Reducción de la pobreza en Colombia: el impacto de las políticas públicas

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1 CAPÍTULO CINCO Reducción de la pobreza en Colombia: el impacto de las políticas públicas Oscar Fresneda, Jorge Iván González, Miguel Eduardo Cárdenas y Libardo Sarmiento I. Introducción En el contexto latinoamericano, el desempeño económico de Colombia fue relativamente satisfactorio durante los años ochenta. La evolución de la situación social de la población fue también positiva; así lo demuestran indicadores como esperanza de vida al nacer, tasa de mortalidad infantil, índices de analfabetismo o los que miden el grado de satisfacción de necesidades básicas. En los últimos 25 años el crecimiento económico ha sido superior al promedio de la región. A pesar de las diferentes políticas económicas y sociales aplicadas, Colombia ha ido construyendo una infraestructura de servicios que ha permitido la evolución favorable del indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI). En términos absolutos, el número de pobres por NBI bajó de 16 a 11 millones entre 1973 y 1993 y sus niveles relativos pasaron de 71 a 32%. Esta tendencia descendente resistió las vicisitudes de las más diversas coyunturas. El porcentaje de población bajo la línea de pobreza (LP) también tendió a disminuir de manera constante, aunque lenta, logro que resulta excepcional en la región. Este trabajo evalúa el desarrollo social colombiano en las últimas décadas. Se examinan avances y limitaciones, destacando los aspectos económicos, sociales y políticos que permitieron a Colombia sortear con relativo éxito la crisis de los años ochenta. El estudio analiza las políticas sociales, especialmente en los campos de la Oscar Fresneda es consultor del PNUD en el Viceministerio de Vivienda de Colombia. Jorge Iván González es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas en la Universidad Nacional de Colombia.

2 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 2 educación y salud básicas, enfatizando lo sucedido a partir de También hace una reflexión de conjunto sobre la experiencia colombiana con el fin de obtener lecciones útiles para otros países de la región. La primera sección presenta un balance general de la situación social de Colombia en el contexto latinoamericano, a partir de metodologías convencionales de medición de la pobreza y de indicadores de progreso social. La segunda sección analiza la evolución de esos indicadores sociales en relación a los cambios ocurridos en el contexto macroeconómico. La tercera se refiere a las orientaciones de las políticas sociales y a su marco institucional, a la vez que describe algunos programas sociales que han tenido cierto éxito en la lucha contra la pobreza. II. Pobreza y desarrollo social en Colombia Durante las cuatro últimas décadas, Colombia ha progresado de modo continuo y significativo en el campo social. Han mejorado las condiciones de vida de sus habitantes y se ha ampliado el acceso de la población a los servicios básicos de educación, salud y vivienda. Se ha incrementado el ingreso per cápita y ha disminuido pausadamente la aún elevada proporción de personas bajo la línea de pobreza (LP). Estos logros contrastan con lo ocurrido en la mayor parte de países de la región sobre todo desde Sin embargo, la meta de satisfacer las necesidades básicas de toda la población todavía está muy lejana. Por otra parte, los logros medidos a nivel nacional ocultan desigualdades significativas entre zonas urbanas y rurales, regiones y grupos sociales. Algunos aspectos de la evolución social en Colombia son similares a los de otros países de América Latina. Los logros de las últimas décadas se han centrado principalmente en las denominadas metas blandas del bienestar social, que se expresan en la disminución del analfabetismo y la mortalidad infantil y en el incremento de la esperanza de vida y la escolaridad básica. 1 La particularidad del caso Miguel Eduardo Cárdenas es investigador de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia. Libardo Sarmiento es consultor privado. 1 Véase Kaztman y Gerstenfeld (1989, pp. 176 y 179). Según estos autores, las metas blandas no se distinguen de las duras por la magnitud de su contribución al nivel de vida y la equidad sino por el menor esfuerzo e inversión que deben realizar las sociedades y los gobiernos para alcanzarlas. Al no amenazar los factores que determinan la distribución del patrimonio y los ingresos ni las bases de la

3 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 3 colombiano radica en que logró avances superiores a los promedios en algunas dimensiones y áreas sociales "blandas". A diferencia de lo ocurrido en la mayoría de países de la región desde mediados de los ochenta, en Colombia no aumentó la proporción de población bajo la línea de pobreza ni se concentró el ingreso. Mientras tanto, los indicadores sociales continuaron mejorando, aunque a un ritmo más lento. Las tasas de crecimiento del PIB disminuyeron, lo que se reflejó en un descenso más pausado de la pobreza y en avances más modestos en los indicadores de satisfacción de necesidades básicas. A. Desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas Colombia ha logrado avances ininterrumpidos en las dimensiones fundamentales del bienestar social desde los años cincuenta. Esta conclusión se desprende del análisis de diversos indicadores. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) 2 muestra un progreso constante (gráfica 1). Entre 1951 y 1973 pasó de 0.07 a 0.45; en 1985 llegó a 0.64 y en 1992 a Esta tendencia positiva del IDH expresa la evolución de los indicadores en los que se basa. La esperanza de vida al nacer se ha incrementado en forma permanente como resultado de mejoras en la nutrición, en las prácticas curativas y en los sistemas de saneamiento ambiental y de prevención de enfermedades. En el período considerado pasó de 50 a 70 años y las proyecciones indican que esta tendencia continuará. estratificación social las metas blandas pueden generar un consenso favorable en sectores muy diversos y obtener un alto poder de convocatoria nacional o internacional. 2 El IDH tiene un valor mínimo de cero y un máximo de uno. Expresa de manera sintética el comportamiento de tres componentes que se consideran claves para captar el desarrollo de las capacidades humanas y los grados de bienestar alcanzados. El primero se refiere a la longevidad, el segundo a adquisición de conocimientos y el tercero al acceso a los recursos para lograr un nivel de vida digna; véase PNUD (1990, 1991, 1992, 1993, 1994). De esta forma el índice es una medida de la capacidad de las personas para disfrutar de una vida prolongada y sana, comunicarse y participar en las actividades comunitarias y contar con recursos suficientes para lograr un nivel de vida razonable. La medida se refiere a elementos mínimos requeridos que, una vez alcanzados, permiten el acceso a múltiples oportunidades. El índice sólo incorpora unas cuantas dimensiones relacionadas con los aspectos básicos del amplio concepto de desarrollo humano. La situación es mejor a medida que el puntaje aumenta. La información que se comenta sobre el IDH a nivel nacional proviene de Fresneda (1994).

4 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 4 GRÁFICA 1. Evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: Indice de Desarrollo Humano Logro en longevidad Logro educativo Logro en recursos Logro en IDH FUENTE: Fresneda (1994). El estado y evolución de las capacidades para adquirir conocimientos, comunicarse y participar en la vida comunitaria son captados en el IDH a través de la tasa de analfabetismo adulto y del promedio de años formales de educación de las personas de 24 y más años. Ambos indicadores muestran que ha habido progreso. La actual tasa de analfabetismo (cerca del 11%) es inferior, en más de tres veces, a la que existía a mitad del siglo; y el promedio de años de educación se ha triplicado, pasando de dos a seis grados aprobados. El componente relativo a los recursos disponibles, expresado por el producto interno bruto per cápita, aumentó 2.2 veces. 3 A través de otros indicadores, relacionados con la ampliación de las capacidades de las personas, se constata que en Colombia ha disminuido el porcentaje de población que carece de las condiciones que se consideran imprescindibles para llevar una vida digna. La tasa de mortalidad infantil cayó de 123 a 32 por mil niños nacidos vivos entre 1951 y 1993, como se puede ver en el cuadro 1 3 A mediados de los ochenta disminuye el ritmo de mejoramiento de los indicadores de longevidad, conocimientos y recursos. La longevidad se vio afectada por el incremento de muertes violentas entre población masculina de edad adulta. Véase Ruiz y Rincón (1991). Entre 1973 y 1985 las tasas de escolarización de la población de 5 a 24 años aumentaron 33%, mientras que entre 1985 y 1993 sólo crecieron 9%. Hay indicadores como mortalidad infantil, cobertura de alcantarillado, acueducto y energía eléctrica que no presentan signos de desaceleración.

5 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 5 que también incluye otros indicadores que inciden indirectamente en el IDH: tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado, cobertura de servicios de salud y seguridad social, e incidencia de la desnutrición infantil. CUADRO 1A. Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (total nacional): Indicador Población Población total (millones) % Población urbana (cabeceras municipales) Tasa de mortalidad infantil (por mil) Esperanza de vida al nacer a Educación Tasa de analfabetismo adulto Años de educación: población de 15 y más años Años de educación: población de 24 y más años Tasas netas de asistencia escolar 5 a 6 años a 11 años a 17 años a 24 años a 24 años Acceso a servicios de agua y saneamiento % Hogares sin acueducto % Hogares sin alcantarillado % Hogares por tipo de servicio de sanitario Inodoro conectado a alcantarillado Inodoro conectado a pozo séptico Letrina o inodoro sin conexión Sin servicio de sanitario Salud y nutrición Desnutrición menores de 5 años b Global Crónica Aguda Población excluida de la Seguridad Social Población sin atención médica en el parto o aborto Vivienda % Personas en hacinamiento crítico % Viviendas con materiales precarios % Hogares con déficit habitacional % Hogares sin electricidad FUENTES: véase cuadro 1c. a Dato del año 1951 corresponde al quinquenio b Corresponde a los siguientes periodos: , y

6 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 6 CUADRO 1B. Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (sector urbano a ): Indicador Población total (millones) Tasa de mortalidad infantil (por mil) Esperanza de vida al nacer Educación Tasa de analfabetismo adulto Años promedio de educación: 15 y más años Años promedio de educación: 24 y más años Tasas netas de asistencia escolar 5 a 24 años a 6 años a 11 años a 17 años a 24 años Acceso a servicios de agua y saneamiento % Hogares sin acueducto % Hogares sin alcantarillado % Hogares por tipo de servicio de sanitario Inodoro conectado al alcantarillado Inodoro conectado a pozo séptico Letrina o inodoro sin conexión Sin servicio de sanitario Vivienda % Personas en hacinamiento crítico % Personas en hogares que habitan % Viviendas con materiales precarios % Hogares con déficit habitacional % Hogares sin electricidad FUENTES: véase cuadro 1c. a Sector urbano: cabeceras municipales. Los avances abarcan zonas urbanas y rurales en forma diferenciada. La brecha entre la ciudad y el campo en cuanto a la esperanza de vida al nacer se ha reducido. En 1964 la esperanza de vida al nacer en la zona urbana era 9.3% mayor que en la rural, pero en 1993 la diferencia se redujo al 3.3%. Cuando se observa lo sucedido con los años promedio de educación y las tasas de asistencia escolar, la brecha entre zonas urbana y rural también disminuye. En cambio, el desbalance entre zonas urbanas y rurales ha aumentado en lo que se refiere a las tasas de analfabetismo, a las condiciones habitacionales y a las coberturas de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. En cuanto a los niveles de mortalidad infantil, las disparidades se mantienen.

7 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 7 CUADRO 1c. Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (sector rural a ): Indicador Población (millones) Tasa de mortalidad infantil (por mil) Esperanza de vida al nacer Educación Tasa de analfabetismo adulto Años promedio de educación: 15 y más años Años promedio de educación: 24 y más años Tasas netas de asistencia escolar 5 a 24 años a 6 años a 11 años a 17 años a 24 años Acceso a servicios de agua y saneamiento % Hogares sin acueducto % Hogares sin alcantarillado % Hogares por tipo de servicio de sanitario Inodoro conectado a alcantarillado Inodoro conectado a pozo séptico Letrina o inodoro sin conexión Sin servicio de sanitario Vivienda % Personas en hacinamiento crítico % Personas en hogares que habitan % Viviendas con materiales precarios % Hogares con déficit habitacional % Hogares sin electricidad FUENTES: Censos de Población; Departamento Nacional de Planificación (DNP). Los datos sobre esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil provienen de Martínez y Escobar (1989) y Ordóñez M. (1987); las tasas de analfabetismo de los Censos de Población y Encuesta CASEN; los años promedio de educación de Fresneda (1994) y DNP; y los de desnutrición y cobertura de seguridad social del Ministerio de Salud (1990). La información sobre hogares en hacinamiento y con materiales precarios fue obtenida del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y DNP-UDS-DIOGS; sobre tasas de asistencia escolar de la Encuesta Nacional del DANE (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a 1992); y sobre tipo de servicio de sanitario de la Encuesta sobre Equidad de la Contraloría General de la República (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a 1994); y sobre déficit habitacional de DANE, Ministerio de Desarrollo Económico y Viceministerio de Vivienda. a Sector rural: resto del país. El Índice de Desarrollo Humano, (IDH) enfatiza las dimensiones en las cuales las brechas se acortan. El IDH urbano, calculado para 1978, era 2.3 veces superior al rural; en 1992 esa relación se redujo a No obstante, el rezago de las áreas campesinas es de más de 15 años en relación a los centros urbanos. Las diferencias son especialmente grandes en materia de conocimientos y recursos. 4 Fresneda (1994).

8 B. Ingresos y población bajo la línea de pobreza Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 8 La medida de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 5 también ha mejorado a lo largo del tiempo. El indicador capta las condiciones habitacionales (materiales de la vivienda y hacinamiento) el acceso a servicios de agua y saneamiento ambiental, asistencia escolar de los niños y capacidad económica de los hogares. En los últimos 20 años disminuyó notablemente el porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas, como se puede apreciar en el cuadro 2. 6 CUADRO 2. Porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Colombia: Total Urb. Rural Total Urb. Rural Total Urb. Rural Total Materiales inadecuados de vivienda Hacinamiento crítico Carencia de servicios básicos Alta dependencia económica Inasistencia escolar FUENTES: DANE, PNUD, UNICEF, Ministerio de Agricultura (1989), DNP (1995a) en base a la encuesta CASEN. A diferencia de lo que sucede con el IDH, el NBI sí muestra un progresivo distanciamiento urbano-rural. En 1973 la proporción de población rural con NBI era 1.5 veces superior a la urbana. En 1985 subió a 2.2 y en 1993 llegó a 2.9. Ese alejamiento se expresa en todos los indicadores que componen el NBI (cuadro 2). En el caso de los departamentos, la situación es similar: el IDH converge, mientras que el NBI se distancia. La relación del NBI del Chocó (un antiguo departamento muy pobre) con Bogotá pasó de 1.7 en 1973 a 3.5 en 1985 y a 4.2 en 5 Los hogares con NBI son aquellos que tienen al menos una de las siguientes características: (i) viviendas con materiales precarios (con piso de tierra o materiales no permanentes); (ii) hacinamiento crítico (con más de tres personas por cuarto); (iii) falta de servicios básicos (sin alcantarillado o sin acueducto en las zonas urbanas, y sin sanitario y sin acueducto en las rurales); (iv) niños en edad escolar, hijos del jefe del hogar que no asisten a un establecimiento de educación formal; (v) alta dependencia económica (con jefe de hogar con menos de tres años de educación y en el cual existen más de tres personas por ocupado). Las limitaciones del indicador han sido estudiadas, entre otros, por Boltvinik (1991). Este autor los ha criticado, entre otras razones, porque no considera necesidades como alimentación, salud, vestido y calzado, etcétera. Véase Boltvinik (1991, pp ). 6 En el período , el NBI disminuyó más de dos puntos porcentuales por año, mientras que entre 1985 y 1993 lo hizo en 1.7 puntos. La disminución porcentual total en cada uno de los dos períodos fue 35 y 29% respectivamente. 7 DANE (1989); DNP-DIOGS (1995a).

9 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 9 En 1972, 60% de la población de Colombia tenía ingresos inferiores a la línea de pobreza. Este porcentaje disminuyó ininterrumpidamente hasta llegar a 52% en A partir de entonces el porcentaje ha oscilado entre 51.9 y 53.6% (cuadro 3). CUADRO 3. Población bajo línea de pobreza por sector urbano y rural, Colombia: TOTAL NACIONAL Sector urbano Sector rural Año Pobl. Bajo LP Pobl. Bajo LP Pobl. Bajo LP (miles) (miles) % (miles) (miles) % (miles) (miles) % FUENTE: cálculos de los autores basados en Altimir (1979); Piñera (1979); DNP (1994); PNUD (1991, 1992); Censos de Población; Proyecciones de población del DANE y DNP; CEPAL (1989, 1993); World Bank (1994). Para cuantificar la pobreza a través de las encuestas nacionales del DANE de 1978 (etapa 19) y 1992 (etapa 77) se partió de los resultados de un trabajo del DNP (1995a). Estas encuestas tienen cobertura semejante y fueron sometidas a procedimientos parecidos para la imputación de omisiones y subdeclaraciones de ingresos, siguiendo las directrices de los trabajos de la CEPAL. La reducción en el porcentaje de la población bajo la línea de pobreza no fue suficiente para reducir el número absoluto de pobres; por el contrario, éste aumentó entre 1972 y 1986 en personas y para 1992 se había incrementado en personas adicionales, con lo cual el número de pobres llegó a (gráficas 2 y 3). Entre 1978 y 1992, el porcentaje de la población bajo la línea de indigencia disminuyó de 23.3 a 20.5%, mientras que el número de indigentes aumentó en personas. El porcentaje de indigentes entre la población pobre disminuyó de 41.4 a 38.3%, lo cual indica una disminución de la intensidad de la pobreza.

10 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/ GRÁFICA 2. Porcentaje de población bajo la línea de pobreza, Colombia: Porcentaje de población Resto del País Total Nacional Cabeceras Cantonales Tendencia: Y= x FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994). La pobreza urbana se ha vuelto predominante. En 1992 los pobres de las ciudades representaban más de 60% de los pobres del país, mientras que en 1972 eran poco más de la mitad. De los nuevos pobres, 87% corresponde al incremento que tuvo lugar en las zonas urbanas. No obstante, la pobreza rural aumentó significativamente en 1992, lo que explica casi la totalidad del aumento de la pobreza a nivel nacional en dicho año. En la actualidad la pobreza aguda se concentra en el medio rural. En este sector la proporción de pobres es mayor que en las ciudades y la mayoría de pobres del campo (53%) se encuentra en condición de indigencia. En cambio, sólo 28% de pobres urbanos son indigentes. Resulta, entonces, que 56% de la pobreza crítica se encuentra en las zonas rurales.

11 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/ GRÁFICA 3. Población bajo la línea de pobreza por zonas, Colombia: Millones de habitantes 18 Total Nacional Cabeceras Municipales 8 Resto del País FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994). C. Elementos para un balance El significativo progreso alcanzado por Colombia en lo que se refiere a la satisfacción de las necesidades básicas de su población, junto a la lenta disminución de la pobreza por ingresos, pone en evidencia (i) que los distintos determinantes del bienestar guardan una cierta autonomía entre sí; y (ii) que ha ocurrido un cambio importante en las características de la población y de los pobres en particular. Hoy por hoy, la pobreza predominante en Colombia, especialmente la urbana, no expresa un síndrome situacional 8 que reúna todas las carencias. Cada vez más las brechas se concentran en los satisfactores que se obtienen a través de los ingresos corrientes. Si bien se han acumulado condiciones que podrían favorecer el crecimiento con equidad (por ejemplo, mejoras en los niveles educacionales y en la calidad de la vivienda), éstas no garantizan el aumento del nivel de consumo de los pobres. El desbalance entre distintas dimensiones del bienestar dificulta peligrosamente la gobernabilidad y la integración social, además de ser uno de los factores que contribuyen a la violencia, a la extensión del narcotráfico y al debilitamiento de valores básicos para la convivencia.

12 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/ D. Colombia en el contexto latinoamericano En los últimos 25 años, la tasa de crecimiento económico de Colombia ha sido superior al promedio regional (gráfica 4). Desde el punto de vista del desarrollo social ocupa una posición por encima del promedio o intermedia, según el indicador que se utilice. GRÁFICA 4. Evolución del PIB anual, Colombia y América Latina: Evolución porcentual del PIB América Latina Colombia -3 FUENTE: CEPAL (1994). 1. Indicadores de nivel de vida Las condiciones de vida en Colombia son relativamente buenas si se considera su nivel de desarrollo económico. Los siete países latinoamericanos que superan a Colombia en el IDH, poseen un PIB por habitante similar (Costa Rica y Panamá) o superior (Argentina, Chile, México, Uruguay y Venezuela). 9 A nivel mundial Colombia ocupa un puesto más alto según el IDH (49) que según el PIB per cápita (52). 8 Altimir (1979, pp. 1-2). 9 PNUD (1996).

13 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/ Las ventajas relativas de Colombia se observan, igualmente, en el porcentaje de población con NBI. Hacia mediados de los años ochenta el indicador era inferior al que podría corresponderle de acuerdo con su PIB. 10 La tasa de mortalidad de niños menores de cinco años es más baja que la esperada para un país con el nivel de ingresos de Colombia, mientras que la esperanza de vida al nacer es mayor. 11 Al observar la evolución de otros indicadores asociados con el nivel de vida, se llega a la conclusión de que en los últimos veinte años los avances de Colombia están por encima del promedio de la región (cuadro 4). CUADRO 4. Tasas de disminución de las brechas de la esperanza de vida, mortalidad infantil y niños menores de 5 años con bajo peso, América Latina: País Esperanza de vida a Mortalidad Infantil b Menores de 5 años con bajo peso c Argentina Bolivia Brasil COLOMBIA Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rép. Dominicana Uruguay Venezuela FUENTES: CEPAL/PNUD (1994, cuadros 12 y 36), PNUD (1994, cuadro 4). a La brecha de la esperanza de vida se define como la distancia entre el valor observado y 78.6 que corresponde al país del mundo con mayor nivel en 1992 (Japón). b La brecha de mortalidad infantil se define como la distancia entre el valor observado y 4 (por mil) que corresponde al país con menor valor en 1993 (Finlandia). c La brecha de niños menores de cinco años con bajo peso se define como la distancia entre el valor observado y 1 que corresponde al país con menor valor en 1992 (Argentina). 10 Fresneda (1991, pp ). 11 Banco Mundial (1994, pp. 23, ).

14 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/ Colombia ha tenido un desempeño positivo en los indicadores relacionados con el porcentaje de niños con bajo peso al nacer ( ) y la cobertura del servicio de agua. Durante los ochenta ocupó el segundo lugar, después de Chile, en la reducción de la tasa de repetición en el primer año de primaria. En la década de los setenta realizó avances significativos en cuanto a la esperanza de vida al nacer, pero en los ochenta el resultado fue muy deficiente, en buena parte por el gran número de muertes violentas. Con respecto a la educación, Colombia se encontraba en un nivel relativamente atrasado hasta la década de los cincuenta. Durante la primera mitad del siglo la expansión educativa fue muy lenta, pero durante los sesenta y setenta la situación cambia y el país logra una rápida ampliación de las coberturas educativas. A partir de entonces los progresos han sido más lentos Evolución de la pobreza por LP Al analizar la incidencia de la pobreza por ingresos y su evolución dentro del contexto latinoamericano, se percibe una disminución del porcentaje de pobres y aumento de su número absoluto. Entre 12 países latinoamericanos reseñados por la CEPAL, la mayor disminución en la incidencia de la pobreza se observa en Colombia si se compara las cifras porcentuales registradas durante los años setenta y ochenta (cuadro 5). La información de la CEPAL lleva a concluir que durante Colombia tuvo el descenso de población pobre más pronunciado en términos relativos, después de Brasil. Igual sucedió entre 1980 y 1986, período en el cual Argentina fue el país con mejor desempeño. Entre 1986 y 1990 Colombia registra una disminución neta, con las oscilaciones comentadas anteriormente. 12 Presidencia de la República, DNP (1991).

15 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/ CUADRO 5. Porcentaje medio anual de variación de la proporción de hogares bajo LP, América Latina: a Años incluidos Total América Latina 70, 80, 86, Argentina 70, 80, Brasil 72, 79, 87, Colombia-CEPAL 72, 80, Colombia-personas b 72, 78, 86, 89, Costa Rica 71, 81, 88, 90, Chile 87, 90, Guatemala 80, 86, Honduras 67, 88, 90, México 67, 77, 84, 89, Panamá 79,86,89, Perú 72, 79, Uruguay 81, Venezuela 71, 81, 86, 90, Sector Urbano América Latina 70, 80, 86, Argentina 70, 80, Brasil 72, 79, 87, Colombia-CEPAL 72, 80, 86, 90, Colombia-personas b 72, 78, 86, 89, Costa Rica 71, 81, 88, 90, Chile 87, 90, Guatemala 80, 86, Honduras 67, 88, 90, México 67, 84, 89, Panamá 79,86,89, Perú 79, Uruguay 70,81,86,90, Venezuela 71, 81, 86, 90, Sector Rural América Latina 70, 80, 86, Argentina 70, 80, Brasil 72, 79, 87, Colombia-CEPAL 72, Colombia-personas b 72, 78, 86, 89, Costa Rica 71, 81, 88, 90, Chile 87, 90, Guatemala 80, 86, Honduras 67, 88, 90, México 67, 84, 89, Panamá 79,86,89, Perú 79, Uruguay 81, Venezuela 71, 81, 86, 90, FUENTE: elaboración de los autores en base a CEPAL (1994, cuadro 3). a La CEPAL tiene información para Colombia hasta Los datos para los años siguientes son variaciones anuales calculadas por los autores. Una variación positiva significa que la incidencia de pobreza aumenta y una negativa que disminuye. b Cifras estimadas por los autores. Puesto que el tamaño de los hogares pobres tiende a ser mayor que el de los hogares no pobres, los porcentajes de disminución de personas pobres son menores que los porcentajes de disminución de hogares pobres. III. El contexto de la política social

16 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/ A. Planes de desarrollo y ordenamiento institucional A partir de 1936 la legislación colombiana amplió el ámbito de intervención del Estado en la economía, tanto a través de la política económica como de la regulación del conflicto entre el capital y el trabajo. La reforma constitucional de 1945 consagró la planeación como práctica de los organismos públicos y dio al Congreso la facultad de intervenir en la aprobación de los programas de gobierno. A finales de los años sesenta el presidente Carlos Lleras Restrepo ( ) presentó al Congreso de la República su plan de desarrollo, con el cual enfrentó las bruscas fluctuaciones de la economía, la débil estructura de la balanza de pagos y los altos índices de desempleo. Las estrategias del plan estuvieron dirigidas a dinamizar la reforma agraria, reorientar la política de sustitución de importaciones hacia una segunda fase de producción de bienes intermedios, 13 otorgar incentivos tributarios a los exportadores y estabilizar la balanza de pagos. No se logró realizar una reforma agraria integral a pesar de los estímulos que recibió la organización campesina. Se expidió el estatuto de control de cambios 14 que evitó las devaluaciones bruscas, permitió el aumento del monto de reservas y dinamizó, en el mediano plazo, las exportaciones menores. 15 Durante la ejecución del plan se crearon el Servicio Nacional de Empleo y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Las políticas educativas se orientaron hacia la satisfacción de necesidades específicas del mercado laboral. 16 Por otra parte, el gobierno de Carlos Lleras acometió la tarea de transformar la estructura político-administrativa del Estado con el fin de ampliar su capacidad para intervenir en la economía y fortalecer la autoridad presidencial. 17 En esta dirección realizó una importante reforma administrativa del Estado, haciendo énfasis en la descentralización funcional a través de la cual se intentó concretar la planeación a mediano plazo. La reforma constitucional de 1968 estableció un sistema de transferencias de recursos desde el nivel central hacia los departamentos y municipios. Estas transferencias no requerían contrapartidas y estaban destinadas a 13 La primera fase estuvo centrada en la sustitución de bienes finales. 14 Decreto 444 de González (1994, pp ). 16 Sarmiento (1996, pp ). 17 Silva (1989, p. 239).

17 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/ financiar los programas de educación y salud. Se instituyó así un mecanismo que permitió garantizar la financiación de los principales programas sociales en el largo plazo. Como fruto de las medidas adoptadas se produjo el crecimiento de la cobertura de educación primaria y de programas de capacitación laboral. Las reformas ejecutadas en la administración de Lleras influyeron en la evolución de las políticas sociales futuras. A principios de los años setenta el presidente Misael Pastrana Borrero presentó las Cuatro Estrategias, un plan de desarrollo con los siguientes objetivos: (i) estimular la construcción de viviendas y servicios complementarios, considerando el efecto multiplicador que esta política tiene en la economía; (ii) promover las exportaciones; (iii) incrementar la productividad agrícola; y (iv) redistribuir los ingresos. El gobierno de Pastrana trató de atender las necesidades de poblaciones urbanas marginadas y, por lo mismo, reorientó el gasto público hacia ellas. En esta forma intentó dar respuesta a la pérdida de influencia de los partidos tradicionales sobre estos sectores sociales, tendencia que se había expresado en las elecciones presidenciales. 18 De las Cuatro Estrategias, la que tuvo mayor impacto fue la primera, centrada en una masiva construcción de vivienda y respaldada por la creación de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), instrumento que aumentó directamente la demanda proveniente de los sectores sociales medios y altos. Los programas de vivienda contribuyeron a la reactivación de la economía, a la creación de empleo y a la modernización de la industria de la construcción. Durante el gobierno de Alfonso López Michelsen ( ), se impulsaron acciones socio-productivas como el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN), ambos enfocados hacia grupos sociales específicos. El programa DRI logró avances rápidos desde los primeros años y se ha mantenido hasta el presente, aunque con algunos cambios de orientación. Lo contrario sucedió con el PAN, que a pesar de haber logrado resultados importantes en sectores populares, se mantuvo sólo hasta comienzos de los ochenta. En la administración López se propugnó la reducción del tamaño del estado y del gasto público. La participación del gasto social en el PIB cayó en este período presidencial.

18 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/ López inició un proceso de descentralización regional. Una de las medidas adoptadas fue la creación de los Fondos Educativos Regionales en 1975, a través de los cuales se estableció un mecanismo para canalizar recursos nacionales hacia los departamentos. Estos quedaron encargados del manejo presupuestario de la educación primaria y secundaria. En los campos económico y financiero el gobierno impulsó la liberalización del mercado y la apertura del país a la competencia internacional. El aumento de los precios internacionales del café y el auge de otras exportaciones produjeron una dinámica inflacionista que se trató de contrarrestar por varios medios. 19 El ritmo de devaluación del peso se hizo más lento, lo que influyó en la desaceleración de las exportaciones menores. El efecto inmediato de las medidas adoptadas entre 1975 y 1977 fue la recesión en todos los sectores económicos, excepto el cafetero. No obstante, en 1978 la inflación bajó en más de diez puntos porcentuales en relación con 1977 y la economía repuntó hasta alcanzar un crecimiento del ocho por ciento en el PIB para ese año. A lo anterior se debe agregar el fortalecimiento del sector financiero, el cual desde esa época capta parte importante de los excedentes productivos del país. Julio César Turbay inició su gestión presidencial cuando se registraba una de las más altas tasas de crecimiento económico en la historia del país. Sin embargo, su gobierno fue afectado por la caída de los precios internacionales del café, la elevación del déficit de la balanza de pagos y del frente fiscal y por la crisis de algunas de las principales empresas financieras del país. El gobierno de Turbay propone el Plan de Integración Nacional ( ) con el propósito de mejorar la infraestructura económica, social y vial; impulsar la descentralización de la inversión social; y reorientar los programas de educación, salud y empleo. Continuó con los programas DRI y PAN e impulsó el Programa de Integración de Servicios y Participación de la Comunidad en algunas ciudades. Como resultado se obtuvo un importante desarrollo de la infraestructura física del país. 18 Silva (1989, pp. 257 y ss.). 19 Las medidas fueron las siguientes: (i) congelación de recursos del Fondo Nacional del Café en el exterior; (ii) pago de la cosecha cafetera con Títulos de Ahorro Cafetero y certificados de cambio de vencimiento diferido, equivalente a una tasa de cambio menos favorable; y (iii) incremento del encaje bancario.

19 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/ El plan de desarrollo del gobierno de Belisario Betancur, "Cambio con Equidad", ( ) dio prioridad a la construcción masiva de vivienda popular urbana. Durante este período se construyeron viviendas populares, lo que constituye el mayor logro de esta administración. Se propuso igualmente dar capacitación empresarial y laboral a los microempresarios, extender la seguridad social a los asalariados del sector informal urbano, a los campesinos y a los trabajadores independientes. También se procuró extender los servicios públicos y de salud a los grupos más vulnerables. Colombia no tuvo políticas educativas coherentes durante la década de los ochenta; las prioridades en el sector cambiaron constantemente. Desde finales de los años setenta y a comienzos de los ochenta, en concordancia con orientaciones del Banco Mundial, se promovió la educación media diversificada con el propósito de facilitar la inserción laboral de los egresados del sistema educativo. Al mismo tiempo se favoreció programas técnicos a nivel secundario y superior. Con el gobierno de Belisario Betancur la prioridad del sector se trasladó a la educación superior a distancia y a la alfabetización de adultos, a través de la Campaña de Instrucción Nacional. Por otra parte se puso en marcha el Plan de Fomento de Educación Rural con el objetivo de mejorar la calidad y eficiencia de la educación primaria en el sector rural, al tiempo que se implanta la metodología de Escuela Nueva. Desde finales de 1984 Colombia aceptó las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) que incluían recortes del gasto público, ajustes salariales por debajo del índice de inflación, devaluación monetaria, eliminación de subsidios y aumentos en las tarifas de servicios públicos. Una de las consecuencias de las políticas de ajuste fue la disminución del gasto público social. Entre 1983 y 1985 el presupuesto de inversión en salud se redujo notablemente, lo que limitó la expansión del sector e incluso dificultó el mantenimiento de ciertos servicios públicos en su nivel anterior. 20 El acuerdo entre el gobierno de Betancur y el FMI llevó a la disminución acelerada del déficit fiscal y a la caída del gasto social. Hasta 1986 el salario mínimo 20 Ramírez (1994, p. 327).

20 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/ tendió a aumentar su poder adquisitivo, mientras que lo perdió en los años posteriores. 21 En el último año del gobierno de Betancur (1986) una nueva bonanza cafetera llevó los índices de crecimiento económico a los niveles más altos de la década. La recuperación permitió al gobierno solucionar el problema cambiario, controlar el déficit fiscal y conseguir préstamos externos. No obstante, en julio de 1986, la bonanza cafetera llegó a su fin. Desde mediados de los ochenta se comenzó a dar preferencia a programas sociales focalizados, disminuyendo el énfasis en los de cobertura universal. La administración Barco ( ) incluyó siete programas sociales dentro de su Plan de Erradicación de la Pobreza Absoluta : mejoramiento del hogar, asentamientos humanos, salud básica para todos, educación básica para todos, suministro de bienes básicos, generación de empleo y desarrollo integral campesino. En ese gobierno las políticas educativas procuran universalizar el nivel primario y focalizar los servicios en las zonas más pobres. Las políticas sobre educación secundaria se centraron en el bachillerato académico y la formación profesional recibió apoyo a través del Servicio Nacional de Empleo. 22 En el sector de la salud se realizaron esfuerzos para que los programas públicos lleguen a las poblaciones más pobres. Se enfatizaron los servicios de salud básica y atención materno-infantil; sin embargo no se lograron avances importantes en materia de cobertura. Los programas sociales del gobierno de Barco no provocaron grandes cambios en la entrega de servicios sociales tradicionales. Esto se debió a que no se destinaron recursos adicionales para financiarlos ni se reorientaron los existentes hacia la satisfacción de necesidades básicas de la población. 23 Entre 1986 y 1988 la participación del gasto público social en el PIB tuvo los niveles más bajos desde Por otra parte, la aceleración de la inflación de finales de 1987 empezó a erosionar el poder de compra de los colombianos. Lo más destacado de la política social de la administración Barco fue la rápida expansión de los Hogares de Bienestar Familiar, encargados de dar apoyo alimentario 21 Ramírez (1994, p. 346). 22 Ramírez (1994, pp y 320). 23 Contraloría General de la República.

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