Monitoreo Legislativo Sonorense

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1 Transparencia y rendición de cuentas en un Congreso estatal de México Giovanna Morales Sotomayor Mónica Tapia Alvarez Alternativas y Capacidades A.C. México, Distrito Federal, Junio 2009

2 Sonora Ciudadana AC es una organización no gubernamental, independiente y apartidista que se dedica, dese el ámbito local, al análisis, investigación y seguimiento de políticas e instituciones públicas, así como a informar y formar a la ciudadanía con el fin de incidir en la construcción de una democracia integral en México que garantice el pleno respeto y ejercicio de los derechos humanos. Blvd. Morelos 78-C Col. Constitución, Hermosillo, Sonora, (662) Alternativas y Capacidades se fundó en el 2002 con la misión de contribuir al desarrollo social de México, fortaleciendo a las organizaciones de la sociedad civil y a las instituciones donantes y creando un contexto favorable para su profesionalización, promoviendo su capacidad de incidencia e impulsando la colaboración intersectorial. Av. Luis Cabrera 138-1, San Jerónimo Aculco, México DF, (55) (55)

3 MONITOREO LEGISLATIVO SONORENSE: Transparencia y rendición de cuentas en un Congreso estatal de México Autoras: Giovanna Morales Sotomayor Mónica Tapia Álvarez Alternativas y Capacidades A.C. La sistematización de la experiencia del, así como parte de este proyecto, se realizaron gracias a un donativo financiero otorgado a Sonora Ciudadana AC por la Fundación Open Society Institute. Diseño Gráfico: Melissa Soto Fimbres 2009 Sonora Ciudadana AC, Boulevard Morelos 78-C, Col. Constitución, Hermosillo, Sonora,

4 INDICE Resumen Ejecutivo...1 Summary...2 Presentación...3 I. Antecedentes...4 El contexto político y social del...6 II. III. IV. Cómo funcionaba el Los resultados de incidencia del Monitoreo Mayor disposición de información al alcance ciudadano Avances en transparencia y visibilidad del actuar del Congreso Profesionalización de los legisladores Creación de canales para facilitar la participación ciudadana Los factores que contribuyeron al éxito del Monitoreo La coyuntura y el inicio del Monitoreo...23 Liderazgo y visión de incidencia de Sonora Ciudadana La comunicación estratégica del Monitoreo V. Los retos de la implementación y continuidad del Monitoreo Los límites del monitoreo ciudadano y la evaluación cualitativa El reto de la participación ciudadana Los desafíos y las capacidades de la organización Conclusiones...31 Anexos Anexo 1. Fuentes consultadas Anexo 2. Relación de entrevistas...34 Anexo 3. Instrumento para las entrevistas...35

5 Resumen Ejecutivo En México, la transición democrática y la apertura política han llevado a la ciudadanización de los espacios de representación pública. Uno de estos espacios es el Congreso, institución que por la facultad que tiene para fiscalizar al ejecutivo, y la atribución de elaborar y aprobar presupuestos de los tres niveles de gobierno, ha adquirido una gran importancia en la vida democrática del país, que se ha acrecentado en los últimos años. Gracias a esto, diversos grupos ciudadanos han enfocado sus esfuerzos para transparentar el trabajo de los diputados mediante monitoreos legislativos. El Monitoreo Legislativo Sonorense es una herramienta diseñada y empleada por la organización Sonora Ciudadana, A.C. para profesionalizar la labor de los diputados en el Congreso local en Sonora, buscando transparentar las actividades legislativas y hacer a los legisladores rendir cuentas a la ciudadanía, quien los eligió para ocupar esos cargos. Entre los resultados que el logró se encuentran: transparentar el trabajo de los legisladores a través de indicadores que muestran su puntualidad y asistencia a las sesiones de trabajo, el sentido de su voto sobre ciertos temas y la cantidad de leyes e iniciativas que presentan y aprueban. A raíz del Monitoreo se cuenta con una mayor disposición de información al alcance de la ciudadanía y la adopción de medidas que han mejorado el desempeño de los legisladores, o sanciones que se aplican cuando no se comportan de esta forma. Esto ha permitido, entre otras cosas, la primera certificación de un Congreso en México, sobre tareas legislativas. El Monitoreo también ha fomentado la participación ciudadana para incidir en temas legislativos, pues ahora se observa mayor presencia de organizaciones y ciudadanos independientes en las sesiones del Congreso y la organización misma ha colaborado o incidido en otros espacios de gobierno, sentando así un precedente para otras agrupaciones ciudadanas. En los resultados han influido factores que se presentan de manera continua en el trabajo que realiza la organización, como es su liderazgo y el profesionalismo con el que trabajan, así como sus estrategias de difusión y trabajo con los medios de comunicación para diseminar los resultados del Monitoreo. En el camino, la organización se ha enfrentado a retos que van desde la oposición de algunos legisladores insatisfechos con la forma en que ha sido medido su desempeño, algunos procesos y decisiones que siguen en la opacidad, la falta de respuesta ciudadana y alianzas con otras organizaciones, y algunos límites sobre todo de financiamiento y personal que afectan la capacidad operativa de la organización. El equipo de Sonora Ciudadana también ha tenido que resolver retos que han tenido que ver con un cambio de paradigma sobre la relación ciudadanía-gobierno, en un país donde resulta poco común que los representados hagan rendir cuentas a los representantes. Por último, la organización ha decidido cesar el en su forma actual para transformarlo en una herramienta más estratégica, que sea capaz de incidir con los representantes legislativos de los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal. No se dejará de lado el trabajo en el Congreso, por el contrario, se reforzará con la experiencia adquirida y con la adopción de un tema transversal a todos los niveles de gobierno y esferas de poder, y central para el trabajo de la organización: la incidencia en salud pública. 1

6 Summary For many years, Mexico has undergone a process of democratization that has resulted in open electoral competition, stronger presence of the subnational levels of government in decision-making, and increasing citizen participation in public spaces. One of these public spaces is the Congress. Given its attribution to make the executive accountable and approve the budget, the Congress (the legislative sphere) has gained special importance in the democratic process of the country. Some citizen groups have started to monitor the legislative sphere in order to hold public officials accountable. Three years ago, in the state of Sonora, a civil society organization (CSO) named Sonora Ciudadana launched a monitoring program to improve the work done by legislators in the local Congress. The program consists of several indicators -assistance, punctuality, number of laws presented and passed- that evaluate the work of local representatives. The results are periodically made public through the organization s web page and with the help of the media. Although the majority of citizens in Sonora have not yet taken full advantage of the information produced by the program, the fact that for the first time a CSO is monitoring a public institution in this state has indeed raised awareness within the legislators about the importance of values such as transparency and accountability. The results of the program are reflected in the reduction or elimination of old practices such as the fast track approval of laws, and the exclusion of citizens from the law-making process. It has also helped improve access to public information and has worked to reduce the unpunctuality and absence of the legislators, as well as application of sanctions for these behaviors. These results were partly accomplished because the organization and its members have gained a respected leadership and credibility. Some of the challenges the program has faced have been a dissatisfaction of legislators as how they have been evaluated, the lack of participation of citizen participation and alliances with civil society organizations, as well as the limited organizational capacity of Sonora Ciudadana, being a young and small organization, and the lack of sufficient funding to continue with this monitoring exercise. In September 2009, the legislative period monitored will be coming to its end and Sonora Ciudadana has redesigned its strategy and, as a learning of previous experience, the organization will shift towards monitoring public health as a specific theme, holding accountable officials from the three levels of government: municipalities, states, and federal government. 2

7 Presentación Aunque la lucha por la democratización en México lleva ya muchas décadas, las experiencias de contraloría ciudadana e incidencia pública por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) son procesos recientes. Para la mayoría de las organizaciones estas experiencias son primeros intentos donde hay mucho que aprender e innovar; se dejan precedentes y se desprenden muchas lecciones, pero pocas veces se sistematizan y se comparten con los demás. Por ello, que hay poco conocimiento acumulado en estos temas que puedan servir para los que vienen detrás. Hay pocas guías y referencias, por lo que cada experiencia se convierte en una invención del hilo negro. En este sentido, agradecemos la visión y el apoyo del Open Society Institute para sistematizar una experiencia exitosa e innovadora, que a nivel local ha logrado resultados impresionantes. Este proceso es aún más excepcional porque la organización que lo impulsó es joven y pequeña, con una agenda circunscrita a un estado. Su interés por compartir con toda honestidad su experiencia, lecciones y aprendizajes convierten también a Sonora Ciudadana en un referente para el fortalecimiento de estas iniciativas. Los ciudadanos con todo el significado de la palabra-- que forman la organización han demostrado que con inteligencia, pocos recursos y mucho trabajo se pueden generar cambios políticos de trascendencia, en un contexto inaccesible y autoritario. En Alternativas y Capacidades, interesados por construir capacidades de incidencia en políticas públicas entre las organizaciones mexicanas, nos sentimos sumamente afortunadas de esta oportunidad para conocer, reflexionar y generar conocimiento útil en estos temas. Desde nuestra perspectiva, esta incidencia va construyendo soluciones de largo plazo para los problemas sociales profundos y estructurales que como país tenemos. La democracia se tiene también que construir desde abajo, desde opciones ciudadanas que día con día amplíen el espacio público y los asuntos de interés para todos. Agradecemos el apoyo de Ana Eugenia López Ricoy, quien estamos seguras disfrutó tanto como nosotras escribir esta historia de transformaciones políticas y sociales. 3

8 I. Antecedentes A lo largo de su historia, México ha concentrado el poder político en la figura del presidente, quien por mucho tiempo intervino en las decisiones que se tomaban en todos los ámbitos y niveles de gobierno. Los poderes legislativo y judicial tenían una función simbólica y los gobernadores de los estados debían responder directamente al presidente. Sin embargo, esta organización del poder se ha transformado al aumentar la competencia electoral y la alternancia; primero, en las autoridades municipales, luego en las gubernaturas estatales y, finalmente, en la Presidencia de la República. Durante este proceso de transición y a pesar de la alternancia en distintos ámbitos de gobierno, las prácticas autoritarias y los caciquismos locales en estados y municipios no han desaparecido. Al contrario, la apertura y la competencia política no han emergido ni ocurrido al mismo tiempo ni de la misma forma en todas las regiones del país. Todavía hay municipios y estados en los que continúa dominando un partido y un grupo político, con escasa o nula competencia, gracias a una dinámica clientelar, en la que se intercambian favores que obstaculizan una competencia imparcial entre fuerzas políticas. Así, en muchos casos el autoritarismo y la elite política tradicional permanecen en el poder, con la diferencia de que comparativamente que hace algunas décadas ahora hay menor interferencia del poder federal. Existen por lo tanto grandes brechas en cuanto a reformas y avances democráticos en el país, existiendo enclaves autoritarios a nivel regional. En este contexto, se ha visto que el reto para mejorar la calidad de la democracia mexicana se encuentra en buena medida a nivel subnacional (Wayne y Eisenstadt, 1999). Además de la fuerza que han adquirido los gobiernos municipales y estatales con la ampliación de la competencia política y la descentralización, también los poderes legislativo y judicial han comenzado a ser un espacio de influencia política real, tanto a nivel nacional como subnacional (Hiskey y Bowler 2005; Beer, 2001). En este sentido, el papel del poder legislativo ha aumentado en peso e importancia. Entre estas funciones indispensables para convertirse en un contrapeso del poder ejecutivo están: emitir y reformar leyes y nombramientos, aprobar o rechazar políticas, elaborar y aprobar el presupuesto de las dependencias y los programas de los tres niveles de gobierno, y llamar al ejecutivo a rendir cuentas. En especial, esta última función le ha dado a los congresos una posición clave para el funcionamiento de la democracia, al ser el fiscalizador por excelencia de las acciones que lleva a cabo el ejecutivo, aunque también la facultad de elaborar y aprobar el presupuesto de los tres niveles de gobierno es una tarea crucial. En el interior de los congresos tiene lugar otro ejercicio vital para la vida democrática del país: la representación de los intereses de la ciudadanía en general y de grupos que tienen una agenda específica, que en muchas ocasiones son conocidos como grupos de presión (mujeres, derechos humanos, medio ambiente, empresarios, grupos conservadores, etc.). La representación y competencia de los intereses de estos grupos ciudadanos se logra mediante el cabildeo. Éste consiste en su interacción con legisladores para argumentar, convencer y lograr que aprueben o rechacen una iniciativa o reformen una ley que apoye sus intereses. Los congresos se han vuelto un espacio clave para que la democratización produzca resultados, en términos de políticas más cercanas a las necesidades e intereses de los ciudadanos. Como paso anterior, es necesario que los ciudadanos se involucren más en el desempeño de los legisladores (más allá de votar y elegirlos) y establezcan estándares en torno a lo que significa ser un buen legislador. 4

9 Al volverse un contrapeso del ejecutivo, también se espera que los congresos asuman la responsabilidad de predicar con el ejemplo, es decir, que ellos mismos adopten medidas de transparencia y rendición de cuentas ante la 1 población que representan. Esta problemática ha motivado que en los últimos años Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) y académicos vigilen e intervengan en los Congresos nacionales y locales. A nivel nacional encontramos casos como el monitoreo y vínculo legislativo de Fundar, Centro de Análisis e 2 Investigación, el Monitor Legislativo del Centro 3 de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) 4 y Lupa Ciudadana. A nivel estatal están la Red Ciudadana de Chihuahua, el Monitoreo 5 Legislativo de Baja California ; y el Monitoreo Legislativo Sonorense, que aquí presentamos. También existen organizaciones ciudadanas por áreas temáticas que buscan influir en estos ámbitos legislativos, como el Consorcio para el Diálogo 6 Parlamentario y la Equidad que impulsa la agenda feminista en el Congreso federal y algunos estatales. La importancia de los monitoreos del poder legislativo implementados por la sociedad civil consiste en la posibilidad de contar con una plataforma para generar y hacer disponible información útil, objetiva e independiente para la ciudadanía, sin obedecer a intereses partidarios Aquí documentamos el caso del Monitoreo Legislativo Sonorense, programa impulsado por la organización Sonora Ciudadana, A.C. El presente documento incorpora una breve descripción del contexto y antecedentes en los que surge la organización, seguido de la descripción de cómo ha funcionado el monitoreo legislativo y sus resultados, así como de los factores de éxito y los retos que ha enfrentado. Al respecto, Luis Carlos Ugalde, señala que [el] Congreso mexicano se ha convertido en un actor central para exigir cuentas al Ejecutivo, pero él mismo se ha rezagado en su responsabilidad para rendir cuentas de su desempeño (Castillo, 2005, p.5). es importante mencionar que el traspasó sus indicadores y metodología al Monitoreo Legislativo de Baja California. 6 5

10 El contexto político y social del Para entender el alcance y los resultados del Monitoreo es fundamental situarlo y describir las condiciones en las que se desarrolló, que de cierta forma también sirven para convertir esta práctica en un referente para otras organizaciones y 1 procesos de incidencia local. El estado de Sonora se encuentra en el noroeste de la República Mexicana, colindando en el norte con la frontera de Estados Unidos. Cuenta con más de 185,000 km2 y una población cercana a los 2.3 millones de habitantes; cuenta con 72 municipios y 5 ciudades con más de 150,000 habitantes. Entre las condiciones políticas, en primer lugar, habría que destacar que como resultado de la larga transición democrática de México, Sonora únicamente ha sido gobernado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Sin embargo, hay una fuerte competencia entre el PRI y el Partido Acción Nacional (PAN) y, en el sur del estado, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) tiene también presencia electoral. Esta competencia política se ha reflejado en la composición del propio Congreso estatal y los municipios. En las elecciones de 2003 la gubernatura fue ganada por el PRI, pero desde 1997 ningún partido ha contado con mayoría simple en la legislatura dada la fuerte competencia que se ha dado entre los tres partidos (Poom, 2001). La arena legislativa, por lo mismo, se ha convertido en un espacio de debate y representación plural entre los partidos, en contraste con el ejecutivo que ejerce un control más vertical y autoritario. 7 En segundo lugar, la Ley estatal de Acceso a la Información entró en vigor en 2006, aunque aún tiene importantes rezagos con respecto a la ley 7 federal. Una cuestión positiva es que al menos la ley ha establecido medidas para evaluar el quehacer legislativo. Como lo indica un punto de acuerdo del mismo Congreso, que sugiere que la finalidad de la ley sería: establecer los mecanismos que permitieran medir el desempeño de los servidores públicos para hacer más eficientes sus 8 labores. Este marco jurídico, a pesar de sus limitaciones, ha sido un instrumento para que los grupos ciudadanos accedan a la información, hagan públicas leyes, propuestas, iniciativas y presupuestos y conviertan estos procedimientos en demandas por la rendición de cuentas de funcionarios y legisladores. 9 Sonora Ciudadana ha estado promoviendo un todavía infructuoso proceso de homologación a los principios establecidos en el artículo 6to constitucional. La fuente es un punto de acuerdo de la LVII Legislatura para designar la Unidad de Enlace y la Unidad Administrativa para dar cumplimiento al artículo cuarto transitorio de la Ley de Acceso a la Información Púcblica del Estado. Como afirma el Colectivo por la Transparencia es importante instituir, delimitar y transparentar los mecanismos de definición de la Agenda Legislativa y de la participación ciudadana en el proceso de evaluación y enriquecimiento de esta (Castillo y otros, p. 4, 2005).El Colectivo por la Transparencia es una red de organizaciones que hacen frente a la responsabilidad que corresponde a las OSC en el avance de la transparencia y el acceso a la información

11 En tercer lugar, en Sonora existen medios de comunicación que esporádicamente cubren y desempeñan un papel importante en la competencia electoral, la fiscalización y la rendición de cuentas de funcionarios y legislativos. Entre los propios medios existe también el interés por captar un mayor público y ejercer un liderazgo en la opinión pública, lo cual ha ayudado a difundir información y generado debate sobre nuevos temas y actores. Dado el enorme territorio de Sonora, una característica particular de los medios ha sido que pocos tienen una cobertura en todo el estado; su alcance es principalmente regional (llegan sólo a ciertas ciudades o regiones del estado) y sólo tienen cobertura estatal el periódico El Imparcial y la televisión y la radio del Gobierno del Estado. En cuarto lugar, existe un grupo de organizaciones e iniciativas ciudadanas y filantrópicas que conforman una sociedad civil en relativo crecimiento, asi como un conjunto de universidades y centros de investigación con prestigio nacional e internacional. Existen grupos de base, sindicatos, grupos ambientalistas, una radio comunitaria, cuyas características se describen más abajo, y una fundación comunitaria, la Fundación del Empresariado Sonorense A.C. (FESAC), con varios capítulos en las principales ciudades. Sin embargo, hay pocas organizaciones profesionales y menos aún aquellas dedicadas a la incidencia pública, prevaleciendo más los grupos activistas y las organizaciones que prestan servicios, en muchos casos con una visión asistencial. En este contexto, en 2005 surgió Sonora Ciudadana A.C., organización que busca transparentar las instituciones públicas con un enfoque ciudadano y de derechos humanos. Desde el inicio la organización fue pensada para incidir en la esfera pública, según el enunciado de su propia misión: Somos una organización ciudadana no gubernamental, independiente y apartidista que se dedica, desde el ámbito local, al análisis, investigación y seguimiento de las políticas e instituciones públicas, así como a informar y formar a la ciudadanía con el fin de incidir en la construcción de una democracia integral en México que garantice el pleno respeto y ejercicio de los derechos humanos. 10 El ha sido el programa central de la organización. La idea surgió como una iniciativa del director de Sonora Ciudadana, Guillermo Noriega, quien buscaba transparentar las acciones del Congreso local y promover que los legisladores rindieran cuentas a los ciudadanos, fomentando también un debate público en torno a lo que debería ser el legislador ideal. El Monitoreo nace con el objetivo de evaluar y vigilar el trabajo de las y los legisladores locales del estado de Sonora, atendiendo dos prioridades: Que el MLS se vuelva una herramienta ciudadana, no sólo por el hecho de que seamos ciudadanos quienes colaboramos en la ejecución de este proyecto, sino porque al mismo tiempo pretende abrir espacios de consulta suficientemente entendibles para la población en general. Que el MLS contribuya a generar una mayor transparencia y fortalezca la rendición de cuentas. 11 Portal electrónico de Sonora Ciudadana, [consultado el 16 de marzo, 2009] Portal electrónico del, [consultado el 16 de marzo, 2009] 7

12 Guillermo Noriega, quien ideó originalmente el Monitoreo, había trabajado previamente en el Congreso de la Unión con un legislador sonorense y en Fundar, construyendo indicadores de monitoreo legislativo a nivel federal. Además, participó en una investigación y encuentro de las mejores prácticas y experiencias exitosas de monitoreos ciudadanos legislativos en México y América Latina. Esta trayectoria le permitió acumular un conocimiento especializado y lo llevó a diseñar desde el inicio, un monitoreo legislativo sofisticado. En sus propias palabras: Empezamos a diseñar un monitoreo que tenía que ver con la creación de indicadores que fueran diferentes, que incorporaran práticas diferentes, que permitiera un análisis cualitativo. Al comenzar a delinear el monitoreo, la organización encontró un contexto favorable, pues la legislatura saliente había pasado por varios escándalos públicos. Por lo mismo, el Congreso atravesaba una crisis de legitimidad y denotaba fallas en el proceso de elaboración de leyes y en algunos procesos administrativos. Sonora Ciudadana, creyendo en la importancia del legislativo en la democratización, buscaba corregir estas fallas, trabajando desde la contraloría ciudadana: Queríamos trabajar para que la institución funcionara y no estuviera desprestigiada porque eso afectaba la gobernabilidad del estado. 13 Con la entrada de la nueva legislatura en septiembre de 2006, el Monitoreo Legislativo Sonorense se inició de forma documental. Esto significó que durante los primeros meses, de septiembre a diciembre, la organización recopilaba información de fuentes directas (de los diputados) y obtuvo los datos de asistencia y producción para los indicadores, a partir de las minutas generadas en las sesiones. En esta primera etapa, no se asistía sistemáticamente al Congreso y todavía no se contaba con la página web para reportar los resultados de manera electrónica. Dentro de Sonora Ciudadana, se creó una coordinación para el monitoreo y se reclutó como responsable a Artemiza Michel, después de un proceso abierto de selección de personal. Artemiza realizó estudios de posgrado especializándose en el poder legislativo y dirigió el programa durante todo este tiempo. Su primera tarea consistió en el diseño y sistematización de los indicadores, así 14 como el diseño del portal electrónico. El monitoreo se inició formalmente en enero de 2007 y en junio del mismo año se hizo su lanzamiento, haciendo públicos los primeros reportes y cortes parciales de los indicadores. Entrevista 5 [29 de marzo, 2009] Esta legislatura rindió protesta el 16 de septiembre de 2006 y estaba integrada por 33 diputados (21 de mayoría relativa y 12 de representación proporcional), de los cuales 14 representaban al PRI; 13 al PAN; tres al PRD; 2 al Partido Nueva Alianza y 1 al Partido del Trabajo. Entrevistas 1 y 5 [29 y 31 de marzo, 2009] 8

13 II. Cómo funcionaba el Monitoreo Legislativo Sonorense El era una herramienta para transparentar, profesionalizar y socializar el trabajo de los legisladores del Congreso de Sonora. Como sus creadores mismos lo describen, era un ejercicio de levantamiento, procesamiento, y presentación de información sobre el legislativo y su desempeño. El monitoreo tenía dos componentes: el primero consistió en asistir a todas las sesiones plenarias del Congreso y a las sesiones de cuatro comisiones 15 parlamentarias para tomar registro de los datos necesarios, los indicadores y procesar la información; el segundo, después del procesamiento y presentación de la información, fue fortalecer el proyecto reclutando ciudadanos voluntarios interesados en formarse como colaboradores y buscar alianzas con otras organizaciones que pudieran beneficiarse de los resultados del Monitoreo para incidir en el proceso legislativo. Gran parte de la información con la que trabajó el fue generada a partir de la asistencia a las sesiones, en donde personalmente se recogían los datos relevantes para los indicadores (los legisladores asistentes, la hora de inicio de las sesiones, etc.). Adicionalmente, se recogió información al recopilar y revisar documentos presentados en las sesiones legislativas (las iniciativas de ley y los puntos de acuerdo, por ejemplo), así como hacer el análisis sistemático de la Gaceta Parlamentaria y la solicitud de la información faltante a través de la Unidad de Transparencia del Congreso Los indicadores que diseñó Sonora Ciudadana buscaban evaluar el proceso legislativo de forma individual, midiendo el desempeño de cada diputado, y también de forma conjunta, para dar un panorama más completo del trabajo colectivo del Congreso, así como de las comisiones monitoreadas. Para ello, se diseñaron indicadores cuantitativos y cualitativos, que a continuación se explican. Los indicadores cuantitativos consistían en medir 16 tres criterios: 1) asistencia, 2) puntualidad y 3) producción legislativa, que abajo se describen con mayor detalle. Los indicadores cualitativos consistían, primero, en registrar el sentido del voto de cada legislador (a favor, en contra o abstención de iniciativas de ley), de modo que el Monitoreo contaba con un registro de su posicionamiento para consulta de los ciudadanos. En segundo lugar, se daba la oportunidad a que cada diputado informara o rindiera cuentas en asuntos más específicos, como sus gastos personales y las razones de su desempeño. La organización decidió monitorear únicamente el trabajo de cuatro comisiones, porque eran las más relevantes para su agenda de investigación: Primera y Segunda Comisiones de Hacienda, la Comisión de Asuntos de la Mujer y la Comisión de justicia y derechos humanos. El criterio de puntualidad únicamente se monitoreó a nivel colectivo del Congreso. 9

14 La Figura 1 muestra los indicadores y los criterios, así como la fórmula a partir de la cual se generaron. Tema Descripción Niveles de evaluación Parámetro Indicador Fórmula Asistencia La asistencia de las y los legisladores a las sesiones refleja su responsabilidad y compromiso con el trabajo que desempeñan. Legislatura Diputado(a) Comisión Asistencia general Asistencia por sesión Asistencia a las reuniones de comisión % de asistencias % de asistencias % de asistencias Número de Asistentes Al=( Número total de Legisladores) 100 Número de Asistencias Ad=( Número total de Sesiones ) 100 Número de Asistencias Ac=( Número total de Sesiones ) 100 Puntualidad La puntualidad, referente al inicio de las sesiones y reuniones del Congreso del Estado de Sonora, aspecto relevante que alude a una seriedad con la consecución de la labor legislativa. Legislatura Comisión Puntualidad de inicio de sesión Puntualidad de inicio de reunión % de sesiones puntuales % de reuniones puntuales Número de sesiones iniciadas puntualmente Pl= ( Número total de Sesiones ) Número de reuniones iniciadas puntualmente Pl= ( Número total de reuniones ) Producción legislativa Este es un acercamiento al desempeño de las y los diputados, ya que la producción, adición o reforma de las leyes es considerada como una de las tareas básicas de las y los legisladores; así como la construcción de posicionamiento y puntos de acuerdos. Legislatura Diputado(a) Comisión Iniciativas de ley Iniciativas de ley y puntos de acuerdo elaborados por la diputada(o) Dictámenes % de leyes aprobadas % de leyes y puntos de acuerdo aprobados % de dictámenes elaborados PL= ( x l=1,n x l=1,n ( Leyes aprobadas) PL=( ( Leyes aprobadas) ) 100 x Iniciativas aprovadas + Puntos de acuerdo aprobados) l=1,n x Iniciativas aprovadas + Puntos de acuerdo presentados l=1,n Dictámenes elaborados PLc=( Asuntos turnados ) 100 Rendición de cuentas Enfocado en el manejo de los recursos públicos que son asignados a cada legislador(a). Diputado(a) Seguimiento de los egresos Transparencia en los gastos ejercidos por las y los diputados Carece de fórmula, se hace un seguimiento de los egresos que las y los diputados realizan durante el ejercicio de sus atributos. Fuente: 10

15 El indicador de asistencia consistió en un control del número de diputados presentes por cada sesión plenaria (registro de quiénes faltaron y si hubo faltas justificadas). La asistencia se incluyó como criterio 17 a evaluar ya que se consideró como lo mínimo que un legislador debe esforzarse por cumplir. Así, en 18 el MLS cada diputado tiene su récord de asistencia. El indicador también incluye la asistencia a las reuniones de comisión, registrada individualmente para cada integrante de las comisiones monitoreadas. Un ejemplo de los resultados de este indicador se puede observar en la figura 2, tal como se muestra en la página web. Figura 2. Resultados del indicador de asistencia Gráfica de asistencias de la sesión del día No asistieron Asistentes: 28 (84.85%) Asistentes Fuente: Diputado Asistió No Asistió Falta justificada Luis Melecio Chavarín Gaxiola Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez Mónico Castillo Rodriguez Oscar René Tellez Leyva Petra Santos Ortiz Prospero Manuel Ibarra Mendivil Reynaldo Millán Cota Rogelio Manuel Diaz Brown Ramsburgh Sergio Cuellar Yescas Susana Saldaña Cavazos Ventura Félix Armenta Zacarías Neyoy Yocupicio La puntualidad fue un indicador grupal que medía los minutos que tardaban las reuniones en comenzar a partir de la hora citada. Se decidió incluir para evitar el vicio que había en el Congreso de citar a cierta hora y empezar a sesionar horas más tarde, cuando el público y los medios ya se habían ido. Cada sesión tenía un registro de la hora citada y la hora en que realmente empezó, al igual que cada reunión de las comisiones monitoreadas, como se muestra en la Figura Entrevista 5, [29 de marzo, 2009] 18 Este récord indica el porcentaje de sesiones plenarias a las que ha asistido el diputado, y cada sesión plenaria tiene su registro de los presentes y los ausentes, mostrando al final una gráfica que indica el porcentaje de diputados presentes y ausentes durante esa reunión. 11

16 Figura 3. Resultados del indicador de puntualidad Gráfica de puntualidad de las sesiones Fuente: Diputado Asistió No Asistió Falta justificada El indicador de producción legislativa no incluyó los puntos de acuerdo por considerarlos más una postura política que una propuesta legislativa, en tanto que a nivel individual sí incluyó ambos (iniciativas y puntos de acuerdo). Algunas de las preguntas fueron: Qué actividades ha realizado para escuchar las demandas o necesidades de los sonorenses?, A casi un año de desempeñarse como Diputada o Diputado Cuál tema, abordado en el pleno y apoyado por usted, considera ha sido de gran beneficio para la sociedad sonorense y por qué? Sesiones Impuntuales Sesiones Puntuales 12:00:00 12:00:00 12:00:00 12:00:00 12:00:00 12:00:00 12:00:00 12:00:00 12:05:00 12:03:00 12:00:00 12:05:00 12:00:00 12:00:00 12:03:00 12:00:00 impuntual impuntual puntual impuntual puntual puntual impuntual puntual El indicador de producción legislativa registraba el número de iniciativas de ley que se presentaban y quién las formuló, así como el número de leyes aprobadas. La eficiencia individual (de cada legislador) se medía por el número de iniciativas presentadas entre el número de iniciativas aprobadas. La eficiencia grupal (del Congreso en conjunto) representaba la proporción de iniciativas aprobadas frente a las no 19 aprobadas en cada periodo legislativo, además de la proporción de iniciativas que venían del ejecutivo frente a las propuestas del legislativo. En el caso de las comisiones monitoreadas, el indicador de producción legislativa mostraba el número de asuntos turnados a la comisión y de ellos, cuántos habían sido dictaminados. El indicador del sentido del voto daba información a los representados sobre qué iniciativas favoreció el legislador y cuáles no, e incluso mostraba notas de las razones por las cuales votó a favor o en contra. El ejercicio individual de rendición de cuentas consistía en dirigir cuatro preguntas sobre sus actividades 20 realizadas fuera de las reuniones legislativas. De acuerdo a la coordinadora del monitoreo, estas preguntas sólo fueron respondidas por 4 o 5 de los 33 diputados. Las respuestas obtenidas se mostraban en el espacio de cada diputado en el portal de Internet, junto con su récord de asistencia y producción legislativa. 12

17 El le dedicó dentro de su portal de Internet un espacio particular a cada uno de los 33 legisladores, en donde se exponían los resultados individuales. Este espacio incluyó la información general del diputado: datos generales como foto, correo electrónico y fecha de nacimiento, su partido, distrito y tipo de representación, las comisiones a las que pertenecía, su experiencia laboral e incluso se podía descargar su currículum. Esta información ayudaba a que la población lo identificara, se pudiera poner en contacto con él o ella y viera sus antecedentes. Aquí también se incluyó la información puntual del trabajo de cada legislador: su récord de asistencias y el detalle de qué días faltó, su producción legislativa individual (las iniciativas y los puntos de acuerdo específicos que defendió), el sentido de su voto de cada iniciativa y las respuestas a los ejercicios de rendición de cuentas. En general, daba una muy buena visión de su perfil y trabajo como legislador, según se puede observar en la Figura 4. Figura 4. Vista de los indicadores individuales (por legislador) Datos generales del diputado Récord de sistema a sesiones Iniciativas y puntos de acuerdo presentados Sentido del voto Ejercicio de rendición de cuentas Espacio para combatir cualquier actividad que tuviera que ver con su desempeño y no estuviera considerada en los indicadores 13

18 Con la información generada a partir de los indicadores, Sonora Ciudadana ha redactado reportes anuales que han servido como un compendio de resultados del monitoreo, con un análisis donde se resaltan las tendencias globales del comportamiento de los legisladores (los logros, las fallas y los retos) de forma individual, por comisión y por legislatura. Se produjeron dos documentos: el Primer Balance Legislativo, para el periodo de septiembre de 2006 a septiembre de 2007, y el Segundo Balance Legislativo, para el periodo de septiembre de 2007 a septiembre de Otros elementos adicionales de estos balances (que no se incluían en el portal de Internet) fueron análisis por fracción parlamentaria y observaciones sobre el recuento de prácticas que han entorpecido la labor legislativa, así como 22 recomendaciones para un futuro. Con respecto a la difusión de los resultados, el principal medio para hacer pública la información 23 ha sido el portal de Internet del MLS. Este portal ofrecía una información clara y accesible a la ciudadanía, además de los indicadores y reportes ya mencionados. Incluía un glosario legislativo de términos básicos del Congreso; preguntas frecuentes sobre el poder legislativo, sus facultades y su forma de elección, y sobre el Monitoreo mismo. También se describían y explicaban las actividades del monitoreo y la metodología con la que se sistematizaban los resultados. El portal incluía además algunos documentos oficiales del legislativo A finales de la Legislatura se esperaba producir un último reporte. Esto sólo se incluyó en el Segundo Balance. [consultada el 16 de marzo, 2009] (la Constitución Política del Estado de Sonora, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Sonora, y el Reglamento Interior del Congreso del Estado de Sonora, entre otros). Valdría la pena destacar que si uno comparaba el sitio oficial del Congreso de Sonora, no encontraba tanta información ni en un esquema tan fácilmente visible como el portal del Monitoreo. Por ejemplo, el propio Congreso de Sonora no toma un registro oficial del sentido del voto de los legisladores, por lo que esta información que el MLS recogía era sumamente útil. 14

19 Figura 5. Vista de la página de inicio del portal del MLS Acceso a los indicadores individuales y por comisión Acceso a los indicadores del Congreso en conjunto El portal se concibió como el principal medio de difusión de la información por ser de libre acceso y contar con la ventaja de ser interactivo para que el visitante buscara la información que requiriera. Sonora Ciudadana también ha explotado otros medios para difundir los resultados del Monitoreo y para acercar lo que sucede en el Congreso a la ciudadanía. La organización continúa contando con un programa de radio, en el que se transmite una sección denominada intermedio parlamentario y generalmente se transmite en vivo desde el Congreso semanalmente en la radio comunitaria Radio Bemba (95.5 FM). En el programa, se explicaba lo que estaba sucediendo en ese momento en el Congreso y lo que había sucedido esa semana, las leyes que se discutieron, las iniciativas presentadas y las aprobadas. Cuando no había sesiones ordinarias, en ese espacio se explicaban más a fondo las leyes y se hacía un análisis de las probabilidades de que se aprobaran. Además, Guillermo Noriega escribe una columna llamada En la lupa en uno de los periódicos locales más importantes (El Imparcial), la cual en ocasiones permitió explicar lo que estaba haciendo Sonora Ciudadana y, en específico, algunos resultados del Monitoreo Los artículos de Guillermo Noriega, se pueden leer en Acceso a los reportes anuales y otros documentos 15

20 III. Los resultados de incidencia del Monitoreo Mayor disposición de información al alcance del ciudadano En la búsqueda de fomentar la participación ciudadana, Sonora Ciudadana se quería asegurar de que la información producida en el legislativo estuviera llegando al público en general. La página web, sin duda, ha sido una de las principales herramientas de divulgación de los resultados del Monitoreo, la cual ha sido visitada por más de 18,600 personas a partir de su creación y presentación pública. Esta página ha sido reconocida por muchos legisladores como una página útil y bien organizada, incluso algunos han expresado que encuentran más fácilmente documentos de leyes pendientes e iniciativas presentadas a través del portal del monitoreo, que en la misma página del Congreso dado que se conservan por más tiempo. Además el portal ha sido una herramienta importante para los mismos medios de comunicación. Al respecto, la colaboradora de uno de los periódicos más importantes de Sonora aseguró durante una entrevista, que ellos retomaban información del monitoreo para generar sus notas y reportes. Sonora Ciudadana también ha difundido los resultados del Monitoreo y otras acciones públicas de su agenda a través de conferencias de prensa. En general, la organización ha cultivado una buena relación con los medios y ha sabido explotarla para ser más visible; ha dedicado tiempo a preparar boletines y conferencias de prensa, así como entrevistas exclusivas. En ese respecto, se ha creado una reputación entre los medios, quienes opinan que cuando dan conferencia de prensa, dan buenas notas. La organización ha trabajado de manera paralela, por un lado, su relación con los medios y, por otro, creando sus propios espacios de comunicación, a través de su programa de radio y la columna semanal de Guillermo Noriega. El programa de radio ha sido una herramienta para difundir el trabajo legislativo y acercarlo al público. También se buscaron diferentes formas de apelar a los radioescuchas produciendo alertas ciudadanas, es decir, capsulas informativas que transmitían entre programa y programa con información sobre oportunidades de incidencia en el Congreso. También en estas cápsulas se logró brindar información presupuestaria en los momentos álgidos de aprobación del presupuesto, y se socializaron las agendas legislativas mínimas que aprobaban periódicamente las y los legisladores. En síntesis, Sonora Ciudadana a través de distintos medios (página web, radio, prensa y notas de reporteros) produjo información sobre el Congreso local, los legisladores y el proceso legislativo, que incidió en el debate público y la información que las y los ciudadanos tienen sobre sus gobernantes. Esta construcción de agenda pública contribuyó a que en distintas ocasiones los asuntos debatidos entraran a la agenda de gobierno y fueran también discutidos y tomados en cuenta por las y los propios legisladores. 25 Dato de visitas al portal electrónico del, actualizado al 22 de junio de Según los colaboradores de la organización, sus visitantes han sido principalmente de México pero han tenido visitas de Estados Unidos, Japón, India, Reino Unido, China, Canadá, Alemania, España, y Brasil. 26 Entrevista 6 (30 de marzo, 2009) 16

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