Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005

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1 COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 CÁMARA DE DIPUTADOS LIX LEGISLATURA

2 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005

3 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del la H. Congreso de la Unión Av. Congreso de la Unión, Número 66 Col. El Parque C.P , México, D.F. Memoria del Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México y el Mundo México, Noviembre 2005.

4 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 CONTENIDO Presentación 11 I. La Fiscalización superior. Introducción Fiscalización y corrupción, un repaso La fiscalización superior en el contexto internacional La fiscalización superior en México Las razones del Foro, una agenda pendiente 21 II. Reseña del Foro Objetivos y estructura Objetivos Estructura del Foro Reseña analítica La fiscalización bajo el modelo no colegiado de Oficina de Auditoría Superior: Los casos de Hungría, Suiza y Nueva Zelanda La fiscalización bajo el modelo colegiado de Oficina de Auditoría Superior: El caso de Argentina La fiscalización bajo el modelo de Contraloría General: Los casos de Colombia, Bolivia, Perú, Venezuela y Costa Rica La fiscalización superior bajo el concepto de Tribunal de Cuentas: Los casos del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea y de la Corte de Cuentas de Italia. 68 III. Reflexiones acerca de la fiscalización superior: Las enseñanzas del Foro 77 5

5 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación 3.1 Hacia donde va la fiscalización Fiscalización y globalidad: El nuevo papel del Estado Una reflexión sobre los modelos de fiscalización Fortalezas y debilidades de los modelos de fiscalización Problemas fundamentales de la fiscalización Los determinantes de la eficacia de la fiscalización Limites y alcances de la fiscalización contemporánea Problemas fundamentales de la fiscalización en México El proceso de construcción del marco institucional apropiado para la fiscalización superior en México Los déficit del modelo actual de fiscalización En la búsqueda de una propuesta de reforma de la fiscalización superior de México 104 Anexos 117 Anexo A Declaración de Lima sobre las líneas básicas de la fiscalización 119 Anexo B Conferencias del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 129 Primer ciclo de conferencias. Panorama general de la fiscalización superior en México y el Mundo. 131 B.1 Los retos de la fiscalización en México. Intervención del Dip. Salvador Sánchez Vázquez. Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoria Superior de la Federación

6 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 B.2 El Papel Transformador de las instituciones de Auditoria Superior en el proceso de modernización social. Conferencia Magistral impartida por el Dr. Árpád Kóvacs. Presidente de la Organización Internacional de Instituciones de Auditoría Superior (INTOSAI) y Presidente de la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría. 139 B.3 Cuenta Pública en México. Evaluando el laberinto legal de la fiscalización superior Intervención del Dr. José Trinidad Padilla López. Rector de la Universidad de Guadalajara 145 Segundo ciclo de conferencias. Modelos internacionales de fiscalización superior. 163 B.4 Situación actual de la fiscalización superior. Intervención del Dip. Salvador Sánchez Vázquez. Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. 165 B.5 La fiscalización de las finanzas públicas: el caso de Suiza. Intervención del Dr. Kurt Grüter. Director de la Oficina Federal de Auditoría de Suiza. 169 B.6 Modelos de fiscalización superior: el caso de Colombia analizado a partir de la Auditoría General de la República de Colombia Intervención de la Dra. Piedad Amparo Zúñiga Quintero. Auditora General de la República de Colombia. 181 B.7 El sistema de control gubernamental de Bolivia Intervención del M.C. Osvaldo Elías Gutiérrez Ortiz Contralor General de la República de Bolivia 195 B.8 El modelo de fiscalización de Perú. Intervención del Dr. Genaro Matute. Contralor General de la República del Perú. 207 Tercer ciclo de conferencias. Primera jornada Modelos internacionales de fiscalización superior. 217 B.9 La fiscalización superior en México a la luz de los modelos internacionales de fiscalización. Intervención del Dip. Rafael Sánchez Pérez. Secretario de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

7 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación B.10 El modelo neozelandés de fiscalización superior Intervención de Mr. Kevin Brady, Contralor y Auditor General de Nueva Zelanda. 223 B.11 Modelos de fiscalización superior: El caso de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela. Intervención del Dr. Clodosbaldo Russián Uzcátegui Contralor General de la República Bolivariana de Venezuela. 235 B.12 El Tribunal de Cuentas Europeo y sus relaciones con las demás instancias institucionales y con la opinión pública. Intervención del Sr. Giorgio Clemente. Miembro de la Corte Europea de Auditores y Presidente de su Comité de Administración. 243 Tercer ciclo de conferencias. Segunda jornada Modelos internacionales de fiscalización superior. 253 B.13 Situación actual de la fiscalización superior. Balance a la luz del Foro Intervención del Dip. Salvador Sánchez Vázquez. Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. 255 B.14 El modelo de fiscalización de Italia Intervención del Sr. Francesco Staderini, Presidente de la Corte de Cuentas de Italia. 259 B.15 El modelo de fiscalización de Costa Rica Intervención de la Lic. Rocío Aguilar Montoya. Contralora General de Costa Rica. 267 B.16 La Auditoría General de la Nación: 10 años de Control en la Argentina Intervención del Dr. Gerardo Palacios. Auditor General de la República de Argentina. 281 B.17 Conclusiones del Foro Intervención del Dip. Salvador Sánchez. Presidente de la Comisión de Vigilancia. 288 Anexo C Conferencia Magistral

8 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 C.1 Evaluación del Modelo de Fiscalización Superior de Polonia Intervención del Mtro. Miroslaw Sekula. Presidente de la Cámara Suprema de Control de Polonia 295 Anexo D Pasivos contingentes del gobierno: Un riesgo oculto para la estabilidad fiscal Hana Polackova 303 Anexo E La incorporación del análisis de riesgo fiscal a la transparencia y rendición de cuentas: los pasivos contingentes del gobierno mexicano 331 9

9 10 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

10 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN MESA DIRECTIVA Dip. Salvador Sánchez Vázquez (PRI) Presidente Dip. Guillermo Zorrilla Fernández (PRI) Secretario Dip. Rafael Sánchez Pérez (PAN) Secretario Dip. Alfonso Juventino Nava Díaz (PRI) Secretario Dip. Salvador Vega Casillas (PAN) Secretario Dip. Ma. de los Dolores Padierna Luna (PRD) Secretaria Dip. Guillermo Velasco Rodríguez (PVEM) Secretario Dip. Joel Padilla Peña (PT) Secretario Dip. Jesús Emilio Martínez Álvarez (CONVERGENCIA) Secretario INTEGRANTES Dip. Ángel Heladio Aguirre Rivero (PRI) Dip. César Antonio Chávez Castillo (PRD) Dip. José Luis Flores Hernández (PRI) Dip. Blanca Amelia Gámez Gutiérrez (PAN) Dip. Víctor Ernesto González Huerta (PRI) Dip. Marcela Guerra Castillo (PRI) Dip. Francisco Javier Guízar Macías (PRI) Dip. Edelmira Gutiérrez Rios (PAN) Dip. Guillermo Huízar Carranza (PRD) Dip. Mario Moreno Arcos (PRI) Dip. Eduardo Olmos Castro (PRI) Dip. Arturo Osornio Sánchez (PRI) Dip. Ángel Pasta Muñuzuri (PAN) Dip. Manuel Pérez Cardenas (PAN) Dip. Jorge Luis Preciado Rodríguez (PAN) Dip. Miguel Ángel Rangel Ávila (PAN) Dip. Laura Reyes Retana Ramos (PRI) Dip. Jorge Romero Romero (PRI) Dip. Gabriela Ruiz del Rincón (PAN) Dip. Javier Salinas Narváez (PRD) Dip. Carlos Hernán Silva Valdéz (PRD) Lic. Roberto Michel Padilla Titular de la Unidad de Evaluación y Control. 3

11 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación DIRECTORIO DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS MESA DIRECTIVA Dip. Heliodoro Díaz Escárraga Presidente Dip. Francisco Agustín Arroyo Vieyra Vicepresidente Dip. Álvaro Elías Loredo Vicepresidente Dip. María Marcela González Salas y Petricioli Vicepresidente Dip. Ma. Sara Rocha Medina Secretaria Dip. Patricia Garduño Morales Secretaria Dip. Marcos Morales Torres Secretario JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA Dip. Pablo Gómez Álvarez Presidente Coordinador del grupo parlamentario del PRD Dip. Emilio Chuayffet Chemor Coordinador del grupo parlamentario del PRI Dip. José González Morfín Coordinador del grupo parlamentario del PAN Dip. Jorge Antonio Kahwagi Macari Coordinador del grupo parlamentario del PVEM Dip. Alejandro González Yañez Coordinador del grupo parlamentario del PT Dip. Jesús Emilio Martínez Álvarez Coordinador del grupo parlamentario de Convergencia 4

12 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 CONTENIDO Presentación 11 I. La Fiscalización superior. Introducción Fiscalización y corrupción, un repaso La fiscalización superior en el contexto internacional La fiscalización superior en México Las razones del Foro, una agenda pendiente 21 II. Reseña del Foro Objetivos y estructura Objetivos Estructura del Foro Reseña analítica La fiscalización bajo el modelo no colegiado de Oficina de Auditoría Superior: Los casos de Hungría, Suiza y Nueva Zelanda La fiscalización bajo el modelo colegiado de oficina de Auditoría Superior: El caso de Argentina La fiscalización bajo el modelo de Contraloría General: Los casos de Colombia, Bolivia, Perú, Venezuela y Costa Rica La fiscalización superior bajo el concepto de Tribunal de Cuentas: Los casos del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea y de la Corte de Cuentas de Italia. 68 III. Reflexiones acerca de la fiscalización superior: Las enseñanzas del Foro 77 5

13 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación 3.1 Hacia donde va la fiscalización Fiscalización y globalidad: El nuevo papel del Estado Una reflexión sobre los modelos de fiscalización Fortalezas y debilidades de los modelos de fiscalización Problemas fundamentales de la fiscalización Los determinantes de la eficacia de la fiscalización Limites y alcances de la fiscalización contemporánea Problemas fundamentales de la fiscalización en México El proceso de construcción del marco institucional apropiado para la fiscalización superior en México Los déficit del modelo actual de fiscalización En la búsqueda de una propuesta de reforma de la fiscalización superior de México 104 Anexos 117 Anexo A Declaración de Lima sobre las líneas básicas de la fiscalización 119 Anexo B Conferencias del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 129 Primer ciclo de conferencias. Panorama general de la fiscalización superior en México y el Mundo. 131 B.1 Los retos de la fiscalización en México. Intervención del Dip. Salvador Sánchez Vázquez. Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoria Superior de la Federación

14 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 B.2 El Papel Transformador de las instituciones de Auditoria Superior en el proceso de modernización social. Conferencia Magistral impartida por el Dr. Árpád Kóvacs. Presidente de la Organización Internacional de Instituciones de Auditoría Superior (INTOSAI) y Presidente de la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría. 139 B.3 Cuenta Pública en México. Evaluando el laberinto legal de la fiscalización superior Intervención del Dr. José Trinidad Padilla López. Rector de la Universidad de Guadalajara 145 Segundo ciclo de conferencias. Modelos internacionales de fiscalización superior. 163 B.4 Situación actual de la fiscalización superior. Intervención del Dip. Salvador Sánchez Vázquez. Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. 165 B.5 La fiscalización en el caso de las finanzas públicas: el caso de Suiza. Intervención del Dr. Kurt Grüter. Director de la Oficina Federal de Auditoría de Suiza. 169 B.6 Modelos de fiscalización superior: el caso de Colombia analizado a partir de la Auditoría General de la República de Colombia Intervención de la Dra. Piedad Amparo Zúñiga Quintero. Auditora General de la República de Colombia. 181 B.7 El sistema de control gubernamental de Bolivia Intervención del M.C. Osvaldo Elías Gutiérrez Ortiz Contralor General de la República de Bolivia 195 B.8 El modelo de fiscalización de Perú. Intervención del Dr. Genaro Matute. Contralor General de la República del Perú. 207 Tercer ciclo de conferencias. Primera jornada Modelos internacionales de fiscalización superior. 217 B.9 La fiscalización superior en México a la luz de los modelos internacionales de fiscalización. Intervención del Dip. Rafael Sánchez Pérez. Secretario de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

15 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación B.10 El modelo neozelandés de fiscalización superior Intervención de Mr. Kevin Brady, Contralor y Auditor General de Nueva Zelanda. 223 B.11 Modelos de fiscalización superior: El caso de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela. Intervención del Dr. Clodosbaldo Russián Uzcátegui Contralor General de la República Bolivariana de Venezuela. 235 B.12 El Tribunal de Cuentas Europeo y sus relaciones con las demás instancias institucionales y con la opinión pública. Intervención del Sr. Giorgio Clemente. Miembro de la Corte Europea de Auditores y Presidente de su Comité de Administración. 243 Tercer ciclo de conferencias. Segunda jornada Modelos internacionales de fiscalización superior. 253 B.13 Situación actual de la fiscalización superior. Balance a la luz del Foro Intervención del Dip. Salvador Sánchez Vázquez. Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. 255 B.14 El modelo de fiscalización de Italia Intervención del Sr. Francesco Staderini, Presidente de la Corte de Cuentas de Italia. 259 B.15 El modelo de fiscalización de Costa Rica Intervención de la Lic. Rocío Aguilar Montoya. Contralora General de Costa Rica. 267 B.16 La Auditoría General de la Nación: 10 años de Control en la Argentina Intervención del Dr. Gerardo Palacios. Auditor General de la República de Argentina. 281 B.17 Conclusiones del Foro Intervención del Dip. Salvador Sánchez. Presidente de la Comisión de Vigilancia. 288 Anexo C Conferencia Magistral

16 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 C.1 Evaluación del Modelo de Fiscalización Superior de Polonia Intervención del Mtro. Miroslaw Sekula. Presidente de la Cámara Suprema de Control de Polonia 295 Anexo D Pasivos contingentes del gobierno: Un riesgo oculto para la estabilidad fiscal Hana Polackova 303 Anexo E La incorporación del análisis de riesgo fiscal a la transparencia y rendición de cuentas: los pasivos contingentes del gobierno mexicano 331 9

17 10 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

18 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 PRESENTACIÓN La Declaración de Lima, la Carta Magna de la fiscalización mundial, es el documento que plasma los principios internacionales, que guían la actividad de las Entidades de Fiscalización Superior en cada país. En su artículo 15, la Declaración de Lima considera expresamente que el intercambio internacional de experiencias coadyuva al mejor cumplimiento de los objetivos que fundamentan la existencia de dichas entidades y que son los de promover la calidad de la gestión pública; combatir la corrupción, las ineficiencias gubernamentales y promover la rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos. Con el cumplimiento de estos propósitos, las Entidades de Fiscalización Superior, contribuyen al imperio de la Ley, al avance democrático y, especialmente, a la creación y desarrollo de instituciones de calidad. La consolidación de un marco adecuado de fiscalización y rendición de cuentas, es uno de los actos más trascendentes en la construcción institucional para mejorar el desempeño económico y social de México. En esta época de globalización y de elevados estándares competitivos, el intercambio internacional de experiencias es fundamental para cualquier actividad que quiera ser eficiente, y se torna en una necesidad imperiosa para el avance institucional. Lúcidamente, la Declaración de Lima, se adelantó a su tiempo cuando vio en el intercambio de experiencias internacionales un impulso decisivo para alcanzar en el ámbito de la fiscalización estándares de elevada calidad, y vio también en las Instituciones de Fiscalización, los instrumentos idóneos para promover el desarrollo social haciendo eficiente al Estado. La construcción de un moderno, y eficiente marco de fiscalización en México, por su envergadura es una tarea singularmente compleja, pero socialmente redituable. En los últimos años, México ha dado pasos firmes para la consecución de esta importante tarea. Sin embargo, para seguir caminando en esa promisoria senda, se requiere de la experiencia internacional. Así, bajo la convicción de abrevar en la experiencia mundial de fiscalización, para seguir avanzando en la construcción de un marco fiscalizador de clase mundial, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, con el apoyo de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y de la Junta de Coordinación Política organizó El Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior, en México y el Mundo 2005, el cual congregó a 13 expositores de 12 países y 3 continentes. La experiencia ha sido valiosa, como lo atestiguan las ponencias que fueron presentadas en el Foro. Por su riqueza conceptual y su solidez práctica, estas ponencias serán de gran utilidad en el trabajo parlamentario sobre fiscalización superior, que seguramente aportarán elementos para la creación de iniciativas legislativas de mayor solidez. A través de la presente publicación, La Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, deja no sólo constancia de los trabajos materia del Foro, sino también, por su relevancia, ha incluido temas estratégicos de la fiscalización superior de particular interés para México. La Memoria se estructuró de la manera siguiente: Un capítulo de introducción, que analiza la evolución de la fiscalización superior de México y da cuenta de los motivos para la realización del Foro. En el segundo capítulo, se expone una reseña analítica del Foro, organizada con base en los modelos de fiscalización que rigen en los países de origen de los ponentes, la mayoría titulares de una Entidad de Fiscalización Superior. Así, la reseña inicia con el análisis de las ponencias relacionadas con el Modelo de Fiscalización anglo-sajón basado en una Oficina de Auditoría Superior conducida por una dirección 11

19 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación unipersonal y que comprende los casos de Hungría, Suiza y Nueva Zelanda; continúa con el análisis de la ponencia relacionada con el Modelo de Oficina de Auditoría General basada en Cuerpos Colegiados o Consejos y representada por el caso argentino; y prosigue con el análisis de las ponencias vinculadas al modelo latinoamericano de fiscalización superior basado en una Contraloría General, concentrándose en los casos de Colombia, Bolivia, Perú, Venezuela y Costa Rica. El capítulo finaliza con las reseñas del modelo de Corte de Cuentas, representado por las ponencias que analizaron el Tribunal de Cuentas de la Comunidad Europea y el Tribunal de Cuentas de Italia. El tercer capítulo de la Memoria comprende una reflexión sobre las experiencias que deja el Foro para el caso mexicano, considerando que cualquier cambio institucional al marco de la fiscalización debe ser gradual, pero operado con gran firmeza y con un serio compromiso del poder legislativo para dotar de las mejores herramientas jurídicas y legales a los encargados de la fiscalización. La Memoria finaliza con varios anexos, que incluyen los trabajos presentados en el Foro y documentos fundamentales de la fiscalización superior, como la Declaración de Lima, y dos análisis sobre uno de los temas técnicos que a nivel mundial está llamando la atención en el campo de la fiscalización superior y de las nuevas políticas públicas, el análisis de los riesgos fiscales contingentes que van asociados con la actividad más refinada del gobierno. Con esta Memoria, la Comisión de Vigilancia deja constancia de la relevancia que tiene la fiscalización superior para promover un gobierno de calidad verdaderamente comprometido con el desarrollo económico del país. Dip. Salvador Sánchez Vázquez Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación 12

20 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 I. LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR. INTRODUCCIÓN 13

21 14 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

22 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 La fiscalización superior y la rendición de cuentas, constituyen elementos fundamentales de las democracias modernas, pues su observancia permite elevar la credibilidad social sobre las instituciones, fortalecer el marco institucional y jurídico del Estado, favorecer la probidad y eficiencia en el quehacer público, y refrendar la vocación democrática de la ciudadanía. Es por ello, entre otras razones, que las entidades de fiscalización están llamadas a jugar un rol determinante en la lucha contra la corrupción y sus múltiples mecanismos de reproducción y depuración, pero además a funcionar como un mecanismo de prevención e incentivos para lograr un gobierno que utilice de manera eficiente los recursos públicos. Bajo esa perspectiva, la fiscalización superior sobre la gestión del ejercicio del gasto público, se inscribe en la racionalización de la responsabilidad gubernamental, y fortalece el control parlamentario sobre el origen y destino de los recursos públicos. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece dos facultades exclusivas de carácter primordial a la Cámara de Diputados: la revisión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, y la fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública, la cual tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se han ajustado a los criterios señalados en el Presupuesto, y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Para cumplir con este mandato constitucional, la Cámara se apoya en la Auditoría Superior de la Federación, órgano que goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en la Ley. 1.1 Fiscalización y corrupción, un repaso La fiscalización superior es un tema álgido a nivel mundial, no sólo por la necesidad político-social de detectar y combatir los manejos irregulares de los recursos públicos en el ámbito de lo público, sino también por la aspiración de contar y, por ende, coadyuvar a la constitución de entidades gubernamentales eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. Esta aspiración ha propiciado que los órganos de fiscalización superior existentes en el orbe, estén obligados a actuar cada vez de manera más coordinada, para aprovechar las economías de escala que ofrece la experiencia internacional y aplicar hacia su interior estrategias probadas en otras latitudes, aunque considerando la situación particular y contexto de cada país. Independientemente del nivel de desarrollo y del régimen de gobierno imperante, buena parte de los países de Europa, América y Asia, cuentan en la actualidad con un órgano de fiscalización superior, que encabeza el esquema de control y vigilancia de la función pública y constituye el principal instrumento para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. Debe señalarse, sin embargo, que la necesidad de contar con instrumentos que permitan llevar a cabo la fiscalización de los recursos públicos, no es privativo de nuestro país y tampoco es una práctica reciente. Ya desde los tiempos en los que surge la doctrina económica del Laissez Faire, existía una fuerte preocupación social por buscar y poner en operación mecanismos que inhibieran los actos de corrupción pública. 15

23 Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación Todo el bagaje liberal de Adam Smith que se centró en un fuerte rechazo a la actividad del Estado en la economía que floreció en el siglo XVII, no fue, sin embargo, una actitud acrítica, sino una respuesta a la corrupción que caracterizó la actividad estatal bajo el periodo del mercantilismo. Se puede decir, de manera fehaciente, que la doctrina liberal resultaba una alternativa pragmática para neutralizar la transmisión de la corrupción del Estado a la actividad económica. A causa de la corrupción, entre otras razones, durante el siglo XIX y parte del XX, el Estado se alejó de participar en los procesos económicos; sólo la gran depresión mundial del 29-33, motivó el resurgimiento de la intervención del Estado en la economía bajo la doctrina keynesiana. Desde entonces, quedó claro que sin la participación del Estado, difícilmente se podían alcanzar economías estables, en crecimiento y con desarrollo social. Posterior a la crisis del 29, la evolución del siglo XX en el mundo mostró cierta recurrencia de los actos de corrupción en la esfera pública, motivados en parte por el crecimiento excesivo de la burocracia y de las reglamentaciones, así como por la falta de transparencia de la gestión estatal en los procesos económicos. Más allá del efecto en el desprestigio del Estado, la corrupción en esta esfera distorsionaba los objetivos de las políticas públicas, desperdiciaba y redistribuía recursos hacia actividades socialmente poco productivas, y creaba un escenario de inestabilidad y desconfianza en el gobierno, factores fundamentales para la promoción de la inversión y el comercio. Pero la corrupción, justo es señalarlo, no fue ni es privativa del sector público. La experiencia liberal de apertura y globalización de los mercados, seguida por la mayoría de los gobiernos del mundo tras la caída del sistema de Bretton Woods a inicios de los años setenta, dejó entrever problemas endógenos relevantes como crisis económicas y financieras, pero también secuelas derivadas de actos de corrupción de diversa envergadura en la esfera de lo privado. En todo caso, debe tenerse presente que la corrupción va en detrimento del sistema financiero, la inversión, el comercio y el empleo y, en un sentido más amplio, socava el imperio de la ley, estrangula el crecimiento económico y perjudica los esfuerzos de desarrollo social. La práctica de la corrupción es, evidentemente, un mal generalizado a nivel mundial, que se encuentra anidada en la esfera de lo público y lo privado, que inhibe la optimización de los recursos, que encarece y afecta la calidad de los bienes y servicios, que afecta proyectos sociales y económicos, y que desestimula la actividad productiva. Por ello, su posible erradicación demanda de una participación activa de ambos agentes, públicos y privados, además de la propia ciudadanía. Desde la esfera de lo público, la conformación de instituciones públicas sólidas y la corrupción, guardan una relación inversamente proporcional. En la medida que las instituciones del Estado sean sólidas, los espacios para la corrupción se irán achicando; y por el contrario, mientras que las instituciones sean débiles, habrá un mayor campo para actos ilícitos, que impedirá, a su vez, el avance en la transparencia y eficiencia de los procesos económicos y propiciará enclaves y formas de corrupción gradualmente más sofisticadas. Referirse a instituciones fuertes es referirse a la participación de un Estado moderno y eficiente en la economía, que cuente además con voluntad política para propiciar transparencia en la información, y para sujetar a todos los actores económicos a un sistema de rendición de cuentas que tenga credibilidad ante la sociedad. Debemos reconocer que, en gran medida, la eficiencia del sector público está íntimamente ligada a la incorporación institucional de sistemas de planeación estratégica, la realización de reingenierías de organización, el incentivo permanente a la innovación tecnológica y la calidad en el servicio, el énfasis en 16

24 Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 la capacitación especializada, y el diseño y la operación de sistemas de información transparentes y confiables. Las entidades de fiscalización y en particular las de fiscalización superior y su andamiaje jurídico, conforman la otra parte institucional sustantiva del Estado moderno, ya que están constituidas ex profeso para combatir la corrupción y la impunidad. Las entidades de fiscalización u órganos de control, cumplen un papel relevante respecto a la eficiencia de las instituciones públicas. Por una parte, los órganos de control tienen la función de vigilar que el gasto se ejerza adecuadamente y se aplique según lo comprometido. Por otra parte, también tienen la función de asegurar que el ejercicio del gasto no contribuya al enriquecimiento ilícito, pero sí al logro de los objetivos definidos por el gobierno. De hecho, en algunas latitudes del orbe, las entidades de fiscalización también se encuentran ya incidiendo en la orientación de la inversión pública y, en general, del gasto público, para que éste contribuya al logro de los grandes propósitos nacionales, como el crecimiento económico y la distribución más equitativa de los frutos del progreso entre la ciudadanía. 1.2 La fiscalización superior en el contexto internacional A fin de catalizar la coordinación de esfuerzos en el desarrollo de estrategias sobre auditoría superior e intercambiar información y experiencias sobre la materia, en 1953 se constituyó la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (INTOSAI) con 34 países. De ese entonces a la fecha, el crecimiento de la INTOSAI ha sido significativo, ya que en la actualidad cuenta con al menos 185 países, divididos en cuatro secciones regionales: EUROSAI (Europa), ASOSAI (Asia), ARABOSAI (países del medio oriente) y OLACEFS (Latinoamérica y el Caribe). 1 Con relación a este esfuerzo de agregación y coordinación, destaca la llamada Declaración de Lima que fue expuesta en Perú en 1977, en el marco del IX Congreso de la INTOSAI. En esta Declaración se definieron los lineamientos básicos para la fiscalización gubernamental, haciéndose énfasis en la necesidad de que cada Estado contara en forma constitucional con una entidad fiscalizadora superior independiente y autónoma. En años recientes, las reformas a los órganos de control superior se han orientado a fortalecer la autonomía técnica e imparcial de sus integrantes, a la vez que han buscado propiciar un mayor contacto con la ciudadanía mediante la difusión de sus acciones, la transparencia de sus resultados y la captación y procesamiento de quejas, denuncias y recomendaciones ciudadanas. Estas instituciones de fiscalización observan una tendencia generalizada a la ampliación de sus funciones, que tradicionalmente se limitaban a la verificación de la legalidad y de los principios contables, para abarcar ahora, además, evaluaciones de desempeño y de calidad del gasto. En términos generales, los órganos de fiscalización superior a nivel mundial, se desempeñan al menos bajo cuatro formas de organización y funcionamiento: Oficinas de Auditorías o Contralorías Superiores; Contralorías con Autonomía Constitucional; Tribunales o Cortes de Cuentas; y Consejos. La figura de Auditoría Superior es la más extendida a nivel mundial. Actúa como órgano técnico del Poder Legislativo, quien la coordina; posee autonomía técnica y de gestión, y es independiente de los entes auditados; opera de manera coordinada con el conjunto de órganos de fiscalización externos e internos en los ámbitos federal y local; rinde cuentas ante el Poder que la coordina y sus informes y 1 Estas secciones se convirtieron en 7 bloques si se agregan los siguientes: AFROSAI (África) SPASAI (Pacífico Sur) y CAROSAI (Caribe) 17

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