Economía para un desarrollo sostenible e inclusivo: La experiencia de países emergentes

Transcripción

1 Economía para un desarrollo sostenible e inclusivo: La experiencia de países emergentes José Luis Samaniego, Edmundo Claro y Valeria Torres Serie Crecimiento Verde e Inclusivo Brief #91 Abril 2014 ISSN Con el apoyo de:

2 Economía para un desarrollo sostenible e inclusivo: la experiencia de países emergentes José Luis Samaniego 1, Edmundo Claro 2 y Valeria Torres 3 Introducción En los últimos años y, fundamentalmente, después de la múltiple crisis global, el concepto de crecimiento verde o economía para un desarrollo sostenible e inclusivo ha irrumpido en la escena política internacional con mayor vigor. Escasamente utilizado antes de 2008, actualmente este término ocupa un lugar destacado en el discurso de instituciones económicas y de desarrollo internacionales. Si bien aún no existe consenso sobre el sentido preciso de esta definición, las propuestas existentes discurren en un arco que varía desde la conciliación de la reducción de emisiones con el crecimiento económico hasta un plan integral para mejorar la eficiencia de los recursos y la sostenibilidad ambiental del sistema capitalista. El objetivo de este Brief es revisar el potencial del enfoque economía para un desarrollo sostenible (EDS) en las experiencias de países emergentes para sacar lecciones para América Latina y el Caribe 4. Con este propósito, se analizan patrones de EDS en las economías de Brasil, China, México y Sudáfrica, poniendo especial atención a la existencia de características que contribuyan a la igualdad. Lo anterior se debe a que a pesar de los avances recientes, América Latina continúa siendo la región más desigual en el mundo. De este modo, para que la EDS sea aceptada en la región, no basta con que contribuya a la sostenibilidad ambiental, también debe ayudar a cerrar las brechas en materia de desigualdad. En las líneas que siguen se propone, en primer lugar, destacar la importancia de poner en marcha una estrategia de EDS para luego describir las principales medidas que adoptaron 1 Director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 2 Consultor independiente. 3 Oficial de Asuntos Económicos de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL. 4 Este artículo presenta y discute algunos ejemplos en países emergentes que muestran la forma en la que la economía para el desarrollo sostenible e inclusivo está teniendo lugar de modo tal de extraer recomendaciones de política para los países de América Latina y el Caribe. No pretende ser una revisión exhaustiva de las políticas de cada uno de los países revisados. NOTA: Las opiniones expresadas en este artículo son de responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la CEPAL.

3 Brasil, China, México y Sudáfrica bajo este paradigma, concluyendo con algunas reflexiones finales. La economía para el desarrollo sostenible en la práctica Dado que la EDS ofrece el potencial de mitigar los problemas ambientales con éxito económico de manera simultánea, aquellos países afectados por importantes problemas ambientales -especialmente el asociado al descontrol de las emisiones de carbono- ven en ella la posibilidad de sortear el elevado costo de reducir estas emisiones. Por otro lado, aquellos países más preocupados por su desempeño económico ven en esta estrategia la posibilidad de crear empleo y aumentar su competitividad por medio de inversiones en nuevas infraestructuras energéticas, sanitarias y otras que ayudan a proteger el medio ambiente. En este sentido, tanto las motivaciones como las estrategias de los países respecto de la implementación de acciones de economía para el desarrollo sostenible e inclusivo no constituyen un cuerpo monolítico ni tienen características análogas. Este tipo de acciones pueden estar basadas en políticas sectoriales y específicas, o bien estrategias comprehensivas que integran los objetivos de la EDS en políticas gubernamentales de mayor amplitud, como los procesos presupuestarios. Por lo tanto, se pueden distinguir dos grandes tipos de iniciativas: aquellas integrales y las específicas. Mientras en las primeras se persigue la integración de la EDS en la estrategia de desarrollo, las segundas consisten en políticas específicas -y, generalmente, sectoriales- que persiguen una utilización eficiente de los recursos naturales y/o un encarecimiento de la contaminación. El camino para integrar las iniciativas en la estrategia de desarrollo, no se limita a los procesos formales de planificación a nivel nacional -como los planes nacionales o las estrategias de reducción de la pobreza-, sino que se extiende a la gestión de las finanzas públicas (sobre todo a los procesos presupuestarios) y al desarrollo de estrategias para los principales sectores de la economía. Como se verá en el siguiente apartado, de los cuatro países analizados sólo China tiene una estrategia integral mientras que los otros países proveen ejemplos interesantes de estrategias específicas. Análisis de los países emergentes I) Brasil

4 Brasil es uno de los países más grandes del mundo, con una fuente importante de agua dulce, abundante energía solar y una gran biodiversidad. Cerca del 46% del consumo de energía proviene de fuentes renovables; sin embargo, el país emite aproximadamente millones de toneladas anuales de gases de efecto invernadero (GEI), convirtiéndolo en el quinto emisor mundial. Estas emisiones provienen, principalmente, del sector energético (14%), de la deforestación (60%) y de la agricultura (24%). Estas dos áreas de emisiones están íntimamente relacionadas, ya que la deforestación es producto principalmente de la ganadería y, en menor medida, del cultivo de soja y de caña de azúcar, actividades que contribuyen al actual surgimiento de Brasil como una potencia agrícola y agro-energética. Debido a que buena parte del sector energético renovable de Brasil está basado en la agricultura, la deforestación es un problema transversal que atraviesa los sectores económicos de Brasil de mayor crecimiento, principalmente la agricultura y las energías renovables. En otras palabras, para que el crecimiento económico de Brasil sea considerado verde, debe velar principalmente por su desacoplamiento de la deforestación. Si bien Brasil no aparenta haber integrado de manera explícita la economía del desarrollo sostenible en la planificación de su desarrollo, al igual que otros países, está buscando enverdecer sus procesos de crecimiento y utilizar las industrias verdes como fuentes potenciales de crecimiento económico a largo plazo para crear nuevos mercados. En este sentido, Brasil es uno de los siete países apoyados por el Global Green Growth Institute 5 junto a Etiopía, Indonesia, Kazajstán, Emiratos Árabes Unidos y Camboya. Además, el desarrollo sostenible es un principio clave del plan gubernamental a cuatro años que apunta al crecimiento económico, la inclusión social y la creación de empleo, lo cual se observa en los esfuerzos del país por promover un desarrollo bajo en carbono para aumentar su competitividad, abrir nuevos mercados y reducir la pobreza. Para dar cuenta con mayor especificidad de las medidas y políticas verdes de Brasil -así como del resto de los países aquí considerados- se agruparon dichas medidas en tres sub-grupos: reducción de la deforestación, gestión del agua y energía limpia. En cuanto al primer sub-grupo, se destacan: 5 El Global Green Growth Institute (GGGI) se estableció en 2010 en la República de Corea como una fundación sin fines de lucro con el fin de promover el crecimiento verde en los países emergentes y en desarrollo, a través de la mejora de las condiciones económicas, ambientales y sociales por medio de asociaciones entre países desarrollados y en desarrollo y los sectores públicos y privados.

5 - Bolsa Floresta: Centralmente inclusiva, ya que está basada en pagos por servicios ecosistémicos a comunidades tradicionales del Amazonas que, para optar por el beneficio, deben inscribir a sus niños en el colegio, firmar un compromiso de cero deforestación y atender un programa de entrenamiento sobre protección ambiental. - Bolsa Verde: Profundamente inclusiva, ya que está basada en la transferencia de recursos a familias en situación de extrema pobreza, a las que se les exige respetar ciertas condiciones ambientales del bosque para recibir los beneficios. - Agricultura de Bajo Carbono: Su inclusión es menos clara que en los casos anteriores, ya que no está dirigida de manera exclusiva a sectores de escasos recursos, sino a pequeños y medianos agricultores, a los que entrega incentivos para que adopten técnicas agrícolas sostenibles y así puedan incrementar la producción de alimentos sin aumentar la deforestación. Dentro de las políticas que contribuyen a una economía para el desarrollo sostenible a partir de la gestión del agua, cabe mencionar: - Programa de Descontaminación de Cuencas Hidrográficas (PRODES): Indirectamente inclusiva, ya que si bien los recursos se destinan a quienes construyen y operan plantas de tratamiento de agua, los beneficios de contar con agua más limpia son para todos los usuarios de las cuencas hidrográficas cubiertas por el programa. - Programa Productor de Agua (PPA): Fuertemente inclusiva, ya que está basada en pagos por servicios ambientales a pequeños agricultores, los que deben proteger los cuerpos de agua en sus tierras para obtener los beneficios. II) China China es el país con mayor población del mundo, contando con aproximadamente un quinto de la población mundial. Actualmente su economía es la segunda más grande del mundo, basada principalmente en los sectores industriales y de servicios. En 2011, mientras el sector industrial representó cerca del 47% del PIB y el de servicios el 43%, la agricultura sólo alcanzó el 10%. El desarrollo económico experimentado por China significó importantes costos ambientales, destacándose un aumento muy significativo de

6 la contaminación atmosférica, la erosión del suelo y la pérdida de biodiversidad. Su consumo energético también experimentó un aumento enorme, creciendo cerca de 500% entre 1980 y De este modo, actualmente China no sólo es el principal consumidor de energía del mundo, sino que consume aproximadamente el 50% del carbón mundial. Por lo tanto, el enverdecimiento de la economía china pasa en gran medida por hacer más limpio su sector energético, especialmente mediante el esfuerzo por desacoplar la generación de electricidad del uso del carbón, reemplazándolo por fuentes renovables. A diferencia de Brasil, China ha integrado de manera explícita la economía para el desarrollo sostenible en su agenda de desarrollo, la cual ha sido profundizada en los últimos años a través de los planes quinquenales: - XII Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social ( ): Establece el marco estratégico para lograr el crecimiento verde y el desarrollo sustentable. Su objetivo general es lograr un desarrollo económico inclusivo, verde y competitivo, centrado en el crecimiento de calidad que reduzca las diferencias de ingresos entre los distintos grupos poblacionales. En relación al rubro de la energía limpia, China viene trabajando en el Fomento de la energía renovable. Esta acción está compuesta por una variedad de políticas que permiten la creación de empleo de buena calidad, principalmente, como producto de medidas tendientes a proteger y promover la industria doméstica por sobre la competencia extranjera. Entre estas se destacan: - Ley de energías renovables, Programa energía renovable 2007 y Plan de Desarrollo Energético Renovable: Medidas que impulsan la generación de electricidad renovable, especialmente eólica, como manera de garantizar la seguridad energética y reducir las emisiones de CO2. Como resultado de estas medidas, China se convirtió en el mayor consumidor de energía eólica del mundo en 2010, cuando su cuota de mercado alcanzó el 21,8% para las instalaciones acumulativas y el 46,1% para las nuevas instalaciones. Por último, quedan por mencionar los esfuerzos en materia forestal, los cuales cobraron un peso real tras la inundación de fines de 1990 (donde el desmonte extensivo tuvo un impacto directo):

7 - Programa de Protección de los Bosques Naturales y Programa de Forestación: El primero comprende la prohibición de talar 73 millones de hectáreas de bosques naturales, lo que trajo importantes costos socioeconómicos (pérdida de empleo). Estos fueron subsanados con la implementación de diversas medidas, donde se incluye el otorgamiento de la propiedad privada absoluta sobre los productos cultivados, la extensión del periodo de arrendamiento de la tierra y la deducción impositiva a los productos forestales no madereros. Pese a los avances realizados por el país, existen algunas críticas al desarrollo de la industria de la energía renovable en China. una de ellas ha sido el cuestionamiento al apoyo que el gobierno ha prestado a la industria fotovoltaica por fortalecer la presencia de una industria madura y con poca capacidad de innovación y que, en su mayoría, requiere de insumos importados desde Alemania. Sin embargo, este es el único país emergente que cuenta con una estrategia transversal de economía para el desarrollo sostenible. III) México México es uno de los países más grandes de América Latina. Posee una población aproximada de 116 millones de personas; la segunda de América Latina después de Brasil. Su economía también se ubica en el segundo lugar en el continente, secunando abrasil. En 2011, el sector de los servicios fue el componente más grande del PIB con un 60%, seguido del sector industrial con un 37%. Por otro lado, es el país que más combustibles fósiles consume en América Latina y sus emisiones de GEI provienen del sector energético, el que representa aproximadamente el 27% de las emisiones totales. Considerando estos elementos, y teniendo en cuenta que México no aparenta haber integrado de manera explícita la economía para el desarrollo sostenible a su estrategia de desarrollo, el enverdecimiento de la economía mexicana depende en buena parte de la reducción del uso de carbono de su sector eléctrico y de transporte. Este es un gran desafío para México, ya que es el sexto productor mundial de petróleo y el sector energético es un componente crítico de la economía del país (petróleo, gas y electricidad representaron en 2011 el 8% del PBI). Si bien el énfasis de las iniciativas de economía para el desarrollo sostenible en México están centradas en enverdecer el sector energético, también existen antecedentes relacionados con la forestación. Al igual que los otros países, México quiere enverdecer su crecimiento y fortalecer su industria verde con el fin de mejorar su economía y abrir nuevos mercados, tal como

8 queda manifestado en las siguientes iniciativas y en el nivel de debate que el tema tiene en la agenda de políticas públicas: - Plataforma de Conocimiento sobre Crecimiento verde: En ocasión de la Reunión del G-20 realizada en Los Cabos, México lanzó esta medida y propuso ubicar en un lugar central la cuestión del crecimiento verde. - Plan Nacional de Desarrollo : La sostenibilidad ambiental es uno de sus ejes principales, que comprende el manejo sostenible del agua, los bosques y la biodiversidad, así como compromisos relacionados con la reducción del cambio climático y los residuos. Por otro lado, orientado a la cuestión energética, cabe destacar tres medidas centrales: - Estrategia Nacional de Energía (2012): Establece una visión a largo plazo y es el punto de referencia de todas las políticas relacionadas. Se centra en tres ámbitos fundamentales: la seguridad energética, la eficiencia económica y la sostenibilidad ambiental. - Estrategia Nacional para la Transición energética: tendiente a aumentar el uso de energías renovables y tecnologías limpias para la generación eléctrica. - Luz sustentable: No está dirigida de manera exclusiva a sectores de escasos recursos, sino a las familias mexicanas en general, a quienes se les distribuyen gratuitamente lámparas fluorescentes compactas autobalastradas (LFCAs) con el objetivo de que sustituyan focos incandescentes. - Reducción de subsidios a la gasolina: Potencialmente inclusiva, ya que en ausencia de medidas compensatorias puede aumentar los niveles de pobreza. El Gobierno mexicano está considerando compensar a estas familias con transferencias directas en efectivo por medio del Programa Oportunidades 6. Finalmente, entre las medidas específicas para promover un modelo de crecimiento verde e inclusivo en México en materia forestal, el principal programa Federal del gobierno es: 6 Oportunidades es un programa federal mexicano para el desarrollo humano de la población en pobreza extrema que brinda apoyos en educación, salud, nutrición e ingresos. Disponible en:

9 - Proyecto ProÁrbol: está basado en pagos por los servicios ambientales que proveen los ecosistemas forestales, priorizando su conservación por sobre el uso de las tierras con fines agrícolas a comunidades rurales en situación de pobreza. El caso de México ilustra, en buena medida, las condiciones estructurales de la mayoría de los países latinoamericanos con fuerte utilización de combustibles fósiles, importancia socioeconómica del campesinado y cuantiosa biodiversidad. IV) Sudáfrica Sudáfrica es un país de ingresos medios y un mercado emergente, con una moderna infraestructura y fuerte dependencia de los recursos minerales. Es la economía más importante de África y ejerce un rol significativo en el desarrollo de la región. En 2011 el sector de los servicios fue el componente más grande del PIB con un 67%, seguido del sector industrial con un 31%, mientras que el sector agrícola sólo representó el 2%. Por otro lado, Sudáfrica tiene una economía energéticamente intensa y ocupa el decimotercer lugar en el ranking mundial de emisiones de CO2, con un 1,4% de las emisiones globales. Otro de los principales desafíos que enfrenta Sudáfrica es la falta de acceso a la electricidad y las consecuentes restricciones al desarrollo. En 2009, el 25% de la población no tenía acceso a la electricidad. A medida que los ingresos se incrementen y se aumenten los esfuerzos por abastecer de electricidad a la mayoría de la población, es esperable que la intensidad de las emisiones tambiénse incremente. De este modo, el reto consiste en desacoplar la electricidad de las emisiones de GEI, de modo que las metas de aumentar el acceso y reducir las emisiones sean logradas de manera simultánea. En cuanto al crecimiento verde, numerosas iniciativas dan muestras de que Sudáfrica está buscando enverdecer sus procesos de crecimiento: - Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible y el Plan de Acción : está basada en pagos por los servicios ambientales que proveen los ecosistemas forestales, priorizando su conservación por sobre el uso de las tierras con fines agrícolas a comunidades rurales en situación de pobreza - Acuerdo 4 Acuerdo sobre Economía Verde del New Growth Path de 2011: Este acuerdo es una asociación entre el gobierno, la comunidad empresarial, el movimiento sindical y las organizaciones comunitarias para crear puestos de

10 trabajo, proporcionar un estímulo para la industrialización y contribuir a crear un futuro sostenible. - Plan de Desarrollo Nacional (2012): Propone acciones para implementar la transición hacia una economía ambientalmente sostenible y baja en carbono. En relación a las políticas orientadas a la gestión del agua, se destacan: - Programa Trabajando para el agua: Impulsado por el gobierno con el apoyo de las autoridades locales, los grupos conservacionistas y organizaciones ambientalistas, cuya finalidad es remover plantas invasoras que consumen mucha agua, al tiempo que emplea y capacita a gente de recursos escasos. Dentro de las medidas orientadas al desarrollo de energías limpias en Sudáfrica, se deben mencionar dos medidas centrales: - Impuesto a las emisiones de carbono: Tiene la finalidad de reducir la demanda eléctrica. Afecta particularmente a las plantas de generación eléctrica basadas en carbón. Sin embargo, esta iniciativa ha sido opuesta vehementemente por la minería, la industria pesada, los hogares más pobres y algunos sindicatos. Su aprobación aún está pendiente. - Sistema de primas reguladas para energías renovables: Implica que los productores de electricidad independiente pueden vender a un precio REFIT 7 prescrito de antemano. Los actuales condicionantes energéticos de Sudáfrica imponen una marcada urgencia en la búsqueda de alternativas al modelo de desarrollo que viene manteniendo el país. Los programas brevemente descriptos, dan cuenta de que ya hay conciencia de ello y que existen esfuerzos por favorecer una transición hacia un crecimiento verde e inclusivo. Reflexiones finales Si bien el concepto de economía para el desarrollo sostenible e inclusivo es ampliamente favorecido por los gobiernos, las instituciones internacionales y la comunidad académica en general, su puesta en práctica presenta mayores niveles de resistencia. En efecto, en muchos países no sólo impera la visión de que su factibilidad no está probada, sino que la protección ambiental sigue siendo vista en buena medida como un impedimento para el 7 Renewable Energy Feed-In Tariff.

11 crecimiento económico en lugar de un precursor del mismo. A pesar de lo anterior, los países analizados muestran ejemplos de que el desarrollo de iniciativas de protección ambiental puede ir de la mano no sólo del crecimiento económico sino también de la inclusión social. Es importante resaltar que el éxito de una estrategia de economía para el desarrollo sostenible no está garantizado de antemano, su consecución es claramente un asunto empírico y de experimentación de políticas. Las fallas de coordinación en los gobiernos y la baja visibilidad de los efectos de la degradación ambiental podrían atentar contra la economía para el desarrollo sostenible. En este contexto, es muy probable que mientras ciertas políticas ambientales fomenten el crecimiento, otras actúen como una restricción. La diferencia podría derivarse de la naturaleza del problema ambiental que se está abordando, del rigor de los objetivos, o de la eficiencia de los instrumentos de política que se utilicen. Sin embargo, los ejemplos mencionados abren variadas posibilidades de políticas públicas que van de la mano de una economía para el desarrollo sostenible que combine inclusión, sustentabilidad y beneficios económicos.

12 FLACSO ARGENTINA Ayacucho 555, C1026AAC Buenos Aires, Argentina Teléfono: Fax: Contacto y suscripciones: redlatn@redlatn.org