ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN Y ALINEAMIENTO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

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1 ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN Y ALINEAMIENTO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Mauricio Gómez Lacayo 1 Nota: Este documento es de uso estrictamente personal; queda prohibida cualquier forma de copia, difusión y distribución sin autorización expresa del autor o de la Organización del Congreso Note: This document is of strictly personal use; there remains prohibited any form of copy, diffusion and distribution without express authorization of the author or of the Organization of the Congress 1 Vice Ministro Secretario de Relaciones Económicas y Exteriores del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Nicaragua 1

2 Introducción Este documento ha sido elaborado desde la Secretaría de Relaciones Económicas y Cooperación del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Nicaragua de cara a su participación en el I Congreso Internacional sobre Desarrollo, Madrid 2006 (Madrid del 14 al 16 de Noviembre del 2006). Nicaragua, a través del Sr. Mauricio Gómez Lacayo, ha sido invitada a participar en este Congreso Internacional y más puntualmente, con una ponencia durante la sesión sobre Eficiencia de la Ayuda en el Marco de la Declaración de Paris. Nuestro País, es un país altamente dependiente de los recursos de Cooperación, y como tal ha enfrentando los problemas vinculados a las dinámicas tradicionales de cooperación. De 1979 a la fecha nuestro país ha recibido un poco más de dieciséis mil millones de dólares. El impacto de estos recursos no ha sido el esperado. Seguimos enfrentando grandes problemas de desarrollo económico y social, y el cumplimiento de las metas del Milenio es cada día más lejano. Al observar con tristeza el poco impacto de este impresionante volumen de recursos, hemos realizado, en Nicaragua en los últimos cuatro o cinco años un análisis en dos vías independientes pero vinculadas. Por un lado, nos hemos dado a la tarea de analizar el rol, responsabilidades y capacidades del Gobierno en la utilización de la Cooperación y por otro lado hemos analizado la Cooperación Internacional, sus formas y mecánicas tradicionales, sus requisitos, ventajas y desventajas. En Nicaragua existen 42 fuentes oficiales de cooperación para el desarrollo, históricamente hemos manejado más de 600 proyectos en ejecución, igual o superior numero de unidades de implementación de estos proyectos, muchas funcionando de manera paralela y en muchos casos debilitando la institucionalidad de los ministerios contrapartes, al tener mayor disponibilidad de recursos monetarios y materiales. Se reciben más de 300 misiones anuales, lo que significaría más de una misión por día hábil de trabajo, tomado en cuenta todo el proceso de planificación y requerimientos de estas misiones podemos concluir que mas del 60% del tiempo de nuestros funcionarios es consumido por estas tareas. Ante este panorama de cooperación, de tantos y diversos actores, con requerimientos, condicionalidades, agendas, áreas y mecanismos de intervención tan variados, es fácil imaginar el complicado proceso que como País estamos impulsando de cara a una mayor coordinación, armonización, complementariedad y alineamiento de estos valiosos recursos de cooperación. Este proceso, impulsado por la necesidad de poder lograr una mayor eficiencia, eficacia e impacto de los recursos tanto internos como de la cooperación, es necesario para que como País podamos impactar positivamente en el desarrollo económico y la reducción de la pobreza. Si las dinámicas y mecanismos actuales de gestión, administración y ejecución de recursos no son revisadas y ajustadas a esta finalidad, corremos el riego como Nación de no cumplir con nuestros ciudadanos en nuestros compromisos de darles un mejor nivel de vida, empezando desde ya a ver este tema no solo como una problemática de cooperación, sino como un eje principal en el tema de Gobernabilidad. Así pues, Nicaragua desde el año 2002, ha venido impulsando un proceso nacional de Coordinación de la Cooperación, incluso antes de que se conociera la Declaración de Roma o Paris. La base de este proceso, que a lo largo del documento estaremos desarrollando, es el liderazgo fundamental y necesario de los Países Receptores en la conducción de sus procesos de desarrollo a través del vital fortalecimiento de sus instituciones, creación y reforzamiento de las capacidades humanas-, el establecimiento conjunto de esquemas, normas, y marcos para la coordinación interinstitucional y con los cooperantes y finalmente el firme compromiso de los cooperantes de apoyar este proceso, armonizarse en función de la reducción de los costos de transacción y alinearse al esquema y prioridades nacional. Todo lo anterior en un marco de dialogo amplio, y transparencia mutua. 2

3 Antecedentes Los nuevos principios de cooperación al desarrollo no son tan nuevos, tienen sus orígenes en África, durante la década de los 90, cuando algunos gobiernos (entre los que destaca Ghana, que será en 2008 la sede del próximo Foro de Alto Nivel sobre Alineamiento y Armonización de la Cooperación) plantearon la necesidad de cambiar la modalidad de cooperación por proyectos, porque estaba afectando la capacidad de los gobiernos de los países receptores. En 1992 se puso en marcha el enfoque sectorial de salud en Ghana y, progresivamente, se han ido incorporando a esta iniciativa otros países africanos y asiáticos que reciben una cantidad de ayuda sustancial dentro de su producto interno bruto. El interés por el cambio en las formas de cooperación llega mucho más tarde a América Latina y el Caribe, probablemente por la menor dependencia de los recursos externos, pero también por el menor peso relativo de las agencias de cooperación pioneras en el proceso y una mayor influencia de la banca multilateral. Las nuevas tendencias llegan a América Latina y el Caribe alrededor de 2001, de la mano de la cooperación bilateral de los países más comprometidos como son, entre otros, Suecia y el Reino Unido, sin ser por lo tanto iniciativas propias de los países. El principal cambio de paradigma en los nuevos principios que rigen la cooperación internacional es el compromiso mundial para la reducción de la pobreza, materializado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (OMD). Este compromiso implica que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ya no es algo que los países ricos o las agencias multilaterales aporten de forma voluntaria y altruista a los países pobres, sino que esta ayuda responde a un compromiso común, y recibirla se convierte en un derecho del país que, a su vez, tiene que responder gestionando bien los recursos, de forma mas eficiente y transparente, y logrando reducir la pobreza. En el consenso de Monterrey de 2002 sobre financiamiento del desarrollo se señala la necesidad de duplicar la AOD prevista hasta el 2015 si se quieren lograr las metas del milenio, pero se afirma también que sólo bajo el liderazgo de los países y con gestión nacional de los recursos esta ayuda puede ser efectiva. En los Foros de Alto Nivel de Roma y París se concretaron los principios, instrumentos y también los mecanismos de evaluación de este proceso. En febrero de 2004 en Marrakech se establecieron los principios de la gestión por resultados que han sido incorporados en la Declaración de París. La Declaración de París es especialmente importante, porque en la misma se concretan los compromisos de los cooperantes y países socios en alineamiento y armonización. Estos compromisos son una base muy útil para avanzar en el proceso de Alineamiento y Armonización (A&A), siempre y cuando el primero de ellos, referido a la apropiación, se cumpla de forma efectiva. Al final del día, los marcos internacionales como la declaración de Paris, tienen una marcada importancia, pero no hay nunca que perder de vista que el trabajo real y donde habrá que enfocar todas las energías es en el esquema local. La elaboración de planes de acción, mapas de ruta y esquemas para el tema de A&A, deben venir de una visión nacionalista y totalmente ajustada a los requerimientos, realidades y capacidades nacionales. 3

4 Situación actual En la evaluación de la ayuda externa del año 2003, realizada por Federico Negrón para la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP) 2, se pone en evidencia que el aumento de la ayuda externa que se ha dado en el mundo en los últimos años y que se espera que se mantenga, no va a repercutir en un aumento de la ayuda a los países de América Latina y el Caribe. En 2003 el porcentaje de AOD para los países ALC fue el más bajo de la historia, el 9% del total, y no hay perspectivas de cambio en la tendencia. Si bien Nicaragua ha mantenido niveles promedios de 600 millones de dólares anuales, en el ultimo quinquenio, cabe mencionar, que esta tendencia, por motivos muchas veces geopolíticos, de reducción de AOD para la región, ha sido un importante elemento en el impulso del proceso de A&A en nuestro País. Es necesario para nosotros tener siempre en mente el tema de la cantidad de recursos, pero es más importante aun resolver antes el tema de la calidad. Como País receptor, tenemos incidencia directa en la búsqueda de una mejor calidad de la ayuda, que eventualmente nos permitirá hacer mas con menos, pudiendo desde esta perspectiva enfrentar mejor el tema de eventuales reducción de recursos. En Nicaragua, del 2002 a la fecha se han creado mecanismos nacionales y sectoriales de coordinación con la cooperación, se están utilizando modalidades más alineadas de cooperación como apoyo presupuestario y fondos comunes, se han suscrito diferentes Convenios de Cooperación (CdC) y MdE sectoriales y se han dado algunos otros avances significativos en apropiación y liderazgo vinculados a políticas y planes nacionales o subnacionales y a la definición de lineamientos propios de los países sobre cómo avanzar en el proceso. En el 2004, se elaboró un Plan Nacional de Acción para la AyA que busca establecer las líneas estratégicas de avance en tres temas fundamentales: Apropiación y Liderazgo del Gobierno para la conducción de sus procesos de desarrollo, Armonización entre los diferentes miembros de la comunidad cooperante de cara a la reducción de costos de transacción y mayor efectividad de los recursos, y alineamiento de la comunidad cooperante a las políticas y prioridades nacionales. Se han venido promoviendo el desarrollo de los enfoques sectoriales y las distintas modalidades de apoyos presupuestarios sectoriales y fondos comunes que canalizan los recursos mediante los procedimientos administrativos y financieros nacionales. Estas experiencias han sido un paso hacia adelante, porque han abierto el proceso de exploración de los mecanismos de A&A en los enfoques sectoriales y son una fuente muy importante de lecciones aprendidas para que el Gobierno de Nicaragua defina qué modalidades de ayuda programática prefiere. Esto además obliga al gobierno a revisar susprocedimientos y sistemas con el fin de irlos modernizando y actualizando en base a estas nuevas modalidades. Es necesario, sobre este particular mencionar que el desarrollo de estos fondos comunes (así como de otras nuevas modalidades de cooperación) han requerido de mucho trabajo y tiempo de parte de cooperantes y sectores, y que en ciertas ocasiones se han visto problemas de previsibilidad y desembolsos de los recursos, ocasionándose en ciertos momentos problemas de desfinanciamiento en los sectores. Estas situaciones, sumada a las resistencia natural a procesos nuevos y de cambios, ha complejizado el avance en A&A en algunos sectores. Hay otras experiencias en el empleo de modalidades de ayuda programática, una de ellas es el apoyo presupuestario general, modalidad a través de la cual se programaron inicialmente para el año 2006 recursos por el orden de los 96 millones de dólares, aunque al final del 2005 solo fue posible recibir un poco menos de 50 millones. Esto, actualmente representa menos de un 9% del total de la Ayuda Externa. Se espera según la calendarización de recursos del Grupo de Apoyo presupuestario, poder aumentar esta proporción hasta superar un 15% en los próximos años. Como parte de las actividades relacionadas a la implementación del Plan Nacional de A&A se han realizado diferentes iniciativas de manera conjunta entre el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX), la Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). Entre estas cabe mencionar el envío de 2 Federico Negrón. Mito y Realidad de la Ayuda Externa. ALOP,

5 cartas conjuntas solicitando información a la Comunidad Cooperante en lo relacionado a Planificación de Misiones y Planificación Financiera. A pesar de haber enviado solicitud de planificación de misiones en tres ocasiones solo se recibió respuesta de 8 Cooperantes, reportando este disminuido grupo más de 60 misiones para el primer semestre del Esto nos indica que de continuar esta tendencia podríamos nuevamente esperar al menos tres centenares de misiones en el Adicionalmente, y como una iniciativa de Gobierno para ir solventando esta situación, en abril del presente año se envió comunicación oficial del MINREX y MHCP estableciendo del 1 de Agosto al 15 de Septiembre un período libre de misiones (sentando las debidas excepciones). En lo tocante a Planificación financiera, la respuesta a la solicitud enviada recibió respuesta de un poco menos de 10 cooperantes, presentando sus excusas por no poder proveer la información requerida. De este grupo, solamente dos estuvieron en capacidad de brindar su planificación financiera para el 2007 y hubo un solo caso de un cooperante brindando planificación financiera para los próximos tres años, apoyando el esfuerzo que se esta realizando para el establecimiento de un Marco Programático a Medio Plazo (MPMP). Aunque han habido importantes avances en el proceso general de A&A, se pueden considerar que existen aun muchos retos por delante tales como: Mayores reducciones en los costos de transacción, ya que hasta la fecha no tenemos indicaciones claras de avances en este área Aumento de misiones conjuntas, que aún son minoritarias Mayor uso de la practica de compartir el trabajo analítico entre diferentes agencias y el gobierno Reducción y fusión do los informes requeridos al gobierno Armonización y reporte al Gobierno del Gasto en asistencia técnica, Mayor uso de la modalidad de cooperación delegada Mayor impulso a la territorialización de estos procesos Mayor delegación de autoridad a las oficinas locales En este sentido y para mantener los logros alcanzados así como garantizar un avance definitivo en el tema será necesario lograr en un corto plazo resultados concretos en A&A, especialmente en relación a los instrumentos mas avanzados como fondos comunes, y reducir drásticamente los requerimientos de la cooperación sobre sistemas propios de administración, indicadores, informes etc., de manera que se reduzca la presión sobre las instituciones públicas y aumenten su autonomía de gestión. Algunas reflexiones sobre el proceso de alineamiento y armonización Sobre el liderazgo y apropiación nacionales Desde el acuerdo sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las iniciativas HIPC se han dado importantes pasos que conducen aparentemente hacia una mayor apropiación y liderazgo de los países. Casi todos cuentan con estrategias de reducción de la pobreza o planes nacionales de desarrollo, políticas y planes sectoriales y temáticos. Sin poner en duda la importancia de estos instrumentos de planificación, el grado de apropiación no se ha dado de forma automática: muchos países elaboraron estrategias de reducción de la pobreza porque de ello dependía el reconocimiento como HIPC y el alivio de la deuda externa, no porque la necesidad de una estrategia de estas características fuera una prioridad surgida del gobierno. En el caso de Nicaragua, se pasó de una ERP, que como país sentimos muy inclinada a los aspectos sociales, sin dar el debido pesa los temas de desarrollo a un Plan Nacional de Desarrollo que fue un proceso netamente endógeno y que 5

6 plantea una redefinición de lo que debe ser gasto o inversión en reducción de la pobreza. Es una mapa de ruta de nuestro desarrollo y establece un balance entre la inversión social, la productiva y la de infraestructura, todo con transparencia y buen gobierno a fin de alcanzar crecimiento económico sostenible y equidad redistributiva. Los procesos de planificación impulsados han tenido un efecto sumamente positivo. En primer lugar porque en el País hay hoy una clara conciencia de la necesidad de contar con buenas capacidades e instrumento de planificación. La influencia de las relaciones entre el gobierno y la cooperación sobre la apropiación y liderazgo nacional son ahora más conocidas. Aplicar el principio de apropiación y liderazgo significa cambiar radicalmente las bases que durante muchos años han regido las relaciones entre los países receptores de ayuda y los países y organizaciones cooperantes. Se ha desarrollado una dependencia que no es sólo financiera, sino intelectual y tecnológica, ya que los organismos de cooperación no sólo han aportado recursos, sino políticas, estrategias, mecanismos de intervención, incentivos que impulsan determinadas reformas de la administración pública y determinadas formas de organización de la sociedad civil. Esta bien intencionada avalancha de ideas desarrolladas en el norte, desde intereses y perspectivas del norte, suele ser el punto de partida sobre el que los países del sur elaboran sus políticas, que quedan así mediatizadas desde el inicio y separadas de la realidad local. Esta realidad, sumada a las condicionalidades y a los requerimientos administrativos que tiene que cumplir los países receptores para responder a las demandas de los proyectos, crea una barrera para el desarrollo de políticas y formas de intervención propias de los países del sur, basadas en su experiencia, su cultura y sus capacidades reales. Por estas razones el logro del primer compromiso de la declaración de París requiere de algo más que coordinación y mejor gestión de la AOD. Requiere que los responsables políticos y de la administración pública, así como las instancias de formación e investigación de los países receptores de ayuda, se dediquen a elaborar e implementar políticas propias, y para ello tienen que dejar de dedicar la mayor parte de su tiempo a la cooperación. Requiere que la cooperación técnica y financiera responda a demandas estructuradas de los países y no traiga formatos estandarizados, sino que acompañe e informe a quienes tienen la legítima obligación de decidir qué hacer en cada país. Ventajas y riesgos de las nuevas modalidades de cooperación La cooperación por proyectos, además de que suele ser dirigida por los cooperantes y los recursos con que se financian suelen ser atados, presenta evidentes limitaciones cuando se trata de fortalecer instituciones y poner en marcha estrategias de largo alcance, necesarias para el desarrollo sostenible de los países. Los proyectos se orientan a lo micro, dificultan la visión estratégica e integral y tienen un horizonte temporal demasiado restringido. Para aumentar la efectividad de la ayuda es necesario aumentar el apoyo presupuestario y otras modalidades de cooperación conjuntas que empleen los procedimientos nacionales. Solo así se conseguirá aumentar los recursos para apoyar las políticas nacionales, reducir los costos de transacción de gobiernos y cooperantes y liberar tiempo del que dirigentes y funcionarios públicos dedican ahora a la cooperación, para que lo empleen en elaborar e implementar políticas y en gobernar. Sin embargo la planificación de estos instrumentos tiene que ser hecha desde los países con sumo cuidado, porque de lo contrario pueden entrañar riesgo de desfinanciamiento o empeorar las condicionalidades en lugar de reducirlas. La AOD tiene que tener un marco de condicionalidades que refleje el compromiso del país socio y de la cooperación internacional en la reducción de la pobreza y la construcción de un desarrollo sostenible, así como en la transparencia y eficiencia en la gestión de los fondos. Este marco debe servir de impulso al fortalecimiento institucional y para ello tiene que ser única para todos los donantes, basarse en las 6

7 prioridades nacionales de fortalecimiento institucional así como en resultados, y utilizar los procedimientos nacionales. Los informes y reportes para la planificación, gestión, seguimiento y evaluación de la ayuda tienen que ser los mismos que el gobierno emplea para planificar, gestionar, seguir y evaluar el presupuesto nacional, sus políticas y planes. Hay que evitar crear mecanismos, sistemas e instrumentos paralelos, porque no van a servir para aumentar las capacidades nacionales, al contrario, van a desviar energías y recursos a actividades sin valor añadido para el país. Las unidades paralelas de administración de la ayuda han sido identificadas por la mayoría de países socios y por el CAD de la OCDE como elementos negativos para el proceso de apropiación, así como generadoras de importantes problemas: consumen internamente una parte considerable de los recursos, tanto financieros como de cooperación técnica, distorsionan las políticas públicas salariales y extraen profesionales de la función pública, manejan información y desarrollan estrategias paralelamente a las instituciones a las que formalmente sirven, entre otras razones para su desaparición. Los cambios necesarios en los cooperantes Algunos países y agencias de cooperación han asumido de forma muy responsable y han convertido en prioritarios los compromisos adquiridos en los foros de Roma y París. Han cambiado sus leyes y su normativa para poder alinear su ayuda con las políticas y procedimientos nacionales y sus agentes en la sede central y en los países conocen bien las nuevas orientaciones y las aplican. También sus actitudes en el intercambio con los países receptores reflejan la nueva relación de socios comprometidos en el desarrollo y la reducción de la pobreza. Este cambio no se ha generalizado. Hace falta que las agencias desarrollen mayores capacidades para participar en nuevas modalidades de cooperación, sus miembros tienen que tener más incentivos a alinear y armonizar y menos a garantizar la visibilidad del cooperante. Las instancias locales han de poder tomar decisiones sin tener que consultar a la sede aspectos que no sean estratégicos, la formación de su staff debería ser coherente con la nueva orientación y tener las capacidades apropiadas para las nuevas funciones, desvinculadas del seguimiento del gasto y la microgestión, así como del diseño de estrategias específicas, y dirigidas al diálogo sobre políticas, el seguimiento de resultados y la vigilancia de la eficiencia y transparencia del presupuesto público. Es importante también que los cambios periódicos de representantes o responsables, no frenen la implementación de los avances conseguidos ni los procesos en marcha, haciendo un adecuado proceso de transferencia. Las acciones conjuntas, que unifiquen y reduzcan significativamente los requerimientos y los procedimientos paralelos son todavía muy minoritarias, como se ha evidenciado al responder a la encuesta del CAD de la OCDE. Todavía más escasa es la cooperación delegada. Algunos cooperantes presionan para participar en fondos comunes y en apoyo presupuestario porque la orientación que tienen es la de estar en todos los foros de diálogo y negociación. Sin embargo no han cambiado su marco legislativo y normativo y quieren estar, pero con requerimientos y condicionalidades específicas. La inclusión en los memorandos de entendimiento o arreglos financieros comunes de excepciones para algunos de los firmantes distorsiona gravemente la función de estos documentos y desvía la nueva modalidad de cooperación de su objetivo de lograr mayor alineación y armonización. En consecuencia, desde los países socios, hay que impulsar la sensibilización de los países y agencias de cooperación, el intercambio de experiencias entre agencias y la evaluación externa de sus avances estructurales para adaptarse a los nuevos principios de la cooperación. 7