LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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3 LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

4 Todos los derechos reservados. Prohibida su reproducción total o parcial, por medio conocido o por conocerse, incluyendo el diseño de portada. Edición: Víctor Selman Biester - Director de Empresas CORFO - SEP Julio Cordero Díaz - Asesor Jurídico - SEP Patricio Larraín Delgado - Ejecutivo de Empresas - SEP Ricardo Salas Arancibia - Ejecutivo de Empresas - SEP Colaboraron en la Edición: Luis Manuel Rodríguez Cuevas René Morales Morales SEP - SISTEMA DE EMPRESAS Registro de Propiedad Intelectual Inscripción Nº , año 2006 Santiago de Chile Diagramación y producción digital: Arquetipo Ltda. Edición de 500 ejemplares Impreso en: MAVAL IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE 2006

5 ÍNDICE Presentación de Don Carlos Mladinic Alonso Prólogo de Don Eduardo Frei Ruiz-Tagle Introducción I LA HISTORIA 1. La Dirección de Obras Sanitarias: un hito fundamental El Servicio Nacional de Obras Sanitarias La necesidad de un Marco Regulatorio El Sistema Tarifario El Sistema de Subsidios Experiencias iniciales a. Venta de la Concesión de los Servicios de la ciudad de Valdivia b. Contrato de Gestión con Inversión del Litoral Sur de Valparaíso c. Contrato BOT para el tratamiento de las aguas servidas de Antofagasta d. Contrato BOT para una planta desaladora de agua salobre en Arica e. Contrato BOT para el tratamiento y transporte de las aguas servidas de Calama.. 27 f. Contrato BOT para la desalación de agua de mar en Antofagasta Creación de un Comité CORFO: el Sistema Administrador de Empresas (SAE) Los antecedentes de la incorporación de capital privado La Ley Nº (febrero de 1998) Venta de acciones a un socio controlador Transferencia del derecho de explotación de las concesiones sanitarias

6 ÍNDICE II LOS MODELOS DE INCORPORACIÓN DE CAPITAL PRIVADO EN LAS EMPRESAS SANITARIAS 1. Gestión con inversión, BOT y transferencia de concesiones sanitarias Venta de paquetes accionarios Características del modelo Transferencia del derecho de explotación Características de los contratos III LA APLICACIÓN DE LOS MODELOS A. Venta de acciones ESVAL S.A EMOS S.A ESSAL S.A ESSEL S.A ESSBIO S.A Resumen de adjudicación de los paquetes accionarios B. Transferencia del derecho a explotación ESSAM S.A EMSSA S.A ESSAN S.A. - EMSSAT S.A. - ESSCO S.A ESSAT S.A. - ESSAR S.A. - ESMAG S.A Resumen de adjudicación de contratos del modelo IV EFECTOS PRODUCIDOS POR LA INCORPORACIÓN DE CAPITAL PRIVADO EN LAS EMPRESAS SANITARIAS ESTATALES 1. Ingresos y disminución del gasto para el Estado Tarifas de los Servicios Sanitarios Inversiones del Sector Sanitario Aumento en la eficiencia del sector Incremento de coberturas

7 ÍNDICE 6. Beneficios para la región Estructura de Propiedad de Sector Sanitario V ENTREVISTAS 1. Eduardo Arriagada Moreno Carlos Mladinic Alonso Felipe Sandoval Precht Juan Eduardo Saldivia Medina Roberto de Groote González Hugo Maturana Aguilar Sergio Henríquez Díaz Edmundo Dupré Echeverría Santiago Hernando Pérez Francisco Encina Moriamez ANEXOS Anexo 1: ANTECEDENTES La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) El marco legal Concesiones Sanitarias Aportes financieros reembolsables Política Ambiental Tarifas Alternativas de incorporación de capital privado Anexo 2: INFORME FINAL DE CADA PROCESO ESVAL S.A EMOS S.A ESSAL S.A ESSEL S.A ESSBIO S.A ESSAM S.A EMSSA S.A ESSCO S.A ESSAN S.A

8 ÍNDICE 10. EMSSAT S.A ESSAT S.A ESMAG S.A ESSAR S.A Anexo 3: DATOS FINANCIEROS ESSAT S.A ESSAN S.A EMSSAT S.A ESSCO S.A ESVAL S.A ESSEL S.A ESSAM S.A ESSBIO S.A ESSAR S.A ESSAL S.A EMSSA S.A ESMAG S.A AGUAS ANDINAS S.A. (ex EMOS S.A.) Anexo 4: ACUERDO MARCO SAE-FENATRAOS Y ACTA DE ACUERDO NACIONAL Siglas usadas en el documento

9 PRESENTACIÓN Muchas veces las instituciones no reparan en la importancia de registrar los procesos que les corresponde liderar. Tal omisión provoca que esfuerzos de enorme importancia queden limitados a su expresión concreta de resultados. Entonces, se pierde para el conocimiento público, el valor del trabajo de elaboración y ejecución de políticas y estrategias que permitieron conseguirlos. La modernización de las empresas sanitarias y la incorporación de capital privado a las mismas, es uno de esos hitos que merece ser divulgado en su integridad: desde su concepción, hasta sus consecuencias. Por distintas circunstancias me ha tocado seguir este proceso desde su inicio. Primero como Gerente General de la Corporación de Fomento (CORFO), después como Subsecretario de Economía, mas adelante como Consejero del Sistema de Administración de Empresas (SAE) y finalmente como Presidente del Consejo del Sistema de Empresas (SEP). Durante todo este tiempo numerosas personas, de distintos organismos gubernamentales y no gubernamentales de diferentes países del mundo, así como también de organismos internacionales se nos acercaron con el fin de conocer nuestro proceso de modernización del sector sanitario, el que consideran pionero en mucho de sus aspectos. Por todas estas razones, el Consejo del SEP tomó la determinación de elaborar un volumen que contuviera la historia y desarrollo de todo el proceso que, sin duda, ha significado una transformación profunda del sector sanitario chileno. Es muy importante dejar constancia de cómo y porqué se llevó adelante esta política de Estado, cuya finalidad ha sido resolver uno de los problemas estructurales más serios que enfrentaba nuestro país. Al recorrer las páginas de este trabajo, se podrá comprender con mayor claridad el tremendo esfuerzo técnico y profesional que significó idear, crear e implementar los mecanismos que permitieron transformar el rostro y capacidad de las Empresas Sanitarias de Chile. Al Sistema de Empresas SEP -, le correspondió liderar este proceso de cambio en el sector, desde lo que significó la transformación de servicios públicos regionales en sociedades anónimas administradas con criterios de eficiencia, pasando por la im- 9

10 PRESENTACIÓN popular medida de aplicar tarifas que reflejaran el verdadero costo de proveer el servicio, hasta la privatización de las empresas sanitarias, en sus dos formas: la venta de paquetes accionarios y la transferencia del derecho de explotación. Estos cambios no hubiesen sido posibles sin la firme decisión de los ex Presidentes don Patricio Aylwin Azócar, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle y don Ricardo Lagos Escobar. Sin duda que este proceso provocó debate en su momento y resulta natural aceptar que seguirá habiéndolo. Este libro quiere ser, también, una contribución para que dicho intercambio cuente con más elementos de juicio, tanto técnicos como políticos. Además, intenta servir de antecedente para futuros procesos de modernización que se decidan poner en práctica en nuestro país, o en otros países que nos observan con atención. Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento personal a los tres presidentes mencionados que me honraron con su confianza y me permitieron ser partícipe de este revolucionario cambio. De igual forma me enorgullezco de haber tenido la oportunidad de compartir en el Consejo del Sistema de Empresas (SEP) con un grupo de profesionales realmente excepcional. CARLOS MLADINIC ALONSO Presidente SEP 10

11 PRÓLOGO L a política aplicada durante el gobierno que encabecé en materia de empresas sanitarias persiguió la preservación de los intereses nacionales, así como el desarrollo sustentable de Chile como nación y especialmente la protección a los usuarios, pues nada menos que 3,5 millones de familias debían entrar al siglo XXI contando con agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas. Lo cierto es que era urgente dar un salto cualitativo en las sanitarias. Desde luego se hacía imperativo hacer más eficiente la gestión de las empresas del rubro y enfrentar el tema del tratamiento de las aguas servidas. Esto último era un asunto de la máxima prioridad, porque junto con influir de manera gravitante en el concepto de desarrollo sustentable y de interés nacional que nos interesaba impulsar, las aguas servidas generaban una serie de externalidades negativas que afectaban a vastos sectores de la economía. Así, numerosas playas y bordes costeros sufrían niveles de contaminación que excedían en varios órdenes de magnitud las normas chilenas, y en numerosas localidades agrícolas el agua que se utilizaba para riego no cumplía las normas chilenas y mucho menos los estándares internacionales. Además de los riesgos comerciales que esto implicaba, también se traducía en un gasto mayor en salud, pues estudios internacionales concluyen que por cada dólar invertido en saneamiento de aguas servidas, se ahorran 2,5 dólares en salud. La magnitud de las inversiones que se requerían obligaba a pensar soluciones nuevas. El Estado no se podía hacer cargo de ellas, porque habría significado sobreendeudar al país. Pero el problema no era sólo de recursos, sino además era el momento de generar un cambio profundo en su rol. Queríamos pasar de un Estado empresario a uno regulador, de manera de atraer el capital y la tecnología del sector privado. Se trataba de un asunto de lógica. Debíamos saber priorizar y conseguir aportes de capital privado en todos aquellos sectores con capacidad real de hacerlo. De esa manera podíamos focalizar mucho mejor la inversión social. Es por ello que se eligió el camino del traspaso de la operación de las empresas sanitarias a manos privadas y tales propósitos se reflejaron en la ley que se elaboró, aprobó y promulgó durante mi mandato. Paralelamente, había otro aspecto importante que debíamos enfrentar: la regulación. En este campo, fundamental dentro de la ley, se fortaleció el marco regulatorio 11

12 PRÓLOGO y el organismo regulador. Era indispensable hacerlo, ya que en esta nueva etapa el país requería de una entidad reguladora con atribuciones y capacidades suficientes para asegurar a la población que la calidad del servicio es la adecuada y para poder solicitar la información necesaria que permita fijar tarifas que realmente reflejen los costos eficientes de provisión del servicio. Por ello es que, entre otras medidas, se le dieron a la Superintendencia del ramo las facultades para que se transformara en una entidad muy similar a la de Bancos y Valores. Para eso, se incrementó el presupuesto de la Superintendencia de 131 mil UF a 211 mil UF y se aumentó en más de 80 personas el personal técnico-profesional. El profundo cambio en el sector sanitario generó una liquidez que permitió inyectar más recursos en áreas de alta urgencia y necesidad, como salud y educación. A modo de ejemplo podemos señalar que en sólo tres años la Caja Fiscal recibió mas de mil 500 millones de dólares, producto de la venta de acciones de empresas sanitarias estatales. Y si consideramos la inversión comprometida en las propias empresas, el impacto representa más de 3 mil 500 millones de dólares. Este revolucionario cambio era para algunos un proceso extremadamente peligroso: el manejo de un sector fundamental por parte de empresas privadas podía implicar alzas desmedidas o, por otro lado, el proceso podía fracasar al no haber interesados en invertir los enormes recursos que necesitaba el país por ser un negocio altamente riesgoso, ya que este sector tiene la particularidad que los activos constituyen costos hundidos, es decir, una vez realizadas las inversiones no es posible recuperarlas y dedicar los recursos a otros fines. No obstante, este proceso de entrada de capitales privados al negocio sanitario, ha sido catalogado por todos los organismos internacionales como exitoso, y gracias al ingreso de capitales frescos se pudo realizar las inversiones necesarias que han sido clave en el desarrollo del país. Se debe perseverar en el camino diseñado, teniendo siempre presente que es necesario fortalecer la capacidad reguladora del Estado, para que cuide de la mejor manera a los tres millones y medio de clientes de los servicios sanitarios. Concluyo felicitando al SEP por el gran trabajo que realizó en el proceso de privatización y por la estupenda idea de publicar este libro que deja testimonio del mismo. EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE Presidente del Senado Ex Presidente de la República 12

13 INTRODUCCIÓN El servicio de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas (Servicios Sanitarios), como todas las actividades y necesidades del hombre, ha debido estructurarse en el tiempo con todo aquello que le es indispensable, en concordancia con lo que es técnica e institucionalmente posible en el contexto del desarrollo de la sociedad. Vale decir, la respuesta de eficiencia y nivel de calidad a sus usuarios sólo podría ser evaluada a la luz de lo que en una sociedad concreta y específica es posible de incorporar y aplicarle; en materia de tecnología, recursos, normativa institucional y legal, sistema organizacional, etc. En conjunto con lo anterior, el aumento de la población, los grados crecientes de concentración y desarrollo de los asentamientos humanos, por una parte; y por otra, los cambios culturales, la preocupación por la salud y el entorno, así como el crecimiento de las expectativas y exigencias de la población, explican los cambios y el progresivo aumento de la demanda por eficientes y adecuados servicios sanitarios. Desde esta perspectiva, las actividades y/o los servicios de bien común no podrían ser analizados sólo y exclusivamente por los cambios institucionales, o por los volúmenes de los recursos a ellos destinados. El análisis se debería iniciar con la pregunta de cómo el conjunto de instrumentos, recursos y niveles organizacionales, han sido incorporados a la prestación de un servicio para la satisfacción, beneficio y calidad de vida de los ciudadanos; siendo esto último su objetivo final. Es decir, cuál es la calidad de la respuesta a los cambios experimentados por la sociedad y a los nuevos requerimientos. Es por ello que el concepto de modernización del sector de servicios sanitarios debiera ser concebido como el equilibrio óptimo entre las crecientes y permanentes demandas y la capacidad por incorporar el mayor grado posible de recursos de todo tipo; que permita mejorar el servicio a la población, asegurar su salud y garantizar la protección del recurso agua. Sobre aquella base es que podremos evaluar si las obras de infraestructura, la institucionalidad, los recursos y la normativa legal son o fueron las adecuadas a cada época histórica. Otro elemento clave en la visión histórica de los Servicios Sanitarios, es el rol que el Estado se ha reservado o definido para sí. 13

14 INTRODUCCIÓN Los cambios experimentados en Chile en relación al Rol que se asigna el Estado, permiten iniciar un relato a partir del Modelo de Desarrollo Nacional que nos hemos dado. De aquel Modelo; tanto la articulación público-privada, la inversión alternativa para los recursos financieros de la Caja Fiscal, 1 los requerimientos en las distintas áreas como infraestructura, tecnología y cumplimiento de estándares ambientales para la inserción del país en una economía global; así como la función subsidiaria y reguladora que se autoasigna el Estado, es lo que nos permite la explicación y la comprensión de los emergentes recursos de todo tipo que fue factible utilizar y aplicar a los Servicios Sanitarios, a partir de A los efectos de una mejor comprensión de lo que hemos titulado Modernización del Sector de Servicios Sanitarios en Chile, es que a través de este texto aportamos variados antecedentes e información, los que esperamos le permitan al lector una objetiva evaluación de la calidad y oportunidad de la respuesta entregada a los requerimientos sanitarios; a la envergadura de los recursos financieros; a las ingentes demandas y necesidades en otros ámbitos de la actividad social y económica; a los cambios asumidos en materia de precio y pago por servicios; entre otros desafíos propios de nuestro Modelo de País. 1 Inversión en otras áreas de mayor rentabilidad social y menor rentabilidad privada. 14

15 I. LA HISTORIA Para comprender cabalmente el significado del proceso de Modernización del Sector de Servicios Sanitarios en Chile, es necesario recorrer la historia desde sus orígenes. Ir hasta el remoto Reino de Chile, en plena Colonia, y desde allí recorrer los hitos principales hasta el umbral del siglo XXI. El nacimiento de lo que podríamos llamar sector sanitario se remonta al año 1578, época en que Santiago comenzó a recibir para el consumo de sus habitantes agua proveniente de manantiales y vertientes existentes en el sector alto de la ciudad (Tobalaba). Un mejoramiento muy importante se concretó el año 1763, cuando se construyeron obras para conducir aguas desde la llamada Quebrada de Rabón (hoy de Ramón) hasta la Plaza Baquedano. Sin embargo, durante el período de la Colonia y transcurrido medio siglo de la República, la mayor parte de los habitantes de Santiago consumió agua, principalmente, proveniente del río Mapocho. Tenemos que llegar a la mitad del siglo XIX, para ver cómo en nuestras ciudades del país comienzan a incorporarse a los llamados tiempos modernos. Fue en aquel tiempo en que se construyeron importantes obras de ingeniería sanitaria. Es así como la primera cañería surtidora de agua potable para la ciudad de Valparaíso se completa en Luego sigue la planta de suministro de agua en Concepción, inaugurada en Cinco años después (1865) se construyen estanques de acumulación en La Reina-Santiago. En 1888 se funda la empresa Tarapacá Water Works, destinada al abastecimiento de agua de la ciudad de Iquique. Y es en 1894, con los drenes de captación en Vitacura-Santiago; con los estanques de acumulación de m 3 en Antonio Varas-Santiago y con la puesta en servicio de la primera etapa del alcantarillado de Santiago, que se cumplen casi cinco décadas de acelerado desarrollo en el tema sanitario. Es en forma creciente que se instala en nuestro país, el convencimiento de que el abastecimiento de agua potable y la recolección de las aguas servidas, constituyen servicios básicos para el desarrollo integral del ser humano. En Chile es posible apreciar a lo largo de su historia, una preocupación permanente de parte de las Autoridades, para garantizar que estos servicios de utilidad pública se presten en forma eficiente. En particular las políticas en materia de servicios sanitarios se han orientado a que toda la población del país disponga de este servicio 15

16 LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE básico en óptimas condiciones técnicas y sanitarias, cumpliéndose con las normas y estándares de calidad imperantes en cada época. 1. LA DIRECCIÓN DE OBRAS SANITARIAS: UN HITO FUNDAMENTAL Acorde al desarrollo alcanzado en la Organización del Estado, el año 1931 se crea la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado del Ministerio del Interior, entidad que marcó los inicios de la institucionalidad del sector sanitario del país; la que en 1953, en un esfuerzo de racionalización, se fusiona con el Departamento de Hidráulica, dependiente del Ministerio de Obras; lo que, a su vez, dio paso a la creación de la Dirección de Obras Sanitarias (DOS). A la naciente institución se le asignaron prácticamente la totalidad de las responsabilidades técnicas y de administración de los servicios de agua potable, alcantarillado y desagües que se ejecutaban con fondos del Estado, o con su aporte. La creación de la DOS tuvo como objetivo centralizar todas las funciones relacionadas con el servicio de agua potable y alcantarillado en un solo organismo. La DOS compartía responsabilidades con las siguientes instituciones del Estado: La División de Servicios Sanitarios, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, que estudiaba, proyectaba, construía y reparaba redes de agua potable y alcantarillado. La Empresa de Agua Potable de Santiago, de la Municipalidad de Santiago, que administraba el servicio de agua potable del sector central de Santiago, y La Empresa Municipal de Desagües de Valparaíso y Viña del Mar, de la Municipalidad de Valparaíso, que administraba el servicio de alcantarillado de la provincia de Valparaíso. Por otra parte, en el Sector Rural existían: La Oficina de Saneamiento Rural del Ministerio de Salud Pública, que estudiaba, proyectaba, construía y asesoraba en la operación y mantención de los servicios de abastecimiento de agua para poblaciones rurales organizadas, de menos de habitantes. La Sección de Higiene Ambiental del mismo Ministerio, que habilitaba o supervigilaba el abastecimiento de agua y alcantarillado o saneamiento básico para las zonas rurales del país cuya población era dispersa, y, La Oficina de Ingeniería Sanitaria de la Corporación de la Reforma Agraria del Ministerio de Agricultura, que habilitaba redes de agua potable para los asentamientos campesinos, y para aquellos lugares donde no existían proyectos de desarrollo rural integrado. 16

17 I. LA HISTORIA Si bien la intención de la creación de la DOS fue el progreso y racionalización del sector sanitario, en realidad este organismo requería a esa altura un impulso modernizador que le permitiera responder adecuadamente a las nuevas demandas. Para ilustrar la situación planteada, se tiene que en el período , el financiamiento de los servicios sanitarios estaba constituido por un 74% de aportes fiscales, un 16% de financiamiento externo y varios, y sólo un 10% de ingresos propios. De estos recursos, un 57% se destinó a inversiones en el sector, un 13% a la operación y mantenimiento, y un 30% a gastos en personal. Por su parte, la dotación de trabajadores en el sector aumentó desde a , en el mismo período. 2. EL SERVICIO NACIONAL DE OBRAS SANITARIAS En el año 1977 se creó el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS) como organismo único y sucesor de las distintas entidades que operaban en el área. Se constituyó como una Institución autónoma del Estado, de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio distinto del Fisco. Territorialmente desconcentrada, relacionada con el Estado a través del Ministerio de Obras Públicas. Estaba constituida por una Dirección Nacional y once Direcciones Regionales. Por otra parte, en la Región Metropolitana y en la V Región, fueron creadas la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS) y la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso (ESVAL), ambas empresas estatales autónomas y relacionadas con el SENDOS. El SENDOS estaba encargado de la operación y mantenimiento de los sistemas sanitarios, tanto para el servicio de las poblaciones urbanas como rurales concentradas del país, con excepción de la Región Metropolitana y de la Quinta Región, donde operaban EMOS y ESVAL. Junto con estas funciones, el SENDOS asumía el rol normativo y fiscalizador respecto del sector. Mediante este sistema, y a través de este Organismo, el Estado cumplía al mismo tiempo los roles subsidiarios, normativo, fiscalizador y prestador de servicios sanitarios. Este sistema operaba de manera centralizada en materia de la planificación de inversiones, asignación de recursos y fijación de tarifas, siendo los SENDOS regionales sólo servicios operativos. El Estado proveía los fondos necesarios para efectuar las inversiones. Las tarifas eran establecidas sobre una base de subsidios cruzados entre las regiones del país, en orden a satisfacer las necesidades de la población, sin considerar el costo real de prestar el suministro. Con todo, este sistema permitió avances paulatinos; sin embargo, se hacía necesario realizar un cambio sustancial al sistema, que permitiera responder eficiente y adecuadamente a nuevas realidades y nuevos requerimientos: mayores niveles de cobertura de los servicios sanitarios en el país, mantención y reposición efectiva de la 17

18 LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE infraestructura y, desde luego, tarifas que financiaran el costo real de producción del servicio, sin subsidios cruzados entre regiones. 3. LA NECESIDAD DE UN MARCO REGULATORIO Hacia los años 1988 y 1990 esta situación cambia. El año 1988 se define un Marco Regulatorio para el sector; a mediados del año 1989 EMOS se transforma en la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias S.A. (EMOS S.A.), y ESVAL en la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso S.A. (ESVAL S.A.), ambas filiales de CORFO. A mediados del año 1990, se culmina la transformación de los ex-sendos REGIONALES en once Sociedades Anónimas regionales del giro de agua potable y alcantarillado, todas filiales de CORFO. Este Marco Regulatorio está constituido por 6 leyes que se promulgan entre los años 1988 y 1999, y como resultado de ellas: Se establece el régimen de concesión y de explotación de los servicios sanitarios, se reglamentan las relaciones entre las empresas concesionarias, el Estado y los usuarios, y se estructura la fiscalización del sector (Ley General de Servicios Sanitarios, contenida en el DFL Nº 382, y su Reglamento). Se autoriza al Estado, mediante las siguientes leyes de quórum calificado, para desarrollar actividades empresariales en materia de agua potable y alcantarillado y disponen la constitución de sociedades anónimas, filiales de CORFO y regidas por las normas que se aplican a las sociedades abiertas. La Ley Nº dispone la constitución de EMOS S.A. y ESVAL S.A. como sucesoras de la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias y de la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso, y la Ley Nº dispone la constitución de las once sociedades anónimas sucesoras legales de los SENDOS en el resto de las regiones del país. Se crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Se establece un subsidio al pago de consumo de agua potable y alcantarillado de aguas servidas que favorece a los usuarios de escasos recursos (Ley Nº ). Se establecen los procedimientos y el sistema para la determinación de las tarifas que regirían al sector (DFL Nº 70). De esta manera el Estado se aboca a la tarea de potenciar la eficiencia y asegurar a la población el acceso al servicio, y con la creación de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), da una clara señal de privilegiar un rol regulador por sobre una función empresarial. 18

19 I. LA HISTORIA EL NUEVO MARCO REGULATORIO DEFINIÓ LOS ORGANISMOS DEL ESTADO DONDE DEBÍAN RADICAR LOS ROLES NORMATIVOS, DE FISCALIZACIÓN Y EMPRESARIAL DE LAS CONCESIONARIAS SANITARIAS (0) El Ministerio de Economía dicta los decretos tarifarios de las empresas concesionarias. (1) El Ministerio de Hacienda, en cuanto se trate de sociedades con participación mayoritaria estatal, entre otras atribuciones y/o funciones, aprueba sus presupuestos anuales de caja, autoriza su endeudamiento y los aportes del o los accionistas del sector estatal (CORFO-Fisco). (2) Comisión Nacional del Medio Ambiente. (3) Dirección General de Aguas. (4) Superintendencia de Servicios Sanitarios. (5) Superintendencia de Valores y Seguros. (6) Corporación de Fomento de la Producción, interviene cuando se trata de decisiones y/o actuaciones que afectan al dominio de las acciones o a disoluciones, divisiones o fusiones de sociedades. (7) Sistema de Empresas - SEP - Comité CORFO. Tiene delegada por el Consejo de CORFO la plena administración de las acciones y/o derechos de CORFO en las empresas en que ésta tiene participación. Por su parte, de acuerdo con la Ley Nº , la administración propiamente tal de las sociedades anónimas en comento, como en toda sociedad anónima, y más aún regidas por las normas de las abiertas, le corresponde a un Directorio y Gerente General responsables solidariamente ante todos los accionistas. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades de las Juntas de Accionistas. La transformación de las citadas empresas públicas y entidades fiscales, como lo eran EMOS, ESVAL y los SENDOS Regionales, en Sociedades Anónimas regidas por las normas de las abiertas y bajo la fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) y de Servicios Sanitarios (SISS), significó un gran avance en el sector. 19

20 LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE En efecto, este cambio permitió, principalmente, satisfacer de manera eficiente y oportuna las necesidades de los clientes, aumentar las inversiones y coberturas, descentralizar las decisiones, rentabilizar los activos y dar mayor transparencia a la gestión de las empresas del sector. La constitución de aquellas sociedades implicó la creación de un sistema de tarificación basado en criterios de eficiencia y racionalidad económica. En paralelo se estableció una regulación del sector con más autonomía, y un sistema de subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado, para los usuarios residenciales de escasos recursos. Con estas bases se consolidaron estas empresas sanitarias y elevaron las inversiones a un monto promedio anual de US$ 184 millones en la década de los noventa respecto a un monto promedio anual de US$ 68,6 millones de la década anterior EL SISTEMA TARIFARIO Hasta el año 1990 la fijación de las tarifas de los servicios sanitarios estuvo totalmente a cargo del Ministerio de Economía. El cálculo tarifario se efectuaba considerando, fundamentalmente, los costos contables de las empresas y servicios, y efectuando las correcciones del caso de acuerdo a la política social y económica vigente; pero en general, sin que las tarifas resultantes proporcionaran los recursos necesarios para el financiamiento del total de las necesidades de los servicios estatales. De esta manera, los ingresos vía tarifas posibilitaban el financiamiento de los costos de operación y mantención y, sólo parcialmente, los recursos de inversión requeridos. El financiamiento de las inversiones debía ser complementado con recursos adicionales provenientes de aportes fiscales, con las consiguientes ineficiencias de una asignación no óptima. A partir del año 1990, se estableció un nuevo sistema tarifario, basado en los principios fundamentales de eficiencia, equidad y transparencia, permitiendo el autofinanciamiento de las empresas y un nivel adecuado de rentabilidad sobre sus activos. El sistema se basa en costos marginales aplicados a una empresa modelo, concepto que impide la institucionalización de ineficiencias y promueve el mejoramiento de la productividad por parte de las empresas, cuyos beneficios se trasladarían paulatinamente a los usuarios. El sistema tarifario consideró los siguientes objetivos: Garantizar el no traspaso a los usuarios de las posibles ineficiencias presentes en las empresas reales. Reflejar el costo marginal de proveer el servicio. Cubrir los costos eficientes de operación y mantenimiento, y permitir a las empresas sanitarias financiar su desarrollo. Generar una rentabilidad sobre activos modelados que, como mínimo de acuerdo a la ley, debe alcanzar al 7% real anual. 20

21 I. LA HISTORIA Reflejar el mejoramiento en la eficiencia de las empresas, y traslado de aquella eficiencia, en forma paulatina, a los usuarios, a través de una revisión cada 5 años. Proporcionar información adecuada al usuario para orientar sus decisiones de consumo y contribuir a la asignación eficiente de recursos, permitiendo además orientar las decisiones de producción de las empresas. Promover la operación eficiente de los servicios, y la utilización racional del agua por parte de los usuarios. Las tarifas que resultaron de la primera aplicación de este nuevo sistema, durante el año 1990, fueron significativamente mayores que las anteriores. Por ello, no fue factible su aplicación de forma inmediata. Se adoptó la decisión de elaborar un calendario de ajustes paulatinos que culminase, en un período de 5 años, con la aplicación de las tarifas completas. Aquella decisión se tradujo en la difícil tarea de aplicar incrementos de tarifas anuales en cada una de las empresas con el menor impacto posible en los usuarios de servicios sanitarios, a los efectos de lograr al cabo de 5 años aplicar la tarifa de autofinanciamiento. El mejoramiento permanente de la calidad del servicio que prestaba cada una de las empresas sanitarias, se transformó en un factor clave; y fue así como los usuarios fueron percibiendo, junto al incremento de tarifas, una mejor calidad del servicio prestado. Además de lo señalado anteriormente, adquirió gran importancia el efectuar los incrementos de tarifas de manera informada y coordinada con las autoridades regionales. Sin embargo, la principal herramienta para cumplir lo anterior fue la aplicación del subsidio al consumo de agua potable y alcantarillado, para las familias de escasos recursos. 21

22 LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE 3.2. EL SISTEMA DE SUBSIDIOS Un aspecto muy importante del Marco Regulatorio lo constituye la sustitución del subsidio generalizado, a través de tarifas más bajas que las de autofinanciamiento, por un sistema de subsidio focalizado en los grupos familiares de menores ingresos del país. La Ley Nº establece los términos para entregar a los clientes residenciales un subsidio directo al pago de los consumos de los servicios sanitarios. El sistema de subsidios es administrado por las respectivas Municipalidades, las cuales se encargan del proceso de inscripción y selección de postulantes e informan a las empresas sanitarias la nómina de favorecidos. Al emitir la factura la empresa sanitaria indica el monto que debe pagar el cliente y el monto que paga la Municipalidad. Constituye una ayuda monetaria que entrega el Estado de Chile a familias de escasos recursos. Consiste en el pago a las empresas prestadoras de servicios sanitarios de un porcentaje, entre un 25% al 85%, de la cuenta mensual del cliente hasta un consumo de 20 metros cúbicos, por parte de las Municipalidades, las que reciben fondos del Estado para estos efectos. En la práctica, y dado que los hábitos de consumo de la población de más escasos recursos es inferior, el subsidio ha operado sobre la base de una cuenta de 15 metros cúbicos mensuales. Adicionalmente, a partir del año 2005 y dentro del Sistema de Protección Social Chile Solidario, aproximadamente un 5 por ciento de los subsidios otorgados reciben un beneficio del cien por ciento del consumo de una cuenta de hasta 15 metros cúbicos. La selección de los beneficiarios se hace utilizando la información que entrega la ficha denominada CAS (Ficha de Caracterización Social), que es un instrumento que permite focalizar y otorgar recursos del Estado en forma equitativa y justa. Posteriormente se implementa una metodología que permita garantizar la efectividad y equidad de la asignación de cantidad de subsidios por regiones, de acuerdo a los niveles tarifarios vigentes. Se consideran los niveles de ingreso familiar, y bajo la condicionante de que una cuenta mensual de agua potable no llegue a representar un porcentaje igual o mayor al 3% del ingreso familiar. Los requisitos que deben cumplir los postulantes para obtener el subsidio, son los siguientes: Ser residentes permanentes de la vivienda, sin importar si son propietarios, arrendatarios o allegados. Imposibilidad del grupo familiar y/u otras personas residentes en la propiedad, para pagar el monto total del valor de las prestaciones. No tener deudas impagas, por la prestación de los servicios. Solicitar por escrito, al Departamento Social de la Municipalidad respectiva, el otorgamiento del beneficio. Presentar la última cuenta pagada por la prestación del servicio, o si existiera deuda impaga el respectivo convenio de pago suscrito con el prestador. La Municipalidad, en los niveles competentes, analiza y verifica para cada pos- 22

23 I. LA HISTORIA tulante el cumplimiento de los requisitos, en cuyo caso se le concede el beneficio mediante un Decreto Alcaldicio. El subsidio se otorga por tres años como máximo, renovables por otros tres años si se mantienen las condiciones por las cuales fue otorgado. A este beneficio se le puede poner término, en los siguientes casos: Si el beneficiario acumula tres cuentas sucesivas impagas; cambia de domicilio; mejora la condición socioeconómica que motivó el otorgamiento; y por cumplimiento del plazo y en cuyo caso puede repostular. Anualmente el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) informa al Ministerio de Hacienda el número de subsidios por región, los metros cúbicos de consumo a subsidiar, la intensidad del beneficio y el presupuesto requerido para el financiamiento. La implementación de este subsidio en todos los municipios no fue tarea fácil. Requirió de un gran esfuerzo de coordinación de los Municipios, además del apoyo de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, de MIDEPLAN y de las propias empresas sanitarias; las que con sus recursos humanos y materiales, prestaron una gran ayuda al éxito en la aplicación de este beneficio. A pesar de que la existencia y otorgamiento de un beneficio como el de subsidio al consumo, representaría, por una parte, una gran contribución a amplios sectores de menores recursos, y por otra, una significativa ayuda a la aplicación de tarifas que asumieran el costo real del servicio, a dos años de su aplicación (1991) sólo un 54% de los subsidios decretados por el Ministerio de Hacienda se lograron entregar a los beneficiarios. Durante el año 1992 ese porcentaje subió a un 79%, el año 1993 a un 94%, entregándose en la actualidad, prácticamente, el 100% de ellos. Región Nº Subsidio 1991 Nº Subsidio 2004 I II III IV VI VII VIII IX X XI XII V Metropolitana TOTAL

24 LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE Al año 2004 los clientes subsidiados constituyeron un 17% del total de clientes del país y el monto del beneficio fue de $ millones. 4. EXPERIENCIAS INICIALES A inicios de los años noventa, como resultado de la elaboración de los Planes de Desarrollo de cada Empresa, se hicieron evidentes las grandes necesidades de inversión en ellas, y ejemplo de estas carencias, es la situación que, en materia de agua potable, vivían los habitantes de localidades tales como Arica, Iquique, Antofagasta, Calama, Tocopilla, Tal Tal, Caldera, Litoral Sur de la V Región y otras, que no contaban con servicios continuos de agua potable las 24 horas del día; siendo afectados por constantes cortes de suministro, baja presión, etc. Consecuente con lo anterior, ya el año 1991 el Consejo de CORFO definió como línea estratégica para el desarrollo de las empresas sanitarias filiales de la Corporación, incentivar la participación privada en el sector, utilizando el sistema de concesiones, subconcesiones y los aportes de financiamiento reembolsables. Este hecho es lo que explica el estudio, desarrollo e implementación exitosa de los primeros procesos de participación del sector privado: a) La venta de la concesión de los servicios sanitarios de Valdivia por parte de la empresa estatal ESSAL, que fue adjudicada al 24

25 I. LA HISTORIA consorcio integrado por Chilquinta y Aguas de Barcelona ; b) La licitación del contrato de gestión con inversión para el tratamiento de las aguas servidas de la ciudad de Antofagasta por parte de ESSAN, adjudicada a la empresa inglesa Biwater ; c) La licitación del contrato de gestión con inversión del Litoral Sur V Región, por parte de ESVAL, adjudicada a Aguas Quinta (Chilquinta y Aguas de Barcelona). Junto a los anteriores procesos exitosos se avanzó en el estudio de otros, que finalmente no tuvieron éxito; como fueron los procesos de licitación de los servicios sanitarios de Panguipulli; Litoral Norte de la V Región; Puente Alto y Concepción-Talcahuano-Chiguayante. Se había pensado aplicar la modalidad de Venta de las Concesiones en los dos primeros casos y la de Contrato de Gestión con Inversión en los dos últimos. a) Venta de la Concesión de los Servicios de la ciudad de Valdivia La venta de la concesión de Valdivia, realizada en 1994, consistió en el traspaso al sector privado de todas las concesiones que la Empresa de Servicios Sanitarios de los Lagos S.A. (ESSAL S.A.), filial de CORFO, poseía para la explotación de los servicios de agua potable y alcantarillado de aguas servidas en la ciudad de Valdivia. En las bases de la licitación pública se estableció que la empresa privada, que fuera la adjudicataria, debería invertir el equivalente a 23 millones de dólares de la época, para dar cumplimiento a los Planes de Desarrollo aprobados por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, considerándose en éstos una solución eficiente al problema de contaminación que representaba la disposición final de aguas servidas en los ríos de la ciudad. La licitación pública de esta concesión fue adjudicada en el precio de 10,5 millones de dólares a la Sociedad Aguas Décima S.A. integrada por la empresa chilena Chilquinta y la española Aguas de Barcelona, debiendo asumir esta sociedad, además del precio pagado, el monto de la inversión referida precedentemente. b) Contrato de Gestión con Inversión del Litoral Sur de Valparaíso El Litoral Sur de Valparaíso, que comprende las ciudades costeras ubicadas entre San Antonio y Algarrobo, eran atendidas por la Empresa de Servicios Sanitarios de Valparaíso S.A. (ESVAL S.A.), filial de CORFO. En 1993, previa licitación pública, ESVAL adjudicó a Aguas Quinta S.A., integrada por Chilquinta S.A. de Chile y Aguas de Barcelona de España, un contrato de Gestión con Inversión, por un período de 35 años, la administración de los servicios sanitarios y ejecución de nuevas obras en la zona correspondiente al Litoral Sur de la Región de Valparaíso, a cambio del pago de un porcentaje de la facturación mensual. Durante el plazo del contrato, y conforme a éste, el responsable de la gestión ante la autoridad reguladora siguió siendo ESVAL, concesionaria del servicio, la que al término del contrato recibiría las obras ejecutadas por el operador privado. 25

26 LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE La inversión realizada por Aguas Quinta S.A., alcanzó, al 31 de diciembre de 1999 la suma de $ millones, y su gestión finalizó con motivo del proceso de incorporación de capital privado en Esval S.A. llevado a cabo el año 1998 bajo la modalidad de venta de un paquete accionario, puesto que se puso término de común acuerdo al Contrato, toda vez que Esval S.A. bajo el control privado, asumió nuevamente la prestación del servicio sanitario del Litoral Sur de Valparaíso. c) Contrato BOT para el tratamiento de las aguas servidas de Antofagasta En 1994 previa licitación pública, se suscribió un contrato por 30 años, bajo la modalidad BOT, entre la Empresa de Servicios Sanitarios de Antofagasta S.A. (ESSAN S.A.), filial de CORFO, y la empresa privada Bayesa, formada por Biwater de Inglaterra y la compañía chilena Aguas y Ecología, para la disposición final de las aguas servidas de la ciudad de Antofagasta. Este proyecto era de gran interés para Antofagasta, ciudad localizada en una zona desértica, aproximadamente a kilómetros al norte de Santiago; por cuanto se trataría las aguas servidas de esa ciudad, parte de las cuales se recuperarían para ser destinadas a actividades agrícolas, mineras y otras. El contrato exigió a la empresa privada construir obras por alrededor de 10 millones de dólares. A la fecha, se encuentran construidas la totalidad de las obras, lo que implica un saneamiento del 100% de la ciudad. El precio del contrato se estableció de la siguiente manera: Cargo fijo por infraestructura de 3.356,3717 UF por mes (150 cuotas) Cargo fijo por operación de 708,3333 UF por mes. Cargo variable de 0,65505 UF/1000 m 3 de aguas servidas. Además establece la posibilidad de que BAYESA S.A. comercialice las aguas servidas tratadas, evento en el cual debe pagar a ESSAN S.A. una participación definida en el contrato. d) Contrato BOT para una Planta Desaladora de agua salobre en Arica En el año 1996, la Empresa de Servicios Sanitarios de Tarapacá (ESSAT S.A.) llamó a Licitación Pública Internacional para el diseño, construcción y operación de una Planta de Tratamiento de Agua Salobre. El requerimiento de capacidad de la planta fue de 206 l/s de agua permeada. Se adjudicó esta Licitación el Consorcio Español INIMA, y el contrato se suscribió en el mes de mayo de 1997, con una duración de 12 años a contar de esa fecha. La forma de pago pactada de la inversión, fue de US$ 2,5 millones de contado (se pagó por ESSAT en el mes de octubre de 1997) y 22 cuotas semestrales de US$ cada una. El pago convenido por la operación fue de 0,007 UF por metro cúbico de agua tratada, más el pago de UF mensuales como cargo fijo mensual. 26

27 I. LA HISTORIA Con esta obra, que inició sus operaciones en el año 1998, se superó definitivamente el problema de desabastecimiento de agua potable que soportó por décadas la ciudad de Arica. e) Contrato BOT para el Tratamiento y Transporte de las aguas servidas de Calama En septiembre de 1999 la Empresa de Servicios Sanitarios de Antofagasta llamó a Licitación Pública Internacional para contratación, bajo la modalidad de BOT, la prestación del servicio de tratamiento de las aguas servidas y el transporte de las aguas servidas tratadas de la ciudad de Calama. La duración del contrato es por un período de 20 años y es responsabilidad del adjudicatario el financiamiento, la ejecución, la operación y mantenimiento de todas las obras de infraestructura necesaria para prestar el servicio. En el mes de marzo de 2001, se adjudicó el contrato al consorcio Biwater ( Aguas de Quetena ), quien recibiría mensualmente 2.826,8061 UF por el concepto de cargo fijo por tratamiento; 1,9246 UF por cada m 3 como cargo variable por tratamiento; 1.456,2334 UF por cargo fijo por transporte y 0,9915 UF por cada m 3 como cargo variable por transporte. f) Contrato BOT para la desalación de agua de mar en Antofagasta En 1999 la Empresa de Servicios Sanitarios de Antofagasta llamó a Licitación Pública Internacional para el diseño, financiamiento, ejecución, operación y mantenimiento de todas las obras necesarias para atender los requerimientos de abastecimiento de agua de mar, incluyendo las obras de toma de agua de mar, el sistema de pretratamiento, la planta desaladora y la impulsión del agua tratada hasta los estanques de regulación. Entre los licitantes se presentaron el Consorcio Aguas de Antofagasta, PRIDESA, y el Consorcio Desalant, adjudicándose el contrato este último Consorcio del grupo INIMA. La duración del contrato es por 20 años a contar del 5 de abril de 2001, fecha de la firma del contrato. El precio del servicio y entrega de agua potable está compuesto por: a. Servicio de Captación y conducción de agua de mar: i. Cargo fijo infraestructura ii. Cargo fijo por operación y mantenimiento iii. Cargo variable por operación y mantenimiento b. Servicio de Desalación i. Cargo fijo infraestructura ii. Cargo fijo por operación y mantenimiento iii. Cargo variable por operación y mantenimiento 27