Serie de Documentos de Discusión sobre la Protección Social

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1 No Serie de Documentos de Discusión sobre la Protección Social Criterios para evaluar las fuentes del riesgo y de la vulnerabilidad Karin Heitzmann R. Sudharshan Canagarajah Paul B. Siegel Junio de 2002 Unidad de la Protección Social Red de Desarrollo Humano El Banco Mundial Los documentos de discusión sobre la protección social no son publicaciones formales del banco mundial. Presentan los resultados preliminares y análisis sin pulir, que circulan para animar la discusión y para comentar; la citación y el uso de tal documento debe considerarse de carácter provisional. Los resultados, las interpretaciones, y las conclusiones expresadas en este documento son enteramente del autor (es) y no deben atribuirse de ninguna manera ni al banco mundial, ni a sus organizaciones afiliadas, ni a los miembros del consejo de directores ejecutivos o a los países a los cuales representan. Para copias gratuitas de este documento, póngase en contacto con el servicio consultivo de la protección social, el banco mundial, calle H, numero 1818, N.W., Washington, dc los E.E.U.U. llamen por teléfono: (202) , fax: (202) , O visite el website de la protección social en:

2 PAPEL DE DISCUSIÓN SOBRE PROTECCIÓN SOCIAL 0218 Unidad de Protección Social, Red de Desarrollo Humano Banco Mundial Junio de 2002 Criterios para evaluar las fuentes del riesgo y de la vulnerabilidad Escrito por: Karin Heitzmann Profesor Asociado, Departamento de Políticas Sociales, Facultad de Economía y Gestión Empresarial de Viena, Austria R. Sudharshan Canagarajah Economista, Red de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, Banco Mundial, Kampala, Uganda Paul B. Siegel Asesor, Unidad de Protección Social, Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Washington D.C., Estados Unidos Resumen La Gestión Social del Riesgo (GSR) representa una nueva manera de analizar las cuestiones relacionadas con la pobreza, el riesgo y la gestión del riesgo que ha sido recientemente presentada en el Documento Estratégico sobre Protección Social del Banco Mundial. El enfoque de la GSR estudia procedimientos que permitan a los hogares vulnerables a gestionar mejor los riesgos que enfrentan para así estar menos expuestos a posibles pérdidas de bienestar que los perjudiquen. Este trabajo proporciona algunos conceptos y orientaciones básicos para organizar información e ideas relevantes a las evaluaciones del riesgo y de la vulnerabilidad. El Anexo presenta diversas plantillas, además de una relación de los informes del Banco Mundial ya realizados o en curso de realización centrados en el análisis del riesgo y la vulnerabilidad.

3 RESUMEN EJECUTIVO La década de los años noventa ha sido testigo de profundos cambios de naturaleza económica, política y social en muchos países en vías de desarrollo, como los representados por la liberalización, privatización y descentralización política y de los mercados, el progreso tecnológico y la globalización, y los procesos de reestructuración económica y social. Además, muchos de estos países han sufrido graves perturbaciones de origen económico y natural. Ambos han afectado a las instituciones sociales que tradicionalmente han desempeñado el papel de redes informales de protección. Paralelamente, las restricciones fiscales han provocado, por lo general, reducciones en el gasto público destinado a financiar los servicios sociales y los programas formales de protección social. Muchos hogares pobres, expuestos cada vez a mayores riesgos y con menos capacidad para gestionarlos, han expresado una creciente ansiedad por su percibida vulnerabilidad la cual se ha manifestado en las evaluaciones participativas contenidas en La voz de los pobres. El reciente Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM) de 2000/1 destaca la relación entre el empoderamiento, la seguridad, las oportunidades - y la pobreza. Este enfoque sobre la pobreza sitúa los conceptos del riesgo y su gestión al centro del debate sobre las políticas. Al mismo tiempo, el empleo del término vulnerabilidad para tratar de la relación existente entre la pobreza, el riesgo y los esfuerzos destinados a gestionar el riesgo, ha proliferado. La Gestión Social del Riesgo (GSR) es un nuevo enfoque al problema de la pobreza, del riesgo y de la gestión del riesgo que ha sido recientemente presentado en el Documento Estratégico sobre Protección Social del Banco Mundial. Se trata de un enfoque que aborda la cuestión de cómo se puede ayudar a los hogares vulnerables a gestionar mejor los riesgos a los que se enfrentan y a estar menos expuestos a posibles pérdidas de bienestar que los perjudiquen. A pesar de que existe un amplio consenso sobre los principios generales relacionados con la vulnerabilidad, los estudiosos de diferentes disciplinas suelen atribuir al término distintos significados y conceptos lo cual, ha dado lugar a diferentes definiciones y métodos para medir el riesgo y la vulnerabilidad. El Banco Mundial ha hecho un avance en el desarrollo de definiciones teóricas y operativas de la vulnerabilidad. Sin embargo, el objetivo de este trabajo no es alcanzar un nuevo consenso sobre el significado y la medición de la vulnerabilidad, ni proponer nuevos enfoques analíticos. Su intención, por el contrario, es proporcionar algunos conceptos y orientaciones básicos que permitan organizar las ideas e información relevantes para los estudios de evaluación del riesgo y la vulnerabilidad. El Anexo contiene diversas plantillas, además de relación de los informes del Banco Mundial ya elaborados o en curso de realización centrados en el análisis de estos dos conceptos. Este trabajo debe ser considerado como "trabajo en curso" que seguirá evolucionando en la medida en que la teoría y las aplicaciones prácticas de los conceptos de riesgo y vulnerabilidad se desarrollen. Esperamos que este estudio enriquezca las concepciones y debates en torno a ambas nociones y ayude a la formulación de definiciones y medidas más nítidas de las mismas que puedan ser utilizadas para el análisis de las políticas y, posteriormente, para el diseño, seguimiento y evaluación de éstas. Los autores desean agradecer a los siguientes colegas por sus contribuciones en la preparación de esta publicación: Robert Holzmann, John Blomquist y Emil Tesluic, de la Unidad de Protección Social. También nos gustaría agradecer a Aline Coudouel, Maurizia Tovo, Laura Rawlings, Kalanidi Subbarao (Banco Mundial), Catherine Porter (DFID), y Jeff Alwang (Virginia Tech), por sus valiosos comentarios y sugerencias. Agradecemos también a Adriana Flynn (HDN) por la edición de la traducción y a Kimberly Zellars por la compaginación de la versión final. 2

4 Índice RESUMEN EJECUTIVO... INTRODUCCIÓN... Antecedentes... Objetivos del trabajo... Estructura del trabajo EL MARCO CONCEPTUAL: LAS FUENTES DE LA VULNERABILIDAD RIESGO Y EXPOSICIÓN AL RIESGO MATERIALIZACIÓN DEL RIESGO GESTIÓN DEL RIESGO La gestión de riesgos ex ante La gestión de riesgos ex post Los protagonistas de la gestión de riesgos: niveles de formalidad y de intervención RESULTADOS CRITERIOS PARA UNA EVALUACIÓN DE LAS FUENTES DEL RIESGO Y DE LA VULNERABILIDAD UNA IMAGEN DEL BIENESTAR DE LOS HOGARES: LA IDENTIFICACIÓN DE LOS GRUPOS SOCIO- ECONÓMICOS MÁS DESFAVORECIDOS DE UN PAÍS Información sobre los activos de los hogares Información sobre los indicadores de bienestar LA EVALUACIÓN DEL RIESGO Identificación y clasificación de los riesgos Exposición a los riesgos Correlación de los riesgos: eventos idiosincrásicos versus eventos covariables Frecuencia y cronología de los riesgos: eventos repetidos versus eventos aislados Gravedad de las perturbaciones: perturbaciones catastróficas versus perturbaciones no catastróficas LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO Disponibilidad de los instrumentos de gestión del riesgo Acceso y uso de los instrumentos de gestión del riesgo por parte de distintos grupos socioeconómicos LA EVALUACIÓN DE LAS FUENTES DE VULNERABILIDAD: EL CAMINO POR RECORRER DEFICIENCIAS E INCONVENIENTES DE LOS INSTRUMENTOS DISPONIBLES DE GESTIÓN DEL RIESGO ESTABLECIENDO LA PRIORIDAD DE RIESGOS Y/O GRUPOS SOCIO-ECONÓMICOS... BIBLIOGRAFÍA... ANEXO 1: PLANTILLAS... ANEXO 2: EJEMPLOS DE PAÍSES... ANEXO 3: TRABAJOS REALIZADOS Y EN CURSO DE REALIZACIÓN EN EL BANCO MUNDIAL SOBRE EVALUACIONES DE RIESGOS Y VULNERABILI- DAD... 3

5 INTRODUCCIÓN Antecedentes La década de los años noventa ha sido testigo de profundos cambios de naturaleza económica, política y social en muchos países en vías de desarrollo, como los representados por la liberalización, privatización y descentralización política y de los mercados, el progreso tecnológico y la globalización, y los procesos de reestructuración económica y social. Además, muchos de estos países han sufrido graves perturbaciones de origen económico y natural. Ambos han afectado a las instituciones sociales que tradicionalmente han desempeñado el papel de redes informales de protección.. Paralelamente, las restricciones fiscales han provocado, por lo general, reducciones en el gasto público destinado a financiar los servicios sociales y los programas formales de protección social. Por esta razón, muchos hogares pobres, expuestos cada vez a mayores riesgos y con menos capacidad para gestionarlos, han expresado una creciente ansiedad por su percibida vulnerabilidad la cual se ha manifestado en las evaluaciones participativas contenidas en La voz de los pobres 1, (Narayan, 2000). El reciente Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM) de 2000/1 (Banco Mundial, 2000c) destaca la relación entre empoderamiento, seguridad, oportunidades - y pobreza. Este enfoque sobre la pobreza sitúa los conceptos del riesgo y su gestión en el centro del debate sobre las políticas. Al mismo tiempo, el empleo del término vulnerabilidad para tratar de la relación existente entre la pobreza, el riesgo y los esfuerzos destinados a gestionar el riesgo, ha proliferado.. La Gestión Social del Riesgo (GSR) es una nuevo enfoque al problema de la pobreza, del riesgo y de la gestión del riesgo que ha sido recientemente presentado en el Documento Estratégico sobre Protección Social del Banco Mundial (Banco Mundial, 2001a). Se trata de un enfoque que aborda la cuestión de cómo se puede ayudar a los hogares vulnerables a gestionar mejor los riesgos a los que se enfrentan y a estar menos expuestos a posibles pérdidas de bienestar que los perjudiquen 1 En la literatura sobre el tema, algunos autores señalan las diferencias existentes entre riesgo e incertidumbre, mientras que otros sostienen que se trata de conceptos intercambiables. Ésta es la hipótesis en la cual basamos nuestro trabajo, que define además los riesgos como "acontecimientos imprevisibles" que pueden provocar pérdidas de bienestar. Cuando un riesgo se materializa, puede dar lugar a una perturbación, la cual es un riesgo que provoca un "significativo" efecto negativo sobre el bienestar (p. Ej., una pérdida notable de renta, o costos asociados a una enfermedad seria). 4

6 Gestión Social del Riesgo (GSR) Holzmann y Jorgensen (1999) emplean la expresión "gestión social del riesgo para referirse a la gestión social de los riesgos - es decir, cómo la sociedad gestiona los riesgos ( no cómo se gestionan los riesgos sociales). La GSR comprende una amplia variedad de estrategias formales e informales, activas y reactivas, de gestión del riesgo al alcance de los individuos, las comunidades, las naciones y las comunidades de naciones, incluyendo acciones por parte de los sectores público, privado e informal. Desde la perspectiva de la GSR, la protección social estudia cuáles son los procedimientos que permiten ayudar a los hogares vulnerables a gestionar mejor los riesgos a los que se enfrentan y a estar menos expuestos a posibles pérdidas de bienestar que los perjudiquen. Entre los principios generales relacionados con el concepto de vulnerabilidad se pueden mencionar los siguientes: (a) se trata de un concepto que hace referencia al futuro y se define como la probabilidad de experimentar una pérdida en el futuro derelacionado con algún indicador de bienestar, (b) un hogar puede ser definido como vulnerable a futuras pérdidas de bienestar si dicha vulnerabilidad tiene su origen en acontecimientos no previsibles, (c) el grado de vulnerabilidad depende de las características del riesgo y de la capacidad del hogar para enfrentarlo, (d) la vulnerabilidad depende del horizonte temporal, en el sentido de que un hogar puede ser vulnerable a determinados riesgos en el curso del siguiente mes, año, etc. y de que las respuestas al riesgo tienen lugar a través del tiempo, y e) los pobres y los casi pobres suelen ser vulnerables debido a su exposición a los riesgos y a su limitado acceso a los activos (definidos en un sentido amplio) y a su capacidad para reaccionar ante el riesgo (Alwang, Siegel y Jorgensen, 2001). El concepto operativo de vulnerabilidad de los hogares Un hogar se es considerado vulnerable a una pérdida futura de bienestar cuando su nivel esta bajo el umbral fijado por alguna norma (o normas) socialmente aceptadas que han sido causadas por un riesgo. El grado de vulnerabilidad depende de las características del riesgo y de la capacidad que los hogares tengan para enfrentarlo. Dicha capacidad depende de las características particulares del hogar y, sobre todo, de los activos que posea. El resultado final que se espera es definido en relación a un cierto indicador específico un nivel de bienestar mínimamente aceptado socialmente. (p. Ej., un umbral de pobreza, estándares de nutrición). La medición de la vulnerabilidad depende también del horizonte temporal: un hogar puede ser vulnerable a riesgos en el curso del siguiente mes, año, etc. Así pues, los hogares son vulnerables a la posible materialización de un resultado indeseable; esta vulnerabilidad es consecuencia de exposición a un riesgo. A pesar de que existe un amplio consenso sobre los principios generales relacionados con la vulnerabilidad, los estudiosos de distintas disciplinas suelen atribuir al término distintos significados y conceptos lo cual, a su vez, ha dado lugar a diferentes enfoques para definir y medir el riesgo y la vulnerabilidad (Alwang, Siegel y Jorgensen, 2001; Dercon, 2001). 2 El Banco Mundial ha dado un paso más en el desarrollo de definiciones teóricas y operativas de la vulnerabilidad (p. Ej., Pritchett, Suryahadi y Subbaro, 2000; Christiaensen, Boisvert y Hoddinott, 2000; Cunningham y Mahoney, 2000a, 2000b; Mansuri y Healy, 2000; Coudouel, Hentschel y Wodon, 2001; Coudouel, Ezemenari, Grosh y Sherberne-Benz, 2001; Banco Mundial, 2001b). Sin embargo, el presente trabajo no pretende alcanzar un nuevo consenso sobre el significado y la medición de la vulnerabilidad, ni proponer nuevos enfoques analíticos. Su objetivo, por el contrario, es 2 Alwang, Siegel y Jorgensen (2001) comparan los diferentes enfoques existentes para definir y medir el riesgo y la vulnerabilidad en las distintas disciplinas, incluyendo la dinámica de la pobreza, medios de vida sostenibles, seguridad alimentaria, gestión de desastres naturales, medioambiente y salud/nutrición. Aunque los motivos por los que estas disciplinas pretenden definir y medir el riesgo y la vulnerabilidad son de distinta índole, pueden resultar útiles para la identificación de los riesgos y de los grupos vulnerables. 5

7 proporcionar algunos conceptos y orientaciones básicos que permitan organizar aquellas ideas e información que puedan ser relevantes para los estudios de evaluación del riesgo y la vulnerabilidad. Objetivo del trabajo La mayor parte de este trabajo se realizó durante el verano de 2001, y en octubre de ese mismo año circuló un borrador (Heitzmann, Canagarajah y Siegel, 2001) entre el personal del Banco que también fue distribuido externamente. Se decidió entonces introducir algunas correcciones y actualizaciones menores y editar un Papel de Discusión de Protección Social formal. Este papel debe ser considerado como un "trabajo en curso" que seguirá desarrollándose a medida que lo hagan la teoría y las aplicaciones prácticas de los conceptos de riesgo y vulnerabilidad. Además, la Unidad de Protección Social del Banco Mundial tiene previsto editar un informe de seguimiento centrado en los enfoques analíticos y las aplicaciones empíricas. Esperamos que contribuya a enriquecer las concepciones y debates en torno a ambas nociones y a ayudar en la formulación de definiciones y medidas más nítidas de las mismas que puedan ser de utilidad para el análisis de las políticas y, posteriormente, para el diseño, seguimiento y evaluación de éstas. Estructura del trabajo La primera parte del trabajo presenta y analiza un marco conceptual sobre las fuentes de la vulnerabilidad, utilizando la noción de "cadena de riesgos". La segunda parte del trabajo proporciona pautas básicos para ayudar a la identificación de los riesgos y los grupos de riesgo, y a una evaluación de las fuentes de la vulnerabilidad. Varios ejemplos sirven para ilustrar el enfoque. Además, el Anexo I incorpora un conjunto de plantillas que sirven para ayudar a identificar los tipos de datos cuantitativos y cualitativos y la información de carácter general que podría resultar útil, y el Anexo II presenta algunas aplicaciones concretas en distintos países. Información existente sobre riesgo y vulnerabilidad Existe un considerable volumen de información disponible sobre numerosos aspectos relacionados con el riesgo y la vulnerabilidad en análisis de tipo estándar del Banco Mundial. Por ejemplo, el Banco Mundial cuenta con una amplia gama de Actividades de Análisis y Asesoramiento (AAA) en apoyo a sus objetivos de desarrollo. Los países clientes se benefician, entre otros, de un programa adaptado a su medida de trabajo económico y sectorial (TES) orientado hacia sus particulares objetivos de desarrollo. El TES analiza las perspectivas económicas de un determinado país incluyendo, por ejemplo, su sector bancario o financiero, 6 los flujos comerciales, la pobreza y las cuestiones relacionadas con las redes de protección social. Entre los informes más importantes se encuentran: las evaluaciones de pobreza (que estudian el perfil de pobreza y las políticas e instituciones de un país orientadas a su reducción), las revisiones de gasto público (que evalúan el

8 La tercera parte del trabajo contiene un breve análisis de cómo pueden los analistas y/o los responsables políticos hacer uso de la información recopilada para repasar los instrumentos de gestión del riesgo existentes y proponer cambios y reformas que permitirían ayudar a los pobres a gestionar mejor los riesgos a los que se enfrentan. El Anexo III ofrece una breve panorámica de los trabajos del Banco Mundial recientemente elaborados o en curso de realización sobre evaluaciones del riesgo y la vulnerabilidad. 1. El marco conceptual: las fuentes de la vulnerabilidad Cúales son las fuentes de vulnerabilidad? En este trabajo se asume que la vulnerabilidad de los hogares 3 puede ser descompuesta en los diversos elementos que integran la cadena del riesgo : (a) el riesgo o acontecimiento no previsto, (b) las alternativas existentes para la gestión de dicho riesgo o las respuestas al riesgo y (c) el resultado final en términos de pérdida de bienestar. El Recuadro1 y el Gráfico 1 ilustran esta cadena. Los hogares se hallan expuestos a riesgos. Si éstos llegan a materializarse, pueden generar resultados desfavorables que hacen a esos hogares aún más vulnerables para gestionar riesgos en el futuro. Que esto suceda depende de los activos de que dispongan los hogares, de los riesgos a los que se enfrenten, de las características de estos riesgos, una vez materializados, y de la respuesta que los hogares den a estos retos. Así pues, reducir la vulnerabilidad requiere una mejor comprensión de los riesgos y de la exposición a los mismos, de los resultados probables de las perturbaciones que se produzcan y de cuáles son los medios más eficaces (y sus inconvenientes asociados) para gestionar los riesgos, que dependen en buena medida de los activos de que dispongan los hogares (Alwang, Siegel y Jorgensen, 2001, Pág.2). 4 A su vez, el grado de vulnerabilidad 3 Este trabajo se limita a analizar la vulnerabilidad en el ámbito de los hogares. Obviamente, factores tales como la vulnerabilidad de los miembros individuales que componen el hogar o las relaciones en el seno del mismo puede ser clave para entender la vulnerabilidad de los hogares. Además, el riesgo no sólo constituye una amenaza para individuos y hogares, sino también para comunidades, regiones y países. Centraremos aquí nuestra atención en cómo afectan los riesgos que se producen en otros niveles afectan a los hogares. 4 La manera en que una perturbación se transmite a los hogares, así como la forma en que éstos reaccionan ante ella, depende, además de los activos de los propios hogares, de los activos a disposición de las comunidades, regiones y naciones, y de las instituciones, leyes y regulaciones, y políticas existentes en el país (véase Moser, 1998; Siegel y Alwang, 1999; Rakodi, 1999). 7

9 depende también de la existencia (o ausencia) de un mercado de activos, ya que éstos resultarán de escasa utilidad si no pueden ser movilizados de forma efectiva para servir a la gestión del riesgo. La vulnerabilidad tiene su origen en la noción de riesgo. El riesgo se caracteriza por una cierta distribución, conocida o desconocida, de las probabilidades que ciertos acontecimientos ocurran. Todos los individuos, hogares, comunidades o naciones se enfrentan a numerosos riesgos de diversa procedencia, natural (p. Ej., terremotos, enfermedades) o humana (p. Ej., desempleo, degradación medioambiental, guerras). Se trata de riesgos que no pueden ser previstos, y que, de materializarse, pueden tener consecuencias negativas imprevisibles sobre los individuos, los hogares, las comunidades y/o las naciones. Estos acontecimientos imprevisibles se caracterizan a su vez por su magnitud (lo que incluye su intensidad y extensión), su frecuencia y duración, y su historia, rasgos todos que condicionan la vulnerabilidad del hogar con respecto al riesgo. Una perturbación es un acontecimiento que entraña riesgo que puede acarrear consecuencias negativas significativas. 5 Las iniciativas sociales pueden contribuir a reducir el riesgo o la exposición al mismo, mitigando potencialmente de esta manera el perjuicio asociado a las perturbaciones. Los hogares pueden responder a, o gestionar, los riesgos, a través de distintos procedimientos. La utilización que hagan de los instrumentos formales e informales de gestión del riesgo dependerá de su acceso a dichos instrumentos. La gestión del riesgo comprende actuaciones ex ante y ex post. Las actuaciones ex ante son las que se emprenden antes de que el acontecimiento de riesgo tenga lugar, mientras que la gestión ex post se inicia una vez que el riesgo se ha materializado. La reducción del riesgo ex ante puede eliminar el riesgo (p. Ej. erradicación de los mosquitos portadores de la malaria) o mitigar la exposición al mismo (p. Ej., administración de medicamentos contra la malaria, empleo de mosquiteros). Asimismo, es posible que el hogar emprenda una actuación ex ante para mitigar el riesgo que le proporcione una compensación en caso de pérdida, por ejemplo a través de la toma de un seguro. La mitigación del riesgo comprende todas aquellas respuestas, de naturaleza formal o informal, a las pérdidas esperadas, tales como el autoaseguramiento (p. Ej., a través del ahorro precautorio), el desarrollo de redes sociales y el aseguramiento formal basado en la extensión del fondo de riesgos. La gestión ex post del riesgo son respuestas que se producen una vez que el riesgo se ha materializado y comprende las actuaciones destinadas a enfrentarse con las pérdidas experimentadas, tales como la venta de activos, la desescolarización de los hijos, la emigración de determinados miembros del hogar o la búsqueda de un empleo temporal. Algunos gobiernos gestionan redes de protección formales, como programas de obras públicas o de ayuda de alimentos, que ayudan a los hogares a hacer frente al riesgo. Los hogares se enfrentan a menudo a restricciones a la hora de adoptar procedimientos de gestión del riesgo que sean eficientes. Estas restricciones aparecen asociadas a problemas 5 Qué entendemos por una "consecuencia negativa significativa" cuando hablamos de perturbaciones? Esto es algo que deben decidir los analistas y los responsables políticos. No obstante, es obvio que un acontecimiento de riesgo que provoque una pérdida de bienestar del 50% puede ser considerado una "perturbación", y para muchos hogares en el umbral de la pobreza, un 20-50% de impacto negativo al bienestar es considerado una perturbación. 8

10 de asignación asimétrica, mercados financieros y de seguros incompletos o ausentes, fallos cognitivos en la evaluación de los riesgos, inutilidad de los esfuerzos formales de mitigación debido a la presencia de riesgos covariantes, 6 y exclusión de la redes de protección social (Holzmann y Jorgensen, 1999; 2000). Las políticas pueden reducir o eliminar algunas de estas restricciones, pero otras exigen el empleo de instrumentos alternativos de gestión del riesgo, porque los costos de dichas políticas exceden a sus beneficios. Para un hogar en particular, el conjunto de alternativas disponibles para la gestión del riesgo esta determinado por sus activos, definidos en un sentido amplio (ver Moser, 1998, Siegel y Alwang, 1999; Rakodi, 1999; Dercon, 2001). El riesgo, junto con la respuesta de los hogares al mismo, conducen a un resultado. En este sentido, se dice que el hogar es vulnerable por el riesgo o vulnerable a un resultado. La magnitud, cronología e historial de los riesgos y de las respuestas a éstos contribuyen a determinar el resultado final. Aunque un hogar pueda mitigar o enfrentarse a un riesgo o a una serie de riesgos en un período determinado (por Ej., una disminución transitoria de su nivel de renta), el proceso puede desembocar en una situación en que el hogar tenga una capacidad reducida para gestionar el riesgo en períodos subsecuentes particularmente cuando los activos se han degradado (véase Holzmann y Jorgensen, 1999; 2000; Siegel y Alwang, 1999). El resultado del riesgo y el proceso de respuesta al mismo, en términos de la pérdida de bienestar experimentada en relación con una referencia determinada, es de gran interés para las políticas sociales. Para que el concepto de vulnerabilidad sea operativo, debería elegirse por consenso un indicador de mínimos socialmente aceptado para cada resultado posible. En el caso de la vulnerabilidad a la pobreza en términos de consumo, por ejemplo, podría utilizarse un umbral de pobreza. La vulnerabilidad con respecto a la malnutrición podría ser definida en términos de un estándar nutricional mínimo o de un indicador antropométrico. Aunque es posible medir las pérdidas ex post como en el caso de las pérdidas de bienestar, los niveles de consumo que se hallan por debajo de un umbral de pobreza, la pérdida de activos y de su valor, la malnutrición creciente, la exposición a la violencia física, etc., se trata únicamente de resultados estáticos de un proceso continuo donde se suceden riesgos y respuestas. La vulnerabilidad es el estado futuro de los resultados esperados la probabilidad de caer por debajo de un cierto indicador de bienestar de referencia en el futuro. 7 Es decir, las pérdidas de bienestar ex post no son necesarias ni suficientes para que exista una vulnerabilidad, porque ésta aparece únicamente asociada a aquellas pérdidas de bienestar que sitúan al hogar por debajo de un mínimo socialmente definido. Así pues, tanto los hogares pobres como los que no lo son pueden ser vulnerables en un momento determinado de tiempo. 8 La vulnerabilidad es el estado futuro de los resultados esperados, que a su vez dependen de 6 Los riesgos covariantes son aquellos que afectan a muchas personas u hogares de forma simultánea (p. Ej., los desastres naturales), mientras que los riesgos idiosincrásicos son propios de un individuo u hogar particular (p. Ej., una enfermedad). 7 Como hemos señalado antes, se pueden utilizar diversos indicadores de referencia. El umbral de pobreza, basado en el nivel de renta o consumo, es un ejemplo lógico (ver Dercon, 2001, para otros ejemplos). 8 De hecho, la evidencia indica que son muchos los hogares que entran y salen de la pobreza en el curso de un año y de un año para otro. Lo más probable es que los hogares que sufren de una pobreza crónica sean más vulnerables (tengan una mayor probabilidad de caer por debajo del umbral de pobreza) que aquellos que no son pobres. 9

11 los activos de que dispone el hogar, de la correlación, frecuencia y cronología y gravedad de las perturbaciones, y de los instrumentos de gestión del riesgo que se apliquen. Las diferentes disciplinas suelen concentrarse en aspectos distintos de la cadena del riesgo, generalmente en los riesgos, o en los resultados, sin dar mayor atención a las respuestas al riesgo (Alwang, Siegel y Jorgensen, 2001). El motivo de esta desatención es que la respuesta al riesgo es el eslabón de la cadena más difícil de identificar y de cuantificar, y depende mucho de cada hogar. Por el contrato, es fácil encontrar datos y estadísticas sobre diferentes tipos de riesgos (y probablemente de exposición al riesgo) y resultados. La mayor disponibilidad de este tipo de información facilita la tarea de completar ciertos aspectos de una evaluación de riesgos o de vulnerabilidad, pero la carencia de información precisa sobre las respuestas al riesgo restringe las posibilidades de llevar a cabo dichas evaluaciones de manera comprensiva. Cuadro 1: Riesgo y vulnerabilidad: la "cadena del riesgo Riesgo + materialización del riesgo (i.e. perturbación negativa) Vulnerabilidad Gestión del riesgo Resultado (previsto) (p. Ej., pobreza, privación) La vulnerabilidad puede descomponerse en tres componentes de la "cadena del riesgo : (a) Riesgo y materialización del riesgo: el riesgo es una distribución de las probabilidades de que ocurra un acontecimiento determinado que, de materializarse (es decir, de convertirse en una perturbación negativa), puede provocar una pérdida de bienestar. Esta pérdida puede ser lo suficientemente significativa, por ejemplo, como para hacer que hogares en principio no considerados como pobres pasen a encontrarse por debajo del umbral de pobreza o que los hogares se empobrezcan aún más. (b) La gestión del riesgo: La gestión o respuesta al riesgo comprende todas las iniciativas adoptadas para responder ante los riesgos, perturbaciones o consecuencias desfavorables que se hayan producido. Puede ser aplicada antes (gestión ex ante) o después (gestión ex post) de que el riesgo se haya materializado. (c) Efectos finales: la perturbación, junto con las respuestas al riesgo, explican los efectos finales de aquélla. Dichos efectos consisten en el cambio que se produce en el bienestar como consecuencia de la materialización del riesgo (de la perturbación) y del éxito o fracaso de los instrumentos de gestión del riesgo aplicados. La vulnerabilidad es el estado futuro de resultados esperados, determinados por la correlación, la frecuencia y la cronología del riesgo materializado y de las respuestas al riesgo. Los hogares son considerados vulnerables si resulta probable que una determinada perturbación les empuje por debajo (o aún más por debajo) de un umbral de bienestar predeterminado (p. Ej., de pobreza). Fuente: elaboración por los propios autores. Gráfico 1: La "cadena del riesgo" Riesgo (ver apartado 1.1) 10

12 Reducción del riesgo Exposición al riesgo (ver apartado 1.1) gestión del riesgo ex ante (ver apartado 1.3) Disminución de la exposición al riesgo Mitigación del Riesgo Materialización del riesgo (Perturbación) (ver apartado 1.2) gestión del riesgo ex post (ver apartado 1.3) Coping Resultados de perturbaciones ex ante: resultado esperado: vulnerabilidad anteriores: efectos materializados (p. Ej. ex post: resultado materializado: p. Ej., pobreza pobreza) + Activos de los hogares (ver apartado 1.4) pasado presente futuro Fuente: elaboración propia. 11

13 1.1 Riesgo y exposición al riesgo El origen de la vulnerabilidad se halla en el concepto de riesgo. El riesgo se caracteriza por una distribución de probabilidades de que tengan lugar ciertos acontecimientos imprevisibles. Los principales ejemplos de riesgos (ver Cuadro 2) son los riesgos naturales, los riesgos para la salud, los riesgos económicos, los riesgos asociados al ciclo vital, los riesgos sociales, los riesgos políticos y los riesgos medioambientales. El grado efectivo en que personas, hogares, comunidades, regiones, países o entidades de mayor tamaño se hallan expuestas al riesgo (o su susceptibilidad al riesgo) depende de varios factores. Así, por ejemplo, el estado de salud y nutricional de las personas, la tenencia de ciertos activos físicos (como la vivienda, las infraestructuras y el emplazamiento), así como de nivel educativo y la información de la que disponen, sus tradiciones culturales y modos de conducta, determinan (junto a otros factores) el grado de exposición a los riesgos que afectan a la salud. Cuadro 2: Ejemplos de riesgos, por categorías Categorías de riesgos Riesgos naturales Riesgos para la salud Riesgos asociados al ciclo vital Riesgos sociales Ejemplos de riesgos Lluvias torrenciales, corrimientos de tierras, erupciones volcánicas, terremotos, inundaciones, huracanes, sequías, fuertes vientos, etc. Enfermedades, lesiones, accidentes, incapacidades, epidemias (p. Ej. malaria), hambrunas, etc. Nacimiento, maternidad, vejez, rupturas familiares, fallecimiento, etc. Crímenes, violencia doméstica, terrorismo, crimen organizado, guerras, agitación social, etc. Riesgos económicos Desempleo, malas cosechas, quiebras empresariales, reasentamientos, hundimiento de la producción, balanza de pagos, crisis financieras, crisis monetarias, perturbaciones de los términos del intercambio de origen tecnológico o comercial, etc. Riesgos políticos Discriminación, disturbios, falta de iniciativa política, golpes de estado, etc. Riesgos Contaminación, deforestación, degradación de la tierra, desastres nucleares, etc. medioambientales Fuente: elaboración de los propios autores, basada en Holzmann y Jorgensen, La materialización del riesgo Por sí sola, la existencia de un riesgo no produce resultados negativos. El riesgo sólo afecta al bienestar de los hogares cuando se materializa, es decir, cuando se convierte efectivamente en una perturbación. Las perturbaciones se caracterizan por su grado de correlación, su frecuencia y su cronología, rasgos éstos que influyen en la vulnerabilidad de los hogares. Es importante señalar que lo que a nosotros nos interesa son aquellas perturbaciones que pueden perjudicar el bienestar de los hogares, es decir, las perturbaciones negativas. Así pues, la perturbación tiene que presentarse en forma de amenaza, y no de oportunidad, para los hogares; de modo que, por ejemplo, nos interesa el riesgo de quiebra empresarial (y su gestión), pero no el de éxito empresarial (ni su gestión). 12

14 1.3 Gestión de riesgos Las personas y los hogares desempeñan un papel central en lo que se refiere a la gestión de los riesgos. No obstante, su capacidad de maniobra es limitada cuando (i) no disponen de instrumentos que les permitan gestionar el riesgo (p. Ej., cuando no existe un mercado de seguros o un mercado viable de capital), (ii) no pueden acceder a los instrumentos existentes (v. gr., el aseguramiento) o (iii) no pueden hacer uso de los instrumentos existentes por otras razones, por ejemplo, porque el acceso a los mismos resulte demasiado costoso (p. Ej., elevadas primas de seguro) o el hogar desconozca el valor de un instrumento en particular (p. Ej., los beneficios asociados a la vacunación). En la gestión del riesgo es posible distinguir entre estrategias ex ante y estrategias ex post (Holzmann y Jorgensen, 2000). Las actuaciones ex ante tienen lugar antes de que el riesgo se haya presentado, mientras que la gestión ex post es la que se pone en marcha cuando el riesgo ya se ha materializado (Cuadro 3). Cuadro 3: Estrategias de gestión de riesgos: objetivos y aspectos esenciales Gestión de riesgos ex ante, es decir, acciones previas a la materialización del riesgo Reducción del riesgo Previene o reduce el riesgo Disminución de la exposición al riesgo Disminuye la exposición al riesgo Mitigación del riesgo Indemnización por las pérdidas esperadas Gestión de riesgos ex post, es decir, acciones realizadas una vez que el riesgo se ha materializado Manejo del riesgo Se enfrenta a las pérdidas efectivas generadas por las perturbaciones Fuente: elaboración de los propios autores Gestión ex ante del riesgo La gestión ex ante del riesgo comprende tres tipos de estrategias diferentes: (a) los riesgos pueden ser reducidos o eliminados (reducción o prevención de riesgos); (b) puede disminuirse el grado de exposición al riesgo y (c) pueden adoptarse medidas para el abono de una compensación en caso de que se produzca la pérdida (mitigación del riesgo). El ejemplo de la malaria (Cuadro 4) puede servir para ilustrar estas tres estrategias: una opción posible consiste en adoptar medidas para eliminar a los mosquitos portadores de la enfermedad o destruir sus lugares de cría (reducción del riesgo). Además, las personas podrían tomar pastillas contra la malaria, usar mosquiteros o redes, o emigrar a zonas más secas con el fin de reducir su exposición a la malaria transmitida a través de los mosquitos. Para mitigar el riesgo podría otorgarse una compensación por las pérdidas de bienestar esperadas asociadas al contagio de la enfermedad (por ejemplo, los hogares podrían estar cubiertos por un seguro médico que cubriese los diversos costes derivados de la enfermedad, como el de las medicinas). 13

15 Recuadro 4: Estrategias de gestión de los riesgos para la salud asociados a la malaria transmitida por mosquitos, clasificadas en función del nivel de intervención Gestión del riesgo ex ante reducir el riesgo de contraer la malaria Opción* (a): Eliminar los mosquitos portadores de la malaria o destruir sus lugares de cría. Niveles de intervención: Nivel micro: emplear insecticidas, eliminar aguas estancadas y mejorar la calidad del agua y sus sistemas de tratamiento. La eficacia de estas medidas es limitada, en parte debido a la presencia de externalidades no internalizadas por los individuos. Nivel intermedio: similar al nivel de hogar, aunque la actuación colectiva puede resultar más eficaz en este caso debido a la internalización de las externalidades. Nivel macro: proporcionar información sobre el riesgo y sobre los procedimientos para solucionar el problema. Organizar y financiar una campaña de información o de fumigación. Nivel global: como en el nivel regional y nacional, difundir información y proporcionar fondos. Nota: ciertas políticas internacionales (p. Ej., la prohibición del uso de insecticidas) pueden mermar la capacidad de los niveles inferiores para reducir los riesgos. Opción* (b): Reducir la exposición a la malaria transmitida por los mosquitos. Niveles de intervención: Nivel micro: tomar pastillas contra la malaria, usar mosquiteros, redes, etc. Alternativamente, los hogares podrían emigrar a las zonas más altas o secas para reducir el grado de exposición. Nivel intermedio: levantar instalaciones para la distribución de los medicamentos; proporcionar información. Nivel macro: campañas de información para fomentar el uso de pastillas contra la malaria, mosquiteros, etc. Subvencionar las iniciativas emprendidas por los hogares y por la comunidad. Nivel global: como el nivel regional o nacional. Gestión del riesgo ex ante mitigar las pérdidas de bienestar asociadas a la malaria Opción* (c): Tomar iniciativas que permitan mitigar los efectos negativos (i.e., compensar las pérdidas de bienestar esperadas, como las disminuciones de ingresos) del contagio de la enfermedad. Niveles de intervención: Nivel micro: garantizar el aseguramiento sanitario, incluyendo el tratamiento contra la malaria y aseguramiento frente a la pérdida del empleo como consecuencia de la malaria,; conservar ahorros para hacer frente a las pérdidas de renta; desarrollar capital social para asistencia; enseñar a los niños las tareas domésticas y el oficio para el caso de que el cabeza de familia contraiga la enfermedad o los restantes miembros del hogar tengan que hacerse cargo de su cuidado. Nivel intermedio: asistencia social basada en un "contrato social para ayudar a los hogares afectados por la malaria; construir y financiar centros de salud. Nivel macro: proporcionar un marco legal e institucional para apoyar las iniciativas de mitigación del riesgo de los hogares (v. gr., instituciones financieras y de seguros). Nivel global: desarrollar servicios financieros y de aseguramiento internacionales que permitan compensar a las víctimas de la malaria por las pérdidas de renta experimentadas. Gestión del riesgo ex post manejo de las pérdidas de bienestar una vez contraída la malaria Opción* (d): adoptar iniciativas destinadas a enfrentarse a los efectos negativos derivados de la enfermedad, en forma de compensación por las pérdidas de bienestar efectivas (p. Ej., pérdidas de renta) Niveles de intervención: Nivel micro: adquirir medicinas y tratamientos contra la malaria. Descanso domiciliario y asistencia por parte de los miembros del hogar; hacer que otros miembros de la familia trabajen (desescolarizar a los niños); tras la convalecencia, trabajar más para recuperar la renta perdida; posible venta de activos para mantener los niveles de consumo. Nivel intermedio: asistencia social específica para responder a los costos sanitarios y las pérdidas de renta. Nivel macro: asistencia social para cubrir los costos sanitarios y la pérdida de renta. Nivel global: asistencia social para cubrir los costos sanitarios y la pérdida de renta. *Las respuestas alternativas a la malaria dependen de múltiples factores y, especialmente, de los activos a disposición de los hogares y las comunidades. 14

16 Fuente: tomado de Siegel et al., 2001: Pág Gestión ex post del riesgo La gestión ex post hace referencia a las respuestas que se producen una vez que el riesgo se ha materializado (por ejemplo, una vez que la persona ha contraído la malaria). Comprende todas aquellas actividades destinadas a enfrentarse con las pérdidas materializadas o efectivas mediante, por ejemplo, la venta de activos, la búsqueda de préstamos "de emergencia" de familiares, amigos, bancos, la desescolarización de los niños, la emigración, la búsqueda de empleos temporales, etc. Algunos gobiernos proporcionan redes formales de apoyo a través, por ejemplo, de programas de obras públicas, de distribución de alimentos o de otro tipo de transferencias que ayudan a los hogares a afrontar las consecuencias desfavorables de los riesgos. No existe un criterio general que permita determinar a priori cuáles son las mejores estrategias de gestión del riesgo. Las medidas ex ante permiten a los hogares eliminar o reducir los riesgos, estar menos expuestos al riesgo o mitigar las pérdidas esperadas (ver también el Gráfico 1), mientras que los instrumentos de gestión ex post sólo sirven para reaccionar una vez que dichas pérdidas se han materializado. Aunque esto parece indicar que son preferibles las medidas ex ante (las orientadas a reducir los riesgos, por ejemplo), en el largo plazo debería animarse a los hogares a asumir riesgos, más que a prevenirlos. Asumir riesgos, y sobre todo riesgos elevados que llevan asociada una alta rentabilidad, es una condición necesaria para el crecimiento económico (Banco Mundial, 2000c). Cualquiera que sea la estrategia adoptada para responder a los eventos de riesgo, cada una de ellas entraña una variedad de instrumentos (todos los cuales tienen distintas consecuencias sobre el bienestar y pueden contribuir a incrementar o reducir la vulnerabilidad en el largo plazo). Una forma en que los hogares podrían afrontar una pérdida de renta sería acudir al trabajo de los menores para incrementar los ingresos del hogar. Pero una solución de este tipo puede contribuir a aumentar la vulnerabilidad de los niños, mientras que una estrategia distinta, consistente por ejemplo en recurrir a los programas públicos de asistencia y tratar de mitigar los posibles riesgos futuros, tendría efectos menores sobre su vulnerabilidad. Además, para seleccionar una combinación de respuestas hay que tener en cuenta los vínculos existentes entre los diferentes instrumentos y estrategias de gestión del riesgo. Por citar sólo un ejemplo: la literatura existente sobre el aseguramiento (p. Ej., Williamson et al., 1995) sugiere la posibilidad de que exista riesgo moral 9 cuando se garantiza la compensación en caso de pérdida (tal y como ocurre con las prestaciones de un seguro). Aunque los mecanismos de mitigación pueden contribuir a reducir la vulnerabilidad de los individuos con respecto a las consecuencias negativas, se trata de un tipo de respuesta que puede de hecho incrementar el grado de exposición al riesgo (y por lo tanto provocar que el aseguramiento falle). Los individuos que se aseguran contra los accidentes, por ejemplo, pueden volverse menos cuidadosos con respecto a cierto tipo de 9 El riesgo moral describe los efectos del aseguramiento sobre los incentivos individuales para evitar una pérdida, incentivos que disminuyen en presencia de un seguro que cubre dicha pérdida. 15

17 riesgos y aumentar así, de hecho, su exposición a ellos porque en caso de que se produzca la pérdida prevista serán al menos parcialmente compensados Los agentes de la gestión de riesgos: niveles de formalidad y de intervención Los agentes de la gestión de riesgos son las personas y los hogares, las comunidades, las ONG, el sector público (en sus niveles local, regional y nacional), las compañías de mercado, los organismos donantes o las organizaciones internacionales (en Holzmann y Jorgensen, 2000, pueden consultarse más detalles sobre estos agentes) y desempeñan una función doble: (i) por un lado, ellos mismos se hallan expuestos a riesgos y tienen que gestionarlos (es decir, son demandantes de instrumentos de riesgo) y (ii) por otro lado, prestan (y/o financian) servicios de gestión del riesgo (es decir, son oferentes de aquellos instrumentos) 10. Con el fin de dar cuenta de las diferencias y similitudes que existen entre agentes, podemos clasificarlos en función de (i) su nivel de formalidad y (ii) su nivel de intervención (ver Recuadro 5). Recuadro 5: Agentes de la gestión de riesgos, clasificados en función de sus niveles de formalidad e intervención Niveles de intervención Niveles de formalidad Privados informales Privados formales Públicos micro Individuos, hogares Empresas mercantiles -- intermedio Comunidades, ONG Empresas mercantiles, donantes, organizaciones internacionales, ONG macro ONG Empresas mercantiles, donantes, organizaciones internacionales, ONG global ONG Empresas mercantiles, donantes, organizaciones internacionales, ONG Fuente: elaboración de los propios autores. Gobiernos locales o regionales Gobierno central Gobierno supranacional (p. Ej., UE, OIT, UNO) Las soluciones informales privadas (como el matrimonio, la ayuda recíproca, el ahorro a través de activos reales, etc.) son respuestas al riesgo que reflejan el modo en que las personas, los hogares o las comunidades se protegen a sí mismos a través de estrategias de carácter informal/personal 11. Las soluciones formales privadas (tales como los activos financieros o los contratos de aseguramiento) exige la existencia de instituciones de 10 Las razones que justifican la oferta de instrumentos de gestión de riesgos varían en función del agente de que se trate. Los hogares privados y las comunidades, en general, ofrecen estos instrumentos por su propio interés, mientras que las empresas aspiran a obtener así un beneficio. Las organizaciones públicas tratan de este modo de corregir fallos (de riesgo) del mercado (p. Ej.., proporcionan aseguramiento en caso de que no existan mercados privados de seguros, o que éstos no funcionen adecuadamente) o lograr ciertos objetivos redistributivos (Devarajan y Hammer, 1998). 11 La relevancia de este tipo de soluciones es evidente, por ejemplo, en el terreno de la protección social, ya que menos de un cuarto de la población mundial tiene acceso a programas formales de ayuda social (Banco Mundial, 2001: Pág. 9). 16

18 mercado (un banco central, un sistema bancario, mercados de valores y empresas de seguros) que funcionen correctamente u otros organismos privados de naturaleza formal (por ejemplo, ONG, organizaciones donantes, organismos internacionales). Las soluciones impuestas o provistas por el Estado, como el aseguramiento social, las transferencias o las obras públicas, suelen presentarse cuando las soluciones privadas, formales o informales, fallan, son disfuncionales o, simplemente, no existen. Además del nivel de formalidad (ver Recuadro 6 para una ilustración), los agentes que gestionan los riesgos pueden clasificarse en función de los niveles en que cada uno de ellos opera 12 (sirva el Recuadro 7 a modo de ejemplo). Los hogares suelen gestionar los riesgos en el nivel micro, las comunidades en un nivel intermedio, los gobiernos en uno macro, etc. Es posible, sin embargo, que distintos agentes gestionen los riesgos a diferentes niveles: así, por ejemplo, las instituciones públicas pueden intervenir en un nivel intermedio (a través de sus gobiernos locales) o macro (a través del gobierno central). Por lo general, todas las acciones emprendidas por los distintos agentes en los diferentes niveles influyen sobre el riesgo y la vulnerabilidad presentes en otros niveles o en las iniciativas de otros agentes (véase Holzmann y Jorgensen 2000; Siegel y Alwang, 1999). En muchos casos, la mejor manera de gestionar el riesgo consiste en combinar varios instrumentos, que los distintos actores emplean en diferentes niveles de intervención. Por ejemplo, la gestión de riesgos para la salud podría ser mejorada combinando el aseguramiento sanitario en el nivel micro con la extensión de la cobertura sanitaria, la generalización de las vacunas, la educación de la comunidad en este ámbito, etc. El papel del sector público en la gestión de riesgos es fundamental. Los gobiernos pueden, por ejemplo, proporcionar soluciones verdaderamente costo-efectivas para la reducción de riesgos, p.. Ej., mediante leyes y reglamentaciones (p. Ej., leyes contra el trabajo de menores, antidiscriminatorias, etc.) o a través de campañas informativas y educativas (p. Ej., programas de concienciación sobre el SIDA). No obstante, los efectos de la intervención estatal son a menudo ambiguos, ya que las iniciativas públicas pueden desplazar a las prácticas privadas de gestión del riesgo (Devarajan y Hammer, 1998). De ahí que sea necesario que las intervenciones del sector público estén justificadas (por ejemplo, por la necesidad de corregir fallos del mercado o de cumplir ciertos objetivos redistributivos). Sin embargo, la mayoría de los hogares más vulnerables no pueden permitirse el lujo de dedicar sus escasos recursos a reducir o mitigar los riesgos (y, por lo tanto, dependen de la asistencia pública). Recuadro 6: Ejemplos de instrumentos de gestión del riesgo, clasificados en función de la estrategia de gestión y el grado de formalidad de sus protagonistas 12 La distinción es importante porque las iniciativas de gestión de riesgos adoptadas por las altas instancias institucionales pueden reducir o incrementar el riesgo, reforzar o debilitar la capacidad de gestión del riesgo de los niveles inferiores. Por ejemplo, la elección por parte del gobierno de una determinada política económica puede aumentar o disminuir el riesgo de desempleo a que están expuestos los individuos. Asimismo, si el gobierno de un país organiza una campaña de fumigación de ámbito nacional para acabar con los mosquitos, los hogares gestionarán este riesgo de modo diferente a como lo harían si no se produjera esta intervención. 17

19 Privados informales (principales agentes: individuos, hogares, comunidades, ONG) Reducción del riesgo Actividades productivas menos peligrosas Emigración Prácticas adecuadas de amamantamiento y destete Desarrollo de la higiene y otras actividades para prevenir enfermedades Mitigación del riesgo Pluriempleo Inversión en activos Inversión en capital social Matrimonio/familia Soluciones comunitarias Compartir el alquiler Trabajo vinculado Familia extensiva Contratos de trabajo Manejo del riesgo Venta de activos reales Préstamos de los vecinos Transferencias/caridad intracomunitarias Poner a trabajar a los niños Desahorro del capital humano acumulado Emigración estacional/temporal Privados formales (compañías de seguros, instituciones financieras) Formación en el puesto de trabajo Conocimiento de los mercados financieros Prácticas laborales establecidas en empresas y mercados Inversión en diversos activos financieros Microfinanciación Rentas anuales de jubilación Seguro frente a incapacidad, accidentes y otras circunstancias (p. Ej., aseguramiento de cosechas) Venta de activos financieros Préstamos de los bancos Fuente: tomado de Holzmann y Jorgensen, 2000: Cuadro 3.1, Pág. 17. Públicos (gobiernos, donantes, organizaciones int.) Políticas macroeconómicas adecuadas Formación previa al empleo Políticas laborales Prácticas laborales Reducción del trabajo de menores Políticas de discapacidad Prevención del SIDA/otras enfermedades Sistemas de pensiones Transferencias de activos Protección de los derechos de propiedad (esp. de las mujeres) Incentivos a los mercados financieros para los pobres Aseguramiento impuesto/provisto en caso de desempleo, vejez, incapacidad, enfermedad, Intervención en caso de catástrofes naturales Transferencias/asistencia social Subsidios Obras públicas 18

20 Recuadro 7: Ejemplos de instrumentos de gestión del riesgo, clasificados en función de las estrategias y del nivel de intervención de los agentes Nivel micro (principales agentes: individuos, hogares, redes informales) Nivel intermedio (principales agentes: comunidades, ONG, comp. de seguros, inst. financ., gobs. reg. y loc.) Ex ante: destinados a prevenir o reducir los riesgos o a reducir la exposición al riesgo Actividades productivas menos peligrosas Adopción de nuevas técnicas de producción Emigración Prácticas adecuadas de amamantamiento y destete Desarrollo de la higiene y otras actividades para prevenir enfermedades Vacunación Formación en el puesto de trabajo Conocimiento de los mercados financieros Prácticas laborales establecidas en empresas y mercados Formación previa al empleo Vacunación Ex ante: destinados a mitigar las posibles pérdidas de bienestar en caso de que el evento se produzca Pluriempleo Inversión en activos y capital social Matrimonio/familia/familia extensiva Aseguram. formal (p. Ej., cosechas) Aseguram. informal (capital social) Microaseguramiento Rentas anuales de jubilación Compartir el alquiler Trabajo vinculado Crédito formal e informal Contratos laborales Inversión en múltiples activos financieros Microfinanciación Infraestructura física y social Soluciones de tipo comunitario Aseguram. informal basado en demandas comunitarias Reparto de riesgos Sindicatos de créditos/asociaciones de ahorro comunitarios Bancos Cooperativas (de agricultores) Ex post: destinados a enfrentarse a las consecuencias adversas de los eventos de riesgo Venta de activos reales Venta de activos financieros Préstamos de vecinos Préstamos de bancos Transferencias intracomunitarias Poner a trabajar a los niños Desahorro de capital humano Emigración estacional/ temporal Actividades ilegales Acudir a la asistencia pública Reducción de los activos comunitarios (p. Ej., recursos naturales) Dependencia de la caridad/ayuda exterior a la comunidad Nivel macro (gobiernos centrales, ONG, donantes) Políticas macroeconómicas adecuadas Sistema político estable Normas y reglamentaciones Derechos garantizados y seguridad Políticas y prácticas laborales Reducción del trabajo de menores Políticas de discapacidad Prevención del SIDA y otras enfermedades Normativa contra la discriminación Inversión en bienes públicos e infraestructuras Educación obligatoria Sistema de pensiones Transferencias de activos Protección de los derechos de propiedad Incentivos a los mercados financieros para los pobres Aseguramiento impuesto/provisto en caso de desempleo, vejez, incapacidad, supervivencia, enfermedad, etc. Sistema financiero Créditos intercomunitarios Asociación y "bancos" de existencias Intervención en caso de catástrofes naturales Transferencias condicionadas/asistencia social /redes de protección Subsidios Obras públicas Proyectos de inversión social (fondos sociales) Dependencia de la caridad y de la ayuda Fuente: ampliado a partir de Holzmann/Jorgensen, 2000: Pág. 17; Siegel y Alwang, 1999: Cuadro 3.3. Nivel global (organismos internacionales, organizaciones de donantes, etc.) Derechos y seguridad Asistencia por parte de organizaciones de donantes Aseguramiento formal Sistemas financieros Créditos Apoyo financiero internacional Planes de emergencia Ayuda internacional en alimentos Asistencia por parte de organizaciones de donantes

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