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1 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, SEC(2009) 411 final C7-0236/09 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN que acompaña a la Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones y los actos auténticos en materia de sucesiones y a la creación de un certificado sucesorio europeo RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2009) 154 final) {SEC(2009) 410} ES ES

2 1. Cuestiones de procedimiento y consulta de las partes interesadas La evaluación de impacto se preparó tomando como base un estudio (en lo sucesivo, «el estudio externo») 1, encargado por la Comisión a un contratista externo y elaborado con material suministrado por el Grupo Director Interservicios convocado por la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad. En los trabajos del Grupo participaron representantes de las Direcciones Generales de Empresa e Industria, Mercado Interior y Servicios, y Fiscalidad y Unión Aduanera, así como de la Secretaría General y del Servicio Jurídico de la Comisión. La evaluación de impacto se basó en un «Estudio sobre los conflictos de leyes en materia de sucesiones en la Unión Europea», preparado por el Instituto Alemán de Notaría en noviembre de , que confirmó la existencia de problemas de orden práctico a la hora de atribuir los bienes sucesorios y de otorgar testamento en las sucesiones transfronterizas. También fue de utilidad el análisis de las sesenta respuestas 3 al Libro Verde de la Comisión titulado «Sucesiones y Testamentos» [COM(2005) 65] de 1 de marzo de , y la labor de un grupo de expertos (PRM III/IV), organizado por la Comisión y compuesto por expertos independientes de los Estados miembros que representaban las diferentes tradiciones jurídicas de la UE. En 2006 se llevó a cabo una audiencia pública sobre la ley aplicable a las sucesiones. 2. DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA 2.1. Causas de los problemas actuales A menudo, las sucesiones internacionales en la UE se saldan con resultados que no responden a las expectativas que tenía el causante. Además, no se respetan los derechos de los (posibles) herederos, de las personas relacionadas oficialmente o de otro modo con el difunto, de los acreedores públicos y privados, etc. Si bien su armonización no es competencia de la Comunidad Europea, cabe destacar que el origen de los problemas a los que actualmente se enfrentan los ciudadanos son las normas sustantivas nacionales en materia de sucesiones, que pueden diferir mucho de un Estado miembro a otro Divergencias en las normas sustantivas nacionales en materia de sucesiones 1. Las partes alícuotas que los familiares heredan varían notablemente EPEC, Estudio de evaluación de impacto sobre los instrumentos comunitarios en materia de sucesiones y testamentos, bajo el contrato marco nº DG BUDG 06/PO/01/Lote nº 2, ABAC , disponible en el sitio web siguiente: [ ]. news_contributions_successions_en.htm ES 2 ES

3 2. Los testamentos son reconocidos en todos los Estados miembros, pero algunos de ellos dan carta de naturaleza a otros instrumentos más elaborados con vistas a la planificación de la sucesión (p. ej. testamentos mancomunados y recíprocos), que no son reconocidos en todos los Estados miembros. 3. Todos los Estados miembros, salvo el Reino Unido (específicamente, Inglaterra y Gales) atribuyen una parte obligatoria (legítima) de la herencia a los familiares cercanos, con independencia de las disposiciones testamentarias del causante. 4. Las normas procedimentales que rigen la sucesión difieren en los distintos Estados miembros. 5. Los derechos de las parejas no casadas o del mismo sexo varían mucho de un Estado miembro a otro Efectos negativos para los ciudadanos Problema 1: Dificultades a la hora de saber cuáles son el país y el órgano competente para tramitar la sucesión. Puede suceder que acepten conocer de la misma sucesión las autoridades de dos o más Estados miembros (conflicto positivo de competencia) o que no lo haga ninguna de ellas (conflicto negativo de competencia). Pero es que menudo, una vez que los ciudadanos saben cuál es el Estado miembro cuyas autoridades son competentes, desconocen qué órgano es competente en dicho Estado miembro (tribunal, notario, administración pública). Problema 2: Conflicto de leyes en relación con la misma sucesión. En cuestiones de Derecho privado, un tribunal no está obligado a aplicar la ley de su propio país. Por consiguiente, los Estados miembros disponen de normas para decidir la ley de qué país debe aplicarse en cada caso concreto («conflicto de leyes»). En materia de sucesiones, estas normas difieren de un Estado miembro a otro. Como para tramitar una misma sucesión pueden ser competentes las autoridades de varios Estados miembros, cabe la posibilidad de que estas lleguen a conclusiones diferentes a la hora de determinar cuáles son las competencias de cada una. Esta situación genera inseguridad jurídica e impide la buena planificación de la herencia y el reconocimiento mutuo de las sentencias entre Estados miembros. Problema 3: Insuficiente (limitada) libertad del testador a la hora de elegir la ley aplicable. Cuando un ciudadano que se sirve del mercado interior conoce las diferencias que existen en relación con el Derecho sustantivo de sucesiones y con las normas de conflicto de leyes, lo lógico es que trate de sortear este problema otorgando testamento y eligiendo la ley aplicable a toda su masa sucesoria. Sin embargo, la mayoría de los ES 3 ES

4 Estados miembros siguen sin permitir que una persona pueda elegir la ley aplicable a su sucesión 5. Problema 4: Restricciones en cuanto al reconocimiento y la ejecución de resoluciones y actos. Una resolución dictada por un órgano jurisdiccional en un determinado país no es automáticamente reconocida y ejecutada en otro Estado cuyos órganos jurisdiccionales puedan dictar una resolución contradictoria sobre la misma cuestión. Lo mismo sucede con los actos otorgados por notarios y otras autoridades. Problema 5: Restricciones en cuanto al reconocimiento de la cualidad de heredero o de administrador/ejecutor. En la actualidad existen en los Estados miembros distintos tipos de pruebas que acreditan la cualidad de heredero o de administrador en una sucesión. Por lo general, los documentos ejecutados en un Estado miembro no son automáticamente reconocidos en otros Estados miembros. Esta circunstancia da lugar a la duplicación de procedimientos para acreditar la cualidad de heredero o administrador en el país en que esté situado el bien, con los consiguientes costes y retrasos. Problema 6: Dificultades a la hora de averiguar si existen testamentos otorgados en el extranjero. Incluso en supuestos circunscritos al ámbito nacional, no siempre es fácil para los herederos saber si el difunto había otorgado testamento. Esta cuestión es aun más peliaguda para los ciudadanos que quieren averiguar si existe un testamento otorgado en el extranjero. Esta situación genera graves retrasos y costes suplementarios, y supone una cierta incertidumbre, pues no se sabe si se presentarán otros herederos Alcance de los problemas Resulta difícil apreciar el alcance de estos problemas porque no existen estadísticas al respecto y porque los datos empíricos de que disponemos son limitados. Con todo, la información recabada en el ejercicio de consulta pone de manifiesto hasta qué punto es importante, en la práctica, la inseguridad jurídica que sufren los ciudadanos. Cada año mueren en la UE unos 4,5 millones de personas. Si partimos del supuesto de que el valor medio de la masa sucesoria ronda los EUR (es decir, aproximadamente cinco veces y media la renta bruta per cápita nacional), estaríamos hablando en total de millones EUR al año. Entra dentro de lo razonable que entre el 9 y el 10 % del número total de sucesiones (unas ) conlleva una dimensión «internacional». El valor medio de estas sucesiones se situaría en torno al doble del valor de una herencia media (es decir, EUR), lo que totalizaría millones EUR al año. Estas sucesiones pueden plantear problemas. Aun si se resuelven de manera razonable, el coste en concepto de honorarios legales puede oscilar entre un 2 % (2 466 millones EUR) y un 5 % (6 165 millones EUR) del valor total de las sucesiones internacionales. Se puede 5 No se puede elegir la ley aplicable en Chequia, Irlanda, Grecia, España, Francia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Austria, Polonia, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia y Suecia. No se dispone de información acerca de Hungría, Malta e Irlanda del Norte. ES 4 ES

5 estimar que un promedio del 3 % (3 699 millones EUR) es una cifra realista. A ello hay que añadir los costes ocasionados por los retrasos, que cabe cifrar en años más que en meses y que podrían ser de una magnitud similar. Abordar estos problemas podría generar para los ciudadanos de la UE beneficios en torno a los millones EUR al año. 3. Objetivos El objetivo global de la propuesta consiste en contribuir a la creación de un auténtico espacio europeo de justicia civil en el campo de las sucesiones. Los objetivos generales, específicos y operativos se presentan de forma resumida en el siguiente cuadro: Objetivos generales, específicos y operativos Objetivos generales Objetivos específicos Objetivos operativos Permitir a los ciudadanos planificar y organizar eficientemente su sucesión por anticipado en un contexto transfronterizo Aumentar la probabilidad de que los derechos de los posibles herederos, las personas relacionadas oficialmente o de otro modo con el difunto, los acreedores públicos y privados, etc. se respeten de forma eficiente Impedir que se tramiten procedimientos paralelos y que se apliquen leyes sustantivas diferentes a la misma sucesión internacional Asegurar que el testador pueda elegir (en cierta medida) la ley aplicable Garantizar el reconocimiento de los derechos, actos y resoluciones pertinentes en materia de sucesiones Adoptar normas de competencia comunes Adoptar normas de ley aplicable comunes Introducir normas armonizadas que prevean la posibilidad de que el testador pueda elegir (en cierta medida) la ley aplicable Armonizar las normas relativas al reconocimiento y la ejecución de las resoluciones y actos auténticos Asegurar el reconocimiento de los poderes de los administradores/ejecutores Garantizar el reconocimiento de la cualidad de heredero Mejorar el acceso a la información sobre la existencia de testamentos otorgados en el extranjero Crear un sistema europeo para el registro de testamentos y la obtención de información sobre la existencia de testamentos otorgados en el extranjero 4. Opciones de actuación 4.1. Descripción de las distintas opciones barajadas Las distintas opciones se han clasificado en dos categorías diferentes (véase el cuadro a continuación). Descripción de las opciones que abordan los problemas derivados de las diferencias entre las legislaciones nacionales en relación con las sucesiones con una dimensión transnacional (opción A) ES 5 ES

6 Ninguna acción común a nivel de la UE Opción A.1 Statu quo Acción legislativa de la UE Opción A.2: Armonización de las normas de competencia e introducción de normas sobre el reconocimiento automático y la ejecución de resoluciones y actos auténticos Opción A.3: Armonización de las normas de conflicto de leyes Opción A.4: Armonización de las normas de conflicto de leyes e introducción de un certificado europeo de heredero y ejecutor/administrador en las sucesiones transnacionales Opción A.5: Armonización de las normas de conflicto de leyes y las normas de competencia Opción A.6: Armonización de las normas de conflicto de leyes y las normas de competencia e introducción de normas sobre el reconocimiento automático y la ejecución resoluciones y actos auténticos (A.2 + A.3) Opción A.7: Armonización de las normas de conflicto de leyes y las normas de competencia e introducción de normas sobre el reconocimiento automático y la ejecución de resoluciones y actos auténticos e introducción de un certificado europeo de heredero y ejecutor/administrador en las sucesiones transnacionales (A.2 + A.4) Acción no legislativa Opción A.8: Creación de una base de datos/sistema de gestión de la información sobre conflicto de leyes, normas de competencia y órganos competentes Opción A.9: Campaña de información de ámbito europeo sobre la sucesión (legislación e instrumentos existentes y futuros) Descripción de las opciones que abordan los problemas relativos a la identificación de testamentos en el extranjero (opción B) Ninguna acción común a nivel de la UE Opción B.1: Statu quo Acción a nivel de la UE (legislación y financiación) Opción B.2: Recomendación de la Comisión sobre el establecimiento de registros nacionales de testamentos interconectados y organización de campañas de información Opción B.3: Establecimiento obligatorio de registros nacionales de testamentos interconectados ES 6 ES

7 Opción B.4: Establecimiento de un registro central de testamentos de la UE Acción no legislativa Opción B.5: Creación de una página web con información sobre registros de testamentos y normas nacionales existentes Opción B.6: Campañas nacionales de información sobre testamentos (legislación e instrumentos existentes y futuros) 4.2. Comparación de las distintas opciones En el cuadro 1 figuran las «puntuaciones» asignadas a las nueve opciones A. En el cuadro 2 figuran las «puntuaciones» asignadas a las seis opciones B. Las distintas opciones se califican según su potencial para alcanzar los objetivos definidos en la sección 5. La asignación de diez puntos ( ) indica que una opción cumple plenamente sus objetivos. ES 7 ES

8 Cuadro 1 Comparación de las puntuaciones de las opciones A Objetivo/costes Opción A.1 Opción A.2 Opción A.3 Opción A.4 Opción A.5 Opción A.6 Opción A.7 Opción A.8 Opción A.9 (Statu quo) (Normas de competencia y reconocimiento) (Normas de conflicto de leyes) (Normas de conflicto de leyes y certificado) (Normas de conflicto de leyes y normas de competencia) (A.2 + A.3) (A.2 + A.4) (Base de datos) (Campañas nacionales de información) Impedir que se tramiten procedimientos paralelos y que se apliquen leyes sustantivas diferentes a la misma sucesión internacional 0 Asegurar que el testador pueda elegir (en cierta medida) la ley aplicable Garantizar el reconocimiento de: i) resoluciones y actos auténticos sobre sucesiones internacionales; ii) los poderes de administradores/ejecutores; y, iii) la cualidad de heredero. Mejorar el acceso a la información sobre la existencia de testamentos otorgados en el extranjero Puntuación total Efectos económicos En la actualidad: millones EUR/año; posibilidad de que esta cifra se duplique en diez años costes: máx. 10 % Reducción de los costes: máx. 15 % costes: máx. 15 % costes: máx. 15 % costes: máx. 20 % costes: máx. 30 % costes: insignificante costes: insignificante ES 8 ES

9 Cuadro 2 Comparación de las puntuaciones de las opciones B Objetivo/costes Opción B.1 Opción B.2 Opción B.3 Opción B.4 Opción B.5 Opción B.6 (Statu quo) (Recomendación CE sobre registros nacionales interconectados y campañas de información) (Establecimiento obligatorio de registros nacionales de testamentos interconectados) (Registro central de testamentos de la UE) (Página web sobre registros nacionales de testamentos y normas nacionales) (Campañas nacionales de información) Impedir que se tramiten procedimientos paralelos y que se apliquen leyes sustantivas diferentes a la misma sucesión internacional 0 Asegurar que el testador pueda elegir (en cierta medida) la ley aplicable Garantizar el reconocimiento de: i) resoluciones y actos auténticos sobre sucesiones internacionales; ii) los poderes de administradores/ejecutores; y, iii) la cualidad de heredero. Mejorar el acceso a la información sobre la existencia de testamentos otorgados en el extranjero 0 Puntuación total Efectos económicos En la actualidad: millones EUR/año; posibilidad de que esta cifra se duplique en diez años costes: máx. 1-2 % costes: máx. 1-2 % costes: máx. 2 % costes: insignificante costes: insignificante ES 9 ES

10 4.3. Opción seleccionada Como se puede apreciar en la evaluación de los cuadros 1 y 2, la opción preferida es una combinación de las opciones A.7 y B.2. La primera abordaría problemas que ya se plantean en la actualidad y otros que podrían plantearse en el futuro y conllevaría las mayores reducciones de costes (máximo 30 %). De hecho, se trata de la opción más ambiciosa y representa el desarrollo de las opciones barajadas en cuanto a los desafíos que se pretende abordar. Aunque la opción política B.2 no recibe la calificación más alta, se eligió porque la identificación de los testamentos es, primordialmente, una cuestión de ámbito nacional y es probable que siga siéndolo incluso a largo plazo y porque el registro de los testamentos no es obligatorio (es decir, que su inscripción solo permite confirmar que no se ha registrado ningún testamento, no que no exista ninguno). Este análisis ha sido confirmado por los agentes interesados Alcance y naturaleza potenciales de los efectos de la opción seleccionada La opción seleccionada impediría que se produjeran conflictos de competencia. Permitiría además una tramitación más rápida de las sucesiones, dado que las autoridades competentes no tendrían ya que tratar con normas nacionales potencialmente contradictorias a la hora de determinar la ley sustantiva que rige la determinación del heredero. El hecho de que el testador pueda, en cierta medida, elegir la ley aplicable permitiría a los ciudadanos planificar mejor su sucesión. Quedaría asegurado el reconocimiento de la cualidad de heredero o de los poderes de ejecutores/administradores y de las resoluciones. De esta forma se reducirían los honorarios legales y los retrasos. La Recomendación de la Comisión aceleraría la creación por parte de los Estados miembros de registros de testamentos compatibles e interoperativos, lo que facilitaría la identificación de testamentos otorgados en otros Estados miembros. Como consecuencia de las campañas de información, podría aumentar el número de ciudadanos que optan por otorgar testamento y registrarlo, acelerando así los procedimientos de sucesión, lo que supondría menores retrasos y menores costes legales. Con todo, el impacto positivo del registro podría ser limitado, ya que no habría obligación de registrar los testamentos. En general, la opción seleccionada incrementaría la probabilidad de que los derechos de todas las personas implicadas en la sucesión se ejercitaran de manera efectiva y eficiente. La opción seleccionada respeta los derechos fundamentales de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea Coste de la opción seleccionada Se estima, en suma, que la opción seleccionada podría suponer una reducción de los costes de hasta un 32 % de los millones EUR en que se cifran los costes derivados de los problemas que se plantean actualmente, es decir, millones EUR. El proceso de adopción y puesta en práctica de la opción seleccionada entrañaría costes financieros tanto a nivel de la UE como a nivel nacional, ocasionados principalmente por los trabajos administrativos para elaborar la legislación necesaria, por la creación y el funcionamiento de un registro de testamentos y por las campañas de información. ES 10 ES

11 Si bien es cierto que la opción seleccionada, al armonizar la ley aplicable, tendría como consecuencia una reducción de los honorarios que perciben los profesionales del Derecho, también supondría un mayor volumen de negocios para ellos, ya que aumentaría el valor de los legados y del número de casos internacionales. Además, las nuevas normas mejorarían la predecibilidad para los ciudadanos. Es probable que aumente el número de ciudadanos que quiera organizar su sucesión por anticipado, recurriendo así a los servicios de profesionales. En la profesión jurídica, al igual que ocurre con otros servicios profesionales, el mercado registra constantes fluctuaciones, y es probable que los cambios asociados a la opción seleccionada sean reducidos y graduales 6. La opción seleccionada sería irrelevante desde el punto de vista fiscal, puesto que las normas sobre fiscalidad están explícitamente excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento propuesto. No supondría, por tanto, ningún cambio para la legislación nacional sobre imposición fiscal de los Estados miembros. Esta circunstancia se explica porque las normas que determinan qué Estado miembro es competente para recaudar los impuestos sucesorios que gravan una determinada herencia (resultantes, por lo general, de convenios bilaterales) son totalmente independientes de las que determinan la ley civil que rige la sucesión. La opción seleccionada podría incidir indirectamente en los ingresos recaudados en concepto de impuestos sucesorios por un determinado Estado miembro (imaginemos, por ejemplo, una cuenta bancaria: si, con arreglo a la ley aplicable actualmente, el heredero reside en un Estado miembro A, mientras que con arreglo a la ley aplicable de conformidad con el futuro Reglamento, el heredero radica en un Estado miembro B, el Estado miembro A dejará de recaudar impuestos sucesorios). Con todo, estos efectos serían marginales e indirectos. La propuesta de Reglamento no contribuye a reducir la complejidad de los sistemas fiscales aplicables a las sucesiones internacionales ni impide la doble imposición. De hecho, es a todas luces imposible, por razones legales y políticas, modificar el régimen existente en el marco del presente Reglamento. Por consiguiente, siempre cabe la posibilidad de que las sucesiones internacionales conlleven incoherencias entre los regímenes nacionales de imposición que podrían desembocar en casos de discriminación o de doble imposición. La Comisión tiene la intención de presentar en 2010 una comunicación para abordar estas cuestiones Valor añadido europeo La opción seleccionada aportaría un importante valor añadido europeo. Tiene el potencial de promover la confianza en el mercado internacional y de facilitar la movilidad de los ciudadanos de la UE. Los problemas abordados son consecuencia, en parte, del mercado interior. De no resolverse, podría verse minada la confianza en el mercado interior y en el espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores de la UE. Las sucesiones transfronterizas son más costosas y requieren más tiempo que las nacionales. La opción seleccionada facilitaría la vida de los ciudadanos europeos, en un contexto marcado por la modernidad y la movilidad. 6 Véase también el anexo 4 para mayor información. ES 11 ES

12 5. Supervisión y evaluación Con el fin de supervisar la aplicación efectiva del Reglamento, así como la consecución de los objetivos de la Recomendación relativa a la creación de registros de testamentos interconectados y las campañas de información, la Comisión organizará periódicamente evaluaciones y presentará los informes correspondientes. El estudio externo contiene numerosas sugerencias útiles sobre posibles instrumentos de supervisión y evaluación e indicadores concretos que serán tenidos en cuenta por la Comisión. ES 12 ES

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