Presupuesto para la Educación: Bolivia, Honduras y Nicaragua

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1 JUNIO 2006 NIEK DE JONG, ARJUN BEDI, JUAN PONCE & ROB VOS Evaluación de Estrategias de Reducción de Pobreza en América Latina 2005 Presupuesto para la Educación: Bolivia, Honduras y Nicaragua

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3 Prefacio Las Estrategia de la Reducción de la Pobreza responden a una preocupación legítima por el problema de la pobreza persistente y alta en muchos países en vías de desarrollo. La estrategia de reducción de Pobreza (ERP, o PRSP en inglés) intenta reducir la pobreza a través de un proceso participativo de largo plazo y orientado a resultados que reúna al gobierno y a la sociedad civil en la búsqueda de soluciones a los problemas de pobreza de cada país. El compromiso de los donantes es apoyar con recursos la estrategia y la condonación de la deuda. La Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, (Asdi), ha solicitado al Instituto de Estudios Sociales (ISS) en La Haya, un estudio de seguimiento y evaluación de los procesos de ERP en los tres países de América latina elegibles para la condonación de la deuda externa: Bolivia, Honduras y Nicaragua. El estudio se realiza durante 5 años, a partir de Cada año serán elaborados cinco informes: tres informes de país, un informe regional y un informe temático. Los informes de país de 2005 proveen una actualización del progreso del proceso ERP en términos de la defi nición y de la puesta en práctica de la estrategia. Este año se presta atención más específica al proceso de presupuesto en lo referente a las políticas de la reducción de la pobreza y a los problemas que los países enfrentan para hacer el proceso del presupuesto más transparente y más orientado a resultados. La metodología de los informes es apoyado por un análisis detallado y sistemático de los actores involucrados, incluyendo las perspectivas de agentes locales recogidas a través de visitas a varios municipios en los tres países. En el informe regional se presenta un análisis comparativo de la experiencia en los tres países, resaltando las lecciones para los gobiernos, la sociedad civil y la comunidad de donantes. El informe temático del año 2005 se centra en el potencial del presupuesto orientado a resultados en el caso de la educación primaria. Los cinco informes buscan hacer una contribución a las evaluaciones existentes del proceso ERP con énfasis en la región y una evaluación imparcial del mismo, resultado de la independencia total del ISS en el proceso de diseño, puesta en práctica y fi nanciamiento de las estrategias. Todos los informes se pueden descargar del siguiente sitio Web:

4 El presente informe fue preparado por Niek de Jong, Arjun Bedi, Juan Ponce y Rob Vos. Los autores reconocen los aportes valiosos de Cecilia Larrea y Juan Carlos Aguilar en la experiencia boliviana y de Mauricio León en el caso de Honduras. Rob Vos Coordinador del Proyecto Septiembre 2005 Evaluación de Estrategias de Reducción de Pobreza en América Latina 2005 Informe Temático 2005 Presupuesto para la Educación: Bolivia, Honduras y Nicaragua Publicado por Asdi en 2006 Departamento para América Latina Autores: Niek De Jong, Arjun Bedi, Juan Ponce y Rob Vos Imprenta: Edita Communication AB, 2005 Artículo número: SIDA29089es ISBN Este documento se puede encontrar en Este documento ha sido financiado por la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Asdi. Asdi no comparte necesariamente los conceptos emitidos en este material. El contenido del mismo queda enteramente bajo la responsabilidad de los autores.

5 Tabla de Contenido Lista de Tablas... 4 Glosario Introducción El Análisis Costo-Efectividad como Base del Presupuesto Orientado a Resultados Resumen de los Estudios de Caso Bolivia Honduras Nicaragua Limitaciones de los Análisis Conclusiones Referencias Anexo 1 Especifi cación del Modelo de Asistencia Escolar Anexo 2 Metodología de Simulación Anexo 3 Tabla Resumen... 40

6 Lista de Tablas Tabla 1 Una tipología de evaluaciones económicas Tabla 2 Estadísticas descriptivas de la población en edad escolar en primaria Bolivia Tabla 3 Resultados de un Modelo Probit de Asistencia Escolar en Educación Primaria Bolivia Tabla 4 Simulaciones Presupuestales Bolivia Tabla 5 Estadísticas descriptivas de la población en edad escolar en primaria Honduras Tabla 6 Resultados de un Modelo Probit de Asistencia Escolar en Educación Primaria Honduras Tabla 7 Simulaciones Presupuestales Honduras Tabla 8 Estadísticas descriptivas de la población en edad escolar en primaria Nicaragua Tabla 9 Resultados de un Modelo Probit de Asistencia Escolar en Educación Primaria Nicaragua Tabla 10 Simulaciones Presupuestales Nicaragua Tabla A.1 Variables explicativas en los Modelos Probit de Asistencia Escolar en Educación Primaria Tabla A.2 Indicadores de la Educación en Bolivia, Honduras y Nicaragua Glosario ACE Análisis Costo-Efectividad AMC Análisis de Minimización de Costo PIB Producto Interno Bruto ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio MTEF Medium Term Expenditure Framework (Marco de Gasto de Mediano Plazo) PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación ERP Estrategia de Reducción de la Pobreza PRSP Poverty Reduction strategy Paper (Documento de la Estrategia de Reducción de la Pobreza) ROB Result-Oriented Budgeting (Presupuesto Orientado a Resultados) ONU Organización de las Naciones Unidas 4

7 1. Introducción Los presupuestos orientados a resultados son una clara necesidad en el contexto de la armonización de las estrategias de reducción de la pobreza con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Consecuentemente, muchos países, como Bolivia, Honduras y Nicaragua han dado pasos para hacer que sus presupuestos estén más orientados a resultados. Además, existe amplio consenso sobre la necesidad de que las políticas orientadas a lograr los ODM sean diseñadas y negociadas sobre la base de una adecuada evaluación de los recursos humanos, físicos y fi nancieros. Por lo tanto, una evaluación de necesidades debe estimar el costo de lograr los ODM en En la práctica, en Bolivia, Honduras y Nicaragua, como en muchos otros países, los presupuestos educativos están orientados a insumos, son anuales y tienen un carácter incremental. En consecuencia, no hay un vínculo claro entre los planes y metas educativos y la asignación presupuestal. Recientemente, los gobiernos de estos países han dado algunos tímidos pasos para adoptar un sistema de presupuesto orientado a resultados (POR), aunque no siempre con éxito. En Bolivia, por ejemplo, el Ministerio de Hacienda ha solicitado a los Ministerios de Salud y Educación que desarrollen un sistema de indicadores de desempeño. Nicaragua reinició recientemente su experiencia con el POR, conocida como presupuesto programático, que fue intentada por primera vez en los años ochenta. En el proceso ERP, la debilidad general para priorizar acciones de política y determinar cuáles acciones son más costo-efectivas para alcanzar las metas de reducción de la pobreza también se ha hecho evidente en este nuevo intento de POR. El gobierno ha optado por regresar a un proceso presupuestal más tradicional, desvinculado de objetivos específicos. Es claro que todavía ninguno de los tres países aplica la herramienta de análisis costo-efectividad presentada aquí. En este contexto, el propósito de este informe es contribuir a la divulgación de dicha herramienta en el contexto de la educación y evaluar su viabilidad en el caso de la educación primaria en los tres países. Uno de los principales hallazgos de este informe es que las tasas netas de asistencia escolar se han incrementado en los tres países en la última década, pero es necesario hacer progresos para mejorar la calidad de la educación. Además, el análisis costo-efectividad ha demostrado que dentro de límites razonables no parece viable alcanzar el ODM de asistencia escolar del ciento por ciento en Bolivia, Honduras y Nicaragua usando solamente los instrumentos de política considerados en los mod- 5

8 elos de asistencia escolar. Aparentemente, esto sugiere que para lograr la universalización de la educación primaria también hay que mirar las variables de demanda en particular la reducción de la pobreza. El informe está organizado así: en la Sección 2 se comenta la literatura sobre análisis costo-efectividad como base del presupuesto orientado a resultados en el sector educativo. La Sección 3 presenta los resultados de los tres estudios de caso nacionales. En la Sección 4 se indican las limitaciones de este enfoque de toma de decisiones y fi nalmente en la Sección 5 se presentan las conclusiones. Los detalles técnicos se presentan en los anexos. 6

9 2. El Análisis Costo-Efectividad como Base del Presupuesto Orientado a Resultados El análisis costo-efectividad constituye una importante pieza para establecer un marco presupuestal más orientado a resultados. Alcanzar los ODM no necesariamente conlleva aumentar los recursos que se destinan a educación, salud y otros gastos. En muchos casos, es posible asignarlos de manera más efectiva y mejorar así los resultados del gasto social. Para determinar la magnitud del gasto adicional requerido para alcanzar las metas de educación, salud y otras metas, es necesario hacer una evaluación de las necesidades y los determinantes de los resultados, e identificar los instrumentos de política efectivos y sus costos. Esta sección presenta una visión general de los temas comúnmente discutidos en la literatura en esta materia, concentrándose en la meta de alcanzar la cobertura universal de la educación primaria en Primero discutiremos la cuestión de la evaluación de necesidades en el contexto de las estrategias de reducción de la pobreza y de los ODM, y luego nos enfocaremos en los costos de los ODM. Enseguida discutiremos el análisis costo-efectividad versus otras formas de evaluación económica. Finalmente, explicamos cómo el análisis costo-efectividad en la educación puede usarse como herramienta para presupuestar de manera más orientada a resultados el logro del ODM de alcanzar una cobertura universal en educación primaria. Reducción de la pobreza, ODMs y evaluación de necesidades Según el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (UN Millennium Project 2004), los gobiernos de los países en desarrollo deben seguir un proceso de planeación de cuatro fases para armonizar sus políticas de reducción de la pobreza con los ODM. Primero deben realizar una evaluación de necesidades para cuantificar la brecha entre las metas y la situación actual y para identificar políticas públicas que permitan eliminar o reducir dicha brecha. Debe anotarse que la evaluación de necesidades es un insumo clave, pero no sustituye, un plan con un diseño institucional (UN Millennium Project 2004: 2). La segunda fase del proceso de planeación se basa en la evaluación de necesidades y consiste en elaborar una marco de acción de largo plazo para alcanzar los ODM. La tercera fase consiste en construir una estrategia de reducción de la pobreza (ERP) de mediano plazo, como parte del Marco de Gasto de Mediano Plazo (MTEF, por sus siglas en inglés). En la cuarta fase se debe elaborar una estrategia de gestión del sector público enfocada en la transparencia y la rendición de cuentas y orientada a resultados. La idea 7

10 es que cualquier ERP de mediano plazo ya existente debe ser reformulada y puesta al servicio de la planeación de largo plazo para el logro de los ODM. Una condición para que los planes y estrategias se hagan operativos es fortalecer el nexo con el proceso presupuestal. También es necesario implantar un sistema de monitoreo y rendición de cuentas. La evaluación de necesidades relacionadas a los ODM requerida para el Proyecto del Milenio se hace en cinco pasos (ver también UN Millennium Project 2005a: Recuadro 17.2): (1) identificar todas las intervenciones y políticas; (2) especificar metas cuantitativas para cada conjunto de intervenciones; (3) desarrollar modelos de inversión y estimar las necesidades de recursos; (4) estimar las sinergias entre intervenciones; y (5) desarrollar una estrategia fi nanciera. 1 Para el presente estudio hemos elaborado un modelo de inversión para educación, que se explica en el Anexo 1. Costeo de los ODM La evaluación de necesidades relacionadas a los ODM es más amplia que el costeo ODM, pues no se enfoca exclusivamente en los costos fi nancieros de alcanzar la meta defi nida por los ODM. En lo referente al costeo, son pertinentes varias observaciones. En primer lugar, potencialmente hay varias maneras de alcanzar las metas estipuladas. De ahí la importancia de realizar un análisis costo-efectividad que permita determinar cuál es la mejor manera de alcanzar un resultado dado. Además es importante subrayar que cada uno de los métodos para calcular el costo total de alcanzar las metas descansa en diferentes supuestos. Estas variaciones en los métodos y supuestos producen un amplio rango de estimaciones (Bruns et al. 2003; Gurría y Gershberg 2005; UN Millennium Project 2005b) y desacuerdos sobre cuáles son los más apropiados. Considerando la incertidumbre, Vandemoortele y Roy (2004) han hecho un llamado a la flexibilidad, la humildad y el aprendizaje. También identificaron una serie de debilidades en los métodos existentes de costeo de los ODM: 1. Los ejercicios de costeo usualmente se basan en una metodología en particular. Sin embargo, suele haber un rango de opciones entre diferentes enfoques, mecanismos de provisión y políticas para alcanzar los ODM, cada una con costos unitarios y funciones de costo diferentes, y es imposible saber ex ante cuál será la elección óptima. Determinar cuál puede ser una buena política tiene un gran componente de juicio cualitativo. 2. Las estimaciones de costos de los ODM rara vez toman en cuenta las economías o deseconomías de escala y, usualmente, la especificación de la forma de la función de costos carece de una base sólida (por ejemplo, lineal versus no lineal, media versus marginal). 2 Además, el enfoque cuantitativo pasa por alto asuntos cualitativos y de efi ciencia. 3. Los costos pueden sobre-estimarse debido a que no se toman en cuenta las externalidades positivas que pueden surgir al tratar de alcanzar varios ODM de manera simultánea. 1 Los pasos 2 y 4 pueden constituir un proceso iterativo para refinar las estimaciones. Un listado de intervenciones por cada ODM se encuentra en UN Millennium Project (2005a, Anexo 2). 2 Nótese que también puede haber una política explícita para reducir los costos unitarios (ver por ejemplo, UN Millennium Project 2005b). Ver Harbison y Hanushek (1992) para un ejercicio de costeo de la educación que usan tanto costos marginales como medios. 8

11 4. La limitada capacidad de absorción puede reducir la eficiencia y efectividad de las ODM y, por lo mismo, cambiar la relación entre insumos y productos. 5. La influencia de otros factores como un confl icto o desastre natural sobre los costos totales no puede cuantificarse con grado alguno de certeza. 3 Además de estas debilidades metodológicas, usualmente hay limitaciones de datos que dificultan el ejercicio de costeo y reducen la confi abilidad de las estimaciones. Por estas razones, es mejor expresarlas como un rango y no sólo como una cifra. Finalmente, aunque es útil simular los efectos de los cambios en los insumos sobre la meta de interés para el período completo hasta 2015, y estimar los costos correspondientes, hay que tener en cuenta que los costos estimados serán menos confi ables a medida que se va un poco más allá del corto plazo. Por esta razón es importante enfatizar que seguramente habrá un margen de error en las estimaciones. Análisis costo-efectividad versus otros tipos de evaluación económica Para cumplir los ODM o las metas fijadas en el PRSP de manera costoefectiva, es necesario comparar las distintas maneras en que pueden lograrse unos determinados resultados. El análisis costo-efectividad conlleva el análisis comparativo de cursos alternativos de acción en términos de sus costos y consecuencias (Drummond et al. 1997). El tipo de evaluación depende de la respuesta que se dé a las siguientes preguntas: (1) hay una comparación entre dos o más alternativas?; y (2) se examinan tanto los costos (insumos) como las consecuencias (productos) de una intervención? (ver Tabla 1). Si se considera sólo una alternativa, sólo hay una descripción de los insumos de la intervención, o de los productos, o de ambos. Si hay una comparación de dos o más alternativas, y sólo se examinan las consecuencias o los costos, la evaluación sigue siendo parcial. Sólo si se examinan los costos y consecuencias de diferentes alternativas podemos hablar de una evaluación económica como tal. El análisis costo-efectividad (ACE) es un ejemplo de evaluación económica, pues conlleva una comparación de costos y consecuencias y evalúa diferentes intervenciones en términos de su costo por unidad de efecto en el resultado. Un caso especial de análisis costo-efectividad es el análisis de minimización de costo (AMC), en el que se comparan los costos de distintas intervenciones, asumiendo (cuando no es de hecho así) que todas las intervenciones tienen el mismo efecto en el resultado. Si los resultados de diferentes intervenciones no son comparables (o si hay múltiples resultados) será imposible hacer una comparación de costo-efectividad útil. Finalmente, si no es posible o deseable hacer una valoración monetaria de los resultados, estos pueden expresarse en términos de utilidad, que es una evaluación más subjetiva. En este caso, la evaluación se conoce como análisis costo-utilidad. El tipo de evaluación económica aplicado en este informe es el análisis costoefectividad (o caso especial de AMC). Para ser más precisos, se trata de una evaluación ex ante, porque analiza los costos y consecuencias de posibles intervenciones y no de programas ya implementados. 3 Ver también la discusión en Gurria y Gershberg (2005). 9

12 Tabla 1. Comparación de dos o más alternativas? NO SI Una Tipología de Evaluaciones Económicas Se examinan tanto los costos (insumos) como las consecuencias (productos)? NO SI Se examinan sólo las consecuencias Se examinan sólo los costos Evaluación Parcial Descripción de Descripción de costos resultados Evaluación de eficacia o efectividad Evaluación Parcial Análisis de costos Evaluación Parcial Descripción de costos-resultados Evaluación Económica Completa Análisis costo-efectividad Análisis de minimización de costo Análisis costo-beneficio Análisis costo-utilidad Fuente: Drummond et al. (1997) El análisis costo-efectividad como base para el ROB en educación Numerosos estudios han aplicado el análisis costo-efectividad en el sector educativo. Por ejemplo, Harbison y Hanushek (1992) hicieron un ACE de la educación primaria en Brasil. Glewwe y Jacoby (1994) produjeron un ACE del logro escolar en Ghana, y Bedi et al. (2004) examinaron la costo-efectividad relativa de incrementar la matrícula escolar en primaria en Kenya. Otro ejemplo es el estudio de Coady y Parker (2004), en el que se analiza la costo-efectividad relativa de los subsidios a la demanda para mejorar el acceso a la educación secundaria versus las expansiones de la oferta en el caso de PROGRESA en Mexico. 4 Los autores estiman los costos de incrementar la matrícula, y los años de escolaridad, mediante becas educativas, calculando el costo por cada año adicional de educación; también estiman dicho costo al ampliar la oferta educativa, incluyendo costos de infraestructura y equipos, así como personal y costos operativos. Finalmente, Glick y Sahn (2006) llevaron a cabo un ACE de la educación primaria rural en Madagascar. Su análisis toma en cuenta la presencia de escuelas privadas y se centra en las implicaciones presupuestales de reducir la enseñanza multi-grado en las escuelas públicas. Los estudios recién mencionados realizan ACE pero no conectan el análisis costo-efectividad con el logro de los ODM en educación o al menos no lo hacen de manera explícita. Vos y Ponce (2004) lo hacen y en su estudio hacen un ACE con base en datos de Ecuador, para luego relacionar sus estimaciones con el logro de los ODM y con los costos asociados a alcanzarlas. Los autores simulan, tanto para las áreas urbanas como para las rurales, las implicaciones presupuestales de incrementar las tasas netas de asistencia escolar en primaria y secundaria en el período , mediante la provisión de subsidios a la demanda, un aumento de la proporción de profesores capacitados, o una combinación de ambas intervenciones, asumiendo una relación constante de alumnos por profesor. En el caso de las áreas rurales, los autores incluyen en sus estimaciones un incremento en la infraestructura escolar para compensar el incremento en la tasa de alumnos por aula, de modo que no se afecte la tasa de asistencia. Los requerimientos presupuestales adicionales son expresados en términos absolutos (en millones de dólares) y relativos (como porcentaje del presupuesto general de educación y como porcentaje del PIB). Su análisis muestra que, en el caso de Ecuador, es posible dar pasos significativos hacia el ODM de educación sin hacer grandes 4 PROGRESA, ahora conocido como Oportunidades, es el programa del gobierno mexicano que ofrece transferencias condicionales de efectivo a los hogares, cubriendo intervenciones en educación, salud y nutrición. 10

13 incrementos presupuestales. Una reasignación de recursos hacia programas e insumos escolares con un mayor impacto en la matrícula escolar, le permitiría a ese país alcanzar un xx por ciento de sus metas educativas. El estudio de Vos y Ponce (2004) ilustra la manera en que el análisis costo-efectividad puede usarse como base del presupuesto orientado a resultados. Descripción de la metodología usada en los estudios de casos de este informe Los estudios de caso sobre análisis costo-efectividad y presupuesto orientado a resultados incluidos en este informe se basan en los métodos y el marco desarrollado por Gertler y Van Der Gaag (1988) y Gertler y Glewwe (1990), y aplicados, entre otros, por Bedi y Marshall (1999), Bedi et al. (2004) y Vos y Ponce (2004). Tomando como base un modelo teórico centrado en la comparación de los beneficios esperados de la educación versus los costos, monetarios y de oportunidad de asistir a la escuela, derivamos una especifi cación empírica en la que la matrícula escolar es una función de los costos de la educación y de varios insumos escolares. Para estimar el modelo empírico e identificar el efecto de los costos e insumos escolares (como la disponibilidad de libros, la califi - cación de los maestros y la infraestructura escolar), se usaron datos de encuestas de hogares y métodos econométricos apropiados. En nuestro trabajo, estimamos la elasticidad, es decir, el cambio porcentual en la matrícula generado por un cambio del uno por ciento en los costos/ insumos. Se hicieron estimaciones separadas para áreas urbanas y rurales (ver detalles en el Anexo 1). Las elasticidades estimadas se usaron luego en un modelo de simulación para (i) estudiar el impacto de cambios en las variables de política relevantes (subsidios educativos y cambios en varios insumos escolares) sobre las tasas netas de asistencia escolar y (ii) estimar el efecto de las políticas en los presupuestos del sector educativo. Como línea de base se adoptó un escenario que estima el presupuesto requerido para mantener las tasas de matrícula del año base. Los resultados de cada escenario alternativo se compararon luego con el presupuesto de la línea de base, para así calcular el presupuesto adicional requerido para aumentar las tasas de asistencia escolar. Los detalles de la metodología de simulación y los principales supuestos del análisis se especifican en el Anexo 2. 11

14 3. Resumen de los Estudios de Caso En esta sección se discuten diferentes indicadores educativos y se describen los logros del sector educativo en Bolivia, Honduras y Nicaragua. También se presentan los resultados de los análisis costo-efectividad realizados para cada país. Dichos análisis se centran en la educación primaria. 5 En el Anexo 3 se presenta una tabla resumen con indicadores comparados para los tres países. El análisis costo-efectividad se basa en la estimación de modelos probit de determinantes de la asistencia escolar. Para cada país, la sub-sección correspondiente al análisis costo-efectividad inicia con una descripción de las características de la población en edad escolar (primaria). 3.1 Bolivia Indicadores educativos Bolivia ha hecho avances importantes en la educación en las últimas décadas, en parte como resultado de varias reformas en especial la Reforma Educativa, puesta en marcha en Por ejemplo, la escolaridad promedio de la población mayor de 18 años se incrementó de 6.1 años en 1992 a 7.7 años en Sin embargo, estos benefi cios se distribuyen de manera desigual entre los distintos grupos de población. La situación de la población indígena, los habitantes de las zonas rurales y los pobres ha mejorado modestamente y las brechas educativas persisten. Entre 1992 y 2001, la población en edad escolar creció un 2.4 por ciento por año, y el número de niños matriculados en primaria creció un 4.2 por ciento por año, dando lugar a un importante crecimiento en la tasa de asistencia escolar en primaria. Sin embargo, aún existen importantes disparidades. Según el Censo de 2001, dichas tasas fueron de 82 por ciento en áreas rurales, 90 por ciento en áreas urbanas y 87 por ciento en el nivel nacional. Las estimaciones de la encuesta de hogares de 2002 son ligeramente superiores (ver Tabla A.2). La eficiencia interna del sistema educativo mejoró durante los años noventa. Las tasas de deserción se redujeron en el nivel nacional, pero siguen siendo altas entre los más pobres, los habitantes de áreas rurales y los indígenas. Las tasas brutas de término mejoraron en los años noventa, pasando del 55.4 por ciento en 1992 al 71.5 por ciento en 2001, pero las disparidades continúan. Por ejemplo, en las áreas rurales la tasa de 5 Nótese que la educación primaria en Bolivia comprende ocho grados, mientras que en los otros dos países comprende 12 seis.

15 término en primaria fue del 49.1 por ciento en 2001, mientras que en las áreas urbanas fue del 84.9 por ciento. La calidad de la educación también mejoró. Bolivia llevó a cabo pruebas de logro cognitivo en lenguaje y matemáticas en 1997, 1998 y En 1997 y 2000, las pruebas se aplicaron a niños y niñas de tercer grado de primaria. Aunque el progreso en lenguaje fue mayor que en matemáticas, ambos resultados seguían siendo débiles en Sólo 14 por ciento de los estudiantes de tercer grado habían alcanzando el nivel deseado de comprensión matemática, comparado con un 20 por ciento en el caso de lenguaje. Los logros cognitivos fueron un poco superiores en el caso de las escuelas que aplicaron el programa de transformación de la estrategia de reforma educativa. Los resultados de 1997 mostraron que el desempeño de los niños y niñas de áreas urbanas fue superior al de las rurales; del mismo modo los que estudiaban en escuelas privadas tuvieron un desempeño superior a los de las públicas. Además, las niñas tuvieron mejores resultados que los niños. Bolivia también ha hecho mejoras importantes en la oferta de servicios educativos. Por ejemplo, entre 1997 y 2002, se construyeron 941 escuelas, la mayoría (84 por ciento) en áreas rurales. Sin embargo, Bolivia continúa enfrentando un déficit en la oferta educativa en las áreas rurales, especialmente, hay escasez de escuelas primarias (que ofrezcan los ocho grados) y la mayoría de escuelas (alrededor del 60 por ciento) carecen de acceso a servicios como agua, electricidad y alcantarillado. El gasto público en educación creció del 3.4 al 6.1 por ciento del PIB entre 1990 y Así mismo, el gasto en educación como porcentaje del presupuesto total aumentó del 9.6 por ciento en 1990 a 19.2 por ciento en Como en otros países, la mayor parte del gasto en educación (alrededor del 80 por ciento) se destina al pago de la nómina docente. En Bolivia, aproximadamente la mitad del gasto total en educación se destina al nivel de primaria. Análisis costo-efectividad Para el análisis de los determinantes de la matrícula escolar se usaron datos de la Encuesta de Mejoramiento de Condiciones de Vida (MECOVI) del año 2002 y del Ministerio de Educación. Las variables de demanda usadas con: sexo, edad, área de residencia, situación de pobreza, gastos en educación y escolaridad de los padres (ver también Tabla A.1 en el Anexo 1). Los gastos en educación se computaron considerando sólo los costos de matricula y uniformes. Con base en las observaciones disponibles, se imputó la mediana del gasto en educación en el nivel municipal, a todas las observaciones de la muestra. Las variables de oferta tenidas en cuenta son el número de estudiantes por aula, el número de alumnos por profesor, la proporción de maestros sin diploma pedagógico y la proporción de escuelas incompletas. 6 Estas variables no cambian entre municipios. Las estadísticas descriptivas de todas las variables se presentan en la Tabla 2. La tabla muestra que en las áreas urbanas la tasa media de matrícula estuvo siete puntos porcentuales por encima de la rural. Así mismo, la tasa de pobreza urbana fue más baja que la rural y la escolaridad de los padres más alta. Finalmente, en las áreas rurales hay relativamente más maestros sin entrenamiento y la relación de estudiantes por aula es un poco superior a la mitad de la observada en zonas urbanas. 6 Es decir, aquellas que no ofrecen los ocho grados. 13

16 Tabla 2: Estadísticas descriptivas de la población en edad escolar en primaria Bolivia 2002 Media Urbana Error Estándar Media Rural Error Estándar Tasa de asistencia escolar Gasto en educación (matrícula y uniformes) en Bolivianos Sexo (1 = varón) Edad Escolaridad de la madre Escolaridad del padre Pobreza (1 = pobre) Proporción de maestros sin diploma académico Alumnos por aula Proporción de escuelas incompletas Número de observaciones Número de clusters Fuente: De Jong, Larrea y Aguilar (2005). Nota: Datos calculados para la población de 6 a 13 años con base en la MECOVI 2002, y se excluyeron los casos donde el ingreso per cápita por hogar no fue reportado. Se corrigió el error estándar por correlación dentro del cluster. La Tabla 3 muestra los resultados del análisis econométrico. Un resultado claro es que el nivel de escolaridad de los padres incrementa la probabilidad de asistencia escolar. Dicha probabilidad también aumenta con la edad de los niños y niñas, pero la relación es no lineal. En contraste, ser pobre tiene un efecto negativo en la matrícula. El costo de la educación también se relaciona negativamente con la matrícula, pero este resultado no es estadísticamente significativo. 7 Con referencia a las variables de oferta, los resultados sugieren que la relación de estudiantes por aula y la proporción de escuelas incompletas tienen un impacto negativo sobre la probabilidad de matrícula. Tabla 3: Resultados del Modelo Probit de Asistencia Escolar en Primaria Bolivia Elasticidades Efectos marginales Urbana Rural Urbana Rural Variables de demanda Gasto educativo (matrícula y uniformes) Sexo (1 = varón) *** *** Edad * * * * Edad elevada al cuadrado * * * * Escolaridad de la madre ** ** Escolaridad del padre * * * * Pobreza (1 = pobre) * * * * Variables de oferta Proporción de maestros sin diploma académico Alumnos por aula ** *** 7 En el modelo, se usó la mediana de los gastos educativos municipales y no los gastos reales para evitar problemas de endogeneidad. Por esto, era de esperar que dichos gastos no estuvieran (muy) correlacionados con la variable de situación de pobreza. La exclusión de esta última del análisis no tuvo efectos notorios sobre la magnitud y significancia estadística de la variable de gasto en educación. 14

17 Elasticidades Efectos marginales Urbana Rural Urbana Rural Proporción de escuelas incompletas Número de observaciones Estadistico de Wald chi2(8) Prob > chi Pseudo R Log seudo-verosimilitud y = Pr (matrícula) predicción Fuente: De Jong, Larrea y Aguilar (2005). *Significativo al 99%, ** Significativo al 95%, ***Significativo al 90%. Estimaciones corregidas por heteroscedasticidad y autocorrelación de errores a nivel intra-municipial. Estos resultados se usaron para hacer estimaciones presupuestales y evaluar el costo y el impacto de varias políticas. La línea de base muestra que el presupuesto escolar requerido para mantener la tasa de matrícula al mismo nivel entre 2002 y 2015 se acerca al tres por ciento del PIB por año (ver Tabla 4). Una reducción gradual de la tasa de maestros sin diploma pedagógico hasta llegar casi a cero en 2015 incrementaría las tasas de matrícula en la áreas rurales de un 84 por ciento en 2002 a un 90 por ciento en El uso de este instrumento, por sí sólo, sería insuficiente para alcanzar una tasa neta de matrícula del ciento por ciento. Sería imposible alcanzar dicha meta incluso reduciendo a cero la proporción de maestros sin entrenamiento en el primer año de la simulación. Un incremento en el número de aulas en áreas rurales a una tasa uno por ciento por encima del crecimiento del número de estudiantes, incrementaría la tasa de matrícula apenas marginalmente, del 88 por ciento en 2002 al 89 por ciento en 2015, y el costo adicional de dicha política sería menos del uno por mil del PIB anual. Una reducción más acelerada de la tasa rural de estudiantes por aula ayudaría, pero incluso acelerando el incremento en el número de aulas, sería imposible alcanzar la meta de matrícula neta del ciento por ciento. Una reducción de tres por ciento en la proporción de escuelas incompletas cada año que llevaría a su virtual desaparición en 2015 incrementaría la tasa de matrícula rural del 84 por ciento en 2002 al 85 por ciento en 2015, y el presupuesto adicional requerido sería inferior al uno por mil del PIB anual. Una política radical de ofrecer todos los grados en las áreas rurales incrementaría un poco la tasa de matrícula en el primer año del período de simulación (con grandes implicaciones presupuestales en 2003), pero dicha tasa permanecería constante en los años siguientes. Finalmente, un incremento en el subsidio escolar del ciento por ciento en términos reales entre 2003 y 2004, incrementaría la tasa de matrícula a nivel nacional del 88 por ciento en 2002 al 93 por ciento en 2015, y tendría un costo adicional del 1.9 por ciento del PIB. Una combinación de estas cuatro políticas incrementaría la tasa de matrícula del 88 por ciento en 2002 al 96 por ciento en 2015, y el costo de las mismas sería del 1.9 por ciento del PIB en 2005 y crecería hasta el 2.3 por ciento del PIB al fi nal del período de simulación. En este escenario, la tasa neta de matrícula en las áreas rurales superaría la de las áreas urbanas debido al efecto del incremento en la proporción de escuelas rurales que ofrecen los ocho grados. 15

18 De cualquier forma, ninguna de las políticas mencionadas, ni una combinación de las mismas, serían suficientes para alcanzar el ODM del ciento por ciento de matrícula neta en primaria. Para alcanzar esta meta sólo con subsidios, en el área urbana sería necesario duplicar de nuevo dicho subsidio entre 2005 y 2006 y aumentarlo otro 30 por ciento en 2007; en el área rural, habría que duplicarlo también en 2005, 2006 y 2007, y aumentarlo un 70 por ciento adicional en Después de hacer estos incrementos, sería necesario mantener los subsidios anuales en niveles 21 y 53 veces más altos, respectivamente, con respecto al año base, obviamente con enormes implicaciones presupuestales. En 2008, el presupuesto requerido rondaría el 22 por ciento del PIB, comparado con el por ciento del escenario base. En promedio, cada punto porcentual de incremento en la tasa neta de matrícula costaría casi un dos por ciento del PIB. En combinación con las políticas de los escenarios 1, 2 y 3, bastaría aumentar el subsidio rural en 2005 hasta casi duplicarlo, pero el subsidio urbano aún tendría que duplicarse en 2005 y 2006 (e incrementarse marginalmente en 2007) para alcanzar el ODM en En este escenario, el presupuesto requerido crecería hasta aproximarse al once por ciento del PIB, muy por debajo del 22 por ciento en el escenario en que el subsidio es el único instrumento de política. Por lo tanto, una combinación de políticas sería más costo-efectiva. Sin embargo, este programa de transferencias de efectivo en combinación con otras políticas sería inviable. Como apunte fi nal, debe tenerse en cuenta que el punto de partida es un programa de transferencias no condicionadas. En otras palabras, un programa condicionado, en el que los hogares reciben el dinero si mandan sus niños a la escuela, podría ser más costo-efectivo. Por ejemplo, la evaluación de PROGRESA en México ha mostrado que la transferencia condicional de efectivo es relativamente costo-efectiva (ver Coady y Parker 2004). Tabla 4: Simulaciones presupuestales Bolivia Año Línea de base Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 2.8% 2.9% 2.9% S1 Reducir el porcentaje de maestros sin diploma académico (urbano: 1 punto porcentual; rural: 2 puntos porcentuales anuales) Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 2.9% 3.0% 3.1% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 0.0% 0.1% 0.2% S2 Incrementar el número de aulas en áreas rurales, uno por ciento más que la tasa de crecimiento del número de estudiantes Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 2.8% 2.9% 2.9% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% S3 Reducir la proporción de escuelas incompletas en áreas rurales (3% puntos por año) Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural

19 Año Presupuesto (% del PIB) 3.0% 2.8% 2.9% 2.9% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% S4 Incrementar el subsidio escolar en ciento por ciento en términos reales en 2003 y 2004 Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 4.7% 4.8% 4.8% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 1.9% 1.9% 1.9% S1&2 Reducir la tasa de maestros sin diploma y de estudiantes por aula en áreas rurales Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 2.9% 3.0% 3.2% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 0.1% 0.1% 0.3% S1&3 Reducir la tasa de maestros sin diploma y el número de escuelas incompletas en áreas rurales Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 2.9% 3.0% 3.1% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 0.1% 0.1% 0.2% Tabla 4: Simulaciones presupuestales Bolivia (continuación) S1&2&3 Reducir la proporción de maestros sin diploma y la proporción de escuelas incompletas en áreas rurales Total Tasa de asistencia escolar Urbano Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 2.9% 3.0% 3.2% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 0.1% 0.1% 0.3% S1&2&3&4 Reducir la proporción de maestros sin diploma, la relación de estudiantes por aula, la proporción de escuelas incompletas e incrementar el subsidio escolar en 2003 y 2004 Total Tasa de asistencia escolar Urbana Rural Presupuesto (% del PIB) 3.0% 4.8% 4.9% 5.2% Presupuesto adicional (% del PIB) 0.0% 1.9% 2.1% 2.3% Fuente: De Jong, Larrea y Aguilar (2005). 3.2 Honduras Indicadores educativos Los indicadores educativos mejoraron significativamente en Honduras durante la última década. Por ejemplo, los años de escolaridad de la población mayor de 23 años se incrementaron de 3.9 en 1990 a 5.1 en Se observ ó un avance similar en el acceso a servicios educativos. La tasa neta de matrícula en primaria pasó del 75 al 89 por ciento en el mismo período. 8 Las tasas de matrícula de los pobres y de la población rural estuvieron por debajo de la media en Sin embargo, la diferencia entre las tasas de matrícula en primaria en las áreas urbana y rural fue menor que en 1990 (ver Tabla A.2). Finalmente, tanto en 1990 como en 2004 las tasas netas de asistencia en primaria de las niñas fueron marginalmente superiores a las de los niños. 8 En secundaria, la tasa neta de matrícula se incrementó del 19 al 38 por ciento. 17

20 La eficiencia interna del sistema educativo mejoró sustancialmente durante los años noventa. Por ejemplo, el porcentaje de niños y niñas que terminaron exitosamente la primaria sin repetir ningún grado se incrementó del 50 por ciento en 1990 al 63 por ciento en Durante este período, las tasas de repetición se redujeron. Honduras aplicó pruebas cognitivas en 1997 y Los resultados mostraron la baja calidad de la educación. Sólo un 10 por ciento de los estudiantes de tercer grado mostraron competencia en lenguaje, 16 por ciento en matemáticas, y 15 por ciento en ciencias. 9 En sexto grado, estos porcentajes fueron de 10, 8 y 17 por ciento, respectivamente. En 2002, los porcentajes de niños y niñas de tercer grado que respondieron correctamente al menos la mitad de las preguntas en las pruebas de lenguaje, matemáticas y ciencias fueron de 38, 43 y 41 por ciento, respectivamente. En sexto grado, dichos porcentajes fueron de 44, 39 y 45 por ciento, respectivamente. Los puntajes en las pruebas cognitivas mejoraron entre 1997 y 2002 en el caso de matemáticas, pero fueron ligeramente peores en el caso de lenguaje. En 2002, los niños y niñas del área rural y los matriculados en escuelas públicas tuvieron un desempeño inferior a los de las áreas urbanas y las escuelas privadas. Además, las escuelas en áreas con mejores condiciones socioeconómicas lograron mejores puntajes en general. Finalmente, las escuelas urbanas con dos o más profesores tuvieron un desempeño ligeramente superior al de aquellas con sólo un profesor; en las áreas rurales ocurrió lo contrario. El gasto público en educación se incrementó de 195 a 465 millones de dólares entre 1990 y Sin embargo, el gasto en educación, como porcentaje del PIB, cayó del 6.8 por ciento en 1990 a 5.0 por ciento en 1997, creciendo nuevamente a 7.0 por ciento en Al igual que en Bolivia, la mayor parte del gasto se destina a pagar la nómina docente. La incidencia del gasto público es pro-pobre en el caso de los gastos en educación primaria y progresiva en el caso de la secundaria, pero es regresiva en el nivel superior. Con referencia a los insumos escolares, se observa una reducción en la razón de estudiantes por alumno de 35 en 1990 a 32 en Esta reducción fue más acentuada en las áreas urbanas (de 31 a 27) que en las rurales (de 38 a 36). Análisis costo-efectividad El modelo usado para analizar los determinantes de la matrícula escolar en Honduras se basa en dos fuentes de información: la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) de 2004, de donde se obtuvo información sobre los hogares y el acceso a la educación, y los registros administrativos del Ministerio de Educación, de donde se obtuvo la información sobre la oferta. Se incluyeron las siguientes variables de demanda: logaritmo del gasto en educación, sexo, nivel de escolaridad del jefe de hogar, número de menores de siete años en el hogar, número de menores entre 7 y 12 años en el hogar, y número de menores entre 13 y 18 años en el hogar. Las variables de oferta incluidas fueron: relación de alumnos por docente, tiempo de viaje a la escuela, porcentaje de estudiantes que asisten a una escuela con dos o más profesores y porcentaje de profesores con entrenamiento académico (ver discusión en el Anexo 1). 9 Competencia significa que al menos 60 por ciento de las preguntas fueron respondidas correctamente. 18

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