa, principalmente, del gravamen del rendimiento normal del capital y por los posibles efectos de la doble tributación de los rendimientos del capital societario. Estas distorsiones son, de acuerdo con su causa: a) El gravamen en el IS del rendimiento normal del capital altera su coste de uso y distorsiona el nivel de inversión aunque sus efectos sobre esto dependen también de los métodos de amortización aplicados, de la forma de financiación, de los posibles estímulos fiscales a la inversión y de la inflación, todo lo cual introduce sus propias ineficiencias. b) Dado que el coste del endeudamiento es, en general, fiscalmente deducible en el IS y que los beneficios no distribuidos solo soportan inicialmente este impuesto (y no el IRPF), surgen distorsiones sobre la política de financiación empresarial. Estas distorsiones se producen entre la financiación por endeudamiento o por emisión de acciones. La ventaja fiscal de la deuda puede haber impulsado, aunque no creado, la crisis actual, como señalan Slemrod (2009) y Keen, Klemm y Perry (2010). Existe también una distorsión paralela en la decisión acerca de la distribución de dividendos o de creación de reservas, financiándose en este último caso la empresa con la retención de beneficios. c) El gravamen diferente de la actividad productiva en el IRPF y en el IS distorsiona las decisiones de organización empresarial entre la forma societaria y la no societaria. Vías de reducción, o incluso de solución, de estos problemas pueden encontrarse a través de la utilización en el impuesto de bases imponibles alternativas a la del IS clásico. Existen diversas opciones entre las que elegir. De forma simplificada, estas bases alternativas pueden clasificarse en dos grupos, aunque también se plantean combinaciones de las diferentes opciones y formas variadas de llevarlas a la práctica. Tomando como término de referencia el IS convencional, las características principales de esas bases imponibles alternativas son, para cada uno de los dos grupos, las siguientes: 2

3 a) La eliminación en la base imponible del rendimiento normal (coste de oportunidad) del capital propio, por lo que solo se gravarían las rentas económicas. b) La inclusión en la base imponible del rendimiento total del capital, sin distinguir que la financiación provenga del endeudamiento o de la emisión de acciones. Para ello, al beneficio contable se le añaden los gastos financieros producidos por el endeudamiento que, por tanto, quedan gravados. Un ejemplo preferente entre los impuestos alternativos que se pueden incluir dentro del grupo a), es aplicar en un IS tradicional una deducción por patrimonio neto o fondos propios (IS con DPN, o, en terminología inglesa, IS con ACS, allowance for corporate equity). La DPN es una deducción en la base imponible del resultado de imputar un tipo de interés, nominal, para activos sin riesgo (representativo del coste de oportunidad de la financiación por acciones), a un valor (ajustado) del patrimonio neto (capital más reservas). Desde 2006, Bélgica aplica en su IS una deducción por intereses implícitos similar a la DPN (el tipo de interés a imputar se basa en bonos gubernamentales a 10 años, con techos que para 2013 se han fijado en el 3% 3,5% para las pequeñas y medianas empresas y que en 2012 son 3,425% y 3,925% respectivamente). En Italia, a partir de 2011, la DPN es aplicable a los aumentos de patrimonio neto (aportaciones en dinero y beneficios no distribuidos) calculándose de acuerdo con un 3% de rendimiento para Liechtenstein calcula en 2012 su DPN a un 4%. La DPN ayuda a equilibrar la ventaja que tiene el endeudamiento en el IS convencional, dada la deducibilidad fiscal de los intereses. Al mismo tiempo reduce el coste de uso del capital, mejorando así eficientemente el nivel de inversión. Hace irrelevante el efecto de la inflación sobre la inversión, dada la utilización en el cálculo de la deducción de un interés nominal. Por el contrario, es obvio que disminuye la base imponible y, por tanto, la recaudación (salvo que se establezcan otras reformas en el IS que se debatirán más adelante, o que aumenten los ingresos por otros tributos). También estimula la utilización de la forma societaria en la actividad empresarial o profesional de las personas físicas, a no ser que se aplique la DPN al empresario individual. En cuanto al grupo b), contamos con el Comprehensive Business Income Tax (CBIT) propuesto por el Tesoro norteamericano US Treasury (1992) que no admite la deducibilidad fiscal de los gastos financieros. Con este enfoque es claro que se elimina la ventaja del endeudamiento en el IS tradicional y que aumenta la recaudación. Sin embargo, el coste de uso del capital se incrementa y se reduce el nivel de inversión. Al mismo tiempo, los problemas que surgirían con el sector financiero, y otros con tradición de alto endeudamiento, son evidentes. El enfoque DPN puede incorporar la no deducibilidad de intereses, extendiéndolo a los recursos ajenos, sin que se admita la deducibilidad fiscal del gasto financiero efectuado sino solo de un valor imputado al endeudamiento a un tipo que representa el coste de oportunidad de los fondos. Ese mismo tipo de interés se imputa al patrimonio neto. El valor presente de la DP y de la amortización sería equivalente a la deducción inicial de la inversión real en un impuesto sobre el flujo de fondos, tipo R, basado en origen. De hecho esta fue la propuesta inicial de Boadway y Bruce (1984), creadores del enfoque del IS con DPN que posteriormente detalló el Instituto de Estudios Fiscales británico en Más recientemente, Kleinbard (2007-a y 2007-b) ha seguido esta línea en su propuesta, llena de virtudes aunque compleja, de un Business Enterprise Income Tax. Otro ejemplo, de características análogas al CBIT, es el Business Value Tax (BVT) de Bird y Mintz (2001), que grava el valor añadido por una empresa (tipo renta, ya que la amortización del inmovilizado es deducible) con una base definida como el resultado contable del ejercicio al que se añaden los gastos financieros y los de personal. Italia utiliza, desde 1998, un impuesto regional sobre las actividades productivas (IRAP) similar al BVT, que resulta de interés para la financiación subcentral. El enfoque radical del CBIT no admisión de la deducibilidad de los gastos financieros en el IS no se aplica en la práctica de los sistemas fiscales, pero sí existen numerosos casos de limitaciones a esa deducibilidad desde hace tiempo. Estas limitaciones tienen su origen en la utilización en los impuestos de sociedades de reglas especiales para operaciones financieras vinculadas, de normas sobre subcapitalización y, en general, de reglas anti-abuso. En España, la limitación de la deducibilidad de los gastos financieros incluida en el RDL 20/2012, de 13 de julio, que afecta sobre todo a grandes empresas, resulta un buen ejemplo. La no deducibilidad de determinados gastos financieros intra-grupo, por ejemplo, obedece a que, con exención de dividendos y plusvalías de fuente extranjera, o nacional, en el IS (cada vez más generalizada internacionalmente, Albi, 2010 y 2011), la admisión fiscal de los gastos financieros incurridos en la adquisición de participadas aumenta considerablemente el estímulo a establecer filiales (sobre todo en países de menor tributación) y, en general, a la adquisición de participaciones en otras empresas, especialmente si los intereses deducidos en España se pagan a empresas del grupo con baja fiscalidad (operaciones double-dip ). Por otro lado, con este RDL se sustituyen las normas sobre subcapitalización (con dificultades jurisprudenciales para su uso dentro de la UE) por restricciones temporales, aplicables generalmente a cualquier empresa, en la deducción general de los gastos financieros dicho de otra manera, con normas de imputación temporal de gastos financieros que pueden generar aumentos de recaudación al menos en el corto plazo. Dinamarca y Alemania han sido pioneras en este camino dentro de Europa que naturalmente estimula el uso del capital propio, ya que reduce la ventaja del endeudamiento en el IS. Italia y Holanda también han seguido esta vía, al igual que el Reino Unido y Francia aunque de forma más específica. No se trata de aplicar el estricto enfoque CBIT, pero se limita, con 3

4 lógica fiscal, la deducibilidad de los gastos financieros en el IS aunque tal limitación debería incluir, lo que no ocurre en el caso español, cláusulas de escape como en la legislación alemana (la norma alemana no se aplica a empresas de un grupo si la ratio del patrimonio neto a los activos de una compañía es igual o superior a la misma razón para el grupo, ni a empresas que no formen parte de un grupo excepto si más del 10% de su gasto financiero deriva de préstamos con personas o entidades vinculadas). En todo caso son obvios los efectos negativos de este tipo de enfoque para sectores de alto endeudamiento como el de capital-riesgo, las infraestructuras o el de energías renovables y es también evidente que las normas de limitación de gastos, o las reglas de asignación de los mismos, pueden originar excesos de tributación en determinados casos. El enfoque DPN y el CBIT, sus combinaciones, y otras alternativas a la base imponible tradicional del IS, reducen al menos algunas de las tres distorsiones clásicas del impuesto que se han resumido más arriba, aunque permanecen problemas serios. En un trabajo reciente Albi (2011), donde el asunto de las alternativas al IS se trata con alguna extensión, se discuten las posibilidades de llevar a la práctica estas opciones. El debate se basa en dos pivotes básicos: la compatibilidad internacional, en términos legales, de una reforma sustancial del impuesto y la aceptabilidad del contenido de esa reforma por parte de los numerosos agentes que se verían envueltos en la misma. El resultado de la discusión es que un IS con DPN de efectos económicos análogos a los de un impuesto sobre flujo de caja, tipo R+F, basado en origen puede resultar una alternativa válida al IS clásico. Esta opción es compatible a nivel internacional (se trata de un impuesto sobre la renta de las sociedades en el que simplemente no se grava el rendimiento normal del capital dado el ajuste generado por la DPN), y parece fácil de entender y aceptar por los agentes que intervendrían en su aprobación y puesta en práctica. Esto no quiere decir que el impuesto resultante quede libre de problemas. Un IS con DPN logra un buen ámbito de neutralidad entre la financiación por endeudamiento y por capital propio, que se suma a la inducida por las limitaciones legales a la deducibilidad fiscal de intereses. Sin embargo, persiste el problema, con difícil solución tributaria, de que la creación de reservas se ve estimulada ya que las ganancias de capital se gravan diferidamente, solo cuando se realizan, frente al tratamiento fiscal que sigan los dividendos. Si la DPN no se aplica al empresario individual, la forma jurídica societaria queda favorecida. El nivel de inversión no se vería afectado gracias a la DPN: una gran ventaja de esta alternativa es la neutralidad respecto a la inversión (aplicando el tipo de interés adecuado a los fondos propios debidamente corregidos, y con compensación total de pérdidas, actualizadas con el mismo tipo de interés, en el caso de que se produzcan, e incluso con transferencia de la deducción a los accionistas en el de quiebra de la empresa). Sin embargo, dado que el impuesto seguiría basado en origen, las distorsiones relativas a la localización geográfica de la inversión o los problemas de transferencias de rentas perviven. Acertar en la práctica con el tipo de interés aplicable para calcular la DPN no es sencillo, como tampoco lo es la definición legal de la base de la deducción. Por último, la pérdida de recaudación es clara, aunque quizás no excesivamente cuantiosa si se introducen otras medidas que veremos en el apartado 4 y dadas las limitaciones a la deducibilidad fiscal de los gastos financieros que ya hemos contemplado. Compensar la pérdida de recaudación con aumentos de tipos impositivos sería un error, pero esto es un asunto a tratar en el apartado siguiente. Sin menospreciar las dificultades señaladas, creo que un IS con DPN es una alternativa de futuro que merece debate e investigación. La DPN ha sido propuesta recientemente para el Reino Unido por Mirrlees et al. (2010/2011) dentro de un estudio excelente. Con un cierto coste recaudatorio, puede atraer y retener inversiones internacionales y aumentar el nivel de inversión en general, todo lo cual incrementa la recaudación futura. A la vez, sirve de ayuda en la mejora, o solución, de problemas serios del IS. 3. El asunto de los tipos impositivos del IS Las decisiones empresariales se ven afectadas por los tipos nominales del IS y también por el contenido de la base imponible o de otros elementos del impuesto (por ejemplo, en relación con la inversión, por los métodos de amortización fiscal, los incentivos fiscales a la inversión, la forma de financiación, los sistemas de valoración de existencias, el tratamiento de las ganancias de capital, de la compensación de pérdidas, o de los flujos de renta internacionales). Para contar con mediciones sintéticas de la carga tributaria efectiva generada por los tipos nominales del IS y por, al menos, algunos de esos elementos mencionados en el párrafo anterior, formen parte de la base imponible o no, se utilizan dos medidas fundamentales: el tipo impositivo marginal efectivo (TMR) y el tipo impositivo medio efectivo (TME). El TMR se refiere al nivel, o escala, de la inversión y mide el tipo efectivo de gravamen de la inversión marginal (aquella que obtiene, antes de impuestos, un rendimiento mínimo suficiente para competir con la inversión alternativa coste de uso del capital, sin que se originen rentas económicas o beneficios puros; es decir, las inversiones marginales ofrecen un valor neto presente igual a cero). El coste del capital, después del IS, igualará al tipo de interés real de mercado fijado internacionalmente y el TMR reflejará la diferencia porcentual entre el coste del capital y ese tipo de interés. En cambio, el TME tiene que ver con la decisión sobre dónde se debe localizar una inversión de cantidad discrecional con un rendimiento que supera el coste de uso del capital (existen rentas económicas) y que, por tanto, produce un valor neto actual mayor que 4

5 cero. En la decisión acerca de dónde localizar una inversión, entre dos o más países, una multinacional atenderá al nivel de beneficios, después de impuestos, que se obtienen en cada localización para lo que el TME es la medida adecuada, siendo muy relevante en el asunto de la competencia fiscal internacional 1. Devereux y Griffith (1999) establecen una relación particular entre el coste de uso del capital C, el TME (IS) y el TMR (IS), ignorando los impuestos personales solo se consideran los tipos efectivos del IS y con métodos fiscales de amortización basados en el coste inicial de la inversión, en la que, siendo p la rentabilidad del proyecto y t el tipo nominal del IS, se cumple: TME(IS)= (C/p).TMR(IS)+t.[(p-C)/p)] [1] De acuerdo con esta ecuación, en los proyectos de inversión de muy alta rentabilidad (con grandes rentas económicas o beneficios puros en las que p es mucho mayor que C), el tipo medio efectivo del IS coincidirá con su tipo nominal. En cambio el tipo medio efectivo del IS coincidirá con el marginal si la rentabilidad de una unidad de inversión adicional simplemente iguala el coste del capital p=c. Con una inversión marginal, el tipo efectivo del IS dependerá del tipo nominal, de la pauta de amortización fiscal, de los posibles créditos por inversión, o de la inflación, entre otros elementos. Ahora bien, como en un IS con DPN, esta deducción: a) Contrarresta la distorsión originada por las diferencias entre la amortización fiscal y la económica real o auténtica sea cual sea la amortización fiscal, el valor presente de la suma de estas amortizaciones y de la DPN siempre igualará la inversión inicial. b) Cancela los efectos de la inflación, ya que se aplica un interés nominal para calcular la DPN. Y dado que los créditos por inversión han sido eliminados de los sistemas tributarios por razones de eficiencia, no es difícil intuir que la inversión marginal, con mejor equilibrio fiscal en el tratamiento de los recursos propios y ajenos gracias al efecto de la deducción, estará afectada fundamentalmente por el tipo nominal del IS si el impuesto incorpora la DPN. En definitiva, el TMR, con inversiones marginales sujetas a un IS+DPN, depende muy directamente del tipo nominal de gravamen, al igual que el TME, que coincide con el TMR si p=c, como se indicó un poco más arriba. El tipo nominal del IS se hace también más relevante a medida que crece la rentabilidad de la inversión ya que el tipo medio efectivo converge hacia el nominal, de acuerdo con la ecuación [1], perdiendo peso el tratamiento fiscal de los gastos deducibles, que afecta al tipo marginal, aunque sigan teniendo alguna influencia en el tipo medio otras posibles deducciones de la cuota. Desde luego, estas últimas y el tipo nominal del impuesto son los elementos esenciales a tener en cuenta si se desea fomentar la inversión en sectores de alto rendimiento. Para sectores más maduros, de rentabilidad baja, el centro de interés radica, aparte de en el tipo nominal, en la aceleración de la amortización fiscal o en los créditos por inversiones, o, si se tiene un diseño fiscal más eficiente a través de un IS con DPN, simplemente en el tipo nominal. Este tipo nominal resulta ser, a su vez, esencial en un aspecto diferente, de gran interés para las empresas multinacionales: el relacionado con las posibilidades de localizar beneficios en otros países a los de su obtención, de forma que se logre una menor carga tributaria global. La transferencia geográfica de rentas no es muy difícil para un grupo multinacional ya que las rentas son internacionalmente mucho más móviles que la inversión. Como ejemplos tenemos el uso de precios de transferencia en transacciones intra-grupo de bienes y servicios, a través de repartos de costes centralizados o vía el pago por activos intangibles de una multinacional. Ante estos mecanismos las autoridades fiscales actúan con la legislación sobre operaciones vinculadas. Otra alternativa de transferencia de rentas surge de las transacciones financieras dentro del grupo, localizando altos grados de endeudamiento y el correspondiente gasto financiero, en países de fuerte tributación, con préstamos desde compañías de la multinacional situadas en países de baja tributación ( o incluso obteniendo el ya mencionado double dip, como sería el caso de endeudarse en el país de alta tributación de la matriz para capitalizar una empresa en una localización con escasos tributos que presta a otras empresas del grupo operativas en lugares con impuestos altos). La limitación fiscal de la deducibilidad del gasto financiero incurrido para obtener rentas en el exterior, recientemente implantada en España, es una de las posibles vías de solución de este mecanismo de transferencia geográfica de rentas. La influencia fiscal básica en todas las prácticas empresariales de transferencia de beneficios es el tipo nominal de gravamen (y la potencia de la legislación o de las actuaciones administrativas para combatirlas). Se trata de puras transferencias de beneficios desde un país (de alta tributación nominal) a otro (de baja) para las que todos los demás elementos del IS, aparte de su tipo nominal y la normativa y actuación relativas a estas prácticas, tienen muy poca importancia. En resumen, mantener el tipo nominal de gravamen del IS en niveles cercanos a los de la competencia fiscal de cualquier país es importante a efectos de su TME y, por tanto, de la atracción y mantenimiento de la inversión internacional (junto con determinadas deducciones en la cuota que se discutirán posteriormente). El TMR, con sus efectos sobre el nivel de inversión, puede contar con la influencia de la aceleración fiscal de la amortización y de los créditos a la inversión, además de con la del tipo de gravamen. Sin embargo, aplicando el enfoque DPN en el IS, la influencia fundamental vuelve a ser el tipo nominal de gravamen. Este, a la vez, ha de ser suficientemente bajo para contrarrestar, junto con la normativa y actuaciones administrativas correspondientes, la transferencia internacional de rentas (al igual que el 5

6 ámbito de la tributación de accionistas y de los impuestos sobre no residentes tienen peso en relación con la localización final de los beneficios empresariales). Todo esto ha de ordenar el diseño de un buen IS en la actualidad, situando en un lugar preferente el cuidado especial del nivel internacional relativo del tipo nominal de gravamen. La evidencia empírica disponible ofrece respaldo a estas ideas. Durante los últimos quince años se ha producido un vasto trabajo empírico en este terreno que se ha estudiado en un meta-análisis por De Mooji y Ederveen (2003), posteriormente ampliado (2008). Sus resultados muestran que el comportamiento empresarial en relación con la transferencia de rentas (influida por las diferencias de tipos nominales) y las decisiones de localización de inversiones de cantidad discrecional (para las que la variable relevante es el TME, con influencia fundamental del tipo nominal) tienen una mayor respuesta al IS que otras decisiones de la empresa. Por ejemplo, la semi-elasticidad de la base del IS a los tipos impositivos alcanza, en estos dos casos, un efecto de -1,2 cuando para la inversión en el margen (TMR), los valores de la semi-elasticidad varían entre -0,3 y -0,6, con menores valores para la discriminación existente en el IS convencional entre el endeudamiento y la emisión de acciones. Las distorsiones en la organización de la actividad empresarial bajo la forma societaria o como negocio individual, se muestran altos en algunos de los estudios reunidos en el meta-análisis, aunque pueden tener menores efectos en la recaudación ya que esta se obtiene bien con el IS o con el IRPF. En definitiva, que el tipo nominal del IS se mantenga en un nivel internacional relativamente bajo es un criterio fundamental de cualquier diseño fiscal, sobre todo en economías pequeñas abiertas al exterior (como la española) dados los efectos de la globalización económica. Por esta razón, se indicó al final del apartado anterior que compensar la pérdida de recaudación de la DPN con aumentos del tipo de gravamen del IS sería un error. Con la rebaja de los tipos nominales probablemente se favorece más a las empresas e industrias dinámicas y rentables (no parece que la suavización de la tributación societaria tenga grandes efectos en las empresas pequeñas y jóvenes con escasa rentabilidad, lo que es tema para el apartado siguiente). La competencia fiscal internacional es otra muy buena razón a favor de aplicar tipos nominales bajos en el IS, en línea con nuestros competidores por la inversión extranjera y como forma de mantener e impulsar la ya existente en el país. Resulta esencial, por tanto, tener en cuenta el nivel comparativo del tipo impositivo del IS español. España no necesita fijar tipos muy bajos ya que los elementos no tributarios de competitividad empresarial son razonables. Sin embargo, parte de esos elementos, como, entre otros, los referentes al mercado de trabajo, la formación media del trabajador o el nivel tecnológico y de gestión empresarial (e incluso, en la actualidad, la estabilidad macroeconómica), tampoco son tan sólidos como para no considerar con atención, al menos, el promedio de los tipos impositivos del IS en los Estados de la UE, nuestros competidores internacionales más directos. Para el ejercicio 2012, el promedio de tipos nominales es en UE(27) del 21,52%, y si eliminamos a Estonia que cuenta con un impuesto sobre la distribución de beneficios en lugar de un IS, tenemos un promedio del 21,54%. De posible mayor interés es el promedio UE (15) que alcanza el 24,81%, Si de este grupo de quince países más antiguos de la Unión eliminamos a Irlanda que solo compite por industrias sin altos costes de transporte, se alcanza el 25,69 %. Se podrían hacer otras correcciones en los casos de Alemania (con la carga del impuesto adicional de los länder), Grecia (con un tipo más alto para los beneficios distribuidos) y Bélgica con su deducción por intereses implícitos, que nos podrían acercar al por ciento, pero lo que nos indican las cifras anteriores es que si en España se sigue el enfoque del IS con DPN en ningún caso resulta razonable subir el actual tipo general de gravamen del 30%. Sería Incluso muy positivo elegir un tipo único alrededor del 25 por ciento, dependiendo de la merma recaudatoria que se acepte absorber y de los aumentos de recaudación compensatoria que se puedan lograr. De este último asunto nos ocuparemos en el apartado siguiente con referencia al IS español. Para terminar, es también relevante, en este asunto del tipo impositivo del IS, el tratamiento que se dé a las rentas del capital y a las actividades empresariales en el IRPF, de forma que no exista una ventaja en operar económicamente con la forma jurídica societaria frente a la actuación del empresario o profesional individual. El tipo nominal y el medio del IS han de estar en armonía con los tipos marginales de las tarifas del IRPF, y con los tipos medios resultantes de su estructura y de las características globales o duales del impuesto sobre las personas físicas. En definitiva, resulta deseable alinear la tributación efectiva de los rendimientos del trabajo dependiente, de la actividad empresarial de carácter individual y de los beneficios societarios de los accionistas. Esto introduce restricciones tanto en el IS, como en el IRPF, y obliga a pensar conjuntamente en los dos impuestos dentro del sistema fiscal. 4. Créditos fiscales, beneficios a las empresas de reducida dimensión y de otros regímenes En la evolución de la tributación societaria de los últimos veinticinco años, se ha intentado compensar los efectos sobre la recaudación de las rebajas de tipos impositivos con ampliaciones de la base imponible y ensanchando el ámbito de sujeción del impuesto. La regulación de las operaciones vinculadas, de los acuerdos previos sobre precios de transferencia o las limitaciones a la deducibilidad fiscal de ciertos gastos financieros, han ayudado ciertamente en la ampliación de bases imponibles (o entorpecido los intentos de reducirlas). El ámbito de las ganancias de capital, en cambio, sigue ofreciendo ventajas fiscales, sobre todo como estímulo a la reinversión. 6

7 Por otra parte la práctica eliminación de los créditos fiscales por inversiones ha mejorado la neutralidad del IS en este terreno y aumentado la recaudación. Los créditos por inversiones pueden reducir el coste del capital ante costes financieros altos, pero también generan ineficiencia en relación con el mercado de trabajo o la composición de la inversión. Sin embargo han surgido nuevos créditos fiscales cuyo objetivo fundamental es que las empresas desarrollen determinadas actividades y adopten los comportamientos que se intenta incentivar. Las nuevas áreas de estímulo donde en la actualidad se tienden a concretar los créditos fiscales son: La de actividades de I+D e innovación tecnológica, o de fomento de las tecnologías de la información La de incentivación de actividades y comportamientos empresariales para la protección medioambiental o el uso de fuentes de energía renovables. El ámbito de los gastos de formación profesional, incluyendo la utilización de nuevas tecnologías de la comunicación. Sin embargo, no resulta claro en la literatura económica sobre estos incentivos que los beneficios obtenidos en el estímulo de esas actividades y comportamientos empresariales superen las pérdidas de recaudación producidas. El análisis coste-beneficio de estos tipos de créditos fiscales es muy incierto. En el caso del IS español, muchas de las deducciones para incentivar la realización de determinadas actividades (artículos 35 a 44 del Texto Refundido del IS- TRIS) ya han caducado o tienen caducidad en 2014 (al igual que la bonificación por actividades exportadoras art.34.1 TRIS que termina en ese año). Es claro que esta eliminación de estímulos fiscales se ha de mantener en una reforma del IS. Perviven cara al futuro, con cierta importancia, la generosa deducción por la realización de actividades de I+D e innovación tecnológica (art.35 TRIS), la de inversiones en activo material para la protección del medio ambiente (art.39 TRIS) y la de reinversión de beneficios extraordinarios (art. 42 TRIS), o la nueva deducción de apoyo a emprendedores (art. 43 TRIS). Entre las deducciones en la cuota supervivientes creo que hay que prestar especial atención a la de actividades de I+D e innovación tecnológica, dado el valor de sus porcentajes de deducción que, entiendo, habría que reducir. Esta deducción merece una revisión cuidadosa en términos de su coste-beneficio propio. Los estudios sobre la misma tienden a mostrar efectos positivos de estímulo a la I+D y la innovación, pero de escaso efecto en las industrias con fuerte contenido de I+D (las que en todo caso acometerían esa actividad, cuyo precio se reduce a causa de la deducción pero sin que aumente la actividad ni, por tanto, la posible externalidad de la investigación que constituye la razón de su estímulo), y sin que afecte demasiado al sector servicios o a la PYME Labeaga y Martínez- Ros (2012). Hay que estudiar mejor la relación entre el coste (en recaudación) y la efectividad (mejora en la productividad empresarial) de esta deducción para rediseñarla. Lo mismo se puede predicar de la deducción de carácter medioambiental o de la de reinversión, si es que estas deben pervivir. Adicionalmente, el límite conjunto a todas las deducciones podría situarse en un 15-20% de la cuota íntegra minorada en las deducciones por doble imposición interna e internacional y las bonificaciones, sin ninguna elevación del mismo ( hacia lo cual ya se ha apuntado, parcialmente, para los ejercicios iniciados en 2012 y 2013, con el Real Decreto-Ley 12/2012). Las cantidades de deducciones en exceso podrían aplicarse en un plazo máximo de 10 años, respetando siempre el límite conjunto. Estas limitaciones y eliminaciones de créditos fiscales compensarían, en parte, la pérdida de recaudación originada por aplicar el enfoque DPN en el IS español, o situar su tipo de gravamen alrededor del 25%, reformas cuyas ventajas generales pueden ser muy considerables. En cuanto a las empresas de reducida dimensión (PYMES), una tendencia tributaria básica durante los últimos años ha sido la de procurarles un tratamiento ventajoso. Las empresas de reducida dimensión son numerosas en cualquier economía y contribuyen al empleo, lo que explica, políticamente, que se las considere merecedoras de un buen trato fiscal. La UE ha respaldado esta postura. Las concesiones fiscales en el IS que reciben las PYMES se refieren tanto a la base imponible como a la cuota íntegra. Con una DPN, la casi totalidad de las ventajas relativas a la base imponible se neutralizarían, por lo que podemos ignorarlas. Nos resta pues centrarnos en la utilización de tipos nominales más bajos que el estándar del impuesto para gravar parte, o la totalidad, de la base imponible. Una dificultad principal de las concesiones fiscales a las PYMES es que no se aplican de acuerdo con la capacidad de innovación o crecimiento de esas empresas sino simplemente por su tamaño (lo que fomenta la partición de empresas en otras más pequeñas, frena aumentos de dimensión o estimula, por los menores tipos aplicables en el IS, que empresas individuales adopten la forma de sociedad). Existe un fundamento económico para ofrecer un mejor trato fiscal a una empresa solo por su tamaño? Una empresa de reducida dimensión puede encontrarse con dificultades serias en términos de obtención de información o de la existencia de barreras de entrada en los mercados. Estos problemas, sin embargo, no tienen que ver con la fiscalidad y se solucionan de mejor manera con otro tipo de políticas. En cambio, las restricciones a la financiación con las que se enfrentan las PYMES son claras e importantes. No cuentan con fácil acceso a los mercados de capital, nacionales o internacionales, las instituciones crediticias les exigen garantías difíciles de conseguir y, en general, tienen falta de información en el terreno financiero. Estas empresas dependen de la financiación bancaria, con costes no desdeñables, de 7

8 la creación de reservas, si generan beneficios altos, o de su capacidad de atraer a las entidades de capitalriesgo o a las sociedades de desarrollo industrial. El sector financiero público, la formación de mercados bursátiles ad hoc o las sociedades de garantía recíproca, puede ayudar en este asunto. El sistema fiscal también, y no solo a través de concesiones tributarias a estas empresas sino con un buen diseño del capital-riesgo e instrumentos similares. Es igualmente cierto que con tipos impositivos menores que el estándar del IS, la PYME puede contar con más beneficios para reinvertir aunque esto no queda asegurado sin la obligación de crear reservas si hay ahorro impositivo (otros aspectos de interés son la reducción de costes de gestión tributaria o el tratamiento de la imposición de sucesiones y donaciones). Existen, por tanto, razones para establecer un tratamiento fiscal especial de la empresa de reducida dimensión. Con todo, como en cualquier concesión fiscal, hay que ser cauto. No es posible distinguir entre las PYMES que solo tendrán unos años más de vida y aquellas con capacidad empresarial futura. Esto origina que buena parte de los beneficios tributarios ofrecidos a las PYMES no siempre sean socialmente convincentes. En España, dado el ámbito de aplicación de los beneficios fiscales para las PYMES, contamos con un régimen bastante general más bien que con uno especial (del orden del 90 por ciento de los declarantes). Como hemos visto, las justificaciones para un trato tributario favorable a la PYME se derivan fundamentalmente de los fallos de mercado a los que se enfrentan estas empresas, principalmente sus restricciones de financiación. Ya se ha indicado, sin embargo, que un estímulo fiscal basado en el tamaño de la empresa puede ser ineficiente y conducir a particiones artificiales de la actividad empresarial o frenar su crecimiento hacia una mejor escala de producción. Sé que resulta políticamente difícil cualquier cambio en este terreno que no conduzca a aumentar los beneficios fiscales, pero creo que una reforma que incorporara una DPN en un IS, con un tipo general de gravamen en el entorno del 25%, también para las PYMES, puede ser una solución que hiciera factible una considerable reducción del régimen de las empresas de reducida dimensión. El intercambio puede ser beneficioso para todos, a pesar, incluso, de la reciente aparición de tipos impositivos del 20-25%, aplicables desde 2009 hasta 2012, a ciertas PYMES (D.A. 12ª TRIS sobre tipo de gravamen reducido en el IS por mantenimiento o creación de empleo). La ventaja fiscal de aplicar los tipos reducidos no es muy alta para cada empresa, salvo que graven porciones amplias de base imponible, pero origina una pérdida total de recaudación que no es desdeñable y cuya desaparición compensaría, en parte, las pérdidas de recaudación de un IS con DPN y tipo impositivo cercano al 25%. Para terminar este apartado, aunque con alguna brevedad ya que un análisis de este asunto escapa de los límites del trabajo, creo que la posible revisión del régimen de la PYME se puede extender a algunas otras partes del Título VII del TRIS dedicado a los regímenes tributarios especiales. Estos van creciendo continuamente en el IS español, generando cada vez más complejidad en el impuesto. No planteo un cambio total de los regímenes especiales pero sí su revisión que conduzca a una simplificación del IS con su reforma, generando algún aumento de recaudación. Otro aspecto de la necesidad de simplificar el IS se da también en la profusión de Disposiciones Transitorias en el TRIS. Un ejemplo sería el de los regímenes de sociedades transparentes y patrimoniales ya derogados hace tiempo (DTs. 15ª, 16ª y 22ª, en conexión con la DT 10ª LIRPF). Se podrían eliminar esas transitorias e integrar en el régimen general, sin costes fiscales, las rentas que se sometieron a esos regímenes pues la alternativa es la congelación de recursos en los casos en que no se haya seguido ya, en su momento, la Disposición Transitoria correspondiente. Una revisión de las Disposiciones Transitorias simplificaría favorablemente el impuesto de sociedades. En definitiva, restringiendo con energía el conjunto vigente de deducciones en la cuota (arts. 35 a 44 TRIS), el régimen de las empresas de reducida dimensión y otros regímenes especiales, se alcanzarían aumentos recaudatorios para compensar, al menos parcialmente, la pérdida de recaudación derivada del uso de la DPN en el IS español. Adicionalmente, esta pérdida de recaudación también puede verse compensada por una introducción gradual de la DPN. Este ha sido el camino seguido por Italia que aplica el enfoque DPN desde 2011 a los aumentos habidos en el patrimonio neto a partir de ese año, lo que resulta ciertamente discriminatorio con el capital antiguo pero difiere en el tiempo el coste recaudatorio de la deducción. Por último, otros tributos podrían generar, a su vez, mayor recaudación compensatoria. 5. Nuevos gravámenes europeos en el ámbito financiero? El hecho de que las instituciones financieras puedan ser consideradas como uno de los responsables principales de la brutal crisis económica iniciada en el ya lejano final de 2007, acompañado de los costes de apuntalamiento del sector, han motivado que se retomen ideas sobre una tributación específica del sector de servicios financieros. La mayoría de esas ideas son ya antiguas, aunque alguna es actual. Por ejemplo, corregir con impuestos sobre ciertos bonus recibidos por altos empleados el mal sistema de incentivos de la banca, que junto al desprecio del control de riesgos, forman el entramado fundamental que subyace en el comportamiento reciente de las empresas financieras. Con un Tax on Bank Bonuses se intenta, a través del gravamen especial de determinadas remuneraciones, que los bancos consideren los necesarios ajustes por riesgo en las mismas y así aminorar el fallo de mercado mostrado por el sector. 8

9 No parece que una fiscalidad específica sobre algunas remuneraciones sea, de forma indirecta, un buen mecanismo corrector de lo que es esencialmente un asunto regulatorio y de supervisión bancaria. Este último es un tema amplio y específico en el que no podemos entrar en el ámbito de este papel. Sin embargo, considero que la tributación de la remuneración de cualquier tipo de trabajo tiene su lugar dentro del IRPF, con la progresividad que se desee implantar a las rentas altas pero sin distinguirlas por su procedencia. Otra de las nuevas ideas desarrolladas en este campo es la del Tax on Bank Liabilities, presentada en un trabajo reciente del Fondo Monetario Internacional IMF (2010), bajo el nombre de contribución por estabilidad financiera. La propuesta consiste en esencia en el gravamen de los pasivos bancarios excluyendo el capital ( core capital ) y otras fuentes de fondos de bajo riesgo. En este caso, de nuevo nos encontramos con asuntos regulatorios y de supervisión bancaria, en los que no es el momento de entrar. Probablemente no es la fiscalidad el mejor instrumento de solución de los mismos. Aparte de los dos impuestos arriba reseñados que se han propuesto o implantado, al menos temporalmente, en diversos países de la UE, el Financial Transactions Tax (FTT) supone un elemento de mayor interés. Este gravamen, heredero de la denominada Tasa Tobin, ha recibido el apoyo inicial de la Comisión Europea aunque la situación del mismo en el momento de redactar estas líneas es incierta. La propuesta de la Comisión de septiembre de 2011 no parece que vaya a aceptarse globalmente por la Unión y tendrá que seguir los mecanismos de la cooperación europea reforzada ( enhanced cooperation ), quizás aplicándose sólo por un grupo de Estados miembro, entre los que no es seguro que vaya a estar España aunque sí respalde el impuesto políticamente. Nuestro país podría gravar únicamente las transacciones bursátiles. El FTT atrae los defectos de todos los impuestos que se aplican sobre transacciones sucesivas y no sobre el valor de un bien o servicio (el IVA tiene efectos económicos iguales al gravamen por una sola vez del consumo final a pesar de su forma de aplicación). Gravar una transacción tras otra reduce el bienestar económico ya que desestimula ese comercio mutuamente beneficioso, sobre todo cuando las transacciones son frecuentes. Un ejemplo lo tenemos en el gravamen de inmuebles de segunda mano en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, sin perjuicio de su capacidad recaudatoria. Sin embargo, la tributación de transacciones puede mejorar la eficiencia económica si el comercio es excesivo o desestabilizador, como en ocasiones ocurre en los mercados financieros internacionales. La especulación, realizada con transacciones frecuentes, hacia y desde diversos países, y la mayor volatilidad correspondiente se ven frenadas por el FTT que impone un coste extra a esas transacciones. No creo que la existencia internacional de este gravamen hubiera evitado el origen de la actual crisis económica, pero sí es cierto que aplicado globalmente (por ejemplo, dentro del G 20) mejoraría la eficiencia de los mercados financieros, con un buen nivel recaudatorio destinado, como a veces se propone, a ayudas al desarrollo y a mejoras del cambio climático, aunque con el coste de que la carga del impuesto probablemente se trasladaría a los ahorradores. Un problema básico del FTT es que su alcance ha de ser muy amplio, lo que no resulta sencillo llevar a la práctica sobre todo dada la agilidad de la innovación financiera. Debería gravar las transacciones de todo tipo de instrumentos financieros, ya que estos se sustituyen fácilmente entre sí, negociados en los mercados de capital, como instrumentos en el mercado de dinero (exceptuando los medios de pago), como participaciones o acciones de las instituciones de inversión colectiva o como acuerdos sobre derivados o titulizaciones, y en toda clase de intercambios. Ha de ser, igualmente, muy amplia la definición de institución financiera que ha de aplicar el impuesto. En cuanto a la territorialidad, lo aplicarían las instituciones establecidas en un país que sean parte de una transacción financiera y que actúen por su propia cuenta, por cuenta de un tercero o en nombre de una parte de la transacción, e incluso las no establecidas siempre que una de las partes de la transacción lo estuviera (como presunción de establecimiento). Las dificultades prácticas del FTT son, por tanto, considerables. No es seguro que finalmente se aplique este impuesto en algunos de los países de la UE. Sin un uso internacional bastante amplio (cubriendo, al menos, los países del G20, como se ha indicado anteriormente) los efectos sobre los centros financieros pueden ser muy negativos en forma de huída de las transacciones hacia otros centros en países donde no se aplique el impuesto. Nos queda simplemente esperar nuevos acontecimientos. De espera es también la situación respecto del último de los impuestos sobre las entidades financieras que se han discutido recientemente: el Financial Activities Tax (FAT) véase IMF (2010) y Keen, Krelove y Norregaard (2010). La tradición de la que proviene este impuesto es totalmente diferente. Se trata de contrarrestar la exención de los servicios financieros en el IVA, que es amplia y de aplicación muy generalizada en todos los países. El IVA habitual, tipo consumo, grava la suma de los beneficios y de los salarios, ya que ese es justamente el valor añadido por la empresa. Si una empresa vende su output por encima del coste de sus inputs (incluyendo inversiones), el exceso se destina a pagar a los empleados o es beneficio de la actividad. Es cierto que este beneficio no es el de la definición contable, estándar, de devengo, sino una definición de beneficio en términos de flujo de fondos o de caja, pues las inversiones son fiscalmente deducibles inicial e instantáneamente en el impuesto al ser de tipo consumo. Esta definición de beneficio en términos del flujo de fondos es, a su vez, equivalente, en valor actual, a la definición propuesta, en el apartado 2 de 9

10 este papel, como nueva base imponible del IS en su reforma: beneficio contable en términos de devengo menos una deducción fiscal por patrimonio neto (DPN). En resumen, el IVA es análogo a un impuesto sobre la suma de los salarios y de los beneficios si a estos se les aplica una DPN (o de los salarios y los beneficios en términos de flujo de caja), justamente la base imponible del FAT. Se trata sencillamente de aplicar el método de adición para calcular el valor añadido, o sea la base imponible del IVA, en lugar de utilizar el método de crédito, con deducción de cuotas impositivas, o método de las facturas, de uso generalizado en la práctica del impuesto. Las bien conocidas dificultades de aplicación del IVA a los servicios financieros, que han propiciado su amplia exención del impuesto (no siempre, por cierto, para beneficio de las empresas), pueden evitarse gravando a las entidades financieras con un FAT, esto es con un nuevo impuesto sobre los salarios y beneficios (estos últimos definidos de la forma indicada). Posiblemente habría que establecer ciertos ajustes para evitar la doble tributación de las actividades no exentas de IVA en el sector, o para eliminar del FAT las transacciones con empresas, bien excluyendo de los beneficios las transacciones financieras con clientes que sean empresarios, o permitiendo que estos pudieran reclamar una devolución del FAT, o una deducción en su IVA, en cuanto a sus transacciones con los bancos. La sencillez de la base imponible del FAT se complica debido a los ajustes mencionados, pero no de una manera que haga especialmente difícil su aplicación en la práctica. Una mayor dificultad es la posible deslocalización de ciertas operaciones financieras fuera del país que utilizara el impuesto. En todo caso, pienso que el FAT es una nueva posibilidad de gravamen del sector financiero que se debe considerar con atención en la UE. 6. Tributación común consolidada en la UE? En este apartado se tratará de las propuestas de la UE sobre una base imponible común consolidada en el IS (BICC) y de tributación consolidada en residencia de la matriz para las PYMES. La lógica de estas propuestas radica en que la consolidación fiscal elimina problemas de doble tributación y de compensación de pérdidas en el IS. Al mismo tiempo, ayuda a reducir costes de gestión y cumplimiento fiscal internacionalmente. No tiene sentido promover un espacio único de inversión empresarial en la UE cuando las empresas se enfrentan a 27 diferentes legislaciones y sistemas fiscales. Por otro lado, un régimen de consolidación fiscal europeo reduciría, dentro de la UE, problemas de precios de transferencia, de asignación de costes (financieros, de I+D, etcétera) entre los miembros de un grupo fiscal, facilitando las reestructuraciones empresariales y la aplicación de las normas internacionales de contabilidad. El régimen de BICC crearía una consolidación fiscal común en la UE como una opción alternativa a la de los limitados regímenes nacionales vigentes. La BICC del grupo se distribuiría con una fórmula de reparto entre los Estados implicados, que aplicarían su propio tipo impositivo. Todo esto requiere establecer el alcance del grupo fiscal, la definición del método de consolidación y el de la base imponible común. La formula de reparto de la BICC puede incluir, ponderadamente, factores tales como los activos, ventas y salarios asignados a cada país, u otros basados en el valor añadido, en origen o en destino, como los costes laborales, los financieros o los beneficios. La utilización de unos u otros factores no es neutral en relación con la recaudación que ha de recibir cada país de la factura fiscal del grupo y puede generar distorsiones en la localización de la inversión o traslados de factores de un país a otro véase Agúndez (2006). Desde luego, el propio hecho de aplicar un régimen de consolidación fiscal en la UE no es neutral en relación con la recaudación a obtener por los diversos países pues asignaría menores beneficios a los países con baja tributación dada la existencia de transferencias de rentas hacia los mismos con contabilidad separada. A España probablemente le interesa por esta razón, en términos recaudatorios y de gestión, la aplicación de la BICC, como muestran Domínguez y López (2008), entre otros, por lo que tendría sentido el impulso de este régimen por parte española. Por último, en el caso de que alguno de los países que aplicara el régimen BICC a un grupo de empresas, utilizara un IS+DPN, la empresa del país podría calcular la deducción respecto de su patrimonio individual, y restarla de la cuota de base consolidada que le correspondiese en el reparto. Sin embargo, esto puede ser poco congruente ya que la DPN se aplicaría sobre patrimonio individual y no sobre una porción del patrimonio consolidado. Para las PYMES establecidas en al menos dos Estados miembro, se aplicarían las normas nacionales de consolidación tributaria del país de residencia de la matriz del grupo PYME. La base imponible se repartiría, según una formula de reparto, entre los países de establecimiento del grupo, que utilizarían su propio tipo impositivo. La fórmula de reparto podría incluir ponderadamente las ventas y costes salariales de cada país en proporción a su total en el grupo. El régimen de tributación consolidada de PYMES mantiene las diferencias normativas de los diferentes países, por lo que la neutralidad fiscal no mejora pues los grupos quedan sujetos a las diversas reglas fiscales de los países de residencia de las matrices. La comprobación tributaria es difícil para las administraciones de los países de establecimiento que no sean país de residencia de la matriz. La valoración de este régimen especial de consolidación fiscal para PYMES no puede ser, por tanto, muy positiva. 10