Experiencias de accountability horizontal y social en América Latina

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3 Experiencias de accountability horizontal y social en América Latina

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5 Experiencias de accountability horizontal y social en América Latina Estudios de caso comparados en São Paulo, México DF, Caracas y Bogotá Andrés Hernández Quiñones Elizabeth Arciniegas Muñoz (compiladores) CESO Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales

6 Experiencias de accountability horizontal y social en América Latina: estudios de caso comparados en São Paulo, México DF, Caracas y Bogotá / Andrés Hernández [et al.]. -- Bogotá: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Fundación Carolina, Universidad de los Andes, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo, Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales; Ediciones Uniandes, pp. ; 15 cm. x 21,5 cm. Otros autores: Elizabeth Arciniegas Muñoz, Felipe Hevia de la Jara, Ernesto Isunza Vera, Rosangel Álvarez, Andrés Hernández Quiñones. ISBN Democracia -- América Latina 2. Responsabilidad del Estado -- América Latina 3. Administración pública -- América Latina 4. Sistemas políticos -- América Latina 5. América Latina -- Política y gobierno I. Arciniegas Muñoz, Elizabeth II. Hevia de la Jara, Felipe III. Isunza Vera, Ernesto IV. Álvarez, Rosangel V. Hernández Quiñones, Andrés VI. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo VII. Fundación Carolina VIII. Universidad de los Andes (Colombia). CIDER CDD SBUA Primera edición: abril del 2011 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas (compiladores) PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) Fundación Carolina Universidad de los Andes, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (Cider) Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales (Ceso) Ediciones Uniandes Carrera 1 a núm , edificio AU 6, piso 2 Bogotá, D. C., Colombia Teléfonos: , ext http//:ediciones.uniandes.edu.co infeduni@uniandes.edu.co ISBN: Corrección de pruebas: Ella Suárez Diseño y diagramación: Angélica Ramos Impresión: Kimpres Ltda. Calle 19 sur núm. 69C- 17, Bogotá, D. C. PBX: info@kimpres.com Impreso en Colombia - Printed in Colombia Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

7 a u t o r e s a n d r é s h e r n á n d e z Codirector e investigador caso Bogotá Politólogo de la Universidad de los Andes. Ph. D. en Ciencia Política y de la Administración con énfasis en filosofía jurídica moral y política de la Universidad Central de Barcelona. Profesor asociado del Cider de la Universidad de los Andes. Actualmente dirige los siguientes proyectos investigación: a) Accountability social en América Latina: análisis de la Red de Ciudades Justas y Sustentables financiado por la Fundación Corona, la Fundación Avina y el programa Bogotá Cómo Vamos; y b) Democracia, accountability y ambientalismo popular en Bogotá ( ), financiado por la Fundación Carolina. Coodirector del proyecto de investigación Accountability multidimensional en acceso al agua y sanidad: análisis de cuatro casos en América Latina, Europa del Este y África, financiado por el Democratic Governance Group del PNUD-Nueva York. Consultor e investigador del área de Gobernabilidad Democrática de la Escuela Virtual, programa de la Dirección Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde el 2005, Investigador del Informe de desarrollo humano para Bogota , responsabilidad del capítulo La ciudad

8 política. Algunas publicaciones: Teoría ética de Amartya Sen, 2006, Bogotá, Siglo del Hombre Editores-Cider-Ceso; Republicanismo contemporáneo: igualdad, democracia deliberativa y ciudadanía (comp.), Siglo del Hombre-Cider, Profesor de los cursos: Gobierno y democracia; Instituciones y desarrollo; y Sociedad civil y desarrollo. Áreas de trabajo: Accountability social, gobernanza y desarrollo; y Ética, justicia y desarrollo. e l i z a b e t h a r c i n i e g a s Codirectora Colombiana. Politóloga de la Pontifica Universidad Javeriana. Especialista en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de los Andes. Se desempeña como responsable del área de investigación de la Escuela Virtual (EV) para América Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, programa al que se encuentra vinculada desde junio de Coautora de los cursos de Gobernabilidad Democrática de la EV, junto a Hernando Gómez Buendía y Andrés Hernández. Se ha desempeñado como profesora de sistemas electorales de la Pontificia Universidad Javeriana. Ha escrito artículos sobre sistemas electorales y sistemas de partidos en Colombia.

9 f e l i p e h e v i a Investigador caso México Mexicano. Licenciado en Antropología de la Universidad de Chile. Máster en Antropología Social del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (Ciesas), México. Doctor en Antropología del Ciesas, México. Posdoctor del Centro Brasileiro de Análise e Planjeamiento (Cebrap), São Paulo. Destacado académico mexicano, se ha desempeñado como investigador posdoctoral del Centro de Estudos da Metrópole, Cebrap, Brasil y presidente de la Red Social pro Rendición de cuentas Réddere en México. Asimismo, ha desarrollado investigaciones en temas de rendición de cuentas para el Banco Mundial, la Fundación Hewlett y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). e r n e s t o i s u n z a Investigador caso São Paulo Mexicano. Licenciado en Sociología de la Universidad Veracruzana. Doctor en Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Posdoctor del Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad Estatal de Campinas,

10 Brasil. Destacado académico mexicano adscrito al Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (Ciesas), en el cual se desempeñó como director académico en los años 2004 a Profesor invitado de las universidades Veracruzana, México, los Andes, Bogotá y Sciences Po, París. Ha sido investigador responsable y coresponsable de múltiples proyectos para el Banco Mundial, PNUD, la Fundación Ford y múltiples entidades académicas latinoamericanas. Autor y coautor de múltiples publicaciones sobre rendición de cuentas, democracia, sociedad civil, participación, control social, entre los principales. r o s a n g e l á l v a r e z Investigadora caso Caracas Venezolana. Socióloga de la Universidad Central de Venezuela. Máster en Ciencia Política de la Universidad Simón Bolívar. Se desempeña como profesora e investigadora de la Universidad Simón Bolívar, ha sido docente de la Universidad Central de Venezuela. Ha desarrollado diversos proyectos de investigación en relación con temas de participación, ciudadanía, descentralización y gestión local.

11 í n d i c e de c o n t e n i d o s p r e f a c i o 19 Capítulo 1 Apr o x i m a c i ó n co n c e p t u a l. e l ac c o u n t a b i l i t y de s d e un a pe r s p e c t i va c o m pa r a d a en am é r i c a la t i n a : e s t u d i o s de ca s o introducción Definiendo y delimitando el concepto de accountability Especificidad de las democracias en América Latina (I): democracias delegativas caracterizadas por la debilidad del accountability horizontal Especificidad de las democracias latinoamericanas (II): surgimiento y fortalecimiento de organismos autónomos de rendición de cuentas horizontal y expansion del accountability social Surgimiento y fortalecimiento de organismos autónomos de rendicion de cuentas horizontal Emergencia y fortalecimiento de núcleos de la sociedad activa que promueven el accountability social 38

12 1.5. Renovando la cultura política democrática: hacia la búsqueda de la rendición de cuentas y la transparencia en la región Nueva institucionalidad y acción colectiva en torno al accountability Desafíos del accountability Metodología 45 Capítulo 2 El ca s o de sã o p a u l o introducción contexto general Transición política y reglas del juego después de la Constitución de Los poderes del Estado brasileño El sistema de controles (accountability horizontal) de la Unión Los mecanismos de accountability social y transversal brasileños accountability horizontal en la ciudad de são paulo Contexto y marco normativo-institucional en la ciudad de São Paulo Instituciones de control interno Instituciones de control externo accountability social y transversal en la ciudad de São Paulo Introducción Accountability transversal: los consejos gestores de políticas públicas Habitación Historia y contexto Consejo Municipal de Habitación en São Paulo (CMH) Asistencia social 76

13 2.5. consejo municipal de asistencia social (comas): la institucionalización en são paulo como derecho Accountability social: el Movimiento Nossa São Paulo Accountability social prohorizontal: articulando dispositivos (societales y estatales) y nuevos actores retos del accountability en são paulo, algunas reflexiones Transparencia como sistema Espacios institucionalizados para la cogestión Legitimidad del sistema representativo Articulación de dispositivos de accountability propuestas de trabajo a futuro 93 Capítulo 3 El ca s o de mé x i c o df introducción antecedentes: el largo camino del accountability en méxico Dificultades del accountability en el régimen posrevolucionario mexicano Reformas proaccountability, década de los noventa Dificultades para la consolidación accountability horizontal en la ciudad de méxico Antecedentes de México DF y el Gobierno del Distrito Federal Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) Organismos internos de control: Contraloría General del DF Organismos externos de control: Contaduría Mayor de Hacienda 113

14 Organismos públicos autónomos: instituto electoral, derechos humanos y acceso a la información Instituto Electoral DF (IEDF) Comisión de Derechos Humanos del DF (CDHDF) Instituto de Acceso a la Información Pública del DF (Info-DF) Conclusiones. Instituciones, experiencias positivas, experiencias negativas accountability social en méxico DF Organizaciones civiles Medios de comunicación Organizaciones y movimientos sociales Contraloría ciudadana y otros mecanismos transversales de accountability social Conclusiones del apartado conclusiones: puntos críticos del accountability en méxico DF 146 Capítulo 4 El ca s o de ca r a c a s introducción accountability en venezuela: antecedentes y evolución Contexto general Etapas en el desarrollo institucional Etapa de la reforma del Estado y de la descentralización ( ) Etapa posconstituyente ( ) Accountability social y transversal accountability horizontal en caracas Contexto de la ciudad Tipología de accountability horizontal Cabildo Metropolitano Contraloría Metropolitana Procuraduría Metropolitana 177

15 4.4. accountability social en caracas Tipología de accountability social Organizaciones civiles Movimientos sociales El movimiento vecinal El movimiento obrero y sindical El movimiento de mujeres El movimiento estudiantil Contraloría ciudadana y otros mecanismos transversales de accountability balance y perspectiva del accountability en caracas En relación con el accountability horizontal En relación con el accountabitliy social y transversal Puntos críticos del accountability horizontal, social y transversal 195 Capítulo 5 El ca s o de bo g o t á resumen un poco de historia. la constitución de 1991 y reformas proaccountability La profundización del sistema de pesos y contrapesos El diseño de reglas e incentivos enfocados en modernizar la administración pública Fortalecimiento de las agencias de accountability horizontal El Ministerio Público La Contraloría Nacional El Consejo Nacional Electoral Mecanismos y espacios para fortalecer la democracia participativa y el control ciudadano accountability horizontal en bogotá Forma de gobierno: presidencialismo distrital Logros del presidencialismo distrital 212

16 Factores institucionales que explican la relativa efectividad del presidencialismo distrital: receptividad y responsabilidad Los cambios en las reglas institucionales. La Constitución de 1991 y el decreto ley 1421 de Los cambios en la cultura política y pública de la democracia distrital: nuevos liderazgos políticos y el voto de opinión Accountability electoral: accountability electoral parcialmente efectivo e incentivos del alcalde para mantener buena imagen Limitaciones en la efectividad del presidencialismo distrital y retrocesos El concejo de la ciudad: Agencia de Control Público Las facultades constitucionales y legales del concejo Los poderes mediáticos y la capacidad de ganar confianza pública al ejercer control programático La ley de bancadas: otro recurso para recuperar la visibilidad y la legitimidad del concejo en la ciudad Órganos externos de rendicion de cuentas La Contraloría Distrital Trayectoria histórica de la Contraloría Distrital en los años noventa y el año 2000: fortalecimiento institucional y autonomía legal y presupuestal Transformación institucional de la Contraloría Distrital: hacia un nuevo modelo de control fiscal de la mano del ciudadano relativamente autónomo y efectivo ( ) La estrategia gerencial: planeación estratégica,nuevos criterios de evaluación de los costos y beneficios y renovación tecnología La estrategia de fomento de la participación ciudadana y control democrático liberativo Logros y avances en la defensa de lo público por parte de la Contraloría Personería Distrital Los años noventa: el proceso de fortalecimiento institucional de la Personería 238

17 Transformación programática y organización de la Personería entre el Organismo interno de control: la veeduría distrital Obstáculos de las agencias de accountability horizontal Permanencia de hechos de corrupción Permanencia de formas de particularismo y clientelismo Permanencia de visiones autoritarias de gobernabilidad que rechazan el control Permanencia de la debilidad institucional de los partidos políticos Accountability social en bogotá Accountability social de élite La experiencia de Bogotá Cómo Vamos La experiencia de Concejo Cómo Vamos Control social promovido por movimientos sociales y por ciudadanos en relación con problemas urbanos Control social vinculado a las agencias de accountability horizontal Control social en los medios de comunicación Algunas debilidades y retos del accountability horizontal y social en Bogotá 274 bibliografía 281 a n e x o s 319

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19 p r e f a c i o La investigación Experiencias de accountability horizontal y social en América Latina: estudios de caso comparados en São Paulo, Ciudad de México, Caracas y Bogotá, nace del interés del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (Cider) de la Universidad de los Andes y de la Escuela Virtual para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1 por avanzar en el análisis de la democracia en América Latina y proporcionar marcos teóricos y análisis de casos para los cursos del área de gobernabilidad democrática. Si bien, como se comenta en la introducción, no es tarea fácil establecer una definición única sobre lo que es o debería ser el accountability, sí es importante avanzar en el establecimiento de un enfoque analítico sobre esta temática y sus líneas de acción en América Latina. 1 La Escuela Virtual es una iniciativa de la Dirección Regional del PNUD para América Latina y el Caribe que brinda capacitación en ciencias aplicadas para la transformación social. Busca promover el debate académico introduciendo la perspectiva de las Naciones Unidas y capacitar a hombres y mujeres, tomadores de decisión, líderes políticos, cívicos y sociales. En especial, busca promover liderazgos juveniles y la presencia decisiva de la mujer en la vida política. Los cursos de la escuela ofrecen herramientas prácticas para la acción y para el diseño y aplicación de políticas públicas a partir de sólidos fundamentos conceptuales. La escuela quiere, asimismo, contribuir a la reducción de la brecha digital.

20 20 Experiencias de accountability horizontal y social en América Latina Este trabajo presenta al lector un estudio comparativo de la trayectoria del accountability horizontal y social en cuatro ciudades de América Latina: Bogotá, Caracas, México DF y São Paulo. En este estudio se analiza, por un lado, el contexto institucional que enmarca las reformas proaccountability; por otro lado, los cambios institucionales en cada una de estas ciudades, orientados a fortalecer la rendición de cuentas y finalmente, las diferentes expresiones del accountability social. Este estudio representa la continuación de una línea de investigación sobre democracia que inició la Escuela Virtual en el 2007, en alianza con el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrrollo (Cider) de la Universidad de los Andes en Colombia y contó con la participación de expertos latinoamericanos residentes en los países que abarca esta investigación. Este proyecto no hubiera podido llevarse acabo sin la activa y permanente colaboración de la Escuela Virtual, en particular, de su coordinadora Gemma Xarles Jubany y de Hernando Gómez Buendía, quienes proporcionaron valiosos comentarios y apoyo durante el diseño y desarrollo de la propuesta. Igualmente, sin la ayuda permanente de Juan Manuel González y Mónica Ramos del Cider. Mención especial a los colaboradores nacionales, investigadores que creyeron en el proyecto desde el principio y que lo inyectaron con optimismo y aportes valiosos de manera permanente durante el desarrollo de la investigación: Ernesto Isunza, Felipe Hevia y Rosangel Álvarez. Finalmente, un agradecimiento especial a la Fundación Carolina, por la cofinanciación del proyecto de investigación; al Centro de Estudios Sociales e Internacionales (Ceso), y al vicerrector de Investigaciones, Carl Langebaek, de la Universidad de los Andes, quienes financiaron la publicación. Agradecemos al pintor Manuel Hernández por ceder los derechos de autor de su obra que aparece en la portada del libro. An d r é s He r n á n d e z Elizabeth Arciniegas

21 Capítulo 1 Apr o x i m a c i ó n co n c e p t u a l. e l ac c o u n t a b i l i t y d e s d e un a pe r s p e c t i va co m pa r a d a en am é r i c a l a t i n a : e s t u d i o s de ca s o Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas 1.1. in t r o d u c c i ó n Las instituciones y organismos de accountability horizontal y social constituyen uno de los mecanismos más importantes de la democracia representativa para controlar a los gobiernos, los representantes y funcionarios públicos; buscan garantizar que éstos actúen en función de criterios y reglas democráticas universales, reduciendo así las posibilidades de un manejo arbitrario y personalizado de las instituciones públicas, previniendo la violación de los derechos de las personas y buscando protegerlos frente al riesgo de arbitrariedad por parte de los poderes públicos. De igual manera, entre sus mandatos se encuentra velar por una clara separación entre la esfera pública y la esfera privada y defender los intereses públicos, reduciendo los problemas de agencia, entendidos como aquellos donde los representantes políticos persiguen sus propias metas y no los intereses públicos que se derivan de los mandatos constitucionales y legales y de la agenda programática con la que obtuvieron el apoyo de los electores, o actúen en forma ilegal. La definición más reconocida sobre accountability horizontal se refiere a la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso

22 22 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas impeachment, 2 en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente ser calificadas como ilícitas (O Donnell, 2001, p. 1). Siguiendo esta corriente teórica, se pueden identificar dos tipos de agencias e instituciones que practican el accountability horizontal: las primeras, denominadas de balance, integradas por los tres grandes poderes clásicos del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial; su función principal es la de contener las tendencias al abuso del poder y garantizar el imperio de la ley. Las segundas que se han desarrollado posteriormente, denominadas agencias asignadas, son las fiscalías, auditorías, contralorías, ministerios públicos y los ombudsmen, entre otros; la creación de estas agencias se hace para contrarrestar las deficiencias de las agencias de balance como instrumentos efectivos de accountability horizontal, y para prevenir los riesgos más o menos específicos de trasgresión y de corrupción que no son atendidos por dichas instituciones (Banco Interamericano de Desarrollo [BID], 2006, p. 134). En este marco, se suele afirmar que uno de los rasgos de las democracias latinoamericanas es la debilidad de las instituciones de accountability horizontal, lo que ha llevado a autores como Guillermo O Donnell a afirmar que muchos de los regímenes existentes en América Latina no son democracias representativas, sino delegativas, 3 en las cuales los presidentes, junto con su equipo, gobiernan sin restricciones constitucionales o legales amparados bajo amplios poderes de acción 2 3 Juicios políticos (trad.). Este concepto se refiere a aquellos países en donde se celebran elecciones libres y limpias, pero en los cuales los gobernantes especialmente presidentes se sienten autorizados a actuar sin restricciones institucionales. En esta concepción fuertemente mayoritaria y plesbicitaria del poder político, el gobernante no deja de ser democrático en el sentido que surge de elecciones libres y limpias y no intenta suprimirlas en el futuro. Pero, por otro lado, no se siente obligado a aceptar las restricciones y los controles de otras instituciones constitucionales (parlamento y poder judicial) ni de diversos organismos estatales o sociales de control; al contrario, suele dedicarse a ignorar, anular o cooptar esas instancias. La idea básica de esta concepción es que los votantes ven al presidente como el depositario exclusivo de la legitimidad democrática al que en consecuencia delegan el derecho y la obligación de resolver los problemas del país a su leal saber y entender (PNUD, 2004, p. 133).

23 a p r o x i m a c i ó n co n c e p t u a l 23 frente a los poderes legislativo y judicial. Los organismos y el sistema interestatal de contrapesos encargados de controlar las acciones del ejecutivo, o bien no existen, o existen y no están legalmente facultados ni cuentan con la debida autonomía política y los mecanismos de control y rendición de cuentas son vistos como un obstáculo a sus gobiernos. A pesar de este contexto de déficit de contrapesos, en este trabajo se muestra, mediante estudios de caso en cuatro ciudades, que la evolución política en la última década en América Latina se caracteriza por la emergencia de dos fenómenos: el primero es el lento fortalecimiento de las agencias e instituciones de accountability horizontal (ministerios públicos, contralorías nacionales, organos electorales); el segundo, es la aparición y desarrollo de una nueva generación de asociaciones cívicas, ONG, movimientos sociales y organizaciones de medios constituidos alrededor de una política de accountability social. Las trayectorias de estas dos transformaciones en cada una de las ciudades estudiadas tienen desarrollos desiguales y diferentes. Estas dos nuevas dinámicas de accountability permiten afirmar que estamos ante una lenta transformación en la cultura política democrática de la región orientada al incremento del control ciudadano sobre gobernantes y funcionarios públicos, a la defensa de los intereses públicos y la denuncia de las diferentes formas de apropiación privada de lo público, al fortalecimiento del sistema interestatal de frenos y contrapesos, a la reducción del déficit de accountability horizontal, y a la denuncia del uso arbitrario del poder. Se trata de dinámicas que implican el lento proceso de redefinición de los términos del contrato democrático representativo hacia un modelo de rendición de cuentas (Peruzzotti et ál., 2006). Desde esta perspectiva analítica centrada en una caracterización de los diferentes tipos de accountability, las preguntas que guiaron la investigación fueron: cuál ha sido la evolución en la última década que han tenido las agencias de rendición de cuentas horizontal y las diferentes modalidades de accountability social en cuatro grandes ciudades de América Latina: Bogotá, Ciudad de México, São Paulo y Caracas?, cuáles órganos autónomos de rendición de cuentas horizontal han surgido y

24 24 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas cómo han evolucionado institucionalmente?, cuáles son sus funciones y su grado de autonomía?, y cuáles son las diferentes expresiones de accountability social en la región? Para responder estas preguntas, se analizaron las dos transformaciones arriba mencionadas en la cultura política democrática de la región: la primera, referida al surgimiento y desarrollo de instituciones estatales de accountability horizontal y, la segunda, la aparición y desarrollo de una nueva generación de asociaciones, ONG, movimientos sociales y medios constituidos alrededor de una política de accountability social. Este análisis se realizó en cuatro ciudades de América Latina que presentan múltiples tendencias: Bogotá, Caracas, México DF y São Paulo. Varias razones justificaron la selección de estas ciudades: 1) la existencia de diferentes grados de desarrollo de las tipologías de accountability; 2) el estudio de las ciudades presenta ventajas por ser los centros administrativos y políticos más importantes, lo cual permite conocer más de cerca el entramado institucional y acceder a mayor información; 3) las ciudades, a pesar de las diferencias, cuentan con experiencias relevantes de accountability que han creado nuevas oportunidades para involucrar a la ciudadanía en los asuntos públicos y la toma de decisiones, 4) en un estudio preliminar sobre democracia en América Latina 4 se identificaron trayectorias y diseños institucionales diferentes en los cuatro países que albergan a estas ciudades de f i n i e n d o y de l i m i t a n d o el co n c e p t o d e ac c o u n t a b i l i t y Desde hace más de una década el término accountability que en español es traducido como rendición de cuentas y responsabilización ha experimentado un incremento en su utilización por parte de las agencias internacionales de desarrollo y los organismos gubernamentales. 4 Gómez, Hernando Buendía y Henández Andrés, Desarrollo de la democracia en América Latina: pluralismo, competencia, elecciones, principio de mayoría y constitucionalismo.

25 a p r o x i m a c i ó n co n c e p t u a l 25 Múltiples autores y estudios relacionan este concepto con temas referidos a la calidad y el desempeño de la democracia (O Donnell, 1994, 1997; Shedler, 1999; Smulovitz y Peruzzotti 2009). Estos autores reconocen que un desafío importante para mejorar la calidad de la democracia está relacionado con la efectividad de las diferentes formas de accountability. Aunque el concepto de accountability tiene diversos significados y encierra diferentes dimensiones, asumiremos como premisa que dicho concepto se puede traducir como rendición de cuentas esto lo haremos por economía expositiva ; sin embargo, asumir esta premisa no implica ignorar los matices que separan los dos conceptos. 5 La noción de accountability o rendición de cuentas está asociada con dos dimensiones básicas: el answerability y el enforcement de los agentes y funcionarios públicos. El answerability se refiere a la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en público. Se considera, así, que un buen gobierno y una democracia efectiva requieren como mínimo que los políticos y funcionarios informen y justifiquen sus decisiones. El answerability hace referencia tanto a la dimensión informativa informar, dar datos, narrar en público como a la dimensión argumentativa explicar, dialogar, escuchar de la rendición de cuentas, y presupone obligación y responsabilidad de los funcionarios de acatar y ejercer estas dos funciones. El answerability nos señala que tanto políticos como funcionarios no son completamente discrecionales; por el contrario, en sistemas democráticos tienen la responsabilidad y la obligación de informar, justificar y explicar Desarrollado por la Escuela Virtual para América Latina, del PNUD bajo cofinanciación de la Fundación Carolina, España; en asocio con el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes (Cider), Bogotá. Diciembre de Schedler señala que mientras accountability conlleva un sentido claro de obligación, la noción de rendición de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario en el que el gobernante rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad. De esta forma el accountability está asociado a la rendición obligatoria de cuentas (Cuadernos de Transparencia, núm. 3).

26 26 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas sus decisiones. 6 El answerability rechaza la discrecionalidad de políticos y funcionarios para ocultar información sobre decisiones públicas, establece limitaciones legales para dicho encubrimiento y rechaza el secretismo burocrático. Se trata de un principio que intenta contrarrestar los incentivos del poder a ocultar información, dada las asimetrías informativas con los ciudadanos. El enforcement quiere decir, en palabras de Schedler, hacer valer la ley, si es necesario por la fuerza (s. f., p.16). Esta autora señala que lo que importa es el aspecto impositivo, el esfuerzo por asegurar el cumplimiento con las nomas por medio de la imposición de sanciones. La dimensión del enforcement resalta la existencia de una relación estrecha entre la rendición de cuentas y la disponibilidad de sanciones. Se considera de esta manera que para que la democracia sea efectiva y los gobernantes actúen, según el interés público, deben existir agencias institucionales autónomas y externas con la capacidad de imponer castigos efectivos y oportunos; y políticos y funcionarios dispuestos a acatar las eventuales sanciones negativas por sus actos ilegales e impropios. El enforcement hace referencia a la existencia de facultades legales de sanción y a la efectividad en la implementación de los castigos. Sin castigos efectivos, la rendición de cuentas que se desarrolla en las democracias es inocua y se debilita. 7 Desde la perspectiva del institucionalismo, para que las reglas formales sean acatadas deben existir estructuras de sanción efectivas que desincentiven las conductas impropias e ilegales. 6 Andrea Schedler señala que la noción de responsabilidad sugiere que la rendición de cuentas implica la obligación de responder a preguntas incomodas; y al revés, exigir cuentas implica la oportunidad de hacer preguntas incomodas. Pero qué clase de preguntas?, en principio, las agencias de rendición de cuentas pueden averiguar dos tipos de cosas. Pueden pedirles a los funcionarios públicos que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus decisiones (s. f., p. 11). 7 Desde esta perspectiva, el accountability aspira a la transparencia, la publicidad y la eliminación del secretismo burocratico. Rechaza la discrecionalidad de políticos y funcionarios para ocultar información sobre decisiones públicas y su escasa receptividad a las demandas de acceso a la información por parte de los ciudadanos. Exige sanciones efectivas y oportunas a quien viola la ley, o actua bajo criterios y principios secretos.

27 a p r o x i m a c i ó n co n c e p t u a l 27 Pero el enforcement no tiene sólo una dimensión de sanción y castigo. Incluye también una dimensión de recompensas y premios a las buenas conductas de políticos y funcionarios, cuando se actúa según la ley y se cumple con lo pactado y lo acordado. El enforcement destaca que en las democracias también cabe la posibilidad de premiar las conductas adecuadas (Méndez, 2008, p. 8). Y esto último, puede constituirse en un buen incentivo para que los políticos, burócratas y demás funcionarios acepten el auto-control del poder o accountability (Méndez, 2008, p. 8). A estas dos dimensiones se puede agregar una tercera, la de receptividad (Ackerman, 2002), que hace referencia a la disponibilidad y capacidad de políticos y funcionarios para considerar y escuchar las opiniones y voces de los ciudadanos. Las dimensiones de answerability y de enforcement del accountability son dimensiones legales establecidas en la constitución y desarrolladas por la ley orientadas a contener el poder. El poder tiene la obligación legal y la responsabilidad de informar sus decisiones, de hacerlas visibles, de publicarlas, de justificarlas y explicarlas. Cuando se viola o no se acata una ley, el poder debe someterse a las sanciones impuestas por agencias estatales independientes. Desde la perspectiva de Schedler, estas dimensiones del accountability denotan una técnica legal específica de domesticación del poder, Según el autor, se puede domesticar el poder a través de tres vías: la amenaza de sanciones, la exigencia de un ejercicio transparente y la justificación de acciones. 8 Schedler señala que el accountability en las democracias modernas cumple una funcion de incomodar al poder: los poderosos deben responder preguntas y cuestionamientos incómodos. 9 Por su parte la dimensión de receptividad es pública y no legal, hace referencia a la voluntad de políticos y funcionarios de autorregularse, de someterse a principios y códigos de conducta no sólo legales, 8 Gabriel Méndez destaca claramente esta interpretación que da Schedler de las dimensiones de answerability y de enforcement del accountability, como instrumentos de control del poder (2008, p. 3). 9 Véase nota 3.

28 28 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas sino morales. Denota la voluntad política de estos actores de someterse a la ley en forma voluntaria, por considerarlo un deber y un valor público deseable. La habilidad de demandar y ejercer accountability implica poder. El derecho y ejercicio de demandar información, justificacion o sanciones a representantes y funcionarios públicos y la disponibilidad de responder a estas demandas suponen relaciones de poder. El propósito del accountability en la democracia es exigir y asegurar a quienes tienen poder (políticos, funcionarios, empresarios) frente a otros respondan por sus conductas; el accountability encierra relaciones de poder entre actores del Estado, la sociedad civil y el mercado. Las estructuras y dinámicas de poder siempre encierran una amenaza latente a la rendición de cuentas. En las democracias modernas, el accountability legal está vinculado con relaciones formales de vigilancia y sanción sobre políticos y funcionarios públicos a cargo de otros actores sociales y estatales. El concepto de rendición de cuentas o accountability hace referencia a relaciones formalizadas entre actores: por un lado, políticos y funcionarios que rinden cuentas y son responsables de sus actos; y por el otro, agentes públicos que vigilan y hacen seguimiento en forma horizontal, y agentes sociales como ciudadanos y electores que exigen información y explicaciones en forma vertical. Estas relaciones de rendición de cuentas encierran un proceso proactivo en el que, por un lado, políticos y funcionarios informan, justifican y explican las decisiones y políticas públicas, se someten a la ley y acogen las sanciones cuando sea necesario; y por otro, agencias estatales vigilan, supervisan y sancionan las malas conductas. Según Guillermo O Donnell (2004), en las democracias contemporáneas o poliárquicas, los gobernantes están sometidos a dos tipos de accountability: el vertical-electoral y el horizontal. La dimensión electoral del accountability vertical se ejerce por medio de elecciones libres y limpias, en las que los ciudadanos pueden castigar o premiar a los gobernantes votando a favor o en contra de ellos en las próximas elecciones (O Donnell, 1998, p. 162). Las elecciones proporcionan a

29 a p r o x i m a c i ó n co n c e p t u a l 29 los ciudadanos dos modos discernibles para controlar a los gobernantes o para inducirlos a cumplir las propuestas programáticas y actuar en pro del bienestar general: 1) como mecanismos prospectivos las elecciones definen un mandato para el gobernante. Para quienes identifican el voto como un mandato, las elecciones sirven para escoger buenas políticas o a políticos que traen buenas políticas; 10 2) como mecanismos retrospectivos o de rendición de cuentas. Para quienes identifican las elecciones como rendición de cuentas, consideran que éstas sirven para reclamarle al gobierno sus acciones del pasado, o exigirle el cumplimiento de promesas realizadas en campaña. En la medida en que el gobernante anticipa el juicio del electorado, o busca mantener buena imagen, se siente presionado a cuidar del buen desempeño en el ejercicio de su gobierno para contar así con el juicio favorable de los ciudadanos en las próximas elecciones. La definición más reconocida sobre accountability horizontal se refiere a la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente ser calificadas como ilícitas (O Donnell, 2001, p. 1). De esta manera, mientras los mecanismos verticales implican la existencia de controles externos sobre el Estado, el accountability horizontal se relaciona con la operación de un sistema interestatal de controles. Hace referencia a la existencia de ciertos organismos del Estado que cumplen la función de prevenir, indemnizar o sancionar acciones o inacciones presumiblemente ilegales de otros organismos. Se trata de un accountability que se orienta a garantizar que las acciones de los funcionarios públicos estén enmarcadas legal y constitucionalmente 10 Los partidos o los candidatos proponen políticas durante las campañas y explican cómo estas políticas afectarían el bienestar de los ciudadanos; los ciudadanos deciden cuál de estas propuestas quieren que se ejecute y a cuales políticos encargar la ejecución. De esta forma, las elecciones emulan una asamblea directa y la plataforma ganadora se convierte en el mandato que el gobierno ejecuta (Przeworski, et ál. 1999, p. 230).

30 30 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas (Peruzzotti, 2001, p. 26) y se guía por una lógica republicana de rectitud, por cuanto juzga a los actores políticos sobre la base del cumplimiento de leyes y normas, y del respeto de procedimientos considerados correctos, pues se ajustan a procedimientos legales establecidos. En las nuevas democracias se pueden identificar dos tipos de agencias e instituciones que practican el accountability horizontal: las primeras, denominadas de balance, integradas por los tres grandes poderes clásicos del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial; su función principal es la de contener las tendencias al abuso del poder y garantizar el imperio de la ley. Las segundas que se han desarrollado posteriormente denominadas agencias con mandato específico, como las fiscalías, las auditorías, las contralorías, los ministerios públicos y los ombudsmen, entre las más importantes; la creación de estas agencias se hace para contrarrestar las deficiencias de las agencias de balance como instrumentos efectivos de accountability horizontal y para prevenir los riesgos más o menos específicos de trasgresión y de corrupción que no son atendidos por dichas instituciones (BID, 2006, p. 134). El conjunto de estas instituciones y organismos de accountability horizontal con mandato específico constituyen uno de los mecanismos más importantes de la democracia representativa para controlar a los gobiernos, los representantes y a los funcionarios públicos; para garantizar que los gobiernos actúen en función de criterios y reglas democráticas universales, para reducir la utilización arbitraria de las instituciones públicas; para prevenir la violación de los derechos de las personas y protegerlos frente al riesgo de arbitrariedad de los poderes públicos; y para velar por una clara separación entre la esfera pública y la esfera privada y por la defensa de los intereses públicos. Finalmente, otra modalidad del accountability es el social. Enrique Perruzotti y Catalina Smulovitz lo definen como un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimiento ciudadanos, asi como también en acciones mediáticas (2006, p. 32). Algunas de las expresiones del accountability social son, entre otras, las siguientes: a) organizaciones de derechos humanos que exigen a los funcionarios

31 a p r o x i m a c i ó n co n c e p t u a l 31 estatales que respeten las libertades y garantías liberales básicas a la población, en particular a los débiles y pobres (Perruzotti, 2002, p. 32); b) organizaciones que actúan como guardianes republicanas de la legalidad de las acciones estatales en términos de sus posibles transgresiones en contra de otras agencias estatales (2002, p. 32) o que denuncian sus actos ilícitos y de corrupción (p. 32); c) organizaciones que supervisan la transparencia de los procesos electorales. A estas exigencias y denuncias contribuyen también medios de comunicación razonablemente libres que son aliados potenciales de estas expresiones de accountability social. Estas modalidades se diferencian de otras expresiones de la sociedad civil, pues no son grupos de interés centrados en demandas corporativas, tampoco son ONG que administran servicios públicos, y se diferencian de los nuevos movimientos sociales. Las demandas del accountability social son formuladas en lenguaje de derechos y legalidad (O Donnell et ál., 2002, p. 95). El accountability social representa una nueva forma de acción y cultura política que se expresa, por un lado, en la presencia de una sociedad civil preocupada por lo público que exige rendición de cuentas y, por otro, el surgimiento de nuevas modalidades de representación de intereses y derechos colectivos que construye una representación diferente a la ejercida por los partidos políticos especificidad de la s de m o c r a c i a s en am é r i c a l a t i n a (i): d e m o c r a c i a s de l e g at i va s ca r a c t e r i z a d a s por la debilidad del accountability horizontal Uno de los rasgos de las democracias en América Latina es la debilidad de los mecanismos de accountability vertical y horizontal como herramientas para vigilar y controlar a gobernantes y autoridades públicas, para prevenir la violación de derechos humanos y defender los intereses públicos, para contrarrestar el secretismo burocrático y para exigir acceso a la información pública. Una primera limitación de las democracias latinoamericanas es la debilidad del accountability electoral; las

32 32 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas condiciones de funcionamiento que prevalecen en estas democracias permiten afirmar una nota escéptica respecto a la capacidad de las elecciones de ser un medio eficaz para evitar los problemas de agencia 11 y ser una herramienta en manos de los electores que genere una influencia efectiva sobre los gobernantes, conteniendo las diferentes formas de favoritismo, corrupción y ejercicio arbitrario del poder. Sin embargo, hay que señalar que ésta es una limitación inherente a todas las democracias, en la medida en que se caracterizan por ser escenarios de relaciones de información asimétrica entre electores y elegidos (políticos). En toda democracia existen dificultades para hacer seguimiento y controlar si los políticos elegidos actúan en función del interés público. En este escenario de información incompleta existen incentivos y condiciones para premiar a los malos políticos y castigar a los buenos. Una segunda limitación de las democracias latinoamericanas es el déficit de accountability horizontal. Estas democracias se caracterizan por ser democracias presidencialistas, donde el sistema de pesos y contrapesos es débil y donde la cultura política liberal y republicana está poco arraigada (O Donnell, 1996). En estas democracias, la tradición liberal no está consolidada, es decir, la idea de que existen ciertos derechos que ningún tipo de poder puede invadir aún no es acogida por todas las fuerzas políticas y sociales. La tradición liberal se opone a la transgresión o invasión ilegal de un poder o autoridad pública ejemplo de esto es la cooptación del congreso y del poder judicial por el poder ejecutivo, en cuanto ésta representa una amenaza a los derechos y las libertades que gozan los ciudadanos en las democracias modernas de países pluralistas. Tampoco se encuentra arraigada la tradición republicana, que se caracteriza por la defensa del imperio de la ley y por la convicción que los intereses públicos deben estar siempre por encima de los privados. La tradición republicana le asigna un valor superior a la esfera pública sobre la privada, considera que la gestión de la burocracia y la política pública deben estar orientadas a la identificación y defensa del bien público; 11 Los problemas de agencia se presentan cuando los representantes políticos persiguen sus propias metas y no los intereses públicos ni la agenda programática con la que obtuvieron el apoyo de los electores.

33 a p r o x i m a c i ó n co n c e p t u a l 33 se opone a la corrupción y considera que el desempeño de las funciones públicas es una actividad dignificante que exige cuidadosa sujeción a la ley y una entrega devota al servicio del bien público, por más que ello implique el sacrificio de los intereses privados. O Donnell afirma que muchos de los regímenes existentes en América Latina no son democracias representativas, sino democracias delegativas. Con este concepto se refiere a aquellos países donde: [...] se celebran elecciones libres y limpias, pero en los cuales los gobernantes especialmente presidentes se sienten autorizados a actuar sin restricciones institucionales. En esta concepción fuertemente mayoritaria y plesbicitaria del poder político el gobernante no deja de ser democrático, en el sentido que surge de elecciones libres y limpias y no intenta suprimirlas en el futuro. Pero, por otro lado, no se siente obligado a aceptar las restricciones y los controles de otras instituciones constitucionales (parlamento y Poder Judicial) ni de diversos organismos estatales o sociales de control; al contrario, suele dedicarse a ignorar, anular o cooptar esas instancias. La idea básica de esta concepción es que los votantes ven al presidente como el depositario exclusivo de la legitimidad democrática al que en consecuencia delegan el derecho y la obligación de resolver los problemas del país a su leal saber y entender (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004, p. 133). Las democracias delegativas se caracterizan por que los presidentes, junto con su equipo, gobiernan sin restricciones constitucionales o legales amparados bajo amplios poderes de acción frente a los poderes legislativo y judicial. Los organismos y el sistema interestatal de contrapesos encargados de controlar las acciones del ejecutivo, o bien no existen, o existen y no están legalmente facultados ni cuentan con la debida autonomía política y los mecanismos de control y rendición de cuentas son vistos como un obstáculo a sus gobiernos. Se caracterizan también por gobiernos y burocracias que no están sujetos a esquemas autónomos y rutinas efectivas de control por parte de agencias de vigilancia, gobiernos que se ven envueltos en numerosos casos de corrupción que muestran un incumplimiento generalizado de la ley, por el uso inapropiado de los recursos públicos, entre otros.

34 34 Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas Este modelo de democracia delegativa, en la que el presidente es el depositario exclusivo de la legitimidad democrática y en la que las instituciones y las restricciones constitucionales se devalúan y debilitan frente a dicha legitimidad mayoritaria del ejecutivo, ha estado alimentado y ha crecido debido a la influencia de la tradición democrática populista de los años cincuenta, y de la ola neoliberal de los años ochenta. Estas dos tradiciones políticas han incidido en que el constitucionalismo liberal en las democracias de América Latina en particular, el relacionado con el sistema de frenos y contrapesos, sea un instrumento débil a la hora de garantizar el principio de legalidad, representar los intereses de la ciudadanía y defender los derechos humanos de las intervenciones arbitrarias de las autoridades y poderes públicos (Peruzzotti, 2002). La explicación de los diferentes fenómenos de corrupción es más difícil y no es el objetivo de esta investigación especificidad de la s de m o c r a c i a s l at i n o a m e r i c a n a s (ii): s u r g i m i e n t o y f o r ta l e c i m i e n t o d e or g a n i s m o s au t ó n o m o s de rendición de cu e n t a s h o r i z o n t a l y ex p a n s i ó n de l ac c o u n ta b i l i t y so c i a l A pesar del déficit de contrapesos propio de democracias delegativas, la evolución política en América Latina, en la última década, se caracteriza por la emergencia de dos fenómenos importantes que permiten afirmar que estamos ante una lenta transformación en la cultura política democrática de la región que nos lleva a formular las siguientes dos preguntas: qué tan delegativas son estas democracias?, y cuáles democracias son más delegativas? Un primer fenómeno es la ola de creación y fortalecimiento de organismos estatales autónomos de rendición de cuentas, que ha tenido desarrollos desiguales y diferentes en la región. Un segundo fenómeno es el desarrollo de organizaciones, redes e iniciativas ciudadanas que impulsan estrategias y prácticas de accountability sobre los gobernantes y sobre agentes privados que manejan recursos públicos. Uno de los rasgos de la evolución de la sociedad civil