LIBRO BLANCO ENTREGA RECEPCIÓN 2012 LIBRAMIENTO DE CELAYA SECRETARÍA DE OBRA PÚBLICA

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1 LIBRO BLANCO ENTREGA RECEPCIÓN 2012 LIBRAMIENTO DE CELAYA SECRETARÍA DE OBRA PÚBLICA

2 Índice I. Introducción 2 II. Presentación.. 7 III. Objetivo. 14 IV. Fundamento Legal.. 15 V. Antecedentes VI. Acciones Realizadas. 37 VII. Resultados y Logros.. 76 VIII. Informe Final 85 IX. Soporte Documental 97 X. Glosario. 98 1

3 LIBRO BLANCO LIBRAMIENTO DE CELAYA Introducción El desarrollo de la infraestructura carretera es un factor determinante en el logro del desarrollo económico y social del territorio nacional, la creación de esta induce sustancialmente a la generación de cambios en los patrones de distribución de la población, al promover la integración de regiones y mercados; incrementar la productividad de la economía reduciendo costos de producción y distribución; impulsar la competitividad de sectores estratégicos como el turismo y el comercio, generando, de forma directa, empleos. Es un eficaz instrumento en el impulso del desarrollo social y la disminución de la desigualdad, al sumar, al crecimiento económico generado, el libre flujo de bienes y servicios por sus caminos, puertos y vías. Los esfuerzos, en materia de infraestructura carretera nacional, se han concentrado en la modernización de los principales ejes carreteros. Es indispensable la construcción de libramientos a fin de evitar problemas de tránsito, accidentes viales y altos costos tanto de transporte como logísticos. En 2008, se firmó el Convenio General de Coordinación(1) entre el Ejecutivo Federal por conducto de la SCT y el Gobierno del Estado de Guanajuato. Dicho Convenio establece las acciones para la ejecución de las obras contenidas en el Programa Nacional de Infraestructura , así como las que se integren en el Plan de Gobierno descritas en el Anexo 1 del Convenio General de Coordinación. (1).Convenio General de Coordinación que celebran la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y el Estado de Guanajuato, que tiene por objeto establecer las acciones necesarias para la ejecución de las obras contenidas en el Programa Nacional de Infraestructura , así como las que se integran en el Plan de Gobierno publicado en el Diario Oficial de la Federación en la Primera Sección el martes 21 de octubre de

4 El Convenio estableció un total de 18 obras incluidas en el Programa Carretero, de las cuales 10 corresponden a modernización estratégica de la red, 5 a construcción de libramientos y 3 relacionadas con la construcción de autopistas. Se contemplaron 3 obras adicionales a cargo del Gobierno del Estado: la construcción de la autopista Guanajuato San Miguel de Allende, el Libramiento de Salvatierra y el Libramiento Norte de Celaya. Por lo que corresponde al Libramiento Celaya, se llevó a cabo la presentación del Proyecto por parte del Gobernador del Estado, en la que estuvieron presentes los integrantes del Ayuntamiento y de la Administración Municipal de Celaya, encabezados por la Alcaldesa Rubí Laura López Silva, distintos medios de comunicación, así como organismos del sector de la construcción en el Estado. Durante esta presentación el Gobernador del Estado dio a conocer las características principales con las que contaría el Libramiento de Celaya de las cuales destacaron la inversión de mil millones de pesos y la colaboración de la iniciativa privada, indicando que con esta obra se beneficiaría a más de 2 millones de personas de los estados de Guanajuato y Querétaro. Así mismo se indicó que una de las razones por las que se decidió la construcción de dicho Libramiento se desfogaría el tráfico de 8 mil vehículos por día y uniría los Libramientos Nororiente y Sur que operan como vialidad de cuota. Los beneficios que esta obra traería serían el ahorro en el tiempo de recorrido y costos de mantenimiento vehicular; así como beneficios al medio ambiente tales como la reducción de los niveles de contaminación y la generación de infraestructura para el desarrollo económico y social del municipio. Con el impulso de los esquemas de participación privada en la construcción del Libramiento de Celaya, estos permitirían construir también las autopistas Salamanca-León, Guanajuato- San Miguel de Allende y la autopista Salvatierra-Acámbaro-México-Guadalajara, sumando así 215 kilómetros adicionales a los 29 kilómetros del Libramiento de Celaya, lo que representa el 7% de nueva infraestructura carretera para el estado. 3

5 El Presidente de la Cámara de la Industria de la Construcción, delegación Guanajuato, Pablo Rodríguez Vázquez durante esta misma presentación señaló que la obra pública debía ser una prioridad para el estado, debido a que esta consolidaría a Guanajuato como uno de los estados mejor comunicados de México. Finalmente el Gobernador del Estado señaló que la fuerza del Estado de Guanajuato reside en la unión haciendo equipo con la sociedad, trabajando en obras como este Libramiento, generando empleos, impulsando la inversión, consolidando la competitividad del estado y sobre todo generando las condiciones para que las familias puedan acceder a nuevas oportunidades que les permitan alcanzar un mejor nivel de vida. Publicación de la Convocatoria para la construcción del Libramiento Celaya De esta forma se dotará a la población de una estructura vial competitiva, lo cual permitirá eficientar los recorridos en la red, reducir significativamente las demoras de los usuarios que circulan por la vialidad urbana; habilitar de manera adecuada el Libramiento ya construido Arco Sur y el nuevo Arco Norte con los subtramos necesarios para que sea funcional con la red existente y con ello, estructurar integralmente el Libramiento de Celaya con la red carretera del estado y el corredor de Celaya-Acámbaro, incrementando la dotación de infraestructura y la competitividad del transporte en la zona urbana de Celaya. El Plan Estatal de Desarrollo 2030, fija como una de sus líneas estratégicas el desarrollo de mecanismos de coordinación eficientes y efectivos entre los tres órdenes de Gobierno en materia de infraestructura. En tanto que en el Plan de Gobierno , establece 4

6 como uno de sus objetivos construir, conservar y modernizar la infraestructura estratégica y complementaria, promoviendo y desarrollando las mejores prácticas internacionales en materia de Asociación Público Privada (APP) mediante esquemas financieros y concesiones que potencien la creación y fortalecimiento de la infraestructura complementaria en el sistema carretero estatal. En los últimos años, México ha incursionado en la implementación de las APP en diversos sectores: energía, comunicaciones y transportes, salud y educación, entre otros, con esquemas como las concesiones y los Proyectos para Prestación de Servicios. A este particular, el Estado de Guanajuato ha vislumbrado las ventajas comparativas inherentes a la adopción de las APP, tales como la conformación del marco legal en el que se inscribe la Ley de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública para el Estado y su Reglamento (2002), posibilitando que el sector privado pueda participar en alianzas con el gobierno estatal. El proyecto del Libramiento de Celaya constituye la primera obra en materia de infraestructura realizada bajo este esquema otorgando una concesión al Consorcio Bicentenario S.A de C.V. conformado por las empresas Constructora y Pavimentadora VISE, S.A. de C.V. y Construcciones RUBAU, S.A., para rehabilitar, operar, explotar, conservar y mantener el Libramiento Sur de Celaya y para diseñar, construir, operar, explotar, conservar y mantener el Libramiento Nororiente de Celaya, ambas obras en conjunto denominado Libramiento Celaya. El presente Libro Blanco se integra por 8 secciones o apartados: Presentación; Objetivo; Marco Normativo y Programático; Fundamento Legal; Antecedentes; Acciones Realizadas; Resultados y Logros e Informe Final. La primera sección describe los aspectos generales del proyecto, el segundo el objetivo a alcanzar de la concesión, tema que precisamente es el motivo de la elaboración del Libro Blanco. En el marco normativo y programático, se describe la vinculación del Libramiento de Celaya con los documentos rectores en materia de planeación del Gobierno del Estado y se realiza la alineación de esta obra con el programa carretero federal. 5

7 En cuanto al Fundamento Legal, se presenta la descripción jurídica que sustenta su realización. Los Antecedentes describen el panorama general sobre la infraestructura carretera nacional, un comparativo a nivel internacional, las situaciones que motivaron su realización y la problemática a solucionar en la ciudad de Celaya que es lo que da origen a esta magna obra carretera. En el apartado de Antecedentes se realiza la descripción de las APP s y los motivos que originaron dar la primera concesión en Infraestructura del Estado de Guanajuato. En el apartado de Acciones Realizadas se muestran de forma cronológica las actividades emprendidas para la construcción del Libramiento. En Resultados y Logros se indican los beneficios alcanzados por el Gobierno del Estado, y los particulares que esta obra traerá en el fortalecimiento de la red carretera estatal junto con su impacto en el desarrollo de la competitividad de la región. Dentro de la última sección de este Libro Blanco se presenta un Informe Final que describe el estado actual de la obra, así como los asuntos que aún muestran actividades pendientes por resolver. 6

8 Presentación Nombre del Proyecto Libramiento de Celaya, que se compone del Libramiento Sur y del Libramiento Nororiente. El Libramiento Sur se conecta con la Carretera Federal Libre de Peaje Nº 45 Querétaro-Irapuato, el cual cuenta con las siguientes características: Longitud 16.5 kilómetros. Sección tipo A4S. Dos cuerpos de circulación de 10.5 metros de ancho de corona cada uno, incluyendo acotamientos interiores de 2.5 metros y exteriores de 1 metros. Carriles de 3.5 metros de ancho. 3 entronques a desnivel, dos en los cruces con la Carretera Federal Nº 45 y uno en la Carretera Federal Nº 51 Acámbaro-Celaya. 6 puentes inferiores vehiculares. 1 estructura mayor que cruza el Río Laja y vías de ferrocarril. 2 casetas de cobro. El Libramiento Nororiente contará las siguientes características: Longitud de kilómetros. 7

9 Sección tipo A2. Un cuerpo con metros de ancho de corona, con acotamientos de 2.50 metros y dos carriles de circulación de 3.50 metros. 1 entronque a desnivel por construirse, en el cruce con la Autopista Federal Nº entronque con la Carretera Estatal Celaya-Dolores Hidalgo. 1 entronque a desnivel por adecuarse, en un extremo del Arco Sur. 7 pasos inferiores vehiculares y 4 pasos superiores vehiculares. 2 pasos superiores de ferrocarril. 5 puentes y estructuras sobre canales. 2 casetas de cobro. Periodo de Vigencia La fase administrativa para la preparación de la Concesión del Libramiento Celaya, comprende del año 2006 al 2010, en tanto que los trabajos de rehabilitación del Libramiento Sur y de Construcción del Libramiento Nororiente, comprenden del 2010 a la fecha, ya que de este último se espera que las obras concluyan en agosto de A continuación se describen de manera cronológica las actividades más importantes que se han realizado en este periodo de tiempo. En el año 2006 la Unidad de Planeación e Inversión Estratégica del Estado de Guanajuato (UPIE), analizó los diferentes proyectos estratégicos contenidos en el Plan Estatal de Desarrollo y a partir de dicho análisis, elaboró una cartera de proyectos susceptibles de ser incluidos bajo el esquema de una Asociación Público Privado (APP) y entre ellos destacó el Libramiento de Celaya. En el año 2007, al constituirse la UPIE como la Coordinación General de Programación y Gestión de la Inversión Pública (COPI) continúa con la propuesta de invertir recursos en 8

10 estudios para determinar la conveniencia de que el Libramiento de Celaya se estructure como APP. En este tenor, la COPI contrató un estudio con PriceWaterHouseCoopers S.C., para determinar las posibles alternativas de APP en que podría ser suscrito. Dicho estudio determinó que el Libramiento Sur podía ser un proyecto atractivo para la iniciativa privada a través del esquema de aprovechamiento de activos. A finales de agosto de 2008, la Secretaría de Obra Pública (SOP) dio inicio formal de los estudios de estructuración de la Concesión del Libramiento de Celaya, a través de asesoría especializada en materia legal, técnica y financiera, en donde se determinó que la opción más viable era el otorgamiento de una Concesión del Libramiento de Celaya que incluyera la explotación, rehabilitación, conservación y operación de Libramiento Sur y la construcción de un nuevo arco al Nororiente de la mancha urbana, para su explotación, conservación y mantenimiento. En el mes de junio de 2009, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 fracción I de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Estatal, la COPI suscribió un convenio de colaboración con la SOP para apoyar la realización de los estudios de estructuración, a través de la gestión de recursos para la contratación de asesoría especializada. En el mes de octubre de 2009, inició el proceso licitatorio al publicarse la Convocatoria, la venta de bases, las visitas al sitio, las juntas de aclaraciones, la revisión previa y demás actos protocolarios conforme a lo establecido en la Ley de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública del Estado y su Reglamento. El 10 de junio de 2010 se emitió el fallo del proceso licitatorio, en donde el consorcio conformado por las empresas Constructora y Pavimentadora VISE, S.A. de C.V. y Construcciones RUBAU, S.A. fue declarado Licitante Ganador. El día 1 de julio de 2010 se firmó el Título-Concesión entre el C. Gobernador del Estado, Lic. Juan Manuel Oliva Ramírez y la Concesionaria Bicentenario, S.A. de C.V., que es la sociedad de propósito específico que conformó el Licitante Ganador. Conforme a lo establecido en el Título de Concesión, en su Condición 3.1, el plazo sería de 30 (treinta) años, tiempo que corre a partir de la fecha en que el Gobierno del Estado entregó 9

11 el Libramiento Sur y el Derecho de Vía del Libramiento Nororiente a la Concesionaria (31 de agosto de 2010 a las 23:59 horas) y podrá ser prorrogada hasta por 30 (treinta) años adicionales; sin embargo, el plazo total que resulte de esa prórroga no podrá exceder los 60 (sesenta) años a partir de la fecha de la firma del Título de Concesión. Ubicación Geográfica El municipio de Celaya se localiza en el corredor industrial del estado; colinda con los municipios de: Juventino Rosas, Apaseo el Grande, Apaseo el Alto, Villagrán, Cortazar y Salamanca. Dada su ubicación, se convierte en puente de acceso a municipios de Guanajuato y se conecta con otras ciudades gracias a la buena infraestructura que posee: Salamanca/Irapuato/León de Los Aldama: Con dos importantes vías: la autopista Querétaro-Irapuato, o la Carretera Libre que ha sido modernizada y ampliada a cuatro carriles (dos para cada sentido), la cual conecta también con Cortazar y Villagrán, así como comunidades adjuntas a la ruta. Ciudad de Querétaro: Por la autopista Querétaro-Irapuato, o por una carretera libre recientemente ampliada a cuatro carriles que también conecta a Apaseo el Grande y Apaseo el Alto. Guanajuato Capital/Juventino Rosas: Carretera sencilla de dos carriles para cada sentido. Conecta con comunidades de Celaya, Juventino Rosas y Guanajuato Capital. Comonfort/San Miguel de Allende/Dolores Hidalgo: Por la carretera libre Celaya- San Miguel Allende, la cual se amplía a cuatro carriles (dos para cada sentido); la cual también comunica a las localidades de estos municipios. Salvatierra/Tarimoro/Acámbaro: Para estos destinos, se cuenta con la carretera libre de cuota de cuatro carriles, disminuyendo considerablemente el tiempo de 10

12 recorrido en estos trayectos y la autopista de cuatro carriles que conecta con la ruta Querétaro-Irapuato Celaya se encuentra entre las ciudades más competitivas del empleo en la industria manufacturera de la Región Centro Occidente y entre las más diversificadas en el sector manufacturero: autopartes, metalmecánico, químico, petroquímico, y agroindustrial. Destaca como un importante centro de distribución de mercancías para América del Norte y los puertos mexicanos de la Cuenca del Pacífico, por lo que resulta 11

13 necesario dotarla de infraestructura vial que acelere su desarrollo y fortalezca su posición estratégica para el comercio internacional. El Libramiento Sur es un tramo carretero que tiene una longitud de kilómetros, que inicia en el entronque La Laja (0+000) y termina en el entronque Crespo (kilometro ) ambos cruces con la carretera federal libre de peaje No.45 Querétaro-Irapuato. Por su parte el Libramiento Nororiente será un tramo carretero con una longitud de kilómetros que iniciará en el entronque a desnivel La Laja (kilometro 0+000) en el cruce con la carretera federal libre de peaje No.45 Querétaro-Irapuato, y terminará en el entronque San Miguel (kilometro ) en el cruce con la carretera estatal Celaya- San Miguel Allende. 12

14 La ubicación del Libramiento de Celaya se presenta en la siguiente imagen: Actores involucrados en el proceso de maduración del Libramiento de Celaya Secretaría de Obra Pública Subsecretaría de Planeación, Proyectos y de Servicios Jurídicos: Coordinación de Administración Integral de Proyectos Dirección General de Servicios Jurídicos Dirección de Derecho de Vía Secretaría de la Gestión Pública Secretaría de Finanzas y Administración Secretaría de Desarrollo Económico y Sustentable Secretaría de Gobierno Coordinación General de Programación y Gestión de la Inversión Pública Transparencia Mexicana, como testigo social del proceso licitatorio del proyecto (de 2009 a 2010). 13

15 Objetivo Aprovechar las capacidades técnica y financiera del Libramiento Sur de Celaya y desarrollar el arco nororiente bajo la modalidad de Asociación Público Privada para lograr asegurar la operación y mantenimiento óptimo en el largo plazo del activo, así como incrementar la longitud de la red carretera estatal, disponer de recursos financieros que permitan apalancar proyectos de infraestructura mediante esquemas de Asociación Pública Privada. Beneficios: Impulsar las principales características estratégicas de Celaya para posicionarla como una de las principales ciudades con vocación industrial en el país. Tener vías de comunicación en adecuadas condiciones en los próximos 30 años. Contar con inversión de sector privado en un proyecto de alto impacto en el sector social mediante esquemas de concesión. Disminuir los tiempos de recorrido de la Ciudad de Celaya. Mejorar las condiciones operativas del tránsito urbano de Celaya, al evitar el tránsito de largo itinerario. Evitar la entrada a la zona urbana de Celaya en los viajes a otros destinos. Ser un eje central de comunicación entre la autopista México- Guadalajara y las Carreteras Federales 45 y 57. Agilizar el tránsito vehicular de largo itinerario hacia o desde las poblaciones de San Miguel de Allende, Dolores Hidalgo C. I.N., y Acámbaro. Sumar inversión productiva a Guanajuato con la participación del sector privado. 14

16 Marco Normativo y Programático El Plan Nacional de Desarrollo (PND) constituye el documento rector que establece la planeación nacional, los objetivos, estrategias y prioridades que siguió la administración del presidente Felipe Calderón para avanzar en la transformación de México. Este documento está, estructurado en cinco ejes rectores y tiene como premisa básica la ampliación de capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras. Uno de los objetivos nacionales establecidos en el PND es: Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas. Las estrategias establecidas en el PND se enfocan en: ampliar la cobertura de los transportes en todas sus modalidades, modernizar la infraestructura y proporcionar servicios confiables y de calidad para toda la población (Estrategia 14.7) y proponer esquemas de financiamiento y mejorar los ya existentes para fomentar el desarrollo de proyectos de infraestructura e impulsar su papel como generador de oportunidades y empleos (Estrategia 14.10). El Plan Estatal de Desarrollo 2030 (PED), es el instrumento rector del desarrollo integral del Estado y constituye el principal referente para los instrumentos de planeación; tiene como objetivo definir una visión clara del desarrollo de Guanajuato para que a partir de ella se identifiquen las necesidades y las mejores líneas de acción para resolverlas. La Línea Estratégica 1 contempla el: Desarrollo de mecanismos de coordinación eficientes y efectivos entre los tres órdenes de Gobierno en materia de infraestructura, y una adecuada asignación del presupuesto con enfoque multianual y plantea como objetivo 1.3 y 1.4 legislar sobre los derechos y obligaciones de la custodia de la infraestructura, para responsabilizar sobre la conservación a los diferentes niveles de gobierno y legislar sobre la asignación de recursos necesarios para la conservación de infraestructura de acuerdo a su dimensión o importancia. 15

17 En la Línea Estratégica 5 Planeación, desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de transporte que impulse el desarrollo del Estado, plantea como objetivo 5.3 Fortalecer y ampliar la red carretera del Estado a fin de satisfacer las necesidades de la población. Dicha línea estratégica y objetivo tiene, entre algunas de sus metas las siguientes: contar con un plan carretero sustentado en el diagnóstico de aumento de flujo vehicular apegado a los criterios de crecimiento poblacional, industrial y comercial de la región y consistente con las estrategias de desarrollo económico para las distintas regiones del Estado y aplicar el esquema más apropiado para la administración, regulación y organización de las concesiones de transporte público. El Plan de Gobierno , integra la visión de actores de todas las regiones y estratos de la sociedad. Guarda congruencia con el PED 2030 y plasma las acciones a realizar por el gobierno estatal para garantizar el cumplimiento de las líneas estratégicas, objetivos y metas. El Plan de Gobierno en su cuarto Eje Empresa, Empleo y Competitividad, busca orientar la economía estatal hacia un mercado más democrático y equilibrado donde los actores del desarrollo (Gobierno, iniciativa privada y sociedad) realicen las aportaciones que les correspondan, en el marco de una economía solidaria y competitiva que potencia el desarrollo local y regional. Este Eje contempla en el Objetivo General 4.6. Ampliar la infraestructura comercial, industrial y de servicios que impulse el desarrollo económico de la Entidad, y plantea, como objetivo particular, Construir, conservar y modernizar la infraestructura estratégica y complementaria. Dichos objetivos tienen como metas: Gestionar tanto la construcción, como la modernización de 100 kilómetros de carreteras anuales, con la participación de la Federación y los municipios, e incrementar la longitud de la red carretera asfaltada en 12%. De lo anterior, se desprende la Estrategia E1. Modernización de la red carretera estatal que plantea como acción el fortalecimiento de la infraestructura complementaria en el sistema carretero estatal. Por último, el Plan establece como acciones impulsoras, la elaboración de los estudios de viabilidad y en su caso la estructuración de tres autopistas de cuota; impulsar la conclusión de la modernización de la carretera federal 45 y de la carretera de San Felipe a la federal 57; desarrollar las mejores prácticas internacionales en materia de APP; implementar esquemas 16

18 financieros y concesiones para potenciar la creación de infraestructura y fortalecer la infraestructura complementaria en el sistema carretero estatal. Diagrama 1. Marco Programático Estatal Fuente: Plan de Gobierno Gobierno del Estado de Guanajuato. Para aumentar la competitividad de la economía mediante el incremento de la cobertura geográfica y social de la infraestructura y el mejoramiento de su calidad y eficiencia, en materia de infraestructura carretera, la SCT desarrolló el Programa Carretero y sus 100 proyectos estratégicos. Este programa de gobierno que se financiará con recursos presupuestales y privados, obtenidos a través de concesiones y aprovechamiento de activos, estableció como sus ejes rectores de operación los siguientes: Concentrar la mayor parte de la inversión en proyectos completos que transformen la geografía económica regional. Dar prioridad a la conservación de los tramos más transitados de la red; aumentar la inversión pública con recursos provenientes del sector privado. Impulsar la descentralización del sector carretero, transfiriendo recursos y responsabilidades a estados y municipios. Con este programa carretero, se busca terminar la modernización de corredores troncales estratégicos que cruzan el país, así como realizar la construcción de libramientos y accesos en las principales ciudades para facilitar el flujo vehicular, permitir que se conserve en mejor estado la infraestructura urbana y reducir los accidentes. El Programa se plantea asignar los recursos de manera más eficiente mediante la planeación y ejecución de 100 proyectos carreteros completos que 17

19 pueden ser terminados durante la presente administración. Es importante resaltar que para lograr su materialización, fue necesario alinear la actuación del Gobierno Federal con los gobiernos estatales mediante la formalización de convenios de concertación que permitieran concretar los objetivos del Programa. Derivado de lo anterior, en 2008, se firmó el Convenio General de Coordinación entre el Ejecutivo Federal por conducto de la SCT y el Gobierno del Estado de Guanajuato cuyo sustento jurídico se encuentra en lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el PND y la Ley de Planeación y el Programa Nacional de Infraestructura En dicho Convenio se establecieron las obras que sería necesario ejecutar para desarrollar las contenidas en el Programa Nacional de Infraestructura , así como las que fueron establecidas en el Plan de Gobierno , entre las que cabe destacar el Libramiento de Celaya. Fundamentación Legal Aplicable Por la importancia de sus facultades y la naturaleza de sus funciones, el Poder Ejecutivo Estatal buscando la satisfacción y el bienestar de la sociedad y con el objeto de mantener, mejorar, construir obras públicas que eleven el nivel de vida de la sociedad guanajuatense, creó la Ley de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública para el Estado de Guanajuato, con el propósito de otorgar a los particulares la concesión para la prestación de servicios públicos, así como el diseño, construcción, conservación, operación, uso, explotación, mantenimiento o aprovechamiento de la infraestructura pública. El Poder Ejecutivo en estricto apego a derecho, faculta a los particulares interesados en la conservación, diseño o construcción de obra pública a participar mediante los medios previamente establecidos (licitación o invitación a concurso), en el Reglamento de la Ley de Concesiones. De manera particular, el fundamento legal aplicable para la realización del Libramiento de Celaya es el siguiente: Artículos 77, fracciones I y XXII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato; 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 19, 20, 21, 22 y demás aplicables de la Ley de Concesiones; 2, 6, 7, 8, 9 y 30, 18

20 fracciones I, II, X, XI y XII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; 2, 3, 5, 6, 8, 15, 46, 48, 50, 51 y demás aplicables del Reglamento de la Ley de Concesiones. 19

21 Antecedentes Panorama Situacional Carretero El sistema carretero del país lo conforma una red que consta de más de 356 mil kilómetros, 35% de ellos están pavimentados, 43% revestidos y los 22% restantes son terracerías y brechas mejoradas. De acuerdo al tipo de red, está constituida por 48,319 kilómetros de carreteras federales y autopistas, 72,179 kilómetros de caminos alimentadores o estatales, 167,877 kilómetros de caminos rurales y 68,570 kilómetros de brechas. En la última década la red troncal federal no ha tenido incrementos importantes en cuanto a su longitud y cobertura. Sin embargo se han realizado acciones significativas de modernización, principalmente en los 14 corredores troncales y hasta el 2006, se habían modernizado el 82% de los 19,245 kilómetros que conforman los corredores carreteros. Gráfica 1 En un comparativo internacional, al inicio de la Administración del Presidente Felipe Calderón, México se encontraba en el lugar 64 de 125 países en materia de infraestructura general y de comunicaciones y transportes en particular, según datos del Foro Económico Mundial (Informe ). De forma específica, en materia carretera, en número de 20

22 kilómetros de red por superficie territorial, México está por arriba de Chile y Argentina, pero por debajo de países como Corea y Estados Unidos de América. Gráfica 2 Panorama Situacional del Estado de Guanajuato Cuenta con una red vial de 11,995.9 kilómetros de longitud, correspondiendo 1,232.5 (10.3%) a la red Federal; 7,987 (66.6%) a la red Municipal, y los 2,776.4 restantes (23.1%) a la red a cargo del Estado. Por lo que se refiere a autopistas de cuota a cuatro carriles, cuenta con una longitud de kilómetros. En el siguiente mapa muestra el Plano de la Red Estatal de Carreteras. 21

23 Mapa 3. Red Estatal de Carreteras del Estado de Guanajuato Fuente: Secretaría de Obra Pública del Estado de Guanajuato. La ciudad de Celaya por su competitividad en el empleo y en las actividades de manufactura, ha presentado un importante crecimiento industrial, comercial y por consiguiente de flujo vehicular. La red vial primaria y secundaria en tramos importantes ha llegado a su nivel máximo de operación en las horas de mayor demanda. 22

24 La combinación del flujo vehicular local, con los viajes de largo recorrido (viajes con destino transversal Guanajuato-Michoacán y viajes entre Querétaro-Michoacán y Querétaro-Guanajuato) y la capacidad operativa de las vialidades actuales, provocan congestionamientos viales con mayores tiempos de recorrido sobre la mancha urbana, además de un incremento en el número de accidentes de tránsito, emisión de contaminantes, mayor consumo de combustible y tiempos muertos en el sistema que van desde los 26 minutos para los automóviles y hasta 50 minutos para los camiones de carga. Celaya, es una de las ciudades con mayores problemas por el cruce de viajes cuyo origen y destino es diferente a la misma, razón por la cual en el año 2004, inició operaciones el Libramiento Sur de Celaya. La obra se puso en marcha para atender los viajes oriente-poniente y viceversa, de largo itinerario y principalmente, a los vehículos de carga para evitar su cruce por la ciudad. Con esta acción, se disminuyó la circulación de vehículos de carga de 3,800 unidades en promedio para los viajes oriente-poniente-oriente. Para eficientar los tiempos de recorrido por la ciudad, se han realizado mejoras a la infraestructura interna de Celaya y modificaciones y avances a las carreteras de acceso. En los últimos cuatro años, se han desarrollado las siguientes obras: Eje sur-poniente Juan Pablo Segundo. Rehabilitación de la Av. Constituyentes. Construcción de puentes en la Av. Constituyentes a los cruces con Lázaro Cárdenas, División del Norte y Dos de Abril. Modernización de la carretera Federal

25 No obstante todas las obras anteriores, se carece de una obra carretera que separe de forma determinante el tránsito de paso, del tránsito local para lograr el uso adecuado de la infraestructura. En la actualidad, existen alrededor de 15,000 vehículos de los cuales más del 50% son de carga cuyo origen-destino no es la ciudad de Celaya. Infraestructura vial de la ciudad de Celaya Fuente: Elaborado con base en Google Earth La comunicación oriente-poniente de la ciudad, y viceversa, tiene una conectividad adecuada, más no suficiente; en el sentido norte-sur y sur-norte no se cubre esta necesidad, ya que las vialidades que entran a la ciudad, como es el caso de las 24

26 que provienen de Salvatierra, en el sur, y desde San Miguel de Allende, en el norte, finalizan en la zona centro de la ciudad y con secciones variables que en algunos casos no superan los dos carriles. En el año 2010 el Libramiento Sur presentaba condiciones técnicas no acordes a las de una autopista de cuota, y entre los principales problemas detectados se pueden señalar los siguientes: daño estructural, daño en la carpeta de rodamiento, falta de mantenimiento y accesos clandestinos. Todos estos problemas generaban un impacto negativo en los ingresos por cobro de peaje al contar con un menor aforo vehicular, además de que se presentaba un mayor número de accidentes, mayor deterioro de las condiciones estructurales del pavimento, lo que sin lugar a dudas, elevaba el costo social al no brindarse las condiciones óptimas de funcionamiento en esta vía. Fatiga y Deterioro de Carpeta Asfáltica y Derecho de Vía sin Mantenimiento Nota: Imágenes del Libramiento Sur de Celaya a mediados del años Fuente: Secretaría de Obra Pública del Estado de Guanajuato. Las necesidades crecientes de infraestructura, dadas las múltiples demandas sociales y recursos públicos insuficientes ha generado la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, a través de las cuales se pretende elevar el nivel de competitividad. 25

27 Por ello, a fin de cerrar la brecha entre los recursos fiscales disponibles y los requeridos para construir la infraestructura que se requiere a nivel nacional, se han diseñado modelos de asociación de capital público y privado en materia de concesiones y aprovechamiento de activos. Diagrama 2. Problemas por déficit de Infraestructura. Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. Asociaciones Público- Privadas. Una APP es una asociación entre los sectores público y privado formada con la finalidad de entregar un servicio tradicionalmente suministrado por el sector público. Con esto se busca no solo el financiamiento del sector privado, sino también su capacidad de gestión de emprendimientos comerciales a largo plazo. Los beneficios que atraen las APP s para el desarrollo de la infraestructura son el incremento de la misma con una operación de calidad en el largo plazo así como asegurar la construcción de los activos en los tiempos determinados. De esta manera se optimiza el uso de los recursos públicos y los riesgos se distribuyen entre las 26

28 partes privada y pública de manera óptima, logrando reducir costos en las diferentes etapas de los proyectos. El proceso de estructuración de una APP tiene cuatro etapas clave: la preinversión, la asesoría, el proceso de licitación y el desarrollo del proyecto, en cada uno de estos puntos participan tanto actores públicos como privados, quienes trabajan en conjunto para llevar a cabo todo el proceso de construcción del proyecto, cada etapa tiene un desarrollo en especifico los cuales se explican en el siguiente cuadro: 27

29 Diagrama 3. Proceso de estructuración de las APP. Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. 28

30 Para que un proyecto APP tenga éxito se requiere: Contar con un marco legal y reglamento favorable; en el estado de Guanajuato se cuenta con una Ley de Concesiones de Infraestructura y Servicios Públicos del Estado de Guanajuato publicado en el 2002 y su debido reglamento publicado un año después de esta ley. Un proyecto económicamente justificado, el cual busca no solamente la inversión del sector privado, sino también la capacidad de gestionar y emprender proyectos a largo plazo. Elegir un socio público confiable, el cual contribuirá al uso eficiente del gasto público, lo cual reducirá riesgos para la entidad pública. Tener un socio privado con experiencia que incremente los recursos para la inversión en infraestructura social. Realizar un contrato claro y flexible, el cual permita extender la eficiencia en la ejecución y consumación de los proyectos. Una estructura de financiamiento inteligente. 29

31 Diagrama 4. Seis claves para el éxito de los proyectos APP. Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. Existen diferentes APP, para diversas necesidades: Diagrama 5. Tipos de APP Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. 30

32 En el siguiente diagrama se puede observar las virtudes de utilizar esquemas APP, al construir y operar un proyecto carretero, como la reducción de costos, agilizar la obra y hacer partícipe a los inversionistas en la administración, diseño y construcción del mismo. Diagrama 6. Nueva Visión de Proyecto de APP Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. Es por esto que al tener una inversión pública y privada se optimizan los recursos, ya que por una parte el sector privado se encarga de operar y construir, mientras que el sector público es quien lleva a cabo las actividades de monitoreo de la calidad y garantía de pago. Así es como se llega a tomar la decisión de una APP, para la concesión del Libramiento de Celaya. Como una nueva visión de los proyectos de inversión, el Estado, tras una licitación, decidió un socio del sector privado que diseñara un expediente técnico, construyera la obra y su equipamiento y diera los servicios de operación con calidad y eficiencia; el Estado de Guanajuato realizó para todo esto los estudios de mercado, técnicos, financieros, administrativos y legales que garanticen una propuesta adecuada para el cumplimiento de los objetivos sociales y económicos del proyecto. 31

33 El gobierno del estado de Guanajuato al otorgar una concesión a una asociación privada asume los riesgos de diferente manera que si él construyera y operara la carretera, los riesgos entonces se van dividiendo de la siguiente forma: Diagrama 7. Asignación de riesgos en APP Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. 32

34 Los beneficios de las asociaciones privadas y públicas se resumen en el siguiente diagrama: Diagrama 8. Características financieras de las APP Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. Así se concluye que las APP son una alternativa para financiar el desarrollo de la infraestructura, las cuales permiten cubrir una importante proporción de necesidades de la población. Estos beneficios implican el adelanto en el desarrollo de infraestructura de alto impacto social y el incremento de los montos de inversión con la participación del sector privado, Las APP elevan la calidad del servicio ofrecido a los usuarios, aumentan la eficiencia y productividad de la prestación de servicios públicos y abren nuevos espacios de participación para la iniciativa privada, logrando una mejor distribución y administración de los riesgos de los proyectos. 33

35 Estudio de Tránsito Para la sustentación del Libramiento fue necesaria la realización de un estudio sobre el comportamiento actual de la demanda del Libramiento Sur y evaluar el impacto que tendría su operación con el Libramiento Norte, así como la proyección del tránsito para los próximos 30 años. Dicho estudio constituyó el documento explicativo más adecuado para la sustentación técnica del proyecto. El estudio de demanda estuvo integrado por cuatro etapas principales, como se muestra en el siguiente diagrama: Diagrama 9. Etapas Principales del Estudio de Demanda Fuente: Informe Central. Estructuración de la Concesión del Libramiento de Celaya, Guanajuato,

36 En la recopilación de Información actual e histórica, se obtuvieron los insumos necesarios que sirvieron de plataforma para todos los análisis del estudio. La recopilación fue principalmente de tipo documental y de campo. La primera se obtuvo de varias fuentes como son la misma entidad contratante (Gobierno de Guanajuato), además de la información existente en los archivos históricos de la empresa consultora y la información de estudios de demanda en la red carretera de influencia, se consideró de manera preponderante el estudio realizado entre noviembre de 2007 y febrero de En la segunda, se realizaron levantamientos de información directamente en la zona del estudio, mediante una serie de estudios de tránsito y encuestas resaltando las de Origen-Destino (OD) y las de Preferencia Declarada. Además, de aforos neumáticos para actualizar las matrices de OD de otros estudios en el área de influencia. La información anterior, permitió el cumplimiento del objetivo establecido principalmente para caracterizar la red de influencia y el tránsito que circula actualmente por los tramos en estudio y su comportamiento histórico. El análisis de la información, permitió definir las características actuales del tránsito, las características físicas y operativas de la red, el tránsito promedio diario anual, las características de los viajes y el valor del tiempo de viaje a los usuarios, para garantizar la calidad de la información se realizaron supervisiones antes, durante y después del levantamiento de la misma. Con los modelos de planeación de transporte o tránsito que se realizaron en el estudio, se logró representar adecuadamente la generación y distribución de viajes de la infraestructura existente, así como los patrones de viaje de todo el corredor. Por 35

37 medio de la asignación de viajes se determinó el grupo de usuarios que utilizarían el Libramiento o las diferentes alternativas existentes. La proyección de la demanda del Libramiento (Proyección del Tránsito), se obtuvo considerando las tasas de crecimiento de la zona. Para el pronóstico de viajes se contempló un horizonte de planeación de 30 años ( ), tomando como año base La red de influencia quedó caracterizada por aquellas carreteras que de manera directa o indirecta tienen alguna influencia relevante sobre el Libramiento de Celaya. En resumen el estudio de demanda concluye que la construcción del Libramiento Norte de Celaya, es viable y, reforzará la conectividad con las demás vialidades que llegan a ella, pudiéndose impactar positivamente en los tiempos de recorrido en el paso de la ciudad. La última etapa del estudio, se enfocó a la Evaluación económica y social. El análisis costo beneficio de un proyecto de infraestructura carretera se basa en la determinación de las ventajas que ofrecerá al usuario, en términos de ahorros, en costos de operación vehicular y tiempo de recorrido de los usuarios en comparación con la inversión requerida para ello. Se trata entonces de una relación entre el beneficio que recibirá la colectividad y los costos en que incurrirá la nación para proporcionarlos. De esta forma, la evaluación económica se basa en la comparación de dos escenarios: con proyecto y sin proyecto, de lo cual se obtienen los beneficios buscados. La derrama económica derivada de la puesta en operación de un proyecto de infraestructura carretera, cuantificable en términos monetarios, se deriva principalmente de dos fuentes: ahorros por menores costos de operación vehicular y ahorros por menores tiempos de recorrido de los usuarios. Como ya se indicó, el proyecto es rentable desde el punto de vista social, es decir, los beneficios sociales que genera al poder transitar a un costo más bajo son mayores que los costos de inversión que tiene que incurrir la sociedad en su ejecución. Esto ocurre bajo el escenario de asignación de tránsito para la denominada tarifa óptima. 36

38 Acciones Realizadas Planeación El Gobierno del Estado seleccionó la mejor alternativa para su materialización. Se determinó que una Concesión Estatal por Aprovechamiento de Activos permite utilizar recursos que aún no han sido generados para financiar al menor costo posible nueva infraestructura carretera que traerá importantes beneficios. Se visualizó la necesidad de concesionar el diseño, la construcción, la operación, la explotación, la conservación y el mantenimiento de un nuevo tramo carretero de cuota tipo A2 que será conocido como el Libramiento Nororiente de Celaya. Así como la rehabilitación, operación, mantenimiento, conservación y explotación del tramo carretero de cuota existente tipo A4 conocido como el Libramiento Sur o Arco Vial Sur de Celaya. Para la planeación y preparación del proyecto se requirió de la organización interinstitucional antes mencionada, así como de asesoría especializada que dieron origen a la concesión del Libramiento Celaya; dicha organización se explica en el siguiente diagrama: Diagrama 10. Planeación y Preparación del Proyecto Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. 37

39 El resultado de los estudios de demanda y financieros determinaron que para la definición del Libramiento Norte de Celaya, conforme al criterio de separabilidad de proyectos fue factible tramificar el Libramiento Norte en dos, Arco Norponiente y Arco Nororiente; en sesión del Consejo de Concesiones se concluyó que el arco Nororiente representa la mejor propuesta integral, debido a que ofrece una mayor contraprestación por parte del inversionista, representa un monto de inversión menor respecto al arco Norponiente y para el Estado representa la menor aportación de recursos para la liberación del derecho de vía. Declaratoria del Gobernador El Gobernador Juan Manuel Oliva Ramírez, reconoce y manifiesta la necesidad de desarrollar nuevos canales, mecanismos y procedimientos que permitan aprovechar los recursos con los que cuentan los sectores social y privado para la creación de infraestructura básica. A estos nuevos esquemas de contratación o participación se les conoce con el nombre de alianzas o Asociaciones Público-Privado, dentro de las cuales se encuentran el esquema de la concesión. Con fundamento en la Ley de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública para el Estado de Guanajuato y su Reglamento de la Ley de Concesiones y Servicios e Infraestructura Pública, el Gobernador del Estado, declaró la necesidad y conveniencia de otorgar una concesión de jurisdicción estatal para modernizar, operar, explotar, conservar y mantener el tramo carretero de cuota conocido como el Libramiento Sur de la ciudad de Celaya y para diseñar, construir, operar, explotar, conservar y mantener un nuevo tramo carretero de cuota al Nororiente de la ciudad de Celaya, que en su conjunto se conocerá como el Libramiento de Celaya. Creación del Consejo Consultivo Para realizar estas acciones el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Administración, la Secretaría de la Gestión Pública y la Coordinación General de Programación y Gestión de la Inversión pública, conformaron un Consejo Consultivo. La Secretaría de Obra Pública del Estado de Guanajuato contrató a tres empresas como asesores financieros, legales y técnicos para la creación de la concesión que diera paso al proyecto del Libramiento Celaya. 38

40 Diagrama 11. Organización Interinstitucional Fuente: Secretaria de Obra Pública del Estado de Guanajuato. El Consejo Consultivo tiene las atribuciones de intervenir en las diversas etapas del procedimiento para el otorgamiento de la concesión; estudiar y evaluar la materia de la concesión; emitir los dictámenes a que se refiere el Reglamento; analizar los montos de las contraprestaciones o beneficios adicionales propios de la materia de la concesión; proponer las facultades que se deberá reservar el Ejecutivo del Estado sobre la materia de la concesión; proponer a los equipos o instancias que sean necesarias para vigilar el cumplimiento de las obligaciones del concesionario durante las etapas de la concesión; y las que se señalen en el Reglamento y las inherentes al cumplimiento de su función. A la vez sesionará con la periodicidad que sea necesaria. Del mismo modo, contará con un Secretario Técnico, que será designado por los integrantes del mismo, encargado de levantar las actas de las sesiones, en las que se detallen las incidencias y acuerdos sostenidos; y deberá dar seguimiento a los acuerdos del Consejo. Asimismo, deberá analizar las bases para el otorgamiento de la concesión que prepare la SOP. Maduración de la Concesión del Libramiento de Celaya Se realizaron una serie de actividades condensadas dentro de 3 Etapas de Maduración de la Concesión. Cabe señalar que fue necesaria la contratación de asesoría especializada de carácter legal, económico financiero y técnico a lo largo de todo este proceso, debido a 39

41 la complejidad en la instrumentación, seguimiento, inspección y cumplimiento de estudios y acciones. Con la asesoría especializada contratada se fortaleció el cumplimiento de las atribuciones y funciones de la SOP ampliando y mejorando su capacidad de gestión y ejecución de las actividades de este magno proyecto. Se describen de manera puntual las actividades más importantes realizadas por las empresas de consultoría contratadas en cada una de las tres etapas en las que se integró el proceso de la Concesión. Etapa 1: Estructuración Desarrollo de los trabajos de asesoría técnica, financiera y legal necesarios para la realización e integración de los estudios para la estructuración, contratación, revisión, evaluación y otorgamiento de una concesión al amparo de la Ley y su Reglamento, así como la preparación de los documentos legales y administrativos derivados de ellos. Entre los estudios técnicos complementarios elaborados en esta etapa, se pueden mencionar los siguientes: Pronóstico y asignación vial del proyecto. Evaluación socioeconómica. La asesoría legal consistió en el diseño de la estructura de los documentos legales necesarios en el proceso de conformación del Libramiento de Celaya: Definición del Marco legal aplicable. Diseño y estructuración de documentos legales básicos (convocatoria, bases de licitación y Título de Concesión y sus respectivos anexos). Descripción general del proceso de licitación. Validaciones legales y consultas técnicas ante las áreas internas del Gobierno del Estado como externas ante las dependencias con alguna injerencia en la factibilidad del proyecto. Permisos del proyecto y ajustes consecuentes. Opinión sobre la viabilidad jurídica de la aplicación de concesiones en carreteras. El asesor financiero apoyó en a la identificación de los beneficios y costos que se derivarían de la Concesión: 40