Metodología para medir los costos de los servicios públicos por los que se cobran derechos

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1 SUBSECRETARÍA DE INGRESOS UNIDAD DE LEGISLACIÓN TRIBUTARIA DIRECCIÓN GENERAL ADJUNTA DE LEGISLACIÓN DE DERECHOS PRODUCTOS Y APROVECHAMIENTOS DIRECCIÓN DE ANÁLISIS ECONÓMICO DE DERECHOS Metodología para medir los costos de los servicios públicos por los que se cobran derechos

2 I. Introducción Metodología de Cuotas por Servicios El presente documento tiene como objetivo describir la metodología que se propone para que las diferentes dependencias o organismos públicos del Gobierno Federal midan los costos de los servicios que prestan en funciones de derecho público por los que se cobran derechos. En aras de facilitar la aplicación práctica de esta metodología, se incluyen los formatos que se sugiere utilizar para recabar y ordenar la información necesaria para efectuar los cálculos correspondientes. II. Tipos de servicios que presta el Estado y forma de financiarlos De acuerdo con el marco jurídico fiscal vigente, los servicios que presta el Estado pueden clasificarse en generales o indivisibles y particulares o divisibles. Son servicios públicos generales o indivisibles, aquéllos respecto de los cuales las leyes aplicables o la autoridad administrativa no tiene establecido un mecanismo que permita identificar individualmente a cada usuario o beneficiario del servicio. Se trata de servicios públicos que pueden ser aprovechados indistintamente y en todo tiempo por cualquier persona, como es el caso de las calles, banquetas, avenidas, jardines públicos, plazas y otros servicios similares, de los que cualquier ciudadano puede beneficiarse en el momento en que lo desee, sin que el Estado cuente con elementos para identificar o individualizar a los beneficiarios. 1. Por otra parte, son servicios públicos particulares o divisibles, aquéllos respecto de los cuales la Ley aplicable o la autoridad competente tiene establecidos determinados mecanismos que permiten, en un momento dado, individualizar e identificar al usuario del servicio. Ejemplo de estos servicios son 1 A los servicios públicos generales o indivisibles, la literatura económica del sector público los identifica como bienes a los cuales no es posible excluir a los particulares de su uso. Véase Joseph Stiglitz, Economic of the Public Sector, Editorial Norton. 1

3 las autopistas de cuota, en las que el usuario se beneficia de un servicio público particular o divisible, puesto que invariablemente el usuario es individualizado en la caseta de cobro respectiva; asimismo, cuando un particular obtiene la instalación de una toma de agua potable para suministro de agua, queda inmediatamente identificado por la autoridad municipal o administrativa correspondiente, quien a partir de la fecha de instalación empezará a cobrarle periódicamente, a través de recibos expedidos a su nombre, de acuerdo con los volúmenes de agua que consuma. 2 De lo anterior se deriva que el costo de los servicios públicos generales o indivisibles debe sufragarse con el producto de los impuestos generales que paga la ciudadanía, en tanto que el costo de los servicios públicos particulares o divisibles debe ser cubierto con el producto de la recaudación de los derechos correspondientes. De este modo, además de que el Gobierno recupera los costos que implican los servicios que presta, establece los incentivos adecuados para racionalizar la demanda de servicios públicos o divisibles de los particulares y da pleno cumplimiento al mandato constitucional de que los cobros sean proporcionales y equitativos al tipo y cantidad de servicios que demanden los particulares. III. Fundamentos jurídicos En el ámbito jurídico, realizar cobros específicos por servicios públicos particulares o divisibles en los cuales hay rivalidad en su consumo, está fundamentado en el artículo 1º de la Ley Federal de Derechos (LFD) que establece que los derechos por la prestación de servicios que proporciona el Estado en sus funciones de derecho público deberán estar relacionados con el costo total del servicio, incluyendo el costo financiero. 2 La definición de servicios particulares divisibles coincide con la definición que le da la economía del sector público a los bines a los cuales es posible excluir a los particulares de su uso. 2

4 IV. Metodología que se propone Con base en la diferenciación entre servicios públicos generales o indivisibles y servicios públicos particulares o divisibles, y con la finalidad de discriminar los costos de estos últimos servicios, la metodología se considera más adecuada utilizar es la de costos incrementales 3. De acuerdo con este punto de vista, y en el contexto de la administración pública federal, los costos incrementales se asocian con el aumento que observan los costos totales de una unidad administrativa determinada como consecuencia de prestar un servicio por el que se cobra un derecho. Estos costos se pueden dividir en: costos incrementales directos y costos incrementales indirectos. Costos incrementales directos. Son los que pueden ser atribuidos directamente a la producción de una unidad particular de un producto o servicio; por ejemplo: los gastos en papelería, los consumibles de equipo de cómputo, el personal exclusivamente dedicado a realizar el servicio, etc. En los procesos productivos, este tipo de gastos son los que se relacionan con las materias primas, insumos de producción y maquinaria y equipo. A su vez, estos costos pueden clasificarse en costos incrementales fijos, que se definen como los que son necesarios para proporcionar el servicio, pero que no varían con el nivel de producción o número de servicios prestados (como los relacionados con maquinaria y equipo) y los costos incrementales variables, que son los que varían de acuerdo al número de servicios prestados (como la papelería y los consumibles de equipo de cómputo). Costos incrementales indirectos. Son los que no es posible atribuir a un solo servicio de los que se cobra derechos. Costos con esta característica son, por ejemplo, los relacionados con equipos de 3 Los fundamentos económicos para definir los costos, se obtuvieron de Callan Scott y Evan Douglas, Managerial Economics, Analysis & Strategy; Prentice Hall, New Jersey,

5 cómputo que se utilizan para varias actividades, o los gastos en personal cuyas actividades están relacionadas con distintos servicios. V. Enfoque que se propone para el cálculo de las cuotas de los derechos En lo que respecta al enfoque para calcular las cuotas de los derechos, se considera que el más adecuado de utilizar es el que en la contabilidad de costos se denomina como costeo unitario, que consiste en dividir el costo total de producir un servicio, que en el caso concreto que nos ocupa correspondería a tomar el total de costos incrementales, entre el número de servicios que se proporcionen o se estimen proporcionar. Para realizar los cálculos de los costos de los servicios que presta el Gobierno Federal en sus funciones de derecho público con la metodología de costos incrementales y bajo el enfoque de costeo unitario, se sugieren los pasos siguientes: 1. Definir cada uno de los servicios públicos particulares o divisibles por los que se prevé cobrar derechos. 2. Identificar para cada tipo de servicio, los costos incrementales directos, tanto fijos como variables. 3. Determinar el número de servicios que se van a proporcionar durante todo el periodo anual en que se prevé aplicar el derecho. 4. Identificar los diferentes rubros y montos de costos incrementales indirectos. 5. Definir para cada tipo de servicio, el porcentaje de tiempo que la unidad administrativa dedica a la prestación del mismo. 4

6 6. Calcular el costo unitario por cada tipo de servicio, de acuerdo con la fórmula 4 siguiente: Donde: C = (D + gt) * (1/N) C: es el costo total de cada uno de los servicios. D: es el monto de costos incrementales directos atribuibles al tipo de servicio que se costea. g: es la sumatoria de los costos incrementales indirectos dentro del presupuesto de la unidad administrativa. T es el porcentaje de tiempo que el área encargada dedica a atender el tipo de servicio que se costea. N: es el número de servicios que se estima proporcionar durante el periodo anual en que se prevé aplicar el derecho cuyo servicio se costea. De conformidad con lo establecido en el artículo primero de la Ley Federal de Derechos, el derecho que se cobre por un servicio se determinará con base en el costo total que implica la prestación del servicio con el que se asocia, por lo que el costo que se determine en cada tipo de servicio será equivalente al monto del derecho que se podrá cobrar por el mismo. 4 La fórmula que se propone es la que se utiliza comúnmente en los sistemas de contabilidad de costos. Véase: Harol Bierman, Temas de contabilidad de costos para la toma de decisiones, Fondo de Cultura Económica, 1996; Ceall Gillespie; Contabilidad y Control de Costos, Editorial Diana; 1997, y Francisco Choluis, Tratado de Organización de Costos y Balances, Editorial Ateneo, Argentina

7 En la siguiente sección se presentan los formatos que las unidades administrativas deberán llenar para recabar y ordenar la información para calcular los costos de los servicios por los que se cobra o se pretende cobrar derechos. Mediante el llenado de estos formatos las unidades administrativas estarán en posibilidad de identificar, a nivel operativo, los conceptos de costos que utiliza la metodología de costos incrementales. 6

8 Anexo. Formatos que las unidades administrativas deberán proporcionar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la autorización de las cuotas por derechos. Con el objeto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público disponga de los elementos suficientes para proceder a la autorización de las cuotas de los derechos correspondientes a servicios que proporcionan las dependencias y organismos públicos, es necesario que éstos presenten en los formatos correspondientes, la información que se describe en este anexo. Los formatos que se presentan deberán ser llenados por las unidades administrativas cuando propongan cuotas para nuevos derechos o cuando propongan que se modifique la cuota de un derecho ya existente. En el caso de que más de una unidad administrativa intervenga en la prestación de un servicio, cada unidad administrativa que intervenga deberá llenar los formatos con la información correspondiente a los costos en que incurre. Todas las cifras monetarias que se presenten deben ser anuales y deben actualizarse con inflación, según el procedimiento establecido en el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, al 1º de enero del año en que se cobren los derechos. 7

9 Formato 1. Listado de servicios por los que se cobran derechos Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Número de referencia progresivo 1 2. N Nombre del servicio Nombre de la dependencia. Se debe señalar el nombre de la Secretaría u organismo público en la que está inscrita la unidad administrativa que presta el servicio. Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: se debe señalar el nombre de la unidad administrativa de cuyo presupuesto se obtienen los recursos para proporcionar el servicio. Número de referencia progresivo: se deben enumerar los servicios por los que se cobran derechos, de tal forma que a cada servicio se le asigne un número de referencia con el que se le pueda identificar. Nombre del servicio: se debe señalar el nombre del servicio, tal y como aparece en la Ley Federal de Derechos o, en el caso de los nuevos servicios, como se proponga que aparezca en la Ley Federal de Derechos. 8

10 Formato 2. Activos directos (Se debe llenar un formato para cada servicio) Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Servicio con el número de referencia n. Nombre del servicio: Activos que se dedican exclusivamente a prestar el servicio Descripción del activo Fecha de adquisición Valor del activo Porcentaje de depreciación anual Monto a depreciar en el año Total (An) Descripción del activo: se debe señalar el tipo de activo de que se trata: edificio, computadora (marca y características), automóvil (marca y características), etc. Fecha de adquisición: se debe señalar la fecha en que se adquirió el activo. Valor del activo: se debe presentar el valor de adquisición del activo, actualizado por inflación al 1º de enero del año en que se cobre el derecho, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 17- A del Código Fiscal de la Federación. Porcentaje de depreciación anual: se debe señalar el porcentaje de depreciación que establece el artículo 40 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta para el tipo de activo de que se trate. Monto a depreciar en el que se cobren los derechos: se debe presentar el monto a depreciar que corresponda según la fecha de adquisición del activo, al año en que se van a cobrar las cuotas de los derechos. El monto a 9

11 depreciar debe actualizarse por inflación al 1º de enero del año en que se van realizar, de acuerdo al procedimiento establecido en artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación. 10

12 Formato 3. Gastos directos (para cada servicio se debe llenar este formato) Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Servicio con el número de referencia n. Nombre del servicio: Gastos directos exclusivamente atribuibles a la prestación del servicio n Descripción del gasto Monto del gasto que se estima realizar Total (GAn) Descripción del gasto: se debe presentar una descripción del gasto de que se trata; por ejemplo: papelería, sueldos y salario del personal, consumibles de equipo de cómputo, etc. En el caso de que se haya financiado la realización del servicio con un préstamo, sólo se debe incluir el pago de intereses. Monto del gasto que se estima realizar: se debe presentar el monto del gasto que se estima realizar en el año en que se cobren los derechos 11

13 Formato 4. Resumen de los costos incrementales directos Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Número de Nombre del servicio Suma de costos incrementales directos D = (A + GA) referencia 1 D1 = (A1 + GA1) 2 D2 = (A2 + GA2).. n D3 = (An + GAn) En este formato se debe llenar con los datos de los formatos 2 y 3, en cada renglón se debe presentar el número de referencia, el nombre del servicio y la suma del total de los montos a depreciar en el año de los activos atribuibles al servicio y del total de gastos directos exclusivamente atribuibles al servicio. 12

14 Formato 5. Cantidad de servicios que se proporcionaron en años anteriores y que se estima proporcionar en el año en que se cobren los derechos Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Número de Nombre del servicio referencia 1 N1 2 N2.. n Nn Para los años 2003, 2004 y 2005: se debe presentar el número de servicios proporcionaron en cada uno de esos años. Para los años 2006 y 2007: se debe presentar el número de servicios que se estima proporcionar durante cada uno de estos años. 13

15 Formato 6. Costos incrementales indirectos Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Activos de la unidad administrativa (no se deben incluir los que ya se señalaron en el formato 2) Descripción del activo Fecha de adquisición Valor de adquisición del activo Porcentaje de depreciación anual Monto a depreciar en el año Total (AI) Gastos indirectos (no se deben incluir los que ya se señalaron en el formato 3) Descripción del gasto Monto estimado del gasto que se estima realizar Total (GI) Total de gastos incrementales indirectos g =(AI + GI) = Descripción del activo: se debe señalar el tipo de activo de que se trata: edificio, computadora, automóvil, etc. Fecha de adquisición: se debe señalar la fecha en que se adquirió el activo. Valor de adquisición: se debe presentar el valor de adquisición del activo, actualizado por inflación al 1º de enero del año en que se cobre el derecho, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 17- A del Código Fiscal de la Federación. 14

16 Porcentaje de depreciación anual: se debe señalar el porcentaje de depreciación que establecen los artículos 40 y 41 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta para el tipo de activo de que se trate. Monto a depreciar en el año en que se cobren los derechos: se debe presentar el monto a depreciar que corresponda según la fecha de adquisición del activo, al año en que se van a cobrar las cuotas de los derechos. El monto a depreciar debe actualizarse por inflación al 1º de enero del año en que se van realizar los cobros, de acuerdo al procedimiento establecido en artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación. Descripción del gasto: se debe presentar una descripción del gasto de que se trata; por ejemplo: pagos de servicios públicos, renta de inmuebles, sueldos y salarios, etc. Monto del gasto que se estima realizar: se debe presentar el monto del gasto que se estima realizar en el año en que se cobren los derechos. En el caso de que se haya financiado la realización del servicio con un préstamo, sólo se debe incluir el pago de intereses. 15

17 Formato 7. Porcentaje del tiempo de la unidad administrativa dedicado a cada actividad Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Número de referencia Nombre del servicio Porcentaje del tiempo dedicado al servicio 1 T1 2 T2.. n Tn Sin número Otras actividades % del tiempo dedicado a otras actividades 100% Porcentaje del tiempo dedicado al servicio: se debe señalar el porcentaje del tiempo que la unidad administrativa dedica a realizar cada tipo de servicio que proporcionan. Se debe señalar la totalidad de las actividades que realiza la unidad administrativa. Las actividades que realiza la unidad administrativa por las que no se cobra derechos deben agruparse bajo de la categoría de Otras actividades. Toda vez que se debe presentar un recuento exhaustivo de todos las servicios que presta la unidad administrativa, la suma de los porcentajes siempre debe ser 100% 16

18 Formato 8. Cálculo de las cuotas Nombre de la dependencia Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio Número de referencia Cuotas Gastos directos Gastos indirectos Porcentaje del tiempo dedicado a cada servicio Número de servicios que se estima proporcionara durante el año 1 Cuota 1 D1 T1 N1 2 Cuota 2 D2 g T2 N n Cuota n Dn Tn Nn Cuotas: las cuotas para cada servicio se deben calcular con la fórmula siguiente: Cuota = [D + (g T)] x 1/N Gastos directos: se deben presentar los gastos que para cada servicio se señalan en el formato 4. Gastos indirectos: se debe señalar la cantidad g que se calculó en el formato 6. Porcentaje del tiempo dedicado a cada servicio: para cada servicio se debe señalar el porcentaje de tiempo que le dedica la unidad administrativa, tal y como se presentó en el formato 7. Número de servicios que se estima proporcionara durante el año: se debe presentar el número de servicios que se estima realizar durante el año que se cobren los derechos, en el formato 5 se asumió que el año en el que se van a cobrar los derechos es el año C: metodología cuotas servicios 2.doc 17

19 Ejemplo de llenado de formatos Formato 1. Listado de servicios por los que se cobran derechos Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: Dirección General de Educación Superior Número de referencia Nombre del servicio 1 Grabado en disco compacto e impresión de plan y programas de estudio del tipo superior 2 Grabado en disco compacto de diplomas de especialidad, títulos y grados académicos 3 Expedición de copia de cédula profesional 4 Registro de plan de estudio de licenciatura 18

20 Formato 2. Activos directos Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que realiza el servicio Dirección General de Educación Superior Servicio con el número de referencia: 1. Nombre del servicio: Grabado en disco compacto e impresión de plan y programas de estudio del tipo superior Activos que se dedican exclusivamente a prestar el servicio Descripción del Fecha de Valor de adquisición Porcentaje de Monto a depreciar en el año activo adquisición del activo depreciación anual Computadora personal 05/03/97 $12,000 30% $3,600 Compaq CD writer samsung 01/02/98 $5,750 30% $1,725 Impresora laser jet, 01/02/98 $35,000 30% $10,500 Hewlet Packard $15,825 Servicio con el número de referencia: 2. Nombre del servicio: Grabado en disco compacto de diplomas de especialidad, títulos y grados académicos Activos que se dedican exclusivamente a prestar el servicio 2. Descripción del Fecha de Valor de adquisición Porcentaje de Monto a depreciar en el año activo adquisición del activo depreciación anual Computadora Olivetti 05/03/98 $13,000 30% $3,900 CD writer Epson 01/02/98 $5,750 30% $1,725 $5,625 Los servicios 3 y 4 no utilizan activos fijos que se deprecien en el año 19

21 Formato 3. Gastos directos Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: Dirección General de Educación Superior Servicio con el número de referencia 1. Nombre del servicio: Grabado en disco compacto e impresión de plan y programas de estudio del tipo superior Gastos directos exclusivamente atribuibles a la prestación del servicio Descripción del gasto Monto del gasto que se estima realizar Sueldos y salarios $24,000 Papelería $10,000 CD grabables $30,000 $64,000 Servicio con el número de referencia 2. Nombre del servicio: Grabado en disco compacto de diplomas de especialidad, títulos y grados académicos Gastos directos exclusivamente atribuibles a la prestación del servicio Descripción del gasto Monto del gasto que se estima realizar Sueldos y salarios $24,000 Papelería $15,000 CD grabables $100,000 $139,000 20

22 Servicio con el número de referencia 3. Nombre del servicio: Expedición de copia de cédula profesional Gastos directos exclusivamente atribuibles a la prestación del servicio Descripción del gasto Monto del gasto que se estima realizar Sueldos y salarios $12,000 Papelería $5,000 $17,000 Servicio con el número de referencia 4. Nombre del servicio: Registro de plan de estudio de licenciatura Gastos directos exclusivamente atribuibles a la prestación del servicio Descripción del gasto Monto del gasto que se estima realizar Sueldos y salarios $12,000 Papelería $1,000 $11,000 21

23 Formato 4. Resumen de los costos incrementales directos Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: Dirección General de Educación Superior Número de Nombre del servicio Suma de costos incrementales directos D = (A + GA) referencia 1 Grabado en disco compacto e impresión de plan y $ 79,825 programas de estudio del tipo superior 2 Grabado en disco compacto de diplomas de $144,625 especialidad, títulos y grados académicos 3 Expedición de copia de cédula profesional $17,000 4 Registro de plan de estudio de licenciatura $11,000 22

24 Formato 5. Cantidad de servicios que se proporcionaron en años anteriores y que se estima proporcionar en el año en que se cobren los derechos Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: Dirección General de Educación Superior Número de Nombre del servicio referencia 1 Grabado en disco compacto e impresión de plan y programas de estudio del tipo superior 2 Grabado en disco compacto de diplomas ,500 de especialidad, títulos y grados académicos 3 Expedición de copia de cédula 3,800 4,567 5,550 6,425 5,415 profesional 4 Registro de plan de estudio de licenciatura Para los servicios 1 y 2, en los años: 2003, 2004, 2005 y 2006, no se presentan el número de servicios prestados, toda vez que son servicios nuevos. 23

25 Formato 6. Costos incrementales indirectos Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: Dirección General de Educación Superior Activos de la unidad administrativa (no se deben incluir los que ya se señalaron en el formato 2) Descripción del Fecha de Valor de adquisición Porcentaje de Monto a depreciar en el año activo adquisición del activo depreciación anual Edificio 14/07/98 $850,000 5% $42,500 Equipo de oficina 01/04/97 $25,000 10% $2,500 Camioneta pick up 08/09/97 $180,000 25% $45,000 $90,000 Gastos indirectos (no se deben incluir los que ya se señalaron en el formato 3) Descripción del gasto Monto del gasto que se estima realizar Energía eléctrica $30,000 Agua $12,000 Sueldos y salarios $45,000 $87,000 Total de gastos incrementales indirectos g =($90,000 + $87,000) = $177,000 24

26 Formato 7. Porcentaje del tiempo de la unidad administrativa dedicado a cada actividad Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: Dirección General de Educación Superior Número de Nombre del servicio Porcentaje del tiempo dedicado al servicio referencia 1 Grabado en disco compacto e impresión de plan y programas de 25% estudio del tipo superior 2 Grabado en disco compacto de diplomas de especialidad, títulos y 35% grados académicos 3 Expedición de copia de cédula profesional 18% 4 Registro de plan de estudio de licenciatura 12% Sin número Otras actividades 10% 100% Formato 8. Cálculo de las cuotas Nombre de la dependencia: Secretaría de Educación Pública Nombre de la unidad administrativa que presta el servicio: Dirección General de Educación Superior Número de referencia Cuotas Gastos directos Gastos indirectos Porcentaje del tiempo dedicado a cada servicio Número de servicios que se estima proporcionara durante el año 1 $ $ 79,825 25% $8.10 $144,625 $177,000 35% 25,500 3 $9.02 $17,000 18% 5,415 4 $ $11,000 12% 238 La cuota de $ correspondiente al servicio 1) se calculó al realizar las siguientes operaciones: = [79,825 + (177,000 * 0.25)]/600. De la misma forma se calcularon el resto de las cuotas. 25