Eficiencia y transparencia del sistema judicial español en el contexto europeo: Análisis comparativo y propuestas de mejora
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- Rubén de la Cruz Lozano
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1 Obra galardonada con el I Premio Ferran Termes JAUME ALONSO-CUEVILLAS SAYROL Eficiencia y transparencia del sistema judicial español en el contexto europeo: Análisis comparativo y propuestas de mejora PRÓLOGO DE Oriol Amat Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universitat Pompeu Fabra Presidente de ACCID BOSCH EDITOR
2 La estrecha relación existente entre el crecimiento económico y la eficacia del sistema judicial es continuamente destacada por las más relevantes organizaciones económicas internacionales, como son el Fondo Monetario Internacional, el Foro Económico Mundial, el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos o el Banco Central Europeo. El sistema judicial debe ser pues eficaz, esto es, intentar obtener la respuesta más acertada en el mínimo tiempo posible. Pero, como servicio público que es, la justicia no sólo debe ser eficaz, sino también eficiente, es decir, capaz de conseguir sus fines con la máxima optimización de recursos, y a la vez transparente, generando la máxima confianza posible entre todos los stakeholders, sean ciudadanos, empresas e instituciones nacionales o potenciales inversores extranjeros. En España, se han dedicado numerosos estudios a analizar la eficacia de la justicia como garante de los derechos subjetivos. Sin embargo el análisis de sus niveles de eficiencia económica y transparencia son prácticamente vírgenes en nuestra literatura científica, seguramente habida cuenta del carácter interdisciplinar de la materia, y ello pese a que son ya muy numerosos los datos estadísticos publicados tanto a nivel español, principalmente por el Servicio de Estadística del Consejo General del Poder Judicial, como especialmente europeo, por obra de los informes de la Commission Européenne pour l Efficacité de la Justice. En el presente trabajo se abordan dichas cuestiones prestando especial atención a la situación española en el contexto europeo. Se destacan así los reducidos coeficientes de determinación en las correlaciones entre presupuesto per capita asignado y duración de los procesos judiciales o confianza ciudadana en el sistema judicial. Con los últimos datos disponibles a efectos comparativos (2012), la justicia española con un presupuesto de 80,92 euros anuales per capita, superior por tanto a los 60,22 de media europea, obtuvo una disposition time, o duración promedio de la tramitación de asuntos no penales en primera instancia, de 260 días, superior a la media europea de 238, situándose empero en la vigésimotercera posición de los veintiocho países de la UE en el índice de confianza ciudadana en el propio sistema judicial. Del análisis de los datos se concluye pues que el principal problema de la justicia española no es tanto de recursos, como de deficiente organización, a cuyo fin, en el último capítulo del trabajo se articulan diversas propuestas de medidas concretas, algunas seguramente muy polémicas, para intentar mejorar los niveles de eficiencia y transparencia del sistema judicial español. ISBN: BOSCH EDITOR
3 JAUME ALONSO-CUEVILLAS SAYROL EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA JUDICIAL ESPAÑOL EN EL CONTEXTO EUROPEO: ANÁLISIS COMPARATIVO Y PROPUESTAS DE MEJORA PRÓLOGO DE Oriol Amat Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universitat Pompeu Fabra Presidente de ACCID 2015
4 JULIO 2015 JAUME ALONSO-CUEVILLAS SAYROL JULIO 2015 BOSCH EDITOR Librería Bosch, S.L Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra ( / ). ISBN: D.L.: B Diseño portada y maquetación: Cristina Payà (cspaya@sbeditorialdesign.com) Printed in Spain Impreso en España
5 Resumen Desde la perspectiva del indiscutible impacto que el correcto funcionamiento del sistema judicial ejerce sobre el crecimiento económico, el presente trabajo analiza los principales indicadores de eficiencia y transparencia del Sistema Judicial español, comparándolos con los de los restantes países de la Unión Europea, efectuando algunas propuestas de mejora. Resum Des de la perspectiva de l indiscutible impacte que el correcte funcionament del sistema judicial exerceix sobre el creixement econòmic, el present treballa analitza els principals indicadors d eficiència i transparència del Sistema Judicial espanyol, comparant-los amb els dels restants països de la Unió Europea, efectuant algunes propostes de millora. Abstract From the perspective of the indisputable impact the proper functioning of the judicial system has on economic growth, this paper examines the key indicators of efficiency and transparency of the Spanish Judicial System, in comparison with those of the other countries of the European Union, making some improvement proposals. Palabras claves / Keywords Justicia Eficiencia del sistema judicial Indicadores de eficiencia de la justicia Presupuesto de la Administración de Justicia Movimiento de asuntos Tasa de litigiosidad Duración proceso Disposition time Tasa de resolución Clearance rate Transparencia Buen gobierno Confianza en la justicia Propuestas de mejora
6 Índice Prólogo Introducción CAPÍTULO I La preocupación por la eficacia de la justicia en Europa y en España La preocupación por la eficacia de la justicia en el seno del Consejo de Europa: del derecho a un proceso en un plazo razonable a la búsqueda de un tiempo óptimo La preocupación por la eficiencia de la justicia en el seno de la Unión Europea El cuadro de indicadores de la justicia en la Unión Europea: la preocupación por la justicia desde la perspectiva económica Especial referencia a los indicadores de la justicia en la Unión Europea La preocupación por la justicia en España: la conceptuación constitucional de la tutela judicial como derecho fundamental Análisis de los principales indicadores de la Administración de Justicia española: una primera aproximación CAPÍTULO II La eficiencia del Sistema Judicial español en el contexto europeo: Análisis comparativo El presupuesto destinado a Justicia en los países de la Unión Europea... 53
7 12 EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA JUDICIAL ESPAÑOL EN EL CONTEXTO EUROPEU: ANÁLISIS COMPARATIVO Y PROPUESTAS DE MEJORA 2. Los recursos humanos asignados a la justicia La carga de trabajo de los tribunales: movimiento de asuntos no penales Nuevos asuntos no penales ingresados en el año Tasa de litigiosidad no penal Asuntos no penales pendientes Asuntos no penales pendientes al inicio del año Asuntos no penales pendientes al cierre del año Asuntos no penales resueltos Duración estimada de los procesos. Disposition time Duración estimada del conjunto de procesos no penales Duración media de los procesos litigiosos de carácter civil y mercantil Duración promedio de los procedimientos de insolvencia Duración promedio de los asuntos de carácter contencioso administrativo Análisis del nivel de eficiencia de los sistemas judiciales: correlación entre recursos per capita empleados y duración promedio de los procesos Tasas de actividad de los tribunales Tasa de resolución o clearance rate de asuntos no penales Otros indicadores para diagnosticar la situación de los sistemas judiciales CAPÍTULO III La transparencia del Sistema Judicial español en el contexto europeo: Análisis comparativo La transparencia del sistema judicial: Delimitación del concepto La publicidad del Sistema Judicial español
8 ÍNDICE La confianza en el sistema judicial: Análisis de algunos indicadores cualitativos Confianza general en el sistema judicial Percepción ciudadana del funcionamiento de la justicia en materia civil y mercantil Valoración ciudadana del propio sistema judicial en comparación con los restantes sistemas judiciales europeos CAPÍTULO IV Propuestas para la mejora de la eficiencia y transparencia del Sistema Judicial español Planteamiento Las directrices SATURN sobre gestión de tiempos judiciales Mejora de la eficiencia y transparencia del Sistema Judicial español: algunas propuestas concretas Propuestas de carácter orgánico Definitiva implantación de la denominada Nueva Oficina Judicial Potenciar juzgados especializados Agrupación de partidos judiciales Creación de juzgados de proximidad para cuestiones de escasa entidad Recursos disponibles para incidencias Estabilización y formación continua del funcionariado Medidas de carácter procesal Reforma del sistema de notificaciones Reducción del incumplimiento de los llamados plazos impropios Instauración del expediente judicial electrónico Reforma de la ejecución: desjudicialización o privatización
9 14 EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA JUDICIAL ESPAÑOL EN EL CONTEXTO EUROPEU: ANÁLISIS COMPARATIVO Y PROPUESTAS DE MEJORA 3.3. Medidas tendentes a reducir la carga de trabajo de los tribunales Desjudicialización de determinadas materias Potenciación de los ADR Simplificación y clarificación de la legislación material Medidas tendentes a incrementar la transparencia del sistema Mejora de la estadística judicial Formación ciudadana en materia judicial Eficaz lucha contra la corrupción CAPÍTULO V Conclusión Final Bibliografía ANEXO I Relación de gráficos, imágenes y tablas ANEXO II Abreviaturas oficiales de los países de la Unión Europea
10 Prólogo Oriol Amat Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universitat Pomeu Fabra Presidente de ACCID La eficiencia es la capacidad para lograr un fin optimizando los medios utilizados. Es un tema de gran relevancia ya que contribuye decisivamente a uno de los principales retos de la economía: hacer más con recursos limitados. Es un área en la que trabajó muy intensamente Ferran Termes, que da el nombre al Premio que ha recibido este libro. Ferran Termes que falleció a finales de 2013, fue Síndic Major de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, economista, censor jurado de cuentas y Presidente de ACCID, entre otras muchas ocupaciones. Fue autor de publicaciones que destacan la necesidad de una gestión pública eficiente y transparente para lograr un país más competitivo. Este fue el tema al que dedicó buena parte de su vida profesional. Por ello, esta es la temática seleccionada por las entidades convocantes del Premio (Sindicatura de Comptes de Catalunya, ACCID, Col legi d Economistes de Catalunya, Col legi de Censors Jurats de Comptes de Catalunya, Consell de Col legi de Secretaris, Interventors i Tresorers de l Administració Local de Catalunya y Col legi Oficial de Gestors Administratius de Catalunya) y que ha contado con la colaboración de RSM Gassó Auditores. El Jurado del Premio Ferran Termes, estuvo integrado por Jordi Altayó, Francesc Aragón, Joan B. Casas, Rafael Morales, Xavier Pujol y el firmante de este prólogo. La decisión del Jurado se tomó por unanimidad. En sus deliberaciones, el Jurado consideró que se trata de un excelente trabajo sobre la temática estudiada y que entra en el ámbito del Premio. Con un enfoque eminentemente jurídico pero también económico, el trabajo hace una muy valiosa aportación al conocimiento de la eficiencia y la transparencia del Sistema Judicial español. Asimismo, el Jurado recomendó su publicación, por lo que es una gran satisfacción que una editorial de gran prestigio como J.M.Bosch lo haya editado ya que contribuirá a ampliar su difusión.
11 16 EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA JUDICIAL ESPAÑOL EN EL CONTEXTO EUROPEU: ANÁLISIS COMPARATIVO Y PROPUESTAS DE MEJORA Hay otro punto al que es de justicia hacer referencia: el autor. Jaume Alonso-Cuevillas Sayrol tiene un perfil académico y profesional especialmente indicado para profundizar en la eficiencia del sistema judicial. A parte de ser Doctor en Derecho y Licenciado en Economía, que son los dos ámbitos principales que trata este libro, tiene una dilatada experiencia como jurista y conoce muy bien el funcionamiento del sistema judicial. Sin duda, es uno de los juristas más relevantes del país. Por ello, el Dr. Alonso-Cuevillas es una persona interdisciplinar con la experiencia, conocimiento y sensibilidad precisas para acometer un riguroso trabajo de análisis de la eficiencia del Sistema Judicial español. Es una temática muy compleja y con muchas aristas, pero el trabajo del Dr. Alonso-Cuevillas permite profundizarlo con múltiples datos, excelentemente ordenados y analizados. En definitiva, estamos ante un tema de gran relevancia y que ha sido tratado excelentemente por una persona sobradamente autorizada para ello. Este trabajo contribuye enormemente a profundizar y mejorar el conocimiento de nuestro sistema judicial. Por todo ello, es una excelente noticia que la obra haya sido merecedora del Premio Ferran Termes y que se publique.
12 Introducción «Justicia tardía, justicia baldía» reza el adagio popular. De la justicia se espera en efecto no sólo que sea justa, sino también que sea eficaz. Una justicia eficaz debe intentar obtener la respuesta más acertada en el mínimo tiempo posible. Se produce así un binomio entre garantías y celeridad que las normas procesales deben intentar equilibrar de la forma más satisfactoria posible. El sistema debe procurar obtener el máximo índice posible de acierto en las resoluciones a los conflictos intersubjetivos y para ello establece un conjunto de procedimientos y garantías cuya aplicación requiere inexorablemente el transcurso de tiempo. Los juristas, y de forma especial los iusprocesalitas, han dedicado notables esfuerzos a estudiar dicha cuestión. Pero, como servicio público que es, la administración de justicia no sólo debe intentar ser eficaz, sino también ser asimismo lo más eficiente posible. Los recursos públicos son por definición limitados. Todo euro que se dedique a la administración de justicia se está detrayendo de otros servicios públicos no menos trascendentes como pueden ser la sanidad, la educación o la seguridad. Por otra parte, como han destacado las más importantes organizaciones internacionales de carácter económico como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Central Europeo, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, el Foro Económico Mundial o el Banco Mundial, existe una muy estrecha relación entre crecimiento económico y eficacia del sistema judicial. Junto a su dimensión jurídica, por su impacto económico, el correcto funcionamiento del sistema judicial constituye pues un tema de indiscutible interés para la ciencia económica. A diferencia de lo que sucede respecto de la eficacia de la justicia, su eficiencia ha sido objeto de una atención mucho menor, quizás debida a la ancestral
13 18 EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA JUDICIAL ESPAÑOL EN EL CONTEXTO EUROPEU: ANÁLISIS COMPARATIVO Y PROPUESTAS DE MEJORA aversión de los juristas por los números. Sería injusto no destacar que existen algunos interesantes estudios al respecto, pero, en general, los juristas españoles han dedicado escasa atención a temas tales como medir el coste agregado de la justicia y su relación con la duración de los procesos, el índice de litigiosidad de las tasas de resolución de la Administración de Justicia, cuestiones prácticamente vírgenes entre los juristas y hasta la fecha sólo abordadas por un reducido grupo de economistas. En el anverso, las estadísticas judiciales cada día son más completas. Desde hace algunos años, algunos organismos públicos entre los que cabe destacar el Consejo General del Poder Judicial, a nivel español, y la CEPEJ (Commission Européenne pour l Efficacité de la Justice), a nivel europeo, publican numerosos datos estadísticos sobre la justicia española y europea respectivamente. Por otra parte, la justicia no debe ser sólo eficiente, sino también transparente y fiable. No es, en efecto, suficiente que se obtengan mejores resultados mesurables (duración de los procesos, volumen de asuntos resueltos y pendientes, etc.) con la mínima asignación posible de recursos, sino que, además, es asimismo necesario que los ciudadanos, empresas e instituciones, así como los potenciales inversores extranjeros, confíen en el sistema judicial. Ha de existir suficiente nivel de información sobre su funcionamiento y debe asimismo transmitir confianza en extremos tales como su previsibilidad, independencia, imparcialidad y trato igualitario, inteligibilidad, etc., indicadores todos ellos basados en la percepción de los stakeholders y que agrupamos bajo la rúbrica de transparencia del sistema judicial. El presente trabajo tiene por objeto analizar algunos de los principales datos existentes, tanto a nivel español, como comparativamente respecto de las administraciones de justicia de nuestros vecinos europeos, para intentar extraer algunas conclusiones sobre la eficiencia y transparencia de nuestra justicia para efectuar finalmente algunas propuestas de mejora.
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