De Bush a Obama: un año de transición en la política estadounidense para con el Mediterráneo y Oriente Próximo

Transcripción

1 El rol de EE UU en el Mediterráneo De Bush a Obama: un año de transición en la política estadounidense para con el Mediterráneo y Oriente Próximo Ian O. Lesser Senior Transatlantic Fellow German Marshall Fund of the United States (GMF), 1 Washington Los ocho años de la Administración Bush fueron sumamente peculiares en lo referente a las prioridades y el comportamiento de la política exterior estadounidense. Un limitado conjunto de preocupaciones, encabezadas por la «guerra global contra el terrorismo», pasó a dominar las políticas exterior y de seguridad de Washington. Las relaciones con aliados y adversarios se vieron afectadas por unas posturas más cerradas sobre cooperación y liderazgo. Al mismo tiempo, las actitudes globales hacia los Estados Unidos se deterioraron de forma notable. Parte de este deterioro puede atribuirse a determinadas políticas concretas, y, sobre todo, a la guerra de Irak. Pero otros cambios en la percepción internacional pueden ser de naturaleza más «estructural», apuntando a una transformación fundamental en el debate global en torno al poder estadounidense. Esas fuerzas se han hecho sentir con contundencia en toda la cuenca mediterránea, incluyendo Europa meridional, el Norte de África, Turquía y el Mediterráneo oriental. El advenimiento de la Administración Obama y la perspectiva de un nuevo aire en la política estadounidense sustentan una promesa igualmente significativa para la región. Ya en el transcurso de 2008 hubo evidentes signos de cambio, impulsados por las exigencias de la gestión de la crisis en la región mediterránea y a su alrededor especialmente en el Mediterráneo oriental y el Golfo y el replanteamiento de las relaciones clave con Francia, Turquía y otros. El hecho de que Washington nunca haya articulado por sí mismo una política «mediterránea» significa que una gran parte del cambio en la política estadounidense que afecta a la región sigue estando impulsado por relaciones bilaterales y por acontecimientos que en cierta medida se producen más allá de las costas mediterráneas (Lesser, 2008). Hacia la retirada de Irak La «oleada» de la presencia militar estadounidense en Irak y un movimiento hacia un equilibrio provisional en la política iraquí contribuyeron a una mejora general en la situación de la seguridad en todo el país en Una excepción ha sido el auge del malestar en la hasta entonces estable región kurda de Irak. Ello resulta significativo para los intereses estadounidenses precisamente porque ésta es la zona de Irak donde la presencia norteamericana ha sido relativamente más limitada, y donde la estabilidad se ha garantizado a través de la mediación del Gobierno Regional Kurdo (GRK). Es también un área donde los intereses turcos se ven fuertemente comprometidos, y donde el nivel de la cooperación entre los Estados Unidos y Turquía a la hora de contener la insurgencia del Partido de los Trabajadores Kurdos (PKK) ha representado una persistente molestia en las relaciones entre Ankara y Washington; una fuente de fricción cuyo origen se remonta a mediados de la década de Durante el transcurso de 2008, la cooperación entre los Estados Unidos y Turquía contra el PKK se incrementó, basándose en la provisión de información de inteligencia utilizable y en una mayor presión estadounidense en el GRK para que limitara o pusiera fin a la presencia del PKK en el norte de Irak. Es pro- Claves 29 1 Las opiniones expresadas en este artículo pertenecen exclusivamente al autor, y no representan necesariamente el punto de vista de GMF, su personal o sus directivos.

2 Claves 30 bable que este año la cooperación en dicho ámbito continúe como una faceta clave de la cooperación general entre los Estados Unidos y Turquía en materia de seguridad. Al mismo tiempo, los progresos hacia la retirada de Irak han hecho que el acceso estadounidense a la base aérea de Incirlik, en el sureste de Turquía, resulte importante dado su carácter de centro logístico para las operaciones en Irak, así como en Afganistán. Normalización de los vínculos con Libia El año pasado presenció la conclusión formal de un prolongado proceso de normalización en las relaciones entre los Estados Unidos y Libia. Ello fue posible gracias al pago por parte de Libia, en noviembre de 2008, de la parte final de la compensación a las familias de las víctimas de Lockerbie. A ello siguió la manifiesta desinversión libia en sus nacientes programas nucleares y de misiles, un acontecimiento pregonado por la Administración Bush como un destacado éxito en la reducción de la proliferación de las Armas de Destrucción Masiva (ADM); sin duda, una significativa contribución a la seguridad en el Mediterráneo, pero con apenas capacidad transformadora a escala regional o global. La plena normalización de las relaciones permitió la mutua acreditación de embajadores, el final de las sanciones económicas y la recuperación de la inmunidad soberana de Libia en Estados Unidos. Cabe esperar que todo ello contribuya a una expansión de los vínculos de inversión, especialmente en el sector energético. La cooperación en el intercambio de información de inteligencia y en la lucha contra el terrorismo se hallaba ya consolidaba y se remonta al período iniciado a partir de septiembre de Queda por ver en qué medida las relaciones con Washington se convertirán en una faceta importante de la política exterior libia. Seif al Islam al Gaddafi, hijo del líder libio y hombre de talante reformista, visitó Washington semanas después de la normalización de las relaciones, pero una cooperación significativa en política exterior podría revelarse difícil en la medida en que Libia se centre en otras prioridades, con África, Rusia y Europa. Desde la perspectiva de Washington, es probable que consolidar la distensión con Trípoli se vea como una parte útil del compromiso generalizado con el Norte de África, pero es difícil que se considere una prioridad frente a los retos más acuciantes que existen en otras partes. La continuidad de la sensibilidad con respecto al historial de los derechos humanos en Libia por parte del Congreso y otras instituciones relacionadas con la política exterior estadounidense también impondrá límites al alcance de la mejora de las relaciones. La nueva Administración parece seriamente interesada en explorar la posibilidad de un diálogo estratégico con Irán La cuenta atrás con Irán... y el comienzo de la disensión? No resulta sorprendente que las relaciones con Irán continuaran irritando a los artífices de las políticas estadounidenses en Aunque en sí misma no sea una cuestión mediterránea, la duradera fricción con Irán en torno al programa nuclear de Teherán ejerce, no obstante, una fuerte influencia en la seguridad regional del Mediterráneo oriental. Los socios de los Estados Unidos en el sur de Europa, así como Israel, se encontrarían entre los estados más directamente afectados por una confrontación entre los Estados Unidos e Irán, pero también por el hecho de que se dieran pasos serios hacia la distensión. El respaldo de Irán a sus representantes en el Líbano y Gaza, así como el papel del régimen en el suministro energético tanto a escala regional como global, vienen a subrayar todavía más el carácter central de las relaciones entre los Estados Unidos e Irán en el entorno estratégico de la cuenca mediterránea. La Administración Bush terminó su mandato contrariando las expectativas de numerosos observadores en el sentido de que los Estados Unidos actuarían militarmente para «hacer retroceder el reloj» del programa de enriquecimiento nuclear de Irán. En sus últimos meses, la Administración Bush redobló sus esfuerzos para lograr que el Consejo de Seguridad respaldara una nueva ronda de sanciones económicas contra Teherán. Pero las decisiones críticas sobre cómo tratar con las ambiciones nucleares de Irán se han dejado en manos de la Administración Obama. La cuestión de si abrir, y cómo hacerlo, un diálogo con Teherán representó una parte prominente del debate sobre política exterior que tuvo lugar durante la campaña presi-

3 dencial, al tiempo que el senador McCain se mostró particularmente crítico con la voluntad de Obama de iniciar conversaciones de alto nivel con el régimen iraní. La nueva Administración parece seriamente interesada en explorar la posibilidad de un diálogo estratégico con Irán, y para ello ha anunciado el nombramiento de un enviado especial con tal propósito. Al mismo tiempo, el equipo de Obama podría muy bien revelarse tan sensible como su predecesor con respecto a la cuestión nuclear, y no más dispuesto que aquél a aceptar la emergencia de Irán como Estado dotado de armas nucleares. La opción militar sigue, pues, sobre la mesa, y es probable que Washington esté pendiente de los primeros signos de flexibilidad de Teherán sobre la cuestión del enriquecimiento. Las decisiones estadounidenses en este aspecto seguirán impulsadas por las evaluaciones de inteligencia en torno al estatus y el ritmo de los programas de enriquecimiento y «armamentización». La estimación de Inteligencia Nacional sobre el programa nuclear de Irán, publicada en noviembre de 2007, ofrecía la sorprendente valoración de que Teherán había suspendido sus proyectos de armamentización en Esta revelación se ha interpretado de diversas maneras: algunos ven en ello un signo de la cautela de Irán y, quizá, de su interés en seguir siendo durante un tiempo sólo una potencia cuasi nuclear; a otros, en cambio, les inquieta la evidencia de que, al menos hasta 2003, Irán tuviera un programa de armas nucleares. La Administración Obama hereda un enfoque de la cuestión iraní profundamente influido por la preocupación por la seguridad nacional posterior al 11-S y por una política de contención enmarcada esencialmente en términos nacionales antes que multilaterales. Es probable que esta Administración busque un consenso regional más amplio sobre la disputa nuclear y otros aspectos de las relaciones con Irán, incluyendo Irak, Afganistán, Hezbolá, Hamás y la seguridad energética. En 2008, la Administración Bush exploraba ya diversos planteamientos de defensa contra misiles balísticos que abordaran la creciente exposición de la Europa de la OTAN, y especialmente de la Europa meridional, a los sistemas iraníes. Es probable que la nueva Administración avance todavía más en la dirección de los posibles escenarios de defensa contra misiles balísticos de alcance transmediterráneo, con una adhesión menos evidente al concepto de defensas estratégicas basadas en la Europa central y oriental. Crisis y compromiso con el proceso de paz en Oriente Medio El pasado año presenció un marcado deterioro en las relaciones palestino-israelíes y un cambio en la dinámica del compromiso de Washington con el proceso de paz en Oriente Medio. Como la mayoría de sus predecesoras, la Administración Bush se incorporó muy tarde a la participación activa en el proceso, un resultado de las evaluaciones sobre la viabilidad de las iniciativas y de la existencia de elementos de distracción en otras partes. La conferencia de Annapolis celebrada en noviembre de 2007 fue innovadora en la medida en que impulsó el aspecto multilateral del proceso sustancialmente más allá de la existente estructura del «cuarteto». No logró, sin embargo, revivir un proceso gravemente erosionado por las divisiones políticas en el bando palestino y las cambiantes definiciones israelíes de lo que entraña «el fin del conflicto». Muchos observadores vieron proyectarse la sombra de Irán sobre Annapolis, con Teherán como un factor cada vez más fundamental en las percepciones de seguridad tanto israelíes como árabes. En general, se consideró que Annapolis había representado «demasiado poco y demasiado tarde». La Administración Bush, como hiciera la Administración Clinton, terminó su mandato frustrada por su incapacidad para propiciar un éxito transformador, o siquiera para dejar a su sucesora una base sólida de cara a nuevas iniciativas. Lo peor estaba por llegar. La intervención israelí en Gaza, en noviembre de 2008, planteó a la nueva Administración Obama un problema inmediato de gestión de la crisis en las relaciones árabe-israelíes en un momento de acuciantes desafíos en otras áreas, desde la economía hasta Irak pasando por Afganistán. El momento de la crisis de Gaza requería una respuesta rápida, y la Administración Obama se movió con rapidez para mostrar su compromiso con el proceso mediante el nombramiento del ex senador George Mitchell, un experimentado negociador ampliamente admirado por su contribución a los esfuerzos de paz en Irlanda del Norte. La elección de una figura respetada ajena a la cohorte establecida de expertos y asesores sobre Oriente Medio apunta a la preferencia por una paciente creación de confianza antes que por nuevas y arrolladoras iniciativas. Con toda probabilidad, la nueva Administración no se siente más optimista que su predecesora con respecto a las perspectivas a corto plazo de una solución con dos estados, y la abrumadora escala de la crisis eco- Claves 31

4 Claves 32 nómica probablemente impida un temprano compromiso activo del presidente en el proceso. La prolongada incertidumbre política en Israel complica todavía más el panorama a corto plazo de cara al compromiso con un proceso crucial para la estabilidad en el Mediterráneo y Oriente Medio, y cada vez más vital para la seguridad de Europa y Estados Unidos. Replanteamiento de las relaciones con Turquía La historia de las relaciones entre los Estados Unidos y Turquía se ha caracterizado por las tensiones recurrentes junto a la cooperación estratégica. Muchos turcos tienen tendencia a ver los años de Clinton como una «edad de oro» perdida en las relaciones bilaterales. También la época de Clinton presenció algunas diferencias significativas en torno al norte de Irak, Chipre, los derechos humanos y otras cuestiones diversas. Pero el período transcurrido desde 2003 ha sido, en cierta medida, de extraordinario recelo y tensión en las relaciones entre Ankara y Washington. El deterioro de las actitudes de la política turca con respecto a los Estados Unidos en los últimos años ha sido uno de los más radicales en todo el mundo, y especialmente llamativo en el contexto de la OTAN. 2 Las diferencias en torno a la política de Irak, y especialmente sobre la cuestión kurda en el norte del país, han sido uno de los principales elementos de las tensiones bilaterales, reforzadas por el creciente nacionalismo turco y un profundo recelo en torno a las intenciones estadounidenses con respecto a las áreas vecinas de Turquía, incluyendo el mar Negro y el Golfo. En cierta medida, la fricción con Washington ha ido de la mano de las problemáticas relaciones con la Unión Europea en los últimos años. El período presenció una mejora sustancial en la relación bilateral en el nivel político, ya que no todavía en el de la opinión pública. El aumento de la cooperación contra el PKK y el constante interés de Washington en promover a Turquía como una alternativa a Rusia en el transporte de energía han sido uno de los principales elementos de la reforzada agenda bilateral. El año pasado, y tras cierto escepticismo inicial, la Administración Bush también desarrolló una visión más positiva sobre el papel de Turquía como facilitadora de las conversaciones sirio-israelíes. La implicación de Ankara en esta vía del proceso de paz no es nueva en absoluto, pero hoy todas las partes están cuestionando abiertamente el verdadero alcance del papel turco. Con el advenimiento de la nueva Administración en Washington y la visita de Obama a Turquía en el contexto de la reunión de la Alianza de Civilizaciones celebrada en abril de 2009 en Estambul, los observadores de ambas partes confían en que las relaciones puedan replantearse pese a que persisten diferencias significativas sobre la cuestión palestina, Irán y otros asuntos. En la primavera de 2008, y frente a una importante presión política, la Administración Bush logró evitar que el Congreso aprobara una simbólica resolución sobre el «genocidio armenio». Dicha resolución representa una permanente molestia en las relaciones bilaterales, y podría provocar una grave fisura en una relación ya tirante en otros frentes. Si se aprueba una resolución en esos términos y la Administración Obama afrontará esta cuestión en una fase temprana de su mandato, Ankara podría muy bien responder suspendiendo el acceso estadounidense a la base aérea de Incirlik para usos no relacionados con la OTAN. 3 La reactivación de las relaciones franco-estadounidenses y sus consecuencias para el Mediterráneo La marcada mejora en las relaciones franco-estadounidenses desde la elección del presidente Sarkozy tiene significativas implicaciones para la política y los intereses norteamericanos, sobre todo en el Mediterráneo. Éstos, así como el potencial de una cooperación más transformadora en el futuro, fueron especialmente visibles en el transcurso de Vale la pena señalar dos aspectos de este cambio. En primer lugar, el compromiso de Francia de reintegrarse al mando militar de la OTAN, anunciado en 2008, se considera en general como una demostración tangible de una implicación francesa más directa en los asuntos de la seguridad transatlántica. Ello se produce en un momento en el que el interés de Washington en un enfoque más expeditivo de cara a una alianza estratégica eleva el papel de Francia como un socio dispuesto y capaz, en contraste con otros 2 Véase Transatlantic Trends: Key Findings Washington: German Marshall Fund of the United States. 3 Probablemente el 70% de los abastecimientos para las operaciones en Irak utilizan los puertos y aeródromos turcos, incluido el de Incirlik.

5 aliados aparentemente más renuentes. Las consecuencias de ello se dejarían sentir de forma más directa en el Mediterráneo oriental y el resto de la región mediterránea, donde Francia es ya un actor capaz y comprometido. En segundo término, el liderazgo francés de la nueva Unión por el Mediterráneo (UpM) generó un interés sorprendentemente elevado en la comunidad relacionada con la política exterior estadounidense. Ello ha representado un marcado contraste con el Proceso de Barcelona anterior a la UpM, que fue en gran medida ignorado, incluso por los especialistas norteamericanos. Es cierto que una parte sustancial de ese interés podría atribuirse al «efecto Sarkozy». Pero el carácter práctico y orientado a proyectos concretos de la nueva iniciativa halló eco en los observadores estadounidenses. No resultaría sorprendente que la Administración Obama buscara un modo de cooperar con Francia y los socios mediterráneos en el contexto de la UpM, aunque es improbable una participación directa. La respuesta a la UpM anticipa en ciertos aspectos la probable tendencia futura de la política general estadounidense para con el Mediterráneo y Oriente Medio Hacia una política mediterránea? La respuesta a la UpM anticipa en ciertos aspectos la probable tendencia futura de la política general estadounidense para con el Mediterráneo y Oriente Medio, algunos de cuyos elementos fueron visibles ya en el último año de la Administración Bush. Un aspecto de la nueva perspectiva es la reducción del énfasis en la democratización y las intervenciones transformadoras, ya sean diplomáticas o militares, acompañada de un mayor énfasis en las tradicionales preocupaciones en torno a los derechos humanos y la cooperación sur-sur en el Magreb. En algunos aspectos clave, ello representa un retorno a políticas regionales como la «iniciativa Eizenstat» desarrollada durante la Administración Clinton como respuesta a los acontecimientos producidos en Argelia y otros lugares del Mediterráneo. Con Europa, los programas de desarrollo y de seguridad estadounidenses probablemente darán cada vez más prioridad a la integración y la cooperación regionales, incluyendo las iniciativas energéticas y de infraestructuras (Hufbauer y Brunel, 2008). El cambio climático y el medio ambiente también se hallan claramente en la agenda de la nueva Administración, y algunos de esos nuevos intereses políticos seguramente lograrán verse reflejados en las políticas regionales de Washington para con el Mediterráneo y Oriente Medio. Como ejemplo de ello, en los Estados Unidos existe un creciente interés oficial y comercial en la energía solar y otras iniciativas de energías renovables en el Norte de África, en la misma línea de las del Plan Solar Mediterráneo. La seguridad marítima representa otra probable prioridad para el futuro, un interés ya perceptible en la segunda Administración Bush. Los problemas de la lucha antiterrorista y la seguridad energética en el Mediterráneo y el Golfo forman parte de esta ecuación. El fuerte incremento de la piratería en el mar Rojo y el océano Índico también ha generado una mayor atención en torno a la seguridad marítima como una cuestión multilateral. Ello tendrá asimismo importantes consecuencias para el Mediterráneo en la medida en que el transporte marítimo evite el mar Rojo, privando así a Egipto de los significativos ingresos derivados del canal de Suez. Cabe esperar que esta clase de vínculos refuercen el ya marcado interés de los Estados Unidos en la cooperación en materia de seguridad marítima, incluyendo la cooperación con los socios de la Europa meridional y el sur del Mediterráneo. El interés estadounidense en las cuestiones funcionales que dominan la agenda mediterránea, desde la seguridad energética hasta la lucha antiterrorista, pasando por la migración y el medio ambiente, ciertamente se ha incrementado en los últimos años. En el Norte de África, la implicación militar norteamericana se ha visto afectada por la creación del Mando Africano de los Estados Unidos (AFRICOM) en 2007 (convertido luego en un mando unificado plenamente independiente en 2008). La experiencia del pasado año recalcó el hecho de que es probable que durante un tiempo el cuartel general del AFRICOM permanezca en Alemania. Los estados de la región, incluyendo a los socios del Norte de África, se han mostrado renuentes a alentar la presencia del AFRICOM sobre el terreno, y más renuentes aún a ver cómo su cuartel general se trasladaba al otro lado del Mediterráneo. Con el tiempo, el AFRICOM podría revelarse útil a la hora de abordar muchas de las cuestiones de seguridad que ema- Claves 33

6 Claves 34 nan del África subsahariana hacia el norte, el Magreb y el Mediterráneo. Un aspecto de la estrategia estadounidense que no ha cambiado, y que es improbable que cambie, es la ausencia de una «política mediterránea» independiente Los acuciantes desafíos presentes en Afganistán y en el mar Negro a raíz de la crisis de Georgia han llevado a la OTAN a centrarse en esos problemas. Pero con el inicio de una seria consideración por parte de este organismo de un nuevo concepto estratégico a partir de la cumbre de abril de 2009, es probable que los estrategas estadounidenses presten una mayor atención a los problemas de seguridad derivados de los aspectos meridional y mediterráneo de la alianza estratégica. Un mayor papel francés en la OTAN podría alentar también un desplazamiento hacia el sur del pensamiento norteamericano en torno a la estrategia transatlántica. El retorno de Rusia a un modesto nivel de actividad relacionada con la defensa en el Norte de África y el Mediterráneo oriental (por ejemplo, ventas de defensa a Argelia, y propuesta de bases navales en Libia y Siria), así como el incremento de la implicación comercial y política de China en la región, también reforzaron la atención de los Estados Unidos hacia los acontecimientos del Mediterráneo durante el pasado año. Un aspecto de la estrategia estadounidense que no ha cambiado, y que es improbable que cambie, es la ausencia de una «política mediterránea» independiente. Los Estados Unidos han sido una potencia mediterránea durante más de doscientos años. Pero a diferencia de Europa, no cuentan con una tradición de conciencia y compromiso mediterráneos. Tanto intelectual como burocráticamente, Washington ha seguido un planteamiento bifurcado, con políticas completamente separadas con respecto a Europa, incluyendo la Europa meridional y Turquía, por una parte, y el Norte de África y Oriente Medio, por otra. Las diversas vías del proceso de paz en Oriente Medio pocas veces, por no decir ninguna, se han calificado de retos mediterráneos en el vocabulario de la política exterior estadounidense. Con la excepción de algunos mandos militares como el de la VI Flota, no hay ningún elemento de la estructura política exterior y de seguridad estadounidense con un mandato específicamente mediterráneo. Tal planteamiento complica, aunque no impide, el surgimiento de una política más consciente para con esta región como una prioridad de cara a la reactivación de las relaciones transatlánticas. El desarrollo de un enfoque más concertado de los problemas de la cuenca mediterránea independientemente de la terminología puede representar una prueba clave para las relaciones transatlánticas con una nueva Administración en Washington. Bibliografía HUFBAUER, Gary Clyde, y BRUNEL, Claire (eds.). Maghreb Regional and Global Integration: A Dream to be fulfilled. Washington: Peterson Institute for International Economics, LESSER, Ian O. «Rediscovering the Mediterranean: A Transatlantic Perspective on Security and Strategy». GMF Policy Brief, 2008.