Estrategia de Calidad para la Red de Espacios Naturales Protegidos de la CAPV

Transcripción

1 Estrategia de Calidad para la Red de Espacios Naturales Protegidos de la CAPV

2 Estrategia de Calidad para la Red de Espacios Naturales Protegidos de la CAPV Edición electrónica: Mayo de 2011 Grupo de trabajo: Diputación Foral de Álava: Juan José Yarritu, Fernando Cámara y Jonathan Rubines. Diputación Foral de Bizkaia: Peli Manterola y Antonio Galera. Diputación Foral de Gipuzkoa: Asier Arrese e Ismael Mondragón. Gobierno Vasco: Germán Alonso y Eneko Diez. IKT Nekazal Teknologia: Teresa Andrés, Mikel de Francisco y Amelia Ortubai. Coordinación: IKT Nekazal Teknologia Granja Modelo Arkaute (Álava) Tf admon@ikt.es Traducción al euskera Mondragón Lingua Maquetación y producción editorial: Susana Díez Tercero Fotografías: Diputación Foral de Álava Diputación Foral de Gipuzkoa IKT Nekazal Teknologia 002

3 Documento de referencia en el que los responsables de la planificación y gestión de la Red de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Autónoma del País Vasco reflejan sus intenciones con el futuro de los mismos, definiendo directrices y acciones en cuanto a la adopción de herramientas de control de la Calidad. Esta Estrategia está estructurada en tres documentos: Capítulo I. Diagnóstico Capítulo II. Planificación Capítulo III. Anexos Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Bizkaia, Diputación Foral de Gipuzkoa y Gobierno Vasco, Reservados todos los derechos. Se autoriza la visualización, impresión y descarga del contenido, así como la incorporación a sistemas informáticos con acceso desde Internet, siempre que no se realicen con fines comerciales. El uso de las imágenes y gráficos se hará bajo autorización de los propietarios del documento. Internet: La cita recomendada para esta publicación es: Estrategia de Calidad para la Red de Espacios Naturales Protegidos de la CAPV [en línea]. Diputación Foral de Álava; Diputación Foral de Bizkaia; Diputación Foral de Gipuzkoa y Gobierno Vasco (dir y ed); IKT Nekazal Teknologia (coord.). 1ª edición. Arkaute,

4 Capítulo 1. Diagnóstico. 1. Presentación (pag. 8) 2. La Red de ENP de la CAPV (pag. 10) 3. Control de Calidad en la gestión de ENP (pag. 14) 3.1. Sistemas de Calidad diseñados para ENP (pag. 17) Manual de Buenas Prácticas en ENP Norma UNE Espacios Naturales Protegidos Norma ISO TC 228/WG 6 Natural Protected Areas Control de Calidad en Conservación de la Biodiversidad Estándar de Calidad en la gestión para la Conservación ( Proactiva ) en ENP Buenas Prácticas en Conservación Preventiva Criterios de gestión de los espacios de la red Natura Modelos de Excelencia y distintivos aplicables a ENP (pag. 28) La Carta Europea de Turismo Sostenible (CETS) Marca Parque Natural EFQM (European Foundation for Quality Management) La excelencia en planificación específica Las memorias anuales de gestión Calidad en formación de los equipos 3.3. Sistemas de gestión ambiental (pag. 38) 3.4. Estrategias de gestión (pag. 41) Calidad en estructuras de gestión Custodia del Territorio Instrumentos para la financiación de ENP 3.5. Calidad en ámbitos particulares (pag. 47) Seguimiento de la gestión en ENP Calidad en la gestión para la Sensibilización, Comunicación y Participación ambiental Calidad en Educación para la Sostenibilidad Calidad en Interpretación del Patrimonio Calidad en Comunicación y Participación Ambiental Accesibilidad en equipamientos Centros de documentación Establecimiento de redes de sendas Gestión sectorial 004

5 Capítulo 2. Planificación. 1. Definición de la estrategia (pag. 66) 1.1. Contextualización (pag. 66) 1.2. Marco de trabajo (pag. 68) 1.3. Metodología (pag. 69) 1.4. Metas (pag. 71) 1.5. Objetivos específicos (pag. 72) 1.6. Destinatarios (pag. 72) 2. Estándares y niveles de calidad (pag. 73) 2.1. Estándar de estructuras de gestión (pag. 74) Factores básicos para disponer de una estructura de gestión de ENP eficiente Funciones básicas desarrolladas por los órganos de gestión de los espacios de la Red 2.2. Estándar de conservación de la biodiversidad (pag. 76) Red Natura Conservación proactiva Conservación preventiva 2.3. Estándar de Uso Público (pag. 77) Calidad en Uso Público Marco común para la elaboración de Planes de Uso Público Planificación de los programas de sensibilización ambiental 2.4. Estándar de desarrollo socioeconómico (pag. 78) 2.5. Estándar de evaluación de la gestión (pag. 79) 2.6. Nuevas aproximaciones (pag. 79) Innovación en estrategias de gestión Calidad en gestión medioambiental Herramientas particulares y sectoriales de control de Calidad Calidad en Sensibilización, Comunicación y Participación Ambiental Accesibilidad en equipamientos Homologación de senderos 2.7. Estándar para el funcionamiento de la Red (pag. 80) 005

6 3. Plan Integral de Calidad en ENP para la CAPV (pag. 81) 3.1. Introducción (pag. 81) 3.2. Líneas de acción (LA) y actuaciones (pag. 82) LA-1. Estructuras de gestión LA-2. Conservación de la Biodiversidad LA-3. Uso público LA-4. Desarrollo socioeconómico LA-5. Evaluación de la eficacia de la gestión LA-6. Nuevas aproximaciones y estrategias de gestión LA-7. Funcionamiento de la Red y aplicación de la Estrategia 3.3. Programación (pag. 90) 3.4. Seguimiento y evaluación del Plan (pag. 94) Objetivos del seguimiento Sistema de indicadores 4. Incidencia de la Estrategia (pag. 99) 4.1. Alcance y valoración de resultados esperados (pag. 99) 4.2. Análisis de medios y costes previstos (pag. 102) Coordinación y asesoría a los equipos de gestión Acciones discrecionales concretas Capítulo 3. Anexos. (pag. 105) 006

7 Capítulo 1. Diagnóstico 007

8 Diagnóstico capítulo 1 1. Presentación La designación de áreas protegidas ha sido una de las medidas de planificación territorial y protección medioambiental más efectivas y emblemáticas de las políticas ambientales de todo el mundo. La aplicación de diferentes estrategias de conservación y gestión de estos espacios, con muy diferentes niveles de intensidad (restricciones de usos, inversiones en desarrollo, investigación, equipamientos de uso público, etc.), ha permitido que este tipo de ordenación sea reconocido y apoyado en mayor o menor medida por toda la ciudadanía. El trabajo individual que en este sentido han desarrollado las diferentes Administraciones con competencias en la planificación y gestión de las áreas protegidas (Diputaciones, Gobiernos autonómicos, Gobiernos centrales, etc.) ha supuesto: 4Por una parte, la consolidación y madurez de los diferentes espacios como entornos particulares a los que se dedica una atención especial: equipos gestores destinados a su conservación y mejora, financiación extra destinada al cumplimiento de los objetivos marcados, prestigio y reconocimiento de cara al exterior, fomento de actividades económicas respetuosas con el medio, etc. 4Por otra, las experiencias particulares que han demostrado ser útiles para la consecución de unos objetivos concretos, han podido exportarse a otros entornos geográficos con necesidades similares. En este sentido, la colaboración inter- Administraciones ha sido crucial a la hora de crear sinergias y de conformar las necesarias redes de áreas protegidas; redes sin las cuales los esfuerzos individuales de protección se diluyen con facilidad. Así, se puede hablar de dos niveles de gestión por parte de los órganos gestores: 4Gestión descendente: del órgano gestor hacia el espacio natural. 4Gestión ascendente: del órgano gestor hacia las redes de espacios y grupos colectivos de trabajo. El trabajo en torno a la gestión ascendente de los ENP está inmerso, en el caso del País Vasco, de dos destacados ámbitos de trabajo: 4La Red de ENP de la CAPV, dentro de la que se articula el trabajo de las cuatro Administraciones con competencias en espacios protegidos: las Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa y el Gobierno Vasco. 008

9 4El grupo de trabajo sobre áreas protegidas desarrollado por la fundación Europarc- España, de la cuál las cuatro Administraciones vascas mencionadas son miembros activos. Este marco teórico de trabajo se ha ido consolidando con el tiempo, permitiendo a los responsables de los ENP disponer de espacios comunes en los que compartir experiencias, tanto las exitosas como las menos recomendables. Sin embargo, y analizando más concienzudamente el grado de implicación en la Red de ENP de la CAPV y en los grupos de trabajo más colectivos, se aprecia con facilidad que la dedicación a esa gestión ascendente de ENP ocupa, en la CAPV, un porcentaje mínimo en el cómputo total de inversión de tiempo y de recursos económicos. Presentación apartado 1 El resultado de dicha situación puede resumirse en los siguientes puntos: 4La Red de ENP de la CAPV es una estructura formal que existe gracias a su establecimiento en la legislación sectorial (Ley 16/1994 de Conservación de la Naturaleza del País Vasco), más que una red de trabajo real y dinámica en torno a unos objetivos y criterios comunes Las diferentes fases por las que necesariamente han tenido que pasar los distintos ENP y sus órganos de gestión no han permitido, hasta la fecha, poner en marcha mecanismos más efectivos de coordinación de dicha Red. 4El esfuerzo colectivo de numerosos grupos de trabajo en la búsqueda de una planificación y gestión de calidad de las áreas protegidas (Naciones Unidas, Unión Europea, Europarc-España, etc.), ha ido generando una serie de herramientas públicas muy eficientes de aplicación directa a los ENP: Sistemas de control de calidad, directrices para la planificación, modelos de gestión, manuales de buenas prácticas, monografías de aplicación sectorial, etc. 4El crecimiento exponencial de las responsabilidades de los gestores de ENP (implantación de la red Natura 2000, declaración de nuevos espacios, requerimiento de los nuevos actores del territorio, políticas de desarrollo rural, etc.) no ha ido parejo con la dedicación financiera y de recursos humanos. Esto ha provocado que se haya generado un desfase entre la realidad del día a día del trabajo de los gestores y la situación ideal de funcionamiento en la que puedan aprovecharse las sinergias típicas de los grupos de trabajo, se obtengan los resultados esperados de una red coordinada y se apliquen las más eficaces estrategias de gestión. A la Red de ENP de la CAPV se le presupone, sin embargo, un estado de desarrollo suficiente como para abordar una nueva fase de búsqueda de la calidad en la gestión y excelencia en la consecución de sus objetivos, tanto en relación a la gestión descendente como a la ascendente. 009

10 Diagnóstico capítulo 1 2. La Red de ENP de la CAPV La presente Estrategia, documento de trabajo fruto del consenso entre las Administraciones con competencias en los ENP de la CAPV, pretende aportar las bases para un salto cualitativo en la planificación y gestión de dichos espacios. El propósito es retomar las funciones de la Red y disponer de información actualizada sobre las herramientas disponibles más efectivas y aplicables, todo ello articulado en torno a unos objetivos concretos y una programación de actuaciones realista. En este Capítulo 1 de la Estrategia, dedicado al Diagnóstico, se aborda por una parte el análisis del estado de la Red, y por otra, la disponibilidad de herramientas eficaces que permitan entrar a dicha Red y sus espacios en una dinámica de mejora continua. La Red de Espacios Naturales Protegidos (ENP) de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) nace con la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, que pretende establecer un régimen jurídico de conservación de los recursos naturales. Así, forman parte de la Red aquellos lugares que, cumpliendo alguno de los objetivos y requisitos de esta Ley, están amparados por alguno de los estatutos de protección que se determinan en ella: Parque Natural, Biotopo Protegido y Árbol Singular. Además, y atendiendo a la Ley 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la citada Ley de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, se añade un apartado d) en el artículo 13 de dicha Ley con el siguiente tenor: 4Zona o lugar incluido en la Red Europea Natura 2000 (lugares de importancia comunitaria LIC, zonas especiales de conservación ZEC y zonas de especial protección para las aves ZEPA ), sin perjuicio de coincidir espacialmente, de forma total o parcial, con las categorías anteriores a), b) y c)», y se añade un artículo 16 bis a la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, con el siguiente tenor: 4Artículo 16 bis. Son zonas o lugares incluidos en la Red Europea Natura 2000 los designados conforme a las directivas europeas 92/43/CEE o de Hábitats y 79/409/CEE o de Aves y a su transposición a la legislación española por medio de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad». Actualmente se incluyen en la Red de ENP de la CAPV: 4 9 Parques Naturales. 4 6 Biotopos Protegidos Árboles Singulares lugares Natura 2000 (52 LIC y 6 ZEPA). 010

11 Los principales objetivos de un ENP han de ser, de acuerdo con la Ley 16/1994, los siguientes: 1. CONSERVACIÓN: se establece un régimen jurídico que permite la protección de los ecosistemas menos alterados y de mayor Calidad. 2. DESARROLLO: uso ordenado de estas zonas, integrándolas en su entorno de forma que el desarrollo de las actividades económicas preexistentes sea compatible con la mejora de la Calidad de vida y el bienestar de la población local. 3. EDUCACIÓN AMBIENTAL: revalorización del espacio desde el punto de vista recreativo, educativo y científico. Red ENP de la CAPV apartado 2 Asimismo, la Red de ENP ha sido creada con el fin de representar los principales ecosistemas y formaciones naturales de la Comunidad, y además: a. coordinar los sistemas generales de gestión de los espacios naturales protegidos. b. promocionar los espacios naturales protegidos de forma homogénea y conjunta. c. colaborar en programas estatales e internacionales de conservación de espacios naturales y de la vida silvestre. d. posibilitar el intercambio de información con otras redes o sistemas de protección, así como con aquellas organizaciones nacionales o internacionales relacionadas con la protección y conservación de la naturaleza. La Red cuenta con un Registro (creado a través del Decreto 42/1996, de 27 de febrero, sobre organización y funcionamiento del Registro de la Red de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Autónoma del País Vasco), cuyo mantenimiento corresponde a la Dirección de Gobierno Vasco responsable en materia de ENP. A dicha Dirección corresponde también mantener la debida coordinación de este Registro con los Registros de Espacios Naturales Protegidos creados por los órganos forales de los Territorios Históricos, al objeto de garantizar la transferencia mutua de información y la equivalencia de sus contenidos. El grado de desarrollo de la Red en el año 2010 es elevado, y varios de sus espacios han pasado ya por las fases de inicio, desarrollo y consolidación, para entrar en la fase de gestión activa. 011

12 Diagnóstico El grado de desarrollo de la Red en el año 2010 es elevado, y varios de sus espacios han pasado ya por las fases de inicio, desarrollo y consolidación, para entrar en la fase de gestión activa. Es en esta fase en la que la implantación de sistemas de control de Calidad tienen mayor eficiencia y eficacia, al contar ya con estructuras más o menos conformadas y recursos suficientes para abordar procesos de cambios y de mejora continua: capítulo 1 FASE Marco Legal INICIAL Declaración del espacio DESARROLLO Sí CONSOLIDACIÓN Sí CALIDAD GESTIÓN ACTIVA Sí Planeamiento Sin planeamiento o recien aprobado Sin planeamiento o en fase de aprobación y aplicación Sí Sí Órgano Gestor Sin órgano gestor o no estructurado o incompleto No estructurados Sí, estructurado y operativo Sí, con establecimiento de procesos de calidad Recursos Materiales Insuficientes Satisfechos parcialmente Suficientes Adecuados Recursos Administrativos Insuficientes Insuficientes suficientes Adecuados, con establecimiento de procesos de calidad y evolución Recursos Económicos Insuficientes y muy irreguares Insuficientes, con predominio de las inversiones por encima de los gastos de personal y mantenimiento Suficientes, con estabilización o incremento paulatino de los costes de personal y reducción o estabbilización de las inversiones Suficientes y programados con tendencias regulares MEJORA CONTINUA Tras 15 años de declaración y gestión de ENP en la CAPV, se está en condiciones de plantear el establecimiento de medidas de control de Calidad que permitan a los equipos de gestión de cada espacio entrar en una fase de gestión activa y de mejora continua. 012

13 Algunas consideraciones sobre la Red y la gestión de los ENP en relación a la presente Estrategia: 4El aumento de los requerimientos de gestión de los ENP de la CAPV (aspectos relacionados con la puesta en marcha de la red Natura 2000, la gestión de los nuevos ENP declarados en los últimos años, aplicación de la legislación en torno al derecho al acceso a la información ambiental, etc.) demanda un aumento en la capacidad de gestión de la misma en relación a periodos pasados. 4La tendencia del gasto público en ENP debería de incrementarse en el mismo orden de magnitud que el aumento cuantitativo y cualitativo que la gestión de ENP requiere. 4Hay nuevos actores en el territorio que reclaman su papel en la gestión del mismo (asociaciones de desarrollo rural, ayuntamientos, etc.) y que requieren una atención suplementaria por parte de los órganos gestores de los ENP. Red ENP de la CAPV apartado 2 4La responsabilidad que recae sobre los gestores de las áreas protegidas es muy grande, y cuenta tradicionalmente con un elevado grado de indeterminación en la definición y asignación de tareas. El fortalecimiento de la capacidad de los encargados de esta gestión es uno de los principales retos actuales de los ENP. 4Existe una gran necesidad de actualizar y sistematizar conocimientos y técnicas de planificación y gestión de ENP, siendo la disponibilidad de documentación actualizada y de patrones o modelos que se puedan aplicar en áreas particulares una de las demandas más habituales. En este sentido, los gestores y tomadores de decisiones de las áreas protegidas demandan cada vez más conocer experiencias exitosas y métodos de trabajo eficaces. 4Tras 15 años de declaración y gestión de ENP en la CAPV, se está en condiciones de plantear el establecimiento de medidas de control de Calidad que permitan a los equipos de gestión de cada espacio entrar en una fase de gestión activa y de mejora continua. 4La ausencia de implantación de sistemas de control de la Calidad en la gestión de la Red hasta el año 2009 (año en que se comienza a trabajar con la Q de Calidad Turística y la norma Ekoscan), deja intuir el gran esfuerzo que en este sentido se ha de abordar por parte de todos los agentes implicados en la gestión de ENP. 013

14 Diagnóstico capítulo 1 3. Control de Calidad en la gestión de ENP La Red de ENP constituye un instrumento clave para reducir la pérdida de la biodiversidad en la CAPV, a la vez que apoya el desarrollo sostenible de zonas de alto valor ecológico y se esfuerza en divulgar valores ambientales entre sus ciudadanos. Sin embargo, su gestión ha carecido tradicionalmente de sistemas estandarizados que aseguraran unos determinados niveles de Calidad en la gestión y un estímulo para una dinámica de mejora continua. Para qué adoptar sistemas que garanticen la Calidad en la gestión de ENP?: 4Para demostrar que el proceso de gestión que se ha adoptado funciona, es serio y comprometido con los objetivos establecidos en la normativa vigente. 4Para tener un sistema dinámico de mejora continua mediante el cual se puedan encontrar fácilmente disfunciones que pudieran existir y, a la vez, poder analizar diferentes mecanismos correctores y escoger el más idóneo. 4Para establecer mecanismos que puedan garantizar los procesos habituales de la gestión asegurando su identificación, trazabilidad, seguimiento, control, evaluación, etc. Para quién se establecen estos sistemas?: 4Para el territorio: la gestión del territorio es uno de los aspectos más importantes en la conservación de un medio ambiente saludable. De su buena gestión depende la conservación de sus valores naturales (fauna, flora, geología y paisaje). 4Para la población local: diferentes actuaciones en los ENP inciden directamente sobre la población local, y es ésta uno de los principales motivos de atención en la planificación de los espacios. 4Para los visitantes: el equipo gestor vela porque los visitantes puedan realizar una serie de actividades que les optimice su estancia en el espacio. Por este motivo, el equipo gestor se ha de ocupar de ofrecer recursos que inciden directamente en una mayor satisfacción por parte del usuario durante el periodo que permanece en el espacio. 4Para el equipo interno de gestión: Éste es uno de los principales beneficiarios en su trabajo diario del establecimiento de procesos de Calidad en la gestión, al mejorar la eficiencia y eficacia de su trabajo, y por tanto, su reconocimiento y grado de satisfacción profesional. 014

15 4 Para otras administraciones públicas: los diferentes equipos gestores deben realizar informes preceptivos y/o vinculantes sobre determinadas cuestiones administrativas que deben resolver otras administraciones públicas (por ejemplo ayuntamientos). Para asegurar que los esfuerzos de gestión de ENP se realizan de acuerdo a los procedimientos más lógicos y eficientes, y que además contribuyen positivamente a alcanzar los objetivos establecidos, se han creado diversos mecanismos. Sistemas de evaluación, marcas de Calidad, modelos de excelencia, protocolos de buenas prácticas y demás herramientas proporcionan la oportunidad de controlar el cumplimiento de unos determinados niveles de servicio y estimulan una dinámica de mejora continua. Control de Calidad apartado 3 El desarrollo que en los últimos años han experimentado este tipo de herramientas (normas ISO, reglamento EMAS, Q de Oro y Q de Plata, etc.), y en particular aquéllas específicas de los ENP (Q de Calidad Turística en ENP, Sistema de Calidad en la gestión para la Conservación, Carta Europea de Turismo Sostenible, Marcas de Parque Natural, etc.), ha permitido abordar un proyecto como éste. El objeto de esta Estrategia es la evaluación e implantación de sistemas que garanticen un nivel de Calidad en torno a los tres ámbitos de trabajo propios de los ENP: el uso público, el desarrollo socioeconómico y la conservación de la Biodiversidad. Si bien un alto nivel de Calidad en la gestión de un ENP no se corresponde necesariamente con la implantación de marcas o distintivos, se considera que los sistemas de Calidad contribuyen de manera significativa a cumplir unos niveles de exigencias acordes al conjunto de estándares establecidos. Sí es cierto, sin embargo, que la mera posesión de una marca no garantiza Calidad alguna si no va acompañada de un compromiso y un esfuerzo de los equipos implicados en la gestión del espacio natural conforme a los criterios establecidos en el sistema implantado. Existen varias aproximaciones para evaluar la Calidad de la gestión. La más simple es la verificación, proceso de contrastar el cumplimiento de determinadas especificaciones o características de un objeto o de una acción. La certificación es un proceso más complejo, en el que una organización independiente emite un certificado confirmando que, de acuerdo a los resultados de una auditoria, la entidad auditada cumple con una serie de normas establecidas de antemano. En ambos casos el elemento central es un estándar o norma que se usa como referente. Pero además del estándar propiamente dicho, en un sistema de certificación hay que diseñar el proceso de certificación (protocolo que debe seguirse para la aplicación del estándar), y la acreditación (protocolo que asegure que la entidad que emite el certificado es competente y creíble), así como un protocolo para la resolución de discrepancias. 015

16 Diagnóstico capítulo 1 La certificación requiere de un amplio consenso entre las instituciones implicadas para reconocer el estándar, el proceso de certificación y la autoridad de la entidad certificadora. Se trata de un proceso complejo que puede llevar tiempo. Conlleva además una considerable burocracia y dedicación de personal. Una forma más sencilla y más operativa puede ser un sistema de carácter interno que sirva para establecer prioridades, guiar la gestión y poner a cada ENP en el contexto del conjunto. Puede ser una lista de chequeo en la que el gestor pueda verificar qué aspectos de la planificación o de la gestión es necesario mejorar. A lo largo de este apartado 3 se sintetizan los instrumentos y herramientas disponibles para la verificación o certificación, sistemas de Calidad, de gestión medioambiental y distintivos aplicables y se plantea una reflexión de su posible aplicación a la Red de ENP de la CAPV. La principal aportación de este diagnóstico es el carácter novedoso y actual de las herramientas que presenta, al haberse revisado la temática para la realización del mismo, actualizado al año Para el análisis y diagnóstico de los diferentes sistemas y herramientas disponibles para el control de Calidad en la gestión de ENP (tanto los públicos como los especialmente diseñados para esta Estrategia), se han dividido éstos en cinco bloques en función de la naturaleza particular de cada uno de ellos: 4 Sistemas de Calidad diseñados específicamente para ENP. Son instrumentos que han sido diseñados pensando en las exigencias y particularidades de los ENP como un ámbito particular de gestión, y han sido homologados y aplicados en numerosas ocasiones en otros territorios. 4 Modelos de Excelencia y distintivos aplicables a ENP. No son sistemas de Calidad al uso, por lo que no requieren certificación alguna. Se utilizan como acreditaciones de diferentes grados de excelencia y como guías de gestión. 4 Sistemas de gestión ambiental. Se trata de herramientas de control de Calidad de la gestión ambiental diseñadas de manera general para entidades y empresas, que pueden tener una aplicación directa en las estructuras que gestionan los ENP. 4 Estrategias de Gestión. Se indaga acerca de la adecuación de las estructuras de los órganos responsables de los ENP a una gestión de Calidad y se analiza alguna herramienta como estrategia de gestión innovadora. 4 Instrumentos particulares de control de Calidad en ámbitos concretos de la gestión de ENP. Son diversas propuestas para garantizar un grado mínimo de Calidad en las áreas más genuinas de la gestión de ENP. A continuación se analiza cada uno de estos cuatro bloques y se realiza un diagnóstico de la posición de la Red de ENP de la CAPV en torno a ellos. 016

17 3.1. Sistemas de Calidad diseñados para ENP Entre los sistemas y herramientas de Calidad específicamente diseñados para ENP y con posible aplicación en la Red se encuentran los siguientes: 4 Manual de Buenas Prácticas en ENP. 4 Norma UNE Espacios Naturales Protegidos. 4 Norma ISO TC 228/WG 6 Natural Protected Areas. 4 Herramientas de control de Calidad en Conservación de la Biodiversidad: 4 Buenas Prácticas en Conservación Preventiva. 4 Estándar de Calidad para la Conservación Proactiva. Control de Calidad apartado Manual de Buenas Prácticas en ENP Mediante el Manual de Buenas Prácticas en ENP (Anexo 1), el SICTED (Sistema Integral de Calidad Turística Española de Destinos -Ministerio de Industria, Turismo y Comercio-) abre el camino hacia la excelencia en la gestión de los ENP. A través de la implantación de esta herramienta se obtiene, además de un estándar de Calidad, un reconocimiento o distintivo y un Diploma de Compromiso con la Calidad. Este Manual reúne estándares de gestión y estándares de servicio al visitante, siguiendo una estructura de siete capítulos similar a las normas ISO 9000/2000, permitiendo a los gestores y responsables de los espacios introducirse progresivamente en la cultura de la Calidad y ofreciendo una guía de actuación con perspectivas de acceder a un sistema de certificación. 017

18 Diagnóstico capítulo 1 Para aplicar debidamente este Manual, el gestor deberá autoevaluar el nivel de cumplimiento de cada uno de los estándares según la siguiente secuencia: 4Lectura detallada y comprensiva del estándar, de su nivel de cumplimiento y de los comentarios para su implantación. 4Contestar la casilla correspondiente referente al nivel de cumplimiento de cada una de las buenas prácticas en la autoevaluación, localizada al final del manual. Hasta la fecha, ningún ENP de la CAPV ha trabajado aún con este Manual. Su sencillez y su eficacia en la detección de deficiencias básicas en la gestión del uso público en ENP y en la organización general de sus estructuras de gestión, lo hacen muy apropiado para comenzar a trabajar con control de Calidad en la Red Norma UNE Espacios Naturales Protegidos La Secretaría de Estado de Turismo ha desarrollado a lo largo de los últimos años el Sistema de Calidad Turística Española (SCTE), cuyo órgano de gestión e impulso, el Instituto para la Calidad Turística Española (ICTE), y representa el esfuerzo conjunto entre la administración y las asociaciones empresariales. Fruto de esta colaboración son las especificaciones de Calidad para los distintos sectores y subsectores turísticos que los propios empresarios y gestores se han impuesto a sí mismos cumplir, entendiendo que la Calidad tiene como resultado la mejora del servicio al visitante, la optimización de las organizaciones y la consecuente mejora en materia de competitividad. El programa de actuaciones del SCTE para ENP puesto en marcha a mediados de los años 90 y actualizado mediante la nueva norma pública UNE :2008 Espacios Naturales Protegidos (Anexo 2), tiene como objetivos: 4 El apoyo a la implantación de la marca Q de Calidad, certificación expedida por el Instituto para la Calidad Turística Española (ICTE), en los ENP. 4 La prestación de asistencia técnica necesaria para dotar a las entidades gestoras de más y mejores herramientas de gestión para la mejora continua de la Calidad de sus servicios y productos. La Marca Q es el elemento más visible de todo el SCTE y es común a cualquier actividad relacionada con los servicios o productos turísticos. Sólo la obtienen aquellos establecimientos o espacios que aseguren unos niveles de Calidad establecidos por la Norma de Calidad de Servicios. Esta norma UNE, pionera en su ámbito y manifestación actual de aquella iniciativa sectorial por la Calidad, establece los requisitos que definen el nivel de servicio al visitante de un ENP. 018

19 En este sentido, EUROPARC-España, organización en la que participan las instituciones implicadas en la planificación y gestión de los ENP de España, ha sido fiel defensor de los intereses comunes, liderando desde sus inicios los trabajos realizados en torno a este Sistema. El concepto de servicio al visitante se entiende como el conjunto de servicios prestados, incluyendo los servicios indirectos y teniendo como objetivo final la satisfacción del visitante, de modo que la Norma contempla todas las funciones de gestión necesarias para el idóneo funcionamiento del área de gestión del uso público del ENP, configurándose como una buena herramienta de gestión de los procesos. Los requisitos fijados son superables en la medida en que los gestores de cada ENP lo deseen. Esta Norma establece los requisitos que debe cumplir un ENP, tanto en lo relativo a las instalaciones y equipamientos tangibles de uso público, como a todos los procesos necesarios para la prestación de un servicio de Calidad en el área de uso público. Control de Calidad apartado 3 A petición de la organización EUROPARC-España, los ENP que cumplan una serie de requisitos referidos a los equipamientos de uso público y a los procesos de prestación de servicio podrán acceder al SCTE. Estos requisitos están recogidos en diez Normas de Calidad de Servicio, cada una vinculada a un aspecto concreto del uso público. Son las siguientes: 4 Dirección 4 Acogida y Recreación 4 Información 4 Señalización 4 Educación Ambiental e Interpretación del Patrimonio 4 Comercialización y Reservas 4 Seguridad 4 Limpieza y Mantenimiento 4 Gestión Ambiental 4 Seguimiento y Evaluación Mediante la Norma, se establecen una serie de criterios en la oferta de servicios y equipamientos que garantizan una mejora en la atención a los visitantes y una mayor satisfacción de la visita, lo que causa un mayor aprecio hacia los recursos naturales que se tratan de conservar en el espacio. La implantación del sistema conlleva: 4 Un análisis y diagnóstico. 4 La formación y sensibilización de los recursos humanos. 4 Acciones para el cumplimiento de la Norma. 4 Redacción de los documentos del Sistema (Manual de Calidad, procedimientos operativos, registros, sistema de indicadores). 4 Auditoria interna. 019

20 Diagnóstico capítulo 1 Mediante la Norma se establecen una serie de criterios en la oferta de servicios y equipamientos que garantizan una mejora en la atención a los visitantes y una mayor satisfacción de la visita, lo que causará un mayor aprecio hacia los recursos naturales que se tratan de conservar en el espacio. Un ENP puede solicitar, voluntariamente, la adhesión al SCTE especificando los datos sobre el ENP necesarios para la posterior auditoria. Una vez sea tramitada la solicitud de adhesión, el ICTE da acceso a la documentación específica del proceso de candidatura y concede un plazo de 2 años para realizar las actividades necesarias para la certificación. La implantación de este sistema de Calidad tiene ya antecedentes en la CAPV: La primera fase del proyecto (años ) ha consistido en la implantación del sistema de Calidad basado en la Norma UNE Espacios Naturales Protegidos de AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación), y cuya seña de identidad es la Q de Calidad Turística, en cinco de los nueve Parques Naturales del País Vasco: Valderejo, Urkiola, Gorbeia, Pagoeta y Aralar. En dicha primera fase de implantación han estado implicadas las cuatro administraciones responsables de los ENP en la CAPV: las Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa y el Gobierno Vasco. 020

21 Norma ISO TC 228/WG 6 Natural Protected Areas La ISO (International Standarization Organization) es la entidad internacional encargada de favorecer la normalización en el mundo. Las normas de Calidad son un modelo, un patrón, ejemplo o criterio a seguir. Una norma es una fórmula que tiene valor de regla y tiene por finalidad definir las características que debe poseer un objeto y los productos que han de tener una compatibilidad para ser usados a nivel internacional. La finalidad principal de las normas ISO es orientar, coordinar, simplificar y unificar los usos para conseguir menores costes y mayor efectividad. Tienen valor indicativo y de guía. Actualmente su uso se va extendiendo y hay un gran interés en seguir las normas existentes porque desde el punto de vista económico reduce costes, tiempo y trabajo, y aportan criterios de eficacia y de capacidad de respuesta a los cambios. Control de Calidad apartado 3 El Comité Técnico ISO/TC 228, que impulsa el proceso de normalización turística internacional, está trabajando en una nueva norma: la ISO TC 228/WG 6 Natural Protected Areas. Los contenidos de dicha norma se alinean a la actual norma UNE Espacios Naturales Protegidos, cuya implantación se comenzó en el año 2009 en algunos Parques Naturales de la Red de ENP de la CAPV. Presumiblemente, una vez aprobada y disponible la ISO TC 228/WG6, la correspondencia, y por lo tanto la certificación ISO, será una sencilla aplicación en caso de ser solicitada por los espacios de dicha Red que ya hayan implantado la citada norma UNE Control de Calidad en Conservación de la Biodiversidad La conservación del patrimonio natural es el objetivo prioritario de la gestión de los ENP. Parte de las actuaciones de conservación en estos espacios son intervenciones directas sobre el medio, con el objeto de alcanzar un estado de conservación considerado favorable para especies, hábitats o ecosistemas. Es lo que se denomina conservación proactiva. Suele tomar la forma de plan o proyecto para ejecutar una acción de conservación y supone una inversión directa por parte del espacio protegido. Sin embargo, una parte fundamental de los esfuerzos dedicados a la conservación, que no necesariamente suponen inversión económica directa, se dedica a la elaboración de informes ante distintas actuaciones, o dentro de otros procedimientos administrativos (evaluación de impacto ambiental, planes especiales, planes de ordenación del territorio, etc.) o la autorización de aprovechamientos y actividades diversas. Es lo que se denomina conservación preventiva. Esta faceta de la gestión, esencial para alcanzar los objetivos de conservación, 021

22 Diagnóstico capítulo 1 supone un gran esfuerzo de tiempo y personal, pero por ser ejecutada normalmente por personal propio de los departamentos de la administración con competencias en el espacio protegido y al no requerir de inversiones directas, no se les presta en ocasiones la atención que merecen. Por ejemplo, raramente se reflejan en las memorias anuales de gestión. Para este tipo de actuaciones de conservación, proactiva y preventiva, EUROPARC- España ha diseñado dos herramientas que pretenden asegurar que el diseño, ejecución y evaluación de estas acciones se realiza de acuerdo a unos criterios mínimos de Calidad: El Estándar de Calidad en la gestión de la Conservación ( Proactiva ) (Anexo 5) y las Buenas Prácticas para las acciones de Conservación Preventiva (Anexo 6). Por otro lado, la puesta en marcha de la red Natura 2000 introduce un nuevo panorama en las políticas de planificación y gestión del territorio, particularmente en lo referido a objetivos de conservación de la Biodiversidad. Así, su desarrollo supone un avance en la concreción de objetivos, en la introducción de nuevos procedimientos, en el establecimiento de sistemas de seguimiento, en medidas de gestión y en el requerimiento de una visión de sistema de red más allá de las visiones individuales de cada espacio. Para dar respuesta a estas nuevas necesidades de gestión en la Red de ENP de la CAPV, se pretende establecer un proceso de adopción de los criterios de la red Natura 2000 dentro de la planificación de cada espacio en ella incluido. A continuación se analizan estos tres procesos o herramientas: 022

23 Estándar de Calidad en la gestión para la Conservación ( Proactiva ) en ENP Este estándar, propuesto por EUROPARC-España (Anexo 5), pretende ser una herramienta útil para la verificación de procesos o líneas de trabajo seguido en el diseño y ejecución de acciones o planes de conservación concretos. Control de Calidad Los objetivos que se pretenden con el desarrollo e implantación de un estándar de Calidad para las acciones de conservación en los ENP son: 4 Proporcionar una herramienta útil a los gestores para planificar, ejecutar y evaluar las acciones de conservación, de acuerdo a protocolos establecidos, que se consideran buenas prácticas. apartado 3 4 Servir como herramienta para el aprendizaje, al compartir los resultados. 4 Incrementar la eficacia de las acciones y por tanto contribuir al logro de los objetivos por los que se declaran los ENP. 4 Generar mayor credibilidad en las instituciones responsables de promover la conservación. 4 Hacer más transparente el proceso de toma de decisiones. 4 Adoptar aquellas prácticas consideradas más adecuadas por la comunidad de gestores. 4 Facilitar el proceso de evaluación de la eficacia de la gestión. 4 Mejorar la transmisión a la sociedad de la importancia de los esfuerzos dedicados a la conservación en los ENP. El estándar puede utilizarse como una guía para la elaboración de planes o proyectos de novo, utilizando los principios y criterios como una lista de chequeos de las tareas que deben abordarse en el proceso. 023

24 Diagnóstico capítulo 1 El Estándar está estructurado en cuatro bloques relacionados: 1. Una guía con los principios y criterios fundamentales para el diseño, ejecución y evaluación de acciones y planes de conservación. 2. Un sistema de indicadores de evaluación para acciones y planes de conservación ya en ejecución. 3. Una propuesta de clasificación normalizada de acciones de conservación. 4. Formularios para el registro, presentación y difusión de la información más relevante de acciones y planes de conservación. El estándar puede utilizarse como una guía para la elaboración de planes o proyectos de novo, utilizando los principios y criterios como una lista de chequeos de las tareas que deben abordarse en el proceso. Para verificar que una acción ejecutada o en curso es acorde al estándar de conservación, debe utilizarse el formulario de indicadores de evaluación. Dado que para cada indicador debe señalarse el documento donde puede verificarse, el resultado de la evaluación podría ser verificado por un evaluador externo. Se considera que un plan o acción de conservación cumple con los criterios mínimos del estándar cuando pueden verificarse positivamente todos los criterios principales. Los incumplimientos de criterios secundarios deben estar adecuadamente motivados o ser subsanados a posteriori. Este estándar no ha sido aplicado aún en ningún espacio de la Red de ENP de la CAPV. 024

25 Buenas Prácticas en Conservación Preventiva La gestión preventiva, basada en la ejecución de herramientas administrativas (articuladas tanto por la normativa ambiental como por la propia del espacio protegido) es un aspecto básico en la práctica de la gestión de los ENP. Para hacer cumplir la normativa se debe tener un sistema de seguimiento y un sistema sancionador. Entre ambos sistemas es imprescindible la presencia de un sistema de evaluación, que tendrá la función de analizar las actividades y establecer si son compatibles con la conservación del espacio. Los procedimientos administrativos son claros y fijados por la normativa, - además de variables en las diferentes administraciones -. Por tanto, el margen que existe para dar Calidad a la gestión preventiva es disponer de protocolos claros que orienten a los gestores sobre cuestiones técnicas referentes a la puesta en práctica de estos procedimientos, como cuáles son los pasos a dar, y disponer de la mejor información ambiental referida a los recursos naturales. Control de Calidad apartado 3 Para lograr una gestión preventiva de Calidad se debe partir de un personal formado en normativa y recursos ambientales, que a su vez debe disponer de un sistema de información ambiental, riguroso, actualizado, referenciado espacialmente y fácilmente accesible, donde se integren todos los documentos técnicos, legales y cartográficos que hagan referencia al ENP. La base para una conservación preventiva de Calidad planteada en este estándar (Anexo 6) está en que los informes emitidos por los responsables sean redactados con el mayor rigor técnico. 025

26 Diagnóstico capítulo 1 Para ello, el estándar clasifica las acciones de conservación preventiva en: 4 Autorizaciones: permisos (afirmativos, denegatorios o condicionados) dados por el órgano competente de la Administración, a una solicitud tramitada por una persona física o jurídica (particulares, entidades, empresas, administraciones, ) en base a una normativa que regula la autorización. 4 Informes: documentos motivados que se emiten en cumplimiento de normas, previos al otorgamiento de las autorizaciones necesarias para la ejecución de cualquier plan, obra, movimiento de tierras o aprovechamiento de los recursos naturales, en el interior o en el exterior de un ENP y que pueden afectarlo. Los informes pueden ser preceptivos, previos o consultivos o vinculantes. 4 Informes relacionados con expedientes: Informes de denuncias de oficio por el organismo de la Administración con competencias en la gestión del ENP, informes a solicitud de la Guardería Medioambiental, Policía u otros, informes a solicitud de otras Administraciones, informes a solicitud de la Administración de Justicia (Jueces y Fiscalía) e informes a solicitud del servicio de inspección. 4 Requerimientos / expedientes informativos: se utilizan cuando un tercero (otra Administración o un particular) está realizando un proyecto o actividad que necesitaría informe o autorización de la Administración ambiental, sin contar con ello. El estándar propone, además, una serie de aspectos previos, principios y criterios cuyo cumplimiento debería asegurar el mínimo exigible de Calidad en dichas acciones. Este estándar no ha sido aplicado aún en ningún espacio de la Red de ENP de la CAPV Criterios de gestión de los espacios de la red Natura 2000 La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Directiva Hábitat) establece que, una vez elegido un lugar de importancia comunitaria ( ), el Estado miembro dará a dicho lugar la designación de Zona Especial de Conservación (ZEC) lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años y que, con respecto a las ZEC, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias, que deben responder a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitat naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en esos lugares. Establece también que los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las ZEC, el deterioro de los hábitat naturales y de los hábitat de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de esas zonas. 026

27 La Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva Aves) establece, por su parte, que las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat y que los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular. Esas obligaciones jurídicas de conservación activa de los tipos de hábitat del Anexo I de la Directiva Hábitat y de las especies de los Anexos II de la Directiva Hábitat y I de la Directiva Aves y de otras especies de aves migratorias de presencia regular han quedado plenamente incorporadas al ordenamiento jurídico español por medio de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Así, en su artículo 45.1 dispone que respecto de las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves, las Comunidades autónomas fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, que en todo caso implicarán adecuados planes o instrumentos de gestión ( ) que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable. Control de Calidad apartado 3 Como marco orientativo para la planificación y la gestión de los espacios protegidos Natura 2000, el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, con la participación de las Comunidades Autónomas, ha elaborado unas Directrices de conservación de la Red Natura 2000 que se incluyen en el Anexo 9 del capítulo III de esta Estrategia. En cuanto a los plazos para la elaboración de los citados planes de gestión de las ZEC, hay que tener en cuenta los seis años de margen para ello que establece la Directiva Hábitats y el momento de aprobación definitiva de las Listas de LIC (septiembre de 2004, en el caso de la Región Atlántica y junio de 2006 en el caso de la Región Mediterránea). 027

28 Diagnóstico capítulo Modelos de Excelencia y distintivos aplicables a ENP Además de los sistemas de control de Calidad arriba expuestos, existen otros instrumentos que aseguran la excelencia en diferentes ámbitos de la gestión de ENP. Entre otros, se exponen a continuación los contenidos y alcance de los siguientes: 4 La Carta Europea de Turismo Sostenible. 4 La Marca Parque Natural. 4 El EFQM (European Foundation for Quality Management). 4 La excelencia en planificación específica. 4 Las memorias anuales de gestión. 4 Calidad en formación de los equipos La Carta Europea de Turismo Sostenible (CETS) La CETS es una iniciativa de la Federación EUROPARC y tiene como objetivo principal crear un turismo que cumpla con los principios del desarrollo sostenible orientando a los gestores de los ENP y a las empresas para definir sus estrategias de forma participada. En muchos espacios protegidos ocurre que sus gestores, que tienen la responsabilidad de conservar sus valores, enfrentan presiones para hacer un mayor uso de los recursos del territorio que podría poner en peligro la integridad de esos valores. En tanto, los empresarios turísticos son conscientes de que tienen una gran ventaja competitiva al prestar su oferta en un ENP, pero no aprovechan los recursos y equipamientos del espacio con toda su potencialidad para enriquecer y diversificar su oferta turística. Por otra parte, existe una escasa comunicación entre los gestores y los empresarios. Unos y otros tienen buenas ideas, pero su puesta en práctica requiere el compromiso de todos. La CETS constituye un espacio de encuentro, comunicación y colaboración para llevar adelante, entre todos, las mejores ideas. La Carta dice que su adhesión compromete a los firmantes a llevar a la práctica una estrategia local a favor de un turismo sostenible, definido como cualquier forma de desarrollo, equipamiento o actividad turística que respete y preserve a largo plazo los recursos naturales, culturales y sociales y que contribuya de manera positiva y equitativa al desarrollo económico y a la plenitud de los individuos que viven, trabajan o realizan una estancia en los espacios protegidos. Esta acreditación destaca dos claros objetivos: 4 Fomentar el conocimiento y el apoyo a los ENP, que representan una parte fundamental de nuestro patrimonio natural y cultural, y que por ello se deben conservar para el disfrute de las generaciones actuales y futuras. 028