Barreras administrativas e inversión privada en la región andina: Retos y oportunidades

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1 Barreras administrativas e inversión privada en la región andina: Retos y oportunidades Michael Penfold Estudio IESA N 21

2 Derechos exclusivos 2005 IESA Hecho el depósito de ley Depósito Legal: lfi ISBN: Para ser publicado como los Estudios IESA un texto tiene que ser aprobado por el Comité de Publicaciones. Las opiniones expresadas son del autor y no deben atribuirse al IESA, a sus directivos ni a Ediciones IESA. Para cualquier información sobre Estudio IESA, favor dirijirse a Ediciones IESA, Apartado 1640, Caracas, Venezuela 1010-A. Teléfono: Fax: Dirección electrónica: ediesa@iesa.edu.ve. 2

3 Contenido Introducción... 4 Cuál es la relación entre barreras administrativas y competitividad?... 5 Regulaciones y barreras administrativas: algunas precisiones conceptuales... 9 Barreras necesarias pero mal administradas Barreras necesarias pero simplificables Barreras necesarias pero no garantizadas (corrupción) Barreras innecesarias Nivel de las barreras Desempeño económico y barreras administrativas en la región andina Mejores prácticas internacionales: lecciones aprendidas Conclusión Bibliografía

4 Introducción Diversas encuestas empresariales relacionadas con el clima de inversión, realizadas a escala mundial, revelan que el conjunto de barreras administrativas a la inversión privada representa uno de los problemas más agudos que aqueja el funcionamiento de las economías de los países andinos. Ciertamente, el proceso de invertir es diferente en cada país, y el tiempo y la experiencia de los inversionistas con la administración pública también varían significativamente. Sin embargo, en los países andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) esta experiencia rara vez resulta gratificante. Iniciar un negocio implica enfrentarse con regulaciones y procesos administrativos que son largos, burocráticos y que frecuentemente revelan la falta de coordinación entre las agencias públicas. Algunos pasos resultan innecesarios y otros son redundantes. Y la corrupción, que se encuentra entre las más elevadas del hemisferio, actúa como una caja de resonancia que magnifica aún más el problema, que es de por sí estructuralmente complejo. El resultado es que los países andinos han perdido aún más atractivo a pesar de su enorme esfuerzo por hacer sus economías más abiertas y amigables a la inversión privada, especialmente a la extranjera. Las autoridades gubernamentales, tanto nacionales como municipales y regionales, se han dado cuenta de que la respuesta inicial para atraer inversiones extranjeras requiere cambios simultáneos destinados a fortalecer las instituciones públicas como sucedió con los procesos de liberalización, privatización e integración comercial, reformas necesarias que se realizaron pero de manera insuficiente. Es evidente que las reformas institucionales emprendidas para mejorar el clima de inversión, a través de cambios que incrementen la calidad del marco regulador provisto por el sector público para la actividad privada, redundan en una mejora del atractivo de ese país para nuevas inversiones. En este contexto, los países en desarrollo han tomado como bandera estimular mejoras en la calidad del funcionamiento de las instituciones, y han convertido este objetivo en uno de los elementos diferenciadores, y por lo tanto en una ventaja competitiva, con respecto a otras 4 naciones en la difícil competencia generada por la globalización. En este esfuerzo por atraer inversiones, los gobiernos se preguntan cuál es el problema institucional en términos de barreras administrativas a la inversión privada. Qué tan competitivos son con respecto a otros países? En caso de tener barreras administrativas altas para la inversión privada, cómo pueden ser disminuidas para mejorar su atractivo? En busca de respuestas a estas preguntas, los gobiernos de Ecuador, Colombia, Perú, Bolivia y Venezuela han comenzado a impulsar estudios, que en algunos casos puntuales se han transformado en reformas concretas, centrados en el tema de la competitividad y las barreras administrativas. De hecho, países como Bolivia, Ecuador y Colombia han creado redes de competitividad que buscan articular las iniciativas del sector público y privado con el objeto de inducir cambios institucionales y administrativos que se traduzcan en mejoras competitivas para el sector privado. Sin embargo, los países andinos aún tienen mucho camino que recorrer para poder simplificar los procesos administrativos para la inversión privada y lo cierto es que hasta ahora las reformas han sido muy focalizadas y no han cambiado radicalmente la percepción empresarial. El objetivo de este estudio es presentar la relevancia de las reformas institucionales para la disminución de las barreras administrativas y su impacto sobre la inversión privada. Todo ello dentro del contexto de las iniciativas que han impulsado los países de la región andina y de la experiencia de este tipo de reformas en más de cuarenta países en vías de desarrollo 1. Para cumplir con este objetivo este estudio ha sido estructurado en cuatro partes: la primera se adentra en el impacto que las barreras administrativas tienen sobre la inversión extranjera, la competitividad, las exportaciones y la informalidad; a partir de esta discusión, se intenta explicar por qué para los países en vías de desarrollo es 1 FIAS ha trabajado directamente con más de cuarenta gobiernos nacionales y subnacionales en la identificación de las principales barreras administrativas y la implementación de programas destinados a removerlas. A través del Programa Andino de Competitividad, la CAF ha identificado el tema de las barreras administrativas como uno de los factores críticos a mejorar para impulsar la competitividad de los países de la región.

5 importante implementar reformas para la disminución de barreras administrativas; la segunda parte define el concepto de barrera administrativa a partir de una discusión sobre las razones económicas que justifican que el Estado regule las actividades del sector privado; también se identifican aquí los distintos tipos y niveles de barreras administrativas; la tercera parte describe la situación de los países andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) en esta materia, y la cuarta parte identifica las mejores prácticas internacionales para impulsar este tipo de reformas a partir de experiencias exitosas en diversos países en vías de desarrollo. La última sección concluye con una discusión sobre los retos que enfrentan los países andinos para mejorar su competitividad a través del fortalecimiento de sus instituciones públicas. Cuál es la relación entre barreras administrativas y competitividad? Tanto la economía como la ciencia política moderna han encontrado una relación causal cada vez más robusta entre la calidad de las instituciones y el crecimiento económico (North, 1990; Rodrik, 1997; Barro, 1998; De Mesquita, 2005; Easterly, 2002; Rodrik, 2003). Las instituciones públicas, en el orden político, económico y administrativo, influyen en los incentivos que afectan el comportamiento de los agentes públicos y privados. En la medida en que las instituciones estén bien diseñadas y su funcionamiento sea cada vez más eficiente, los países pueden crear condiciones más adecuadas para promover el bienestar a través de la promoción de comportamientos socialmente óptimos por parte de los agentes públicos y privados. Todo ello se traduce en mejores condiciones para promover el crecimiento, lo cual contribuye a su vez con la lucha por la reducción de la pobreza 2. Obviamente, las realidades institucionales varían significativamente de un país a otro en torno al origen histórico de las instituciones, sus capacidades, su eficiencia y la voluntad de los políticos y de la sociedad en general de invertir en el desarrollo institucional de un país. Sin embargo, la posibilidad de iniciar y sostener un proceso de reformas destinado a promover el crecimiento de la economía, disminución de la pobreza y mejorar los niveles de Gráfico 1 Inversión extranjera directa vs. barreras de entrada Barreras de entrada Bolivia Colombia Ecuador Venezuela Perú Argentina Mé xico Brasil % 2% 4% 6% 8% 10% FDI/PIB Inversión extranjera directa como % del PIB Fuente: Gwartney, Lawson y Samida (2002) y World Development Indicators (2004). 5 2 Un trabajo interesante que intenta esbozar explícitamente la relación entre inversión directa extranjera, programas para la disminución de barreras administrativas y disminución de la pobreza y crecimiento económico es Klein, Aaron y Hadjimichael (2001).

6 competitividad y productividad del sector privado está vinculada, entre otros factores, a la calidad de funcionamiento de las instituciones públicas. Esta relación se hace más evidente en cuanto al impacto del atractivo de un país para la recepción de la inversión extranjera directa. Cuando un país tiene mayores barreras tiende a recibir una menor cantidad de inversión extranjera directa 3. La razón es sencilla: a medida que un país disminuye sus barreras es más fácil para los inversionistas extranjeros entrar a competir en el mercado. Incluso, los países que promueven este tipo de reformas no sólo buscan aumentar la inversión, sino también aumentar la competencia. Es así como el desarrollo económico del sector privado, que es el principal motor del crecimiento y el empleo, está relacionado con la plataforma institucional que le provee el sector público para realizar sus actividades. Una plataforma institucional cargada de barreras administrativas puede incrementar los costos de transacción que enfrenta el sector privado, y afectar su competitividad y productividad. Por lo tanto, un crecimiento sostenido de la inversión privada requiere compañías que puedan competir de forma efectiva en un mundo cada vez más integrado. Para alcanzar este objetivo, el gobierno debe facilitar ese crecimiento a través de una plataforma institucional bien desarrollada, que aun siendo administrada públicamente en coordinación con el sector privado, permita aumentar la competitividad de los distintos sectores de la economía. Es por ello que la simplificación y remoción de las barreras administrativas es uno de los factores institucionales, entre tantos otros, que puede marcar una gran diferencia en las mejoras de la competitividad del sector privado. Por ejemplo, un buen funcionamiento de las aduanas y de la administración de las patentes y licencias para la industria y el comercio puede ser un factor institucional determinante para aumentar la competitividad de diversos sectores de la economía. En otras palabras, la competitividad se alcanza como Gráfico 2 Competitividad vs. barreras de entrada 6 5 Bolivia Ecuador Colombia Perú Venezuela Barreras de entrada Brasil Chile Corr = - 0, ,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 Índice de crecimiento competitivo Fuente: Gwartney, Lawson y Samida (2002) y World Economic Forum (2002). 6 3 La relación entre estas dos variables está basada en el impacto de las barreras de entrada (se excluyen las de localización y operación) sobre la inversión extranjera. Las barreras de entrada se midieron a través del índice de libertad económica, según la metodología utilizada y explicada en la tercera parte de este estudio.

7 resultado de una mayor competencia entre distintas compañías en un mercado global; todo ello fundamentado en la innovación constante y en la mejora de la calidad y el precio de los bienes y servicios. Sin embargo, esas mejoras permanentes pueden ser inducidas más fácilmente en la medida en que el sector público garantice un marco institucional y regulador que no traslade costos e ineficiencias innecesarios al sector privado. Al estimar el índice de crecimiento competitivo, el Foro Económico Mundial toma en cuenta el impacto que la calidad de las instituciones públicas, el cumplimiento de las leyes y los contratos y los niveles de corrupción pueden tener sobre la competitividad de un país. Los resultados son reveladores: mejor calidad institucional promueve mayor competitividad, es decir, a mayor cantidad de barreras menor competitividad. En América Latina esta relación es evidente. Países como Chile, México, Uruguay y Costa Rica, que han reducido el número de días y pasos para registrar una empresa, tienen un mayor nivel de competitividad medido a través del índice de crecimiento competitivo. En cambio, ciertos países andinos, como Venezuela, Bolivia y Ecuador, que tienen niveles altos en término del número de días y pasos para registrar una empresa, presentan un desempeño competitivo mucho menos favorable que otros países de la región. Los casos de Colombia y Perú son un tanto más complejos. Colombia cuenta con procesos de registro de empresa que incluyen muchos más pasos que sus pares de la región, pero el proceso gerencial está bien administrado, lo cual reduce el número de días. En cambio en Perú son pocos los pasos, pero muchos los días; esto como consecuencia de una administración deficiente de las reglas. Otros países latinoamericanos como Brasil y Paraguay presentan un desempeño desfavorable en esta materia, lo cual afecta sensiblemente su competitividad. Aunque el indicador utilizado para establecer esta relación tan sólo esté midiendo las barreras a la entrada como son el registro de la empresa y deja por fuera indicadores sobre las barreras de localización y operativas, las cifras muestran la importancia de este tema institucional. La existencia de reglas que generan procedimientos complicados y discrecionales no sólo promueve mayores barreras, sino que también propician la corrupción. Un sector público caracterizado por una gran multiplicidad de reglas que tiende a dejar en manos de los funcionarios poder discrecional, es una de las causas más importantes de la corrupción. Asimismo, a medida que un país experimente mayores niveles de corrupción, sus instituciones posean una menor calidad administrativa y existan mayores protecciones, las barreras administrativas serán más altas. El gráfico 3 muestra una alta correlación entre las barreras de entrada y la percepción de corrupción. Gráfico 3 Corrupción vs. barreras de entrada Barreras de entrada Dinamarca Chile Corr = 0,820 Perú Colombia Brasil Ecuador Bolivia Venezuela 1 China Percepción de corrupción (10 IPC) Fuente: Gwartney, Lawson y Samida (2002) y Transparency International (2002). 7

8 La relación entre estas variables sugiere que un gobierno con muchas barreras tiende a generar un ambiente de negocio más propicio para el surgimiento de la corrupción. Es por ello que los programas destinados a disminuir las barreras administrativas son una excelente oportunidad tanto para atraer mayor inversión como para atacar estructuralmente el problema de la corrupción. La baja de calidad de la plataforma institucional, caracterizada en parte por las barreras administrativas, tiene un impacto aún más determinante en la pequeña y la mediana empresa. Empresas grandes probablemente estén en una posición financiera más holgada para internalizar más rápidamente los costos que las barreras administrativas pueden generar. Sin embargo, para la pequeña y la mediana empresa algunos costos generados por dichas barreras alcanzan niveles tan altos que no pueden internalizarlos, y en caso de que logren asumir esos costos, su competitividad se ve seriamente afectada. Incluso, elevadas barreras administrativas, como lo ha demostrado Hernando de Soto (1990; 2003) para el caso peruano, pueden ser el factor que condiciona que las pequeñas y medianas empresas opten racionalmente por convertirse en empresas informales. Estudios similares realizados en otros países latinoamericanos, como por ejemplo Venezuela, han estimado que algunas barreras administrativas, sobre todo en el área de la administración tributaria, laboral y aduanal, pueden ser tan altas que provocan que la pequeña y la mediana empresa pierdan su capacidad competitiva (Penfold, 2002). Una empresa en Venezuela más allá de las tasas impositivas tiene que gastar cerca de 14 mil dólares por año para enfrentar los costos que supone lidiar con la administración tributaria. Estos costos pueden ser bajos para la gran empresa, pero pueden significar la muerte para entes pequeños y medianos. En ciertas ocasiones, esta realidad obliga a las empresas pequeñas y medianas a informalizarse, como un mecanismo de reducción de su estructura de costos. La informalidad se convierte entonces en un mecanismo de supervivencia empresarial. De ello se deduce que es posible suponer la existencia de una correlación entre las barreras administrativas de un país y los niveles de informalidad. Aunque las barreras administrativas por sí mismas no dan pie para explicar el surgimiento de la informalidad pues el fenómeno también está vinculado con el desempeño macroeconómico de un país, es evidente que contribuyen a su fortalecimiento a través del incremento de los costos transaccionales. Indicadores de informalidad extraídos de la Cepal muestran que los países latinoamericanos con altas barreras de entrada, con un número significativo de días para registrar una empresa, tienen economías informales más grandes que en aquéllos en donde las barreras son menores. Este es el caso de países como Venezuela, Bolivia, Ecuador, Perú y Brasil, cuyas economías informales crecieron significativamente durante la década de los noventa (ver gráfico 4). Gráfico 4 Informalidad vs. duración 50% 45% Bolivia Perú Informalidad 40% 35% 30% 25% 20% 15% Guatemala Uruguay Panamá Chile Colombia Nicaragua Paraguay Ecuador Honduras Argentina Mé xico Costa Rica El Salvador Venezuela Corr= 0,305 Brasil 10% Duración (días) Fuente: Cepal (2002) y World Bank (2003). 8

9 Finalmente, la importancia de las barreras administrativas también es determinante en materia de exportaciones. Un país que atrae inversiones orientadas al mercado interno probablemente descuente los costos de las barreras como algo inevitable para poder insertarse en el mercado local; sin embargo, al localizar una inversión con el objetivo de exportar hacia otros mercados, las barreras administrativas pueden ser un factor diferenciador a la hora de estimar las ventajas de invertir en un determinado país 4. Esto es particularmente cierto para países con mercados relativamente pequeños, como es la realidad de los países andinos, en los cuales el mercado interno no es lo suficientemente grande como para que los inversionistas estén más dispuestos a descontar dichos costos. Por el contrario, en países como Brasil, que tienen un mal desempeño en materia de barreras administrativas, el tamaño del mercado hace más atractiva la localización, lo que muchas veces obliga a los inversionistas a descontar los costos originados por las barreras administrativas. Es por ello que la presión sobre los países más pequeños para introducir estas reformas es aún mayor que en países con mercados más grandes. Sin estas reformas institucionales, la potencialidad de países con mercados pequeños para la atracción de inversiones y para aumentar las exportaciones, se ve sensiblemente disminuida. Regulaciones y barreras administrativas: algunas precisiones conceptuales La mayoría de los países en desarrollo adolece de un sector privado diversificado y exportador que promueva sostenidamente el crecimiento económico a través de la inversión. Las razones que inhiben el fortalecimiento de un sector privado que logre ejercer un mayor liderazgo a través de la inversión y la innovación se debe, entre muchos 4 Sin embargo, para la explotación de recursos naturales como el petróleo está afirmación no es necesariamente cierta. La escasez de este tipo de recursos puede obligar a los inversionistas a entrar en un mercado que no brinda una plataforma institucional adecuada y a pesar de ello exportar globalmente desde ese destino. 9 factores, a los altos costos transaccionales que muchas veces supone lidiar con el aparato público. La causa de estos altos costos suele ser la falta de coordinación entre las diferentes agencias gubernamentales, no sólo nacionales sino también regionales y municipales, y la madeja de múltiples regulaciones que, vistas como un todo, se convierten en obstáculos insalvables para los inversionistas. En este sentido, disminuir la opacidad que supone la existencia de un aparato estatal caracterizado por múltiples regulaciones no coordinadas, que en vez de facilitar entorpecen la actividad privada, es una reforma urgente en los países en desarrollo, que contribuirá en el esfuerzo de crear un contexto más atractivo para la inversión. Las reformas destinadas a promover la inversión privada a través de la disminución de las barreras administrativas no implican desmontar o simplificar todas las regulaciones públicas. Por el contrario, las regulaciones muchas veces cumplen un objetivo fundamental para garantizar el funcionamiento de la sociedad y del mercado. Es imposible concebir un buen funcionamiento de la sociedad y del mercado sin la existencia de regulaciones y agencias públicas que los administren, pues de ellos depende la provisión de ciertos bienes públicos y la eliminación o compensación de las externalidades que en ocasiones generan las actividades de los agentes privados 5. Además de ello, las regulaciones pueden contribuir a resolver otras fallas de mercado, como son las asimetrías de información entre consumidores y productores, la existencia de monopolios naturales, entre otros problemas. De ahí que este tipo de reformas institucionales no estén destinadas a disminuir el tamaño del Estado, sino más bien a fortalecerlo a través de mejoras que incidan en el funcionamiento de los procesos administrativos. Las características de ciertos bienes públicos como la seguridad pública, la preservación del ambiente y la infraestructura física (carreteras, autopistas y puertos, entre otros), impiden que este tipo de bienes sean provistos exclusivamente (y sin ningún tipo de regulación) por parte del sector privado. La razón es que existen bienes públicos 5 Para una introducción inicial a este tema ver Stiglitz (1998) y Guasch y Spiller (1999).

10 cuyos costos de provisión para el sector privado exceden los beneficios personales, aun cuando el costo social de que sean provistos sea más bajo que sus beneficios sociales. Es decir, una sociedad determinada tiene un mayor nivel de bienestar social si ciertos bienes son provistos independientemente de si los individuos poseen o no los incentivos que justifiquen la existencia del bien. En estos casos se justifica que el Estado intervenga para extraer los recursos de la sociedad a través de impuestos y garantizar así una provisión adecuada de aquellos bienes públicos que mejoren el bienestar social de la población. En caso contrario, el bienestar social de la población es menor comparado con aquellos casos en los cuales el Estado interviene, pues los individuos por sí mismos no incurrirían en los costos de proveer el bien público en cuestión 6. Es por ello que en ocasiones el Estado regula y también promueve la inversión privada con el objetivo de ampliar sus niveles de bienestar social. Mayor inversión privada implica la creación de una base tributaria más amplia para financiar los bienes y servicios que demanda la población. Pero para poder financiar dichos bienes y servicios el Estado debe regular el mercado adecuadamente para extraer los recursos fiscales sin poner en peligro la rentabilidad de la inversión privada en el mediano y largo plazo. Es así como se exige a los inversionistas registrar sus empresas e inversiones, obtener licencias y permisos, entre otros requerimientos, para luego ser regulados sin poner en riesgo la rentabilidad del negocio. De esta forma, el Estado garantiza las condiciones necesarias para que el país 6 Esto no quiere decir que no existan ciertos bienes públicos que no puedan ser provistos por el sector privado, y que incluso en ocasiones el sector privado pueda ser más eficiente que el público en su provisión; pero esta posibilidad viene determinada por la disponibilidad tecnológica y las características intrínsecas del bien público. Este tipo de soluciones privadas a la provisión de un bien público son más comunes en la medida en que el consumo y el acceso al bien sean más excluyentes; es decir, que sea más fácil de excluir a otros individuos de su consumo o que el consumo de este bien disminuya la posibilidad de que otro individuo consuma la misma cantidad del bien. Este es el caso de servicios como los de telecomunicaciones, salud y educación. Y en aquellos casos en los cuales la disponibilidad tecnológica y las características del bien público incentiven al sector privado a proveerlo, todavía existen argumentos teóricos que justifican que el sector público regule sus actividades para garantizar una mayor eficiencia en la provisión de dicho bien. Estudio IESA 10 mantenga su atractivo como objetivo de localización de la inversión privada, y combine este beneficio con mejoras en el bienestar social de la población, lo que crea un círculo virtuoso. Las regulaciones también son adoptadas con el propósito de eliminar, mitigar o compensar las externalidades negativas que un agente privado puede ocasionar sobre otros individuos. El mejor ejemplo de ello es la contaminación ambiental originada por ciertas actividades económicas. Las regulaciones ambientales están destinadas a hacer que los agentes que ocasionan algún tipo de externalidad internalicen los costos que sus actividades generan sobre el bienestar de los individuos o comunidades que se ven afectadas negativamente por ellas. También existen regulaciones públicas para garantizar que las externalidades positivas que puedan generar ciertas actividades sean promovidas. El mejor ejemplo de ello son las externalidades positivas generadas por la investigación y el desarrollo del conocimiento científico. Las patentes y los derechos de autor existen para garantizar que los beneficios futuros que producen los descubrimientos realizados por uno o varios individuos puedan ser garantizados y no aprovechados por otros. Con este tipo de regulaciones se pretende incentivar la inversión en este tipo de actividades. Finalmente, las regulaciones son adoptadas para resolver otras fallas de mercado, como pueden ser la existencia de monopolios naturales y las asimetrías de información. Los monopolios naturales poseen como característica fundamental costos medios decrecientes en el largo plazo, en otras palabras, generan ganancias en términos de eficiencias provenientes de las economías de escala. Esto significa que es más rentable que cierta actividad económica sea realizada por una sola empresa, en vista de que mientras más produzca menos costoso será el proceso y más económico será el bien o servicio para los consumidores. En este caso la regulación interviene para evitar que el único productor del mercado imponga a los consumidores precios monopólicos (mayores a los competitivos) y para que la sociedad pueda beneficiarse por los menores costos que enfrenta el monopolio. También existen regulaciones que buscan facilitar el flujo de información entre los agentes

11 para su uso en la toma de decisiones. Este tipo de reglas se utiliza para tratar de disminuir los costos transaccionales que surgen como consecuencia de que, a partir de la distribución asimétrica de la información, los precios no reflejan toda la información relacionada con las características de los bienes o servicios; lo que significa que los consumidores tendrían que incurrir en costos adicionales para tener acceso a información relevante. Un buen ejemplo se encuentra en los requerimientos de publicación de los balances y estados financieros exigidos por las bolsas de valores o la superintendencia bancaria a las empresas que cotizan o a los bancos operantes. Este tipo de publicación genera información sobre el estado de las finanzas de las empresas o los bancos, y sirve para que el posible inversionista pueda tomar sus decisiones con base en un conjunto de mayor información a un menor precio, lo que genera una disminución de la incertidumbre para realizar transacciones en los mercados. Otro ejemplo es la regulación que obliga a las empresas de productos de consumo masivo a publicar las etiquetas de sus productos con los componentes nutricionales para solventar la asimetría de información que se genera entre el productor y el consumidor. Es por ello que las reglas administrativas a las cuales está sujeta la inversión privada no deban ser vistas como una barrera sino como una regulación necesaria que incrementa el bienestar social de la población. Sin embargo, puede ocurrir que si bien una regulación a la inversión privada es necesaria desde el punto de vista social, no esté bien administrada o garantizada (es decir, no se cumple), lo cual aumenta los costos de transacción que enfrentan los agentes privados. En estos casos tenemos barreras administrativas que aumentan los costos de transacción del sector privado como consecuencia de la mala administración de la regla o de su falta de cumplimiento como consecuencia de la corrupción. También existen casos en los cuales la eliminación de pasos y la adopción de ciertas tecnologías permiten simplificar una regulación o barrera que sigue siendo necesaria. O incluso, casos en los que la sumatoria de regulaciones necesarias que no están coordinadas entre las diferentes agencias se transforman en significativas barreras administrativas a la inversión. En este sentido, podemos Estudio IESA 11 distinguir distintos tipos de barreras administrativas: a) regulaciones o barreras necesarias pero mal administradas; b) regulaciones o barreras necesarias pero simplificables; c) regulaciones o barreras necesarias pero no garantizadas (corrupción) y d) regulaciones o barreras innecesarias. Barreras necesarias pero mal administradas Este tipo de barrera se refiere a las regulaciones que a pesar de que tienen como objetivo garantizar la provisión de un bien público o resolver potenciales fallas de mercado, su mala administración no permite resultados eficientes. Este tipo de barrera incrementa los costos transaccionales para el sector privado, no porque la misma no se justifique desde un punto de vista técnico, sino porque el proceso para superarla es costoso, producto de la mala administración de la regla. De allí que el sector público puede ayudar a que el sector privado supere este tipo de barreras a través de mejoras en la administración de la regla y mayor divulgación de información. Este tipo de reformas incluye inversión en recurso humano para incrementar las destrezas gerenciales de los funcionarios públicos, y modificar leyes y reglamentos para garantizar mejoras organizacionales y mayor divulgación de información para los inversionistas. Barreras necesarias pero simplificables Estas barreras son consideradas necesarias porque son justificables desde el punto de vista regulador, pero serían simplificables a través de reformas que reduzcan el tiempo y el número de pasos que el usuario inversionista debe enfrentar para superar dicha barrera. Muchas veces las legislaciones, decretos o resoluciones administrativas crean pasos que pudieran fusionarse, lo cual simplificaría y reduciría los costos que enfrenta el sector privado al intentar superar este tipo de barrera. En este sentido, el proceso de reducción de barreras administrativas exige un análisis del tiempo y de los pasos que son considerados como necesarios en cada caso, para determinar si es posible una reingeniería o reestructuración que optimice el proceso por medio de la eliminación de pasos innecesarios o redundantes. Los procesos también

12 pueden ser simplificados a través de la adopción de nuevas tecnologías de información, como puede ser conducir el proceso de trámites a través de la Internet, para hacer más ágil la superación de la barrera por parte del inversionista. Sin embargo, también es necesario destacar que las barreras administrativas pueden surgir, paradójicamente, como producto de la sumatoria de regulaciones necesarias bien administradas. En otras palabras, muchas veces el principal problema que enfrenta un inversionista no es precisamente que un procedimiento administrativo no sea necesario desde un punto de vista regulador y que no esté bien administrado, sino que cada uno de los procedimientos ha sido desarrollado de forma aislada sin tomar en cuenta el impacto global sobre el inversionista. Por lo tanto, cada procedimiento puede estar justificado y ser relevante desde un punto de vista individual, pero no hay una visión de conjunto. Este hecho se da como resultado de la falta de coordinación entre las distintas agencias públicas; una vez que los distintos procedimientos son llevados a cabo en conjunto, se transforman en una severa barrera para la actividad económica. Esto es particularmente cierto cuando se analiza el impacto global que las regulaciones adoptadas por los gobiernos nacionales, regionales y municipales tienen sobre los inversionistas. Vistas aisladamente, muchas de las regulaciones que administran estos gobiernos son razonables, pero por falta de coordinación intergubernamental, pueden comenzar a ser excesivas para el funcionamiento del sector privado. En estos casos, la simplificación implica mejorar la coordinación entre las agencias públicas de los distintos niveles de gobierno y evitar la duplicación de procedimientos administrativos. Barreras necesarias pero no garantizadas (corrupción) Existen barreras que no pueden ser superadas a pesar de que el agente privado cumpla con cada uno de los requisitos, debido a que no existen garantías de que las reglas sean obedecidas. Estas barreras son consecuencia de la corrupción de los administradores que las resguardan y no de las reglas que administran. En estos casos, la barrera viene dada por la corrupción o por costos infor-males no requeridos por la regla. Este tipo de barreras es muy Estudio IESA 12 común en la administración pública en América Latina, y es consecuencia de la discrecionalidad y la falta de transparencia en el proceso. Una de las críticas más comunes del sector privado hacia el funcionamiento de la administración pública es que muchas veces, a pesar de cumplir con todos los requisitos exigidos por la ley, no se otorgan los permisos necesarios sin antes pagar una «vacuna» al funcionario. Este tipo de barreras se distingue de las barreras mal administradas, debido a que el origen del obstáculo es la corrupción y no problemas administrativos o gerenciales, muy comunes en las organizaciones. La mejor manera de superar este tipo de barreras es a través de reformas que reduzcan la capacidad discrecional del funcionario público a través de mecanismos que promuevan la transparencia. La transparencia en la gestión administrativa permite identificar rápidamente en qué momento un proceso es detenido arbitrariamente. Algunos gobiernos han introducido reformas que permiten a los usuarios a través de las tecnologías de información, tal como ocurre con los envíos de correo expreso conocer con exactitud el estatus de un proceso administrativo, y, en caso que haya sido congelado, identificar la causa. Este tipo de reformas destinadas a reducir la opacidad a través de una mayor transparencia y de mayores niveles de información reducen considerablemente la capacidad de un funcionario de utilizar su posición de poder como mecanismo para extraer rentas de los usuarios inversionistas. En América Latina el problema de la corrupción se magnifica, debido a que por lo general el sistema judicial carece de credibilidad y eficiencia en sus procesos, lo cual da como resultado que en la mayoría de los casos los funcionarios no enfrentan las sanciones estipuladas en las leyes. En otras palabras, el pobre desempeño del sistema judicial en el que se desenvuelven los funcionarios no inhibe la corrupción sino que más bien la promueve, con lo cual se permite que éstos continúen realizando estas prácticas impunemente. Barreras innecesarias Las barreras innecesarias son las reglas administrativas que no contribuyen con la provisión de un bien público o la resolución de una falla de mercado.

13 Las barreras consideradas innecesarias pueden variar sustancialmente de un sector a otro de la economía, es decir, por razones propias de la industria que está siendo regulada. Lo que es visto como una barrera innecesaria en un sector puede que no lo sea en otro. Sin embargo, si se toma en cuenta esta consideración sectorial, es evidente que aquellas barreras que sean consideradas innecesarias deben ser simplemente eliminadas. No obstante, es muy común el uso de este tipo de barreras por parte del Estado, como un mecanismo para otorgar protecciones a un grupo determinado o impedir el acceso de nuevos competidores al mercado. Muchas veces estas barreras son utilizadas con criterios políticos y no con criterios de eficiencia. En otros casos, las barreras se vuelven innecesarias como producto de cambios tecnológicos o de cambios en las prácticas internacionales. Nivel de las barreras La implicación entre los tipos de barreras administrativas debe complementarse con una visión sobre la ubicación (o nivel) de las mismas. Tal como argumentan Morisset y Lumenga (2002), es posible identificar un conjunto de barreras comunes entre diversos países para iniciar y operar un negocio. Es así como las barreras administrativas pueden ser agrupadas en función de distintas categorías, producto de los distintos niveles en los cuales son introducidas por el sector público. Barreras a la entrada: los procedimientos utilizados para el inicio del registro formal de una empresa suelen ser conocidos como barreras administrativas a la entrada. Este tipo de procedimiento es muchas veces de carácter legal (registro mercantil), estadístico (registro de la inversión), laboral (inscripción de seguridad social, permisos para expatriados) y tributario (registro fiscal). El gobierno nacional suele ser el ente responsable de utilizar y administrar las barreras a la entrada, y pocas veces las autoridades regionales o locales poseen el poder para impedir que los inversionistas superen estas barreras. Barreras de localización: son las barreras posteriores a la entrada y están referidas a procedimientos administrativos para garantizar la localización de la empresa. Ejemplo de este nivel de barreras son acceso a la tierra, permisos de uso, Estudio IESA 13 permisos de construcción, licencias, conexión a servicios básicos tales como el agua, electricidad y telecomunicaciones. Las autoridades municipales y estadales juegan un rol fundamental en la creación de este tipo de barreras. De hecho, es común encontrar que los mayores problemas de localización que enfrentan los inversionistas suelen estar asociados a la opacidad generada por los gobiernos estadales y municipales, debido a regulaciones innecesarias o la existencia de corrupción. Barreras operativas: las barreras operativas están relacionadas con los procedimientos necesarios para obtener los permisos que garanticen la operatividad de la empresa y los trámites recurrentes con el sector público. Estas barreras se refieren a permisos y licencias para importar, exportar, tributos, inspecciones laborales, seguridad social, entre otros. Estas barreras suelen ser creadas por los gobiernos Cuadro 1 Categorías Barreras de entrada Registro de la compañía Registro del código de inversión Depósito bancario inicial Permiso de residencia y trabajo Registro tributario Licencia de inversión extranjera Registro en la Oficina de Estadísticas Reporte de apertura y conformidad Planes de salud y pensiones Registro en el Seguro Social Barreras de localización Acceso a la tierra Certificados municipales Permisos de uso Permisos de construcción Conexiones de electricidad y energía Teléfonos Alcantarillado Barreras operativas Permisos de importación y exportación Aduanas Control de cambio Certificado fiscal Inspecciones laborales Seguridad social Fuente: Morisset y Lumenga (2002).

14 nacionales. Sin embargo, en América Latina la profundización de la descentralización fiscal ha otorgado poderes impositivos a los gobiernos regionales y locales. Como consecuencia de ello, estos gobiernos también han comenzado a ser una fuente importante de barreras operativas, sobre todo en lo referente al tema tributario. Tal como se ilustra en el cuadro 1, distintos tipos de barreras pueden estar presentes en distintos niveles de las mismas. Por ello es problable que un país pueda tener pocas fallas en las barreras de entrada pero se observe que presenta distintos tipos de falla, como lo pueden ser múltiples barreras necesarias pero mal administradas y barreras innecesarias en el nivel operativo. Estas precisiones conceptuales deben ser tomadas en cuenta, debido a que la caracterización de los problemas de una nación en materia de barreras administrativas varía significativamente de un país a otro. En este sentido, no se puede hablar de regulaciones «excesivas», como suele ocurrir entre algunos especialistas y organizaciones que promueven este tipo de reformas institucionales, sin antes distinguir entre el tipo de barreras administrativas y su ubicación. Además, sería un error pensar que existe una sola forma (blueprint, como se dice en inglés) de implementar cambios que busquen reducir las barreras administrativas. Por el contrario, para obtener el éxito en la implementación de estos programas, se debe partir del análisis riguroso del tipo de barrera y su ubicación; lo cual tampoco quiere decir que no existan experiencias internacionales de las cuales se puedan derivar mejores prácticas que pudiesen ser adoptadas por un gobierno que busque promover este tipo de reformas institucionales. Por lo tanto, un programa de disminución de barreras administrativas debe combinar el análisis y uso de la información para caracterizar adecuadamente el problema intrínseco del país en materia de barreras administrativas, y paralelamente adoptar las mejores prácticas internacionales. Desempeño económico y barreras administrativas en la región andina En la región andina han sido relativamente escasos los intentos de evaluar el impacto de las barreras administrativas sobre la actividad económica del Estudio IESA 14 sector privado, y en el caso de que hayan sido realizadas, son pocas las recomendaciones que han sido implementadas en el contexto de un programa global de reformas institucionales. Tal como fue expuesto anteriormente, las barreras administrativas que surgen como consecuencia de instituciones mal diseñadas o ineficientes, así como de la corrupción, pueden disminuir la inversión privada, las exportaciones y la competitividad, e incentivar la informalidad en un país, lo que afecta negativamente el crecimiento económico 7. El desempeño económico de la región andina, medido a nivel global por el crecimiento del producto interno bruto (PIB), es deficiente en relación con otras regiones o grupos de países. Crecimiento promedio (últimos cinco años) Desarrollados 2,38 % Subdesarrollados 3,56 % América Latina 0,92 % CAN 8 0,39 % Bolivia 1,98 % Colombia 0,72 % Ecuador 1,62 % Perú 2,78 % Venezuela -5,14 % Fuente: IMF (2003). Como se puede observar en el cuadro, en los últimos cinco años el crecimiento promedio de los países subdesarrollados (3,56 por ciento) ha sido significativamente superior al de los países desarrollados (aproximadamente cincuenta por ciento mayor), debido, entre varios factores, al hecho de que los mercados emergentes son menos maduros que los mercados en países desarrollados. Sin embargo, tanto América Latina, y dentro de ella la región andina, han escapado a esta realidad y han tenido un desempeño deficiente comparado con países en vías de desarrollo. El crecimiento promedio de América Latina ha sido menor al uno por ciento, lo cual es insuficiente para revertir tendencias de desempleo, informalidad y pobreza. Peor desempeño muestra el caso de la región andina, 7 Debido a que las diversas fuentes utilizadas poseen diferentes periodicidades, para la realización de este estudio fue tomado como base el año 2002, por ser éste común a todas las fuentes. 8 CAN, Comunidad Andina de Naciones, conformada por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.

15 en donde el crecimiento económico promedio de los últimos cinco años ha sido inferior al 0,5 por ciento. Dentro de los países andinos, Perú, Bolivia y Ecuador son los que presentan mejores resultados, pero con tasas relativamente bajas con respecto a otros países subdesarrollados. Colombia y Venezuela muestran un desempeño económico desfavorable, particularmente acentuado en el caso venezolano, lo cual se ha traducido en rápidas desmejoras en el ingreso real de la población y en la exacerbación de problemas sociales como la pobreza y el desempleo. Inversión privada como % del PIB Inversión extranjera directa como % del PIB Bolivia 11,43% 8,67% Colombia 10,13% 2,5% Ecuador 12,43% 5,25% Perú 18,43% 4,23% Venezuela 8,57% 0,73% México 16,58% 2,29% Brasil 16,12% 3,66% Chile 18,35% 2,67% Fuente: Investment in Fuente: World Bank Developing Countries 9 (2002). Al colocar el foco sobre el nivel de desarrollo de la inversión privada en la región andina, encontramos que en todos los países de la región la inversión privada constituye menos del veinte por ciento del PIB, y la inversión extranjera directa es menor al diez por ciento del PIB. Incluso, en países como Ecuador y Bolivia, que muestran niveles relativamente altos de inversión extranjera directa, encontramos que las mismas están concentradas en recursos naturales no renovables como el petróleo y el gas, que son sectores altamente intensivos en capital y poco intensivos en la demanda del factor trabajo. Esta misma situación es posible extrapolarla al caso venezolano, en donde la inversión extranjera directa alcanzó 2,76 por ciento del PIB, pero al excluir las inversiones extranjeras petroleras es posible identificar que la misma escasamente sobrepasa el 0,5 por ciento del PIB. Es por ello que el sector privado aún no ha podido convertirse en la fuente de crecimiento e innovación más importante de estos países. Algunos países como Colombia y Perú han sido más exitosos dentro de la región andina en la atracción de inversión directa extranjera más allá de sectores destinados a la explotación de 9 Ver Everhart y Sumlinski (2001). Estudio IESA 15 recursos naturales no renovables; pero muestran niveles de inversión extranjera directa relativamente bajos con respecto a otros países latinoamericanos como México, Brasil y Chile. Exportaciones como % del PIB Bolivia 16,28% Colombia 14,72% Ecuador 17,14% Perú 13,68% Venezuela 4,57% China 25,52% Corea del Sur 37,06% Chile 27,69% México 25,83% Filipinas 48,24% Fuente: World Trade Organization (2002). Parte de la inversión privada, tanto nacional como extranjera, debería estar destinada no sólo a la producción de bienes y servicios para el mercado interno, sino también a la manufactura de productos para la exportación. Los países que logran atraer inversiones para las exportaciones son los que aseguran un mayor beneficio en cuanto a transferencia de tecnología, innovación y competitividad. Así, el comportamiento de las exportaciones representa en cierta medida el interés de los empresarios por invertir en un país o región con miras a competir en mercados internacionales. Para el caso de la región andina, en todos los países las exportaciones representan menos del veinte por ciento del PIB 10. El peor desempeño lo tiene Venezuela, una vez descontadas las exportaciones petroleras. Un ejercicio similar para Ecuador, en el que se excluye la exportación de petróleo, arroja resultados menos dramáticos pero igualmente preocupantes, al representar 17,14 por ciento del PIB. Bolivia, Colombia y Perú muestran un mejor desempeño que Venezuela y uno similar al de Ecuador en cuanto al comportamiento de sus exportaciones. Si se realiza la comparación, en países con altas tasas de crecimiento como China, Corea del Sur, Chile, Filipinas, México, entre otros las exportaciones representan más del 25 por ciento del PIB. Todo ello nos señala que la región andina 10 En estos cálculos se han eliminado las exportaciones petroleras de Ecuador y Venezuela.

16 todavía tiene mucho camino que recorrer en materia de exportaciones. Índice de crecimiento competitivo Desarrollados 5,08 Subdesarrollados 3,89 América Latina 3,67 CAN 3,43 Bolivia 2,96 Colombia 3,86 Ecuador 3,13 Perú 3,87 Venezuela 3,50 Fuente: World Economic Forum (2002). por lo cual la corrupción juega un papel fundamental dentro del análisis. Índice de percepción de corrupción Desarrollados 8,0 Subdesarrollados 3,4 América Latina 3,5 CAN 2,9 Bolivia 2,2 Colombia 3,6 Ecuador 2,2 Perú 4,0 Venezuela 2,5 Fuente: Transparency International (2002). Ahora bien, al atractivo de un país depende de cuán competitivo es con relación a otros países. El índice de crecimiento competitivo muestra la competitividad de los países en función de la calidad de las instituciones públicas, del cumplimiento de las leyes, los contratos y los niveles de corrupción y su impacto sobre el crecimiento. En otras palabras, este índice muestra el atractivo relativo que tienen los diferentes países, dada la eficiencia y garantía de la estructura institucional que poseen 11. Al analizar los datos del Foro Económico Mundial, la competitividad de la región andina es inferior a la del promedio de América Latina, y a su vez esta última es inferior a la de otros países subdesarrollados y muy distante de la de los países desarrollados. De lo que se desprende que otros países o regiones poseen mayor atractivo para inversiones que los países andinos, gracias a que son más competitivos 12. Uno de los elementos que influye en este resultado es la poca garantía que existe sobre la administración y el cumplimiento de las reglas, 11 Este índice posee una escala que va de cero a siete (0-7), y mientras mayor es el índice mayor es la competitividad del país o región en cuestión. 12 A.T. Kearney en su índice Fdici 2003, construido a partir de la percepción de inversionistas, recoge información sobre el atractivo relativo que tienen los diferentes países dentro de los mercados internacionales, como posibles receptores de inversión extranjera directa. Las conclusiones son similares a las que se deducen del análisis del índice de crecimiento competitivo del Foro Económico Mundial. Según el índice de atractivo de A.T. Kearney, que mide la propensión de los inversionistas extranjeros a invertir en un país determinado, los países pertenecientes a la región andina son menos atractivos que el promedio de América Latina. Todo ello a pesar de que América Latina es percibida como un contexto más atractivo que el promedio de los países en vías de desarrollo. 16 El índice de percepción de corrupción estimado por Transparency International el cual se refiere a la percepción del grado de corrupción visto por empresarios y analistas de riesgo arroja resultados que confirman la importancia de la corrupción como elemento distorsionador del clima de inversión 13. Según este índice, los países desarrollados son percibidos como altamente transparentes, los subdesarrollados y América Latina en general como corruptos, y la región andina resalta como la más corrupta de todas las regiones. Todo ello supone que la corrupción es sin duda una de las fuentes más importantes en cuanto al impacto de las barreras administrativas sobre la inversión privada. Informalidad como % del PIB América Latina 30,51% CAN 39,44% Bolivia 46,73% Colombia 38,74% Ecuador 34,80% Perú 41,77% Venezuela 35,16% Fuente: Cepal (2002). Finalmente, la ineficiencia y el mal diseño de las instituciones puede afectar la inversión privada de tal forma que resulte atractivo para los empresarios, sobretodo los de la pequeña y mediana empresa, efectuar sus actividades al margen de la legalidad, 13 Este índice posee una escala que va de cero a diez (0-10), y mientras menor es el índice mayor es la percepción de corrupción.

17 17 es decir, de manera informal. De este y otros motivos surge el problema de la informalidad, que afecta fuertemente a América Latina y que representa en promedio aproximadamente el treinta por ciento de su actividad económica. Dentro de América Latina, la situación de la región andina es aún más preocupante, debido a que la informalidad alcanza niveles cercanos al cuarenta por ciento de la economía. Ahora bien, cabe entonces la pregunta sobre si el pobre desempeño de los países andinos es en alguna medida consecuencia de las barreras administrativas. Para explorar la importancia real de las barreras administrativas en la región andina se creó un indicador que a partir de una misma fuente estadística permitiera diferenciar entre los distintos niveles de barreras administrativas. Para lograr comparaciones entre los distintos países andinos se combinaron ciertos elementos del índice de libertad económica y se reagruparon según la ubicación (o nivel) de la barrera (de entrada, de localización u operativa). El índice de libertad económica mide la libertad económica de los países, y considera como principales ingredientes de la libertad económica la libertad de elección, el intercambio voluntario, libertad de competencia y protección personal y de la propiedad. Las instituciones y las políticas son consistentes con la libertad económica cuando proveen una infraestructura adecuada para el intercambio voluntario y la protección de los individuos y sus propiedades. Los arreglos legales son particularmente importantes, pues los gobiernos promueven la libertad económica cuando proveen la estructura legal junto a un sistema que haga cumplir estas leyes que protegen los derechos de propiedad. Según este índice, la libertad económica se reduce cuando los impuestos y las regulaciones innecesarias sustituyen las elecciones personales, los intercambios voluntarios y las condiciones del mercado. Estas restricciones limitan la entrada a trabajar y a hacer negocios, lo cual también disminuye la libertad económica. A partir de una reagrupación de algunos de los elementos del índice de libertad económica en función de los distintos niveles que afectan las actividades relacionadas con los negocios se puede expresar en términos relativos la importancia que tiene cada uno de los tipos de barreras administrativas para los diferentes países, grupos de países o regiones. Así como las barreras de entrada son los procedimientos utilizados para el registro formal de una empresa, para la representación de estas berreras fueron elegidos los componentes del índice de libertad económica que miden las condiciones administrativas para nuevos negocios, como un posible obstáculo para hacerlos y el grado de dificultad que esto representa. Para el caso de las barreras de localización, las cuales son posteriores a las de entrada y están referidas a procedimientos administrativos para garantizar la localización de la empresa, se eligieron los componentes relacionados con el tiempo que pasa un inversionista lidiando con la burocracia y los pagos irregulares. Finalmente, las barreras operativas se refieren a los procedimientos necesarios para obtener los permisos que garanticen la operatividad de la empresa y los trámites recurrentes con el sector público. Estas barreras se refieren a permisos y licencias para importar, exportar, tributos, inspecciones laborales, seguridad social, entre otros. Adicionalmente, para representar este tipo de barreras se seleccionaron del índice de libertad económica los componentes de protección de la propiedad intelectual, la integridad del sistema judicial, las barreras reguladoras del comercio y los pagos irregulares. Puede apreciarse entonces que, en términos relativos y en comparación con el promedio de los países desarrollados, en vías de desarrollo y de América Latina, la región andina presenta fuertes barreras administrativas, en particular dentro de los tres tipos de barreras de entrada, de localización y operativas. Las barreras de entrada representan el mayor problema a enfrentar por los países andinos, y, en comparación no sólo con el resto de América Latina sino con el mundo en vías de desarrollo, estos países cuentan con los más altos niveles. Esto quiere decir que los países andinos deben acometer rápidamente reformas destinadas a disminuir barreras de entrada, como son los procedimientos para el registro mercantil, registro de inversiones, registro fiscal, permisos laborales, entre otros. De allí que al analizar la situación de la región andina en cuanto a la problemática de las barreras de entrada, resulta evidente que en comparación con otras regiones del mundo este tipo de barreras constituye uno de los factores que probablemente

18 esté impidiendo una mayor recepción de inversiones. Esta situación es particularmente grave en Bolivia y Ecuador, países que tienen mayores barreras que Colombia, Perú y Venezuela. Sin embargo, el desempeño de estos últimos países está lejos de alcanzar los resultados de países con barreras de entrada relativamente bajos como Chile, Panamá y Brasil, Filipinas y Sur África. Las altas barreras a la entrada se hacen particularmente evidentes en cuanto al número de días y el número de procedimientos que los inversionistas deben seguir para registrar su empresa. En promedio, en Venezuela un inversionista requiere 119 días para superar catorce procedimientos y poder registrar una empresa. En Perú se requieren cien días para superar los nueve procedimientos que exige el gobierno para iniciar un negocio. En Ecuador un empresario requiere noventa días para lidiar con catorce procedimientos diferentes con el objetivo de registrar una empresa. En Bolivia y Colombia el esfuerzo es relativamente más bajo: 67 y 60 para superar 18 y 19 procedimientos, respectivamente. Sólo estos dos últimos países están por debajo del promedio del número de días que un inversionista requiere para el registro de una empresa en América Latina (74). Incluso, en Bolivia y Colombia el tiempo se maneja en términos de días o por debajo o cerca del promedio de Asia del este y los países del Pacífico (66). A partir de este análisis es posible concluir que Venezuela, Perú y Ecuador tienen mayores problemas en cuanto a barreras de entrada. En cambio, Bolivia y Colombia pueden implementar reformas que mejoren aún más su desempeño, en comparación con otros países Barreras de entrada Barreras de localización Barreras operativas Condiciones Grado de administrativas dificultad Tiempo con Pagos Protección de Integridad del Barreras Pagos para registrar para iniciar Promedio la burocracia irregulares Promedio la propiedad sistema reguladoras irregulares Promedio nuevos un nuevo intelectual judicial del comercio negocios negocio Bolivia 5,50 3,87 4,68 3,85 5,14 4,49 1,65 5,00 5,49 5,14 4,32 Colombia 6,43 3,75 5,09 6,75 5,89 6,32 3,28 1,67 6,11 5,89 4,24 Ecuador 5,33 3,97 4,65 5,25 4,87 5,06 2,98 5,00 4,73 4,87 4,40 Perú 6,75 3,57 5,16 7,50 6,78 7,14 3,33 5,00 6,71 6,78 5,46 Venezuela 6,42 4,68 5,55 6,15 5,02 5,59 3,40 6,67 5,68 5,02 5,19 CAN 6,09 3,97 5,03 5,90 5,54 5,72 2,93 4,67 5,74 5,54 4,72 Desarrollados 7,42 6,92 7,17 7,94 8,48 8,21 7,87 9,23 8,92 8,48 8,63 Subdesarrollados 6,76 5,58 6,17 6,57 4,56 5,57 3,87 4,81 5,63 4,56 4,71 América Latina 6,48 4,52 5,50 5,89 5,44 5,67 3,54 5,10 5,53 5,44 4,90 Fuente: Gwartney, Lawson y Samida (2002). Barreras administrativas 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 América Latina Desarrollados Subdesarrollados Comunidad Andina de Naciones Barreras de entrada Barreras de localización Barreras operativas 18

19 de América Latina, con un mayor un mayor énfasis en la reducción del número de procedimientos 14. Las barreras de localización en la región andina también son una fuente importante de obstáculos para la inversión privada. Su desempeño es similar al del resto de América Latina y al de los países en vías de desarrollo. La permisología para acceder a tierras, obtener permisos de construcción, conexiones de servicios eléctricos y telefónicos, entre otros, incrementa sensiblemente los costos que los inversionistas deben enfrentar para localizar sus inversiones en la región andina. En esta etapa del proceso de inversión la corrupción comienza a operar de una forma más abierta, lo que complica aún más los procesos administrativos. Este problema se presenta de forma muy severa en Bolivia, en donde los empresarios reportan que deben invertir mucho tiempo gerencial lidiando con procesos administrativos para localizar sus negocios, por lo que se ven forzados a realizar pagos informales y contratar gestores para acelerar los procesos. En Ecuador y Venezuela las barreras de localización son ligeramente menos graves que en Bolivia, pero los procesos administrativos presentan características similares, sobre todo en lo relativo a la corrupción y al uso de gestores. Sin embargo, Perú y Colombia presentan barreras de localización mucho más bajas que sus competidores andinos, e incluso tienen un desempeño relativamente bueno en comparación con países como Brasil y México, pero sensiblemente inferior a Chile. Finalmente, si se compara con el promedio de América Latina, en la región andina todos los procesos relativos a permisos de importación y exportación, funcionamiento de aduanas, permisos sanitarios, entre otros, son regulaciones que parecen relativamente mal administradas, lo que equipara la región al resto de los países en vías de desarrollo. Operar una empresa en el contexto andino se ha convertido en una tarea ardua, producto de las distintas barreras que nacen de la mala administración de los permisos y de las dificultades administrativas para las actividades de importación y exportación. La existencia de altas barreras operativas es prácticamente similar en Colombia, 14 La información estadística para los días y procedimientos requeridos para el inicio de un negocio fue extraída del proyecto Doing business del Banco Mundial, información que circula en la Internet. Estudio IESA 19 Ecuador, Bolivia, Perú y Venezuela. Es por ello que todos los países andinos deben hacer mayor énfasis en procesos de reforma institucional y modernización de sus sistemas de permisos y funcionamiento de aduanas. En términos generales, un análisis de las barreras administrativas en la región andina refleja que éstas, en todos los niveles (de entrada, de localización u operativas), se han convertido en uno de los mayores obstáculos para la atracción de inversión, con respecto al desempeño de sus competidores a nivel latinoamericano y con los países en desarrollo; esta diferencia es aún mayor en comparación con los países desarrollados. Una de las primeras tareas para los países andinos es iniciar reformas institucionales que logren disminuir las barreras de entrada a los inversionistas, área en la cual las estadísticas reflejan mayores dificultades. Países como Ecuador, Bolivia y Venezuela también deben proceder a implementar reformas que disminuyan tanto las barreras de localización como las operativas. En cambio, Perú y Colombia, que presentan ciertas ventajas en cuanto a su desempeño por barreras de localización, deben centrar una mayor atención en todos aquellos procedimientos administrativos que puedan estar incrementando las barreras de entrada y las operativas. A pesar de que existen diferencias significativas entre los países andinos, en cuanto a la problemática que ocasionan las barreras, es evidente que la agenda de reformas institucionales para disminuir las barreras administrativas debe convertirse en una prioridad de alto nivel para los gobiernos (y también para el sector empresarial). Sin lugar a dudas esto contribuirá con el crecimiento económico, debido a que aumentará el nivel de atracción para la inversión privada. Para ello no sólo es necesario identificar en dónde se encuentran las barreras en cada uno de los países, sino también es importante extraer lecciones de otros países en vías de desarrollo que han acometido exitosamente este tipo de reformas. Estas lecciones pueden servir para que los gobiernos de los países andinos no cometan errores estratégicos a la hora de implementar programas destinados a remover las barreras administrativas, con el objetivo de incrementar el atractivo de la región para la inversión privada, tanto nacional como extranjera.

20 Mejores prácticas internacionales: lecciones aprendidas Distintas organizaciones nacionales e internacionales han desarrollado diversas metodologías para identificar las barreras administrativas que enfrentan los inversionistas 15. Aunque existen divergencias sustanciales entre las diferentes perspectivas, la mayor parte de las metodologías aborda el problema desde el punto de vista de los pasos, el tiempo y los costos que deben cubrir los inversionistas, tanto nacionales como internacionales, para establecer y operar un negocio en un país. Comúnmente, este tipo de programas analiza el proceso de inversión en sus tres áreas fundamentales: barreras de entrada, barreras de localización y barreras operativas. Por lo tanto, un programa de disminución de barreras administrativas se inicia con un estudio detallado de los pasos, el tiempo y los costos que conlleva un proceso de inversión en cada una de estas tres etapas. Una vez identificados estos aspectos, debe analizarse si los mismos son competitivos con respecto a otros países y se procede a identificar soluciones alternativas que permitan mejorar procesos administrativos. Incluso pueden generarse recomendaciones que impliquen la remoción de las barreras. Simultáneamente a la realización del estudio de los pasos, el tiempo y los costos del proceso de inversión, es necesario evaluar la percepción y el impacto real que dichas barreras tienen sobre la estructura de costos de las empresas. Esta evaluación de la percepción se realiza a través de reuniones con gremios empresariales y la implementación de una encuesta que mida el clima de inversión. Con ello se pretende medir el impacto que las barreras administrativas tienen sobre la productividad y competitividad de la empresa privada y la identificación de los costos informales (o peajes, como se conoce en algunos países) que las empresas deben enfrentar para superar ciertas barreras. 15 Entre las organizaciones internacionales que se destacan por su esfuerzo de medir el impacto de las barreras administrativas se encuentran FIAS, Unctad, CAF, Banco Mundial, así como organizaciones privadas tales como el World Economic Forum y el Heritage Foundation. Estudio IESA 20 Finalmente, este tipo de instrumento permite verificar si la percepción que tiene la empresa privada sobre las barreras administrativas se corresponde con la realidad. A veces las empresas subestiman o sobreestiman la importancia y el impacto de ciertas barreras administrativas. Terminado el estudio, el inicio de la fase de implementación de las reformas requiere una serie de condiciones, algunas más importantes que otras, para garantizar que sean efectivamente adoptadas. De allí que un programa de esta naturaleza exija dos condiciones fundamentales para que sea implantado exitosamente: Objetivos compartidos y cooperación técnica entre el sector privado y el sector público. La implantación de un programa de esta naturaleza requiere que tanto el sector público como el privado compartan el objetivo de mejorar los procesos administrativos para mejorar el atractivo del país para los inversionistas. Igualmente, ambos sectores deben estar dispuestos a cooperar técnicamente para compartir información y discutir tanto el diagnóstico como la conveniencia de las soluciones propuestas. Para empezar, las reformas son imposibles de ejecutar sin que el gobierno sea el principal promotor. Esto es particularmente cierto, pues sin el apoyo de los más altos funcionarios del gobierno, incluso el presidente, es difícil que las agencias públicas encuentren incentivos para impulsar estas reformas por sí mismas. Por esto es necesario un liderazgo claro y sostenido para coordinar este esfuerzo. Pero incluso en el caso de que exista este liderazgo por parte del sector público, sin la participación del sector privado es difícil imaginar cambios significativos que mejoren los procedimientos administrativos que directamente afectan su desempeño. Por otro lado, al sector privado muchas veces le causa poca ilusión trabajar con el gobierno, pues las iniciativas suelen ser abandonadas recurrentemente. Es por ello que para participar activamente el sector privado requiera que el sector público se involucre de forma creíble en la resolución del problema. Es posible observar casos en los cuales el sector privado o el sector público inician una reforma en el área de barreras administrativas a través de un estudio que demuestre la dimensión y alcance del