La política de desarrollo e innovación industrial en los presupuestos de 2005

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1 Presupuesto y Gasto Público 38/2005: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2004, Instituto de Estudios Fiscales La política de desarrollo e innovación industrial en los presupuestos de 2005 JOAN TRULLÉN THOMÁS Secretario General de Industria Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Resumen El presupuesto de 2005 constituye un «golpe de timón» en la política industrial española, que ha pasado de ser innombrable a estar en el centro de la política económica, tanto en la UE como con el nuevo Gobierno español. Dentro de esta nueva estrategia industrial, la toma de partido por la innovación tiene un importante reflejo presupuestario, en especial la apuesta por el CDTI (cuyo presupuesto crece un 39,6%), como gran instrumento de la política industrial del Gobierno de España. En este artículo se pasa revista al Presupuesto de la Secretaría General de Industria, a quien compete el diseño y ejecución del núcleo de la política de desarrollo e innovación industrial de la Administración General del Estado. Con ese objetivo, en primer lugar se ubica su presupuesto en el marco de la nueva estrategia industrial diseñada por el actual Gobierno, para a continuación efectuar un análisis de los elementos presupuestarios más relevantes. I. Introducción En el presente artículo se analiza el Presupuesto de la Secretaría General de Industria, donde está residenciado el núcleo de la política de desarrollo e innovación industrial de la Administración General del Estado. Para ello, se enmarca en primer lugar su presupuesto en el contexto de la nueva estrategia industrial diseñada por el Gobierno, para después pasar a analizar los principales elementos propiamente presupuestarios. II. Las claves de una nueva política industrial España, y por extensión Europa, afrontan un reto económico formidable, como es el cumplimiento del objetivo de la Agenda de Lisboa, de convertir a la UE en la primera economía del mundo basada en el conocimiento. Ello implica dar un giro fundamental a nuestra política económica, situando la productividad y el tejido industrial en el centro de todo el conjunto de decisiones de naturaleza económica del Gobierno.

2 182 Joan Trullén Thomás Este nuevo enfoque es necesario ante el fuerte aumento de la competencia exterior, de carácter no meramente coyuntural; y ante el hecho comprobado de que, los países que han asentado su estrategia sobre la sustitución de la actividad industrial por actividad terciaria, muestran hoy una debilidad económica estructural. Esto último es debido a que la actividad de naturaleza industrial «tira» de la demanda de servicios avanzados, en una proporción muy superior de lo que lo hace el resto de las actividades económicas. El problema, por consiguiente, no es de transición del sector agrario al industrial y del industrial al terciario, sino de avanzar de sectores agrarios, industriales y terciarios de baja intensidad tecnológica a sectores agrarios, industriales y terciarios de alta intensidad tecnológica. De ahí se deduce la necesidad de llevar a cabo una política industrial de nuevo cuño, en cuyo núcleo se encuentre el fomento de la innovación. Una innovación que debe ser entendida de un modo más amplio que en el sentido schumpeteriano de progreso técnico. Resulta esencial pensar en términos de un proceso innovador permanente, recurrente 1 ; y no sólo como un acontecimiento singular, que da lugar a un nuevo proceso productivo o a un nuevo producto de naturaleza industrial, que tiene su correspondiente ciclo de vida. Para coadyuvar a la creación del «humus» en el que pueda arraigar ese proceso innovador recurrente es necesaria una nueva política industrial, respetuosa de las realidades del mercado y basada en la colaboración entre las distintas administraciones públicas y los agentes económicos y sociales. Una política industrial que, teniendo muy claro que su norte es el incremento de la productividad, ha de ser muy flexible en cuanto a sus instrumentos. En una realidad tan dinámica como la actual y en un contexto de creciente globalización, los instrumentos convencionales de política industrial vinculados por otra parte a una política esencialmente reactiva resultan poco eficaces. En concreto, en el momento presente el Gobierno considera como ejes principales de su estrategia industrial los siguientes: 1. Papel fundamental del «vector» territorial. Las experiencias recientes en Europa ponen de manifiesto que un ingrediente relevante de una política industrial activa es el territorio. Ello implica la búsqueda de economías de red, de interacciones espaciales, de fomento de la especialización productiva entre los distintos clusters de actividad, distritos industriales, ciudades especializadas con sistemas de mediana empresa, etc. 2. Ha de proporcionarse un importante soporte financiero a la I+D+i, si bien debe buscarse una adecuación de los instrumentos de apoyo al nivel de riesgo que asume la empresa beneficiaria (y que está estrechamente relacionado con el nivel de cercanía al mercado del proyecto). De esta forma, cuanto más alejada esté la I+D+i del mercado, mayor componente de subvención habrá de haber en las ayudas; recíprocamente, en procesos innovadores más próximos al mercado tendrá más ponderación el componente reembolsable, en forma de créditos (blandos). 3. Es importante apoyar la consecución de una mayor dimensión media de nuestras empresas, por su incidencia en la competitividad y, en particular, sobre los recursos

3 La política de desarrollo e innovación industrial en los presupuestos de destinados a I+D+i (dada la existencia de economías de escala en este ámbito). Este es un elemento decisivo para España nuestras grandes empresas disponen de un tamaño medio aproximadamente cinco veces menor que el de las economías industriales más avanzadas y también muy importante para el conjunto de la UE. Así, en el Consejo informal de competitividad de Maastricht, de julio de 2004, se abordó la noción de «empresa europea» y su liderazgo en el panorama internacional, como una de las líneas maestras de la nueva política industrial de la Unión. En el ámbito español, uno de los principales instrumentos para la consecución de este objetivo consiste en el apoyo financiero a la internacionalización de nuestras PYME. 4. Por último, proponemos políticas de rentas de nueva generación. Estas políticas serán distintas de las que se utilizaron en los años setenta y ochenta pues, la nueva realidad de una economía abierta, en la que la presión competitiva del exterior es mucho más intensa, así lo exige. En ese nuevo contexto hace falta una involucración de todos los agentes sociales (y en particular las diversas administraciones públicas), de modo que la estrategia de moderación salarial tenga como correlato necesario la inversión en procesos de innovación y también en mejora de la formación de los trabajadores. Estas herramientas persiguen en definitiva impulsar una nueva función de producción, más intensiva en conocimiento, que permita avanzar en la competitividad de nuestra economía y, por tanto, contribuir al incremento del bienestar de nuestra sociedad y a su consiguiente proceso de convergencia real con los países más desarrollados del mundo. Como «envolvente» que integre estas herramientas la utilización inteligente del territorio promoviendo clusters, el apoyo a la I+D+i, la materialización de economías de escala y la política de rentas, el Gobierno de España ha propuesto un Pacto Industrial impulsado desde el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que incorpore, tanto a las Comunidades Autónomas, como a los agentes económico-sociales más representativos. El presente Presupuesto es un instrumento concreto importante de plasmación de la nueva estrategia industrial que acabamos de delinear, si bien tiene aún un cierto lógico carácter transitorio, dado que su elaboración ya estaba en marcha cuando tomó posesión el actual Gobierno. Aunque en próximos ejercicios se irá afinando más la concreción de esa estrategia también como resultado de acuerdos que se produzcan bajo el «paraguas» del Pacto Industrial, el presente Presupuesto refleja ya de un modo significativo el «golpe de timón» en las prioridades de la política económica.

4 184 Joan Trullén Thomás III. Los elementos más significativos del Presupuesto de la Secretaría General de Industria El elemento más relevante del Presupuesto del año 2005, desde el punto de vista de la política industrial del nuevo Gobierno, es el incremento del 25% del gasto en I+D+i en el conjunto del presupuesto sin incluir los gastos de defensa. En lo que se refiere al Presupuesto del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio para el presente año, las políticas de Investigación, Desarrollo e Innovación absorben el 43,4% del presupuesto consolidado. En términos de capítulos, se ha efectuado un esfuerzo muy importante de contención en los gastos corrientes (es decir, los capítulos 1 al 4) y, por el contrario, se han reforzado programas de los capítulos (especialmente el 7 y el 8) con incidencia en la economía productiva. En lo que se refiere al conjunto de propuestas que afectan al corazón de este nuevo Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que es la industria (y al servicio de ella la Secretaría General de Industria), ello representa, del capítulo 1 a 7, el 26% del conjunto del presupuesto del Ministerio; y el capítulo 8, en el que se produce una reconducción hacia actividades empresariales distintas, su presupuesto de 2330 millones de euros supone el 46% del nuevo Ministerio. Dentro de un departamento ministerial que constituye la «avanzadilla» de la Administración General del Estado en materia de I+D+i, la Secretaría General de Industria bien puede ser considerada la «punta de lanza», como se verá a continuación al analizar en detalle su presupuesto. 1. Dirección General de Desarrollo Industrial (DGDI) La DGDI va a llevar a cabo una política fundamentalmente relacionada con las empresas que no son PYME, en la que serán parte esencial los programas de fomento de la innovación en los que podemos denominar sectores «tradicionales». En concreto, se trata de impulsar procesos de innovación recurrente (innovación «a la Baumol» 2 ) en esos sectores tradicionales, por dos vías principales: las desgravaciones fiscales y, también, las subvenciones vinculadas a los fondos PROFIT («Programa de Fomento de la investigación y desarrollo tecnológico») del antiguo Ministerio de Ciencia y Tecnología. Además, una parte importante de sus competencias tiene que ver con el sostenimiento de zonas industriales desfavorecidas en los procesos de reindustrialización, así como el apoyo a sectores en situaciones complejas como son entre otros la construcción naval, el textil o el calzado, en los que existen programas de apoyo preexistentes que se van a mantener, además de las nuevas actuaciones que se van a poner en marcha. Otra faceta importante de la DGDI es la relativa a calidad y seguridad industrial (Programa 4210), ingredientes de una política industrial que se precie, y que en realidad refuerzan también la competitividad. Especialmente relevantes son, en este sentido, las dotaciones

5 La política de desarrollo e innovación industrial en los presupuestos de para el Plan de Promoción de la Innovación en Calidad y Seguridad Industrial, que constituye el grueso de este programa presupuestario. Este Plan pretende la consolidación, desarrollo y potenciación de los elementos y entidades que forman parte de la infraestructura técnica de la calidad y la seguridad industrial, con el objetivo de incrementar la competitividad de las empresas y productos españoles en el ámbito europeo e internacional. El apoyo consiste en subvenciones directas a tales entidades, a las que en 2005 se añade AIDIT (Agencia de Acreditación en Investigación, Desarrollo e Innovación Tecnológica) con el fin de garantizar la puesta en marcha de la estructura de soporte al Real Decreto 1432/2003, por el que se regula la emisión de informes sobre calificación de actividades de I+D+i a efectos de la aplicación de las correspondientes deducciones fiscales. Es importante destacar que, como muestra de la apuesta del Gobierno por la calidad y la seguridad industrial, las dotaciones para subvenciones crecen en el presupuesto de 2005 un 8,9% respecto al del año En el Programa 422.B (Desarrollo Industrial) lo más relevante son las partidas de nueva creación, dotadas con 2,7 millones de euros. El 66% de esa cuantía está destinado a la creación en 2005 de seis observatorios (textil, químico, componentes de automoción, fabricantes de automóviles, bienes de equipo y material eléctrico y electrónico), dedicados a la realización de análisis y seguimiento de sus correspondientes sectores industriales, de modo que se puedan diseñar las políticas sectoriales necesarias y anticipar posibles situaciones de crisis. Los euros restantes se destinan a actuaciones de colaboración con la Asociación de Parques Científicos y Tecnológicos y con la Federación de Centros Tecnológicos. En lo relativo al Programa 422.M (Reconversión y Reindustrialización) hay dos líneas de actuación: las relativas a la reindustrialización de zonas desfavorecidas y las ayudas al sector de construcción naval. Las primeras atienden a la regeneración del tejido industrial de zonas afectadas por ajustes o desaparición de actividades productivas, con bajos niveles de vida o graves problemas de desempleo, o especializadas en sectores de carácter tradicional intensivos en mano de obra poco cualificada (como, por ejemplo, el textil o el calzado). Esta línea se instrumenta a través de una actuación de carácter general para el conjunto del territorio nacional y otra específica para la comarca del Campo de Gibraltar, y contempla un incremento del 11% en el capítulo 8 (préstamos). En la línea de ayudas a la construcción naval, la dotación para el sector es de 209,85 millones de euros en el capítulo 7 (transferencia de rentas), con un crecimiento del 4,9%. Es muy importante destacar que las ayudas contempladas primas de funcionamiento y reestructuración, así como compensación de intereses son compatibles con la legislación de la UE. Como decíamos unos párrafos más arriba, la apuesta más importante de nuestro Presupuesto está en el fomento de la innovación. En concreto, la DGDI ha asumido una parte mayoritaria de los anteriormente mencionados fondos PROFIT, los de naturaleza industrial.

6 186 Joan Trullén Thomás Tabla 1 Evolución de los créditos para construcción naval (Miles de euros) Capítulo 7 - Subvenciones Ppto. inicial , , , , ,40 Ppto. final , , , ,47 Compromisos , , , ,74 Obligaciones reconocidas , , , ,93 Así, esta Dirección General experimenta un crecimiento del 20% de las subvenciones previstas para el PROFIT. Y la partida para préstamos crece el 37,2%. El reto en esta línea crediticia de fomento de la innovación está en encontrar fórmulas que permitan aliviar el agotamiento de la capacidad de endeudamiento de las empresas. La estructura financiera de este tipo de préstamos hace que sea un instrumento complementario de los que concede el CDTI. Tabla 2 Programa de fomento de la investigación y desarrollo tecnológico (PROFIT) (Miles de euros) Dotación proyecto PGE 2005 Dotación 2004 Subvenciones , ,50 Préstamos , ,71 Incremento 9.807,50 (+20%) ,89 (+37,2%) A partir de las directrices, el esquema de áreas prioritarias de actuación y las modalidades de participación definidas en el Plan Nacional de I+D+i ( ), el PROFIT pretende incentivar el incremento de la participación del sector privado empresarial en el esfuerzo nacional en I+D+i, tratando de fomentar la colaboración del tejido empresarial con centros públicos y privados de investigación, de modo que se consigan proyectos de mayor valor añadido. Los apoyos del programa se concretan en la financiación de proyectos de investigación y desarrollo tecnológico y en el reforzamiento de las infraestructuras tecnológicas de soporte del tejido productivo, otorgando un protagonismo especial a proyectos «tractores» (proyectos de gran dimensión basados en una novedad tecnológica significativa y que son liderados por una empresa, pero con la implicación de empresas de servicios conexos, proveedores, empresas auxiliares,..), «matriciales» (proyectos en cooperación entre empresas, centros de investigación, centros tecnológicos y otras entidades de interfaz, pero liderados por una empresa) y «de aquéllos impulsados por asociaciones» (desarrollados por entidades que agru

7 La política de desarrollo e innovación industrial en los presupuestos de pan a empresas o entidades en defensa de intereses comunes, por su replicabilidad y capacidad multiplicadora y su efecto difusor respecto a un determinado grupo de agentes). Existen también, dentro del Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la DGDI, partidas destinadas a proyectos tecnológicos cualificados (civiles o relacionados con defensa). De especial interés resulta en este ámbito el desarrollo de proyectos tecnológicos avanzados, que posteriormente son adaptados a otros sectores productivos a través de los denominados «mecanismos de vigilancia tecnológica». 2. Dirección General de la Pequeña y Mediana Empresa (DGPYME) Esta Dirección General constituye una herramienta crucial de la Política Industrial. El crecimiento de su presupuesto (básicamente gracias a la dotación aportada a ENISA para el otorgamiento de préstamos participativos) es del 20,7%. Sin embargo, el cambio fundamental es de índole cualitativa, en el enfoque de la actividad de este centro directivo. Así, aunque creemos importante preservar líneas de actuación como el «Plan Pyme» manteniendo la idea de colaboración con las Comunidades Autónomas, pero orientando el Programa hacia la creación y el impulso de empresas innovadoras y empresas con alto contenido tecnológico, hay cambios sustantivos en la concepción de esta Dirección General. Se están introduciendo instrumentos de acción de gobierno relacionados con las economías externas, que van a formar parte relevante de la nueva política industrial. Este centro directivo pasa a estar centrado en el apoyo de la innovación localizada en el territorio (basándose en el concepto de distritos industriales «marshallianos» 3 ). Se constituye en una herramienta que permita generar de forma progresiva innovaciones relacionadas con el territorio, que posibilite avanzar en el apoyo a centros tecnológicos 4 y a procesos innovadores localizados en el territorio. En esta línea, resulta fundamental el cambio operado en ENISA, que va a articular una nueva política de apoyo a las empresas innovadoras recientemente constituidas, a través de los préstamos participativos (forma de financiación próxima al capital-riesgo pero distinta de éste), política por la que vamos a hacer una apuesta. ENISA, que fue inicialmente puesta a punto a partir de la legislación sobre reconversión industrial de 1983, va a ser una herramienta primordial en la nueva estrategia industrial española, en su condición de entidad especializada en temas de innovación tecnológica, en especial para la PYME. De ahí que se le aporten a ENISA ex novo 12 millones de euros para préstamos participativos, para que con la flexibilidad y eficacia que caracteriza su actuación pueda impulsar su apoyo a los proyectos de las pequeñas empresas de base tecnológica. 3. Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI) El CDTI es una Entidad Pública Empresarial, adscrita al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio a través de la Secretaría General de Industria, cuya misión es aumentar la competitividad de las empresas españolas mediante la elevación de su nivel tecnológico.

8 188 Joan Trullén Thomás En el ámbito nacional evalúa y financia proyectos de I+D+i empresarial a través de préstamos sin interés ni exigencia de aval y promueve la creación de empresas de base tecnológica a través de la iniciativa NEOTEC 5. En esta iniciativa son especialmente destacables en el presente ejercicio dos hechos: el incremento en un 50% del presupuesto del Centro dedicado a esta línea de proyectos (hasta 15 millones de euros) y el aumento en un tercio de la cuantía del crédito máximo que puede obtener un beneficiario, que pasa de los a los euros. En el ámbito internacional gestiona y promueve la participación de empresas españolas en programas internacionales de cooperación tecnológica: Programa Marco de la UE, Eureka (programa europeo), Iberoeka (con Iberoamérica), ESA (Agencia Espacial Europea), CERN (investigación básica en física de partículas, en Ginebra); y apoya la transferencia de tecnología. En nuestro Presupuesto de 2005 hay una apuesta decidida por el CDTI (cuyo presupuesto crece un 39,6%), como gran instrumento de política industrial de España. Así, ese apoyo a un CDTI reforzado se manifiesta en una ampliación muy significativa (17%) del conjunto del capítulo 7 transferido a este Centro. Tabla 3 Capítulo 7. Aportación patrimonial al CDTI Evolución de los créditos (Miles de Euros) Presupuesto inicial , , , , ,86 Obligaciones reconocidas , , ,86 (1) (1) Previsible 100%. Y en el capítulo 8 la dotación para préstamos reembolsables, para proyectos de I+D+i, ha crecido del orden del 75%. Esto es especialmente relevante porque el CDTI va a incrementar su apoyo a pequeñas y medianas empresas que lleven a cabo un proyecto con presupuesto inferior al millón de euros. En esta nueva etapa que ha comenzado, también será parte importante de la actuación del CDTI liderar el apoyo a la participación española en plataformas tecnológicas europeas así como el establecimiento de programas bilaterales en materia tecnológica con países extraeuropeos (como EE.UU., China e India)

9 La política de desarrollo e innovación industrial en los presupuestos de IV. Conclusiones El presupuesto de 2005 constituye un «golpe de timón» en la política industrial española, que ha pasado de ser innombrable a estar en el centro de la política económica, tanto en la UE como con el nuevo Gobierno español. Dentro de esta nueva estrategia industrial, la apuesta por la innovación tiene un importante reflejo presupuestario, que será intensificado en ejercicios venideros. Especialmente digna de mención es la apuesta por el CDTI (cuyo presupuesto crece un 39,6%), como gran instrumento de la política industrial del Gobierno de España. Notas 1. BAUMOL, W.: «The Free-Market Innovation machine. Analysing the Growth Miracle of Capitalism» [ed. «Princeton University Press»; Princeton (New Jersey, EE.UU.); 2002]. 2. Véase nota La idea seminal está en MARSHALL, A.: «Principles of Economics» (ed. «MacMillan»; Londres; 1922, octava edición). Para un análisis extenso del tema véase BECATTINI, G., COSTA, M. T. y TRULLÉN, J. (dir. y coord.): «Desarrollo local: teorías y estrategias, Barcelona», Ed. Civitas, A menudo estos centros tecnológicos constituyen el núcleo de un distrito industrial y actúan como el auténtico «departamento de I+D» de las pequeñas y medianas empresas del cluster. 5. Este es un mecanismo «schumpeteriano» de fomento de la innovación, en el sentido que ésta tiene en SCHUMPETER, J. A. (1942): «Capitalismo, Socialismo y Democracia», Ed. Folio, Barcelona, Y antes aún en SCHUMPETER, J. A. (1911): «The Theory of Economic Development», Ed. Oxford University Press, 1961.