La Defensa de la Sociedad Civil

Transcripción

1 WORLD MOVEMENT for DEMOCRACY Confronting the Challenges to Democracy in the 21 st Century National Endowment for 1025 F St., NW, Suite 800 Tel: world@ned.org Democracy, Secretariat Washington, D.C Fax: La Defensa de la Sociedad Civil Estudio de Las Leyes y Regulaciones Que Rigen Las Organizaciones de La Sociedad Civil en Panama Preparado por: Magaly Castillo *Las declaraciones y opinions expresadas en este reporte son las del autor y no reflejan las del World Movement for Democracy, el National Endowment for Democracy, o el International Center for Not-for-Profit Law.

2 INTRODUCCIÓN En encuesta realizada por la Universidad de Vanderbilt en el año 2008, se reflejó que casi el 90% de los panameños no participan en organizaciones gremiales, sociales o sindicales, por lo que se concluyó que Panamá es uno de los países donde los ciudadanos tienen más bajo nivel de participación en asociaciones, grupos o gremios de toda la región centroamericana. Sin embargo, no se puede desconocer que la sociedad civil panameña tiene una actuación significativa en el acontecer nacional, en los temas: ambientales, reforma judicial, derechos humanos, transparencia y fiscalización del gobierno e identidad étnica, ocupando progresivamente mayor espacio y participación en los temas de interés público. La Constitución Política de la Republica de Panamá reconoce la libertad de asociación, así como el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica de las asociaciones, de conformidad con lo que establezca la ley, excepto aquellas que se funden sobre criterios discriminatorios (Artículo 39), libertad de pensamiento y expresión (Artículo 37) y la libertad de reunión pacífica (Artículo 38). Entre las leyes que rigen a las organizaciones de sociedad civil se encuentran la Constitución Política, Código Civil (Artículos 64-75), Decreto Ejecutivo 170 de 1993, Decreto Ejecutivo 524 de 2005, Decreto Ejecutivo 627 de 2006, Resoluciones y de 2008 de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas. El Código Civil en sus Artículos 64 al 75, define el concepto de Persona Jurídica, así como su clasificación. En el Numeral 4 y 5 se definen las asociaciones de interés público y de interés privado. En estos artículos, además se establece el alcance y capacidad de las personas jurídicas, se establece el reconocimiento de personería jurídica a las Asociaciones sin fines de lucro, otorgando la facultad al Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Gobierno y Justicia. La Ley 33 de Junio 2010, siendo una modificación al Código Tributario, reglamenta el tema de la doble tributación con países con los que Panamá ha firmado acuerdos de libre comercio, en la que se introduce un artículo que establece la obligación de las organizaciones sin fines de lucro de crear un portal de internet donde se publique los nombres de los donantes. El Decreto Ejecutivo 170 de 1993, hace referencia a la exoneración del impuesto sobre la renta para las Asociaciones sin fines de lucro. En al Artículo 13 del Decreto se hace referencia a que las rentas percibidas por las asociaciones sin fines de lucro están exoneradas del impuesto sobre la renta siempre que estas rentas se dediquen exclusivamente a la asistencia social, la beneficencia pública, la educación o el deporte. El Decreto Ejecutivo 524 de noviembre de 2005, deroga el Decreto Ejecutivo 160 de 2000 que regulaba el otorgamiento de las personerías jurídicas estableciendo nuevos requisitos para la obtención de Personería Jurídica por parte del Ministerio de Gobierno y Justicia, se crea un Registro de las entidades sin fines de lucro en el Ministerio de Gobierno. El Decreto 627 de diciembre de 2006 modifica el Artículo 11 del Decreto Ejecutivo 524 respecto al Registro de las entidades sin fines de lucro. Bajo el Decreto, las fundaciones de interés privado que se constituyen conforme a la Ley 25 de junio de 1995 también se pueden registrar en el Ministerio de Gobierno, siempre que en su constitución se establezca que sus fines son estrictamente sociales y que comprueben estar afiliadas a la Ciudad del Saber. 1

3 Las regulaciones están accesibles a todos los ciudadanos y rigen para todo el país, sin embargo debido al centralismo institucional del país, los habitantes de las provincias tienen dificultad de acceder a las oficinas públicas donde realizar los trámites de reconocimiento del derecho de asociación. ESTABLECIMIENTO Y REGISTRO Tipos Organizativos El Código Civil establece como personas jurídicas a las asociaciones religiosas, asociaciones de interés público como definidas en el Decreto Ejecutivo 600 de 2005, y asociaciones de interés privado sin fines de lucro reconocidas por el Ejecutivo bajo el Decreto Ejecutivo 524 de 2005, y otras asociaciones civiles. El Código de Trabajo regula la formación de sindicatos. Aunque todas forman parte de la sociedad civil, este informe se centra en las asociaciones de interés privado, categoría en la cual se concentra la mayor cantidad de organizaciones pertinentes y relevantes. Las asociaciones de interés privado se caracterizan por su financiamiento de carácter privado, siendo administradas por organismos no públicos u oficiales, y sus objetivos están relacionados con la defensa de derechos o el mejoramiento de las condiciones morales o intelectuales de sus miembros o de la sociedad. Corresponde al Ministerio de Gobierno (MINGOB) conceder la personería jurídica y fiscalizar el funcionamiento de las asociaciones de interés privado sin fines de lucro, junto a la Contraloría General de la República (CGR) y la Dirección General de Ingresos (DGI) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en aspectos relativos al origen, manejo y destino de sus fondos. Las limitaciones están establecidas en la norma constitucional: no se permite formar asociaciones contrarias a la moral o al orden legal, ni se reconocerá personería jurídica a aquellas fundadas sobre ideas racistas o discriminatorias. En el Decreto Ejecutivo 524 de 2005 de adiciona la prohibición de objetivos contrarios a las buenas costumbres. Se conoce el caso de la Asociación de Hombres y Mujeres Nuevos de Panamá. Esta organización que defiende los derechos de gays y lesbianas solicito personería jurídica al Ministerio de Gobierno y Justicia y fue negada tres veces por el Ministerio alegando que una organización de homosexuales iba en contra de la moral pública y los valores cristianos de la sociedad panameña. Se argumentó la Constitución Nacional donde impide la creación de organizaciones que vayan en contra de la moral pública. A esta organización se le concedió finalmente la personería jurídica luego de la visita de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA en el año Según los registros de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Comercio e Industrias en Panamá existen 721 organizaciones no-gubernamentales (ONG) y fundaciones sin fines de lucro inscritas legalmente y que pueden recibir donaciones. Sin embargo existen algunas ONGs que funcionan sin el trámite debido ante la DGI. El Ministerio de Gobierno y Justicia no cuenta con información estadística sobre el número de ONG a las que se ha otorgado personería jurídica. Estado de Beneficio Público. Se reconoce el interés social de las OSC para recibir donaciones deducibles del impuesto sobre la renta, una vez autorizadas por la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas. La solicitud para la autorización de recibir la condición de utilidad pública debe 2

4 incluir poder notariado, hechos que justifiquen la solicitud, adjuntar listado de miembros de la organización, 1 domicilio, calendario de reuniones, certificado original y vigente del Registro Público que acredite la existencia de la organización, copia autenticada de la resolución del MINGOB que reconozca la actividad como benéfica o educativa, sin fines de lucro, copia de la escritura de constitución y los estatutos, plan de trabajo (5 años) y prueba de ejecuciones constantes en beneficio de la comunidad al menos durante los 12 meses anteriores, excepto las filiales de organizaciones internacionales reconocidas. Se debe adjuntar el listado de todos los miembros fundadores y de su junta Directiva. También deben presentar material escrito sobre la marcha de planes y programas de la organización, estar anuentes a inspecciones oculares de las instalaciones, obras y proyectos y cumplir con las regulaciones establecidas en la Resolución de El Decreto Ejecutivo 627 del 2006 extiende el reconocimiento de la personería jurídica a fundaciones de interés privado constituidas según la Ley 25 de 1995 siempre que tengan: 1. fines estrictamente sociales estipulados en su acta fundacional; 2. afiliación comprobada a la Ciudad del Saber, que es una fundación privada con participación del sector público que se encarga de la capacitación y promoción de la ciencia y la cultura en el país. Corresponde al Ministerio de Gobierno expedir el resuelto para lograr la acreditación ante el Ministerio de Desarrollo Social y la autorización para recibir donaciones deducibles del impuesto sobre la renta. Barreras de Entrada Las OSC pueden obtener personería jurídica, y aquellas organizaciones que no la hayan obtenido y realizado la inscripción no podrán recibir los beneficios que establece la ley para las ONGs y sobre todo no pueden recibir donaciones susceptibles de exoneración de impuestos sobre la renta. Sin embargo, salvo por las limitaciones generales ya mencionadas no está prohibida la formación y operación de organizaciones no reconocidas y registradas, es decir, existen en el país algunas organizaciones informales que actúan y defienden intereses comunitarios, aún cuando no sean considerados personas jurídicas. La junta directiva de las asociaciones de interés privado sin fines de lucro, con un mínimo de cinco miembros, debe estar compuesta por panameños, salvo las excepciones de diplomáticos, funcionarios de embajadas, organismos de Estados y entidades legalmente inscritas en el extranjero que deseen establecer una filial. Debe presentar estatutos con objetivos definidos (no contrarios a la ley, moral o buenas costumbres) y fines específicos (benéficos, gremiales, otros), acta de constitución y plan de trabajo por 5 años, actividades principales a desarrollar y medios para alcanzarlos, 2 procedimiento de disolución y destino de bienes. Existe la obligación de mantener un local propio o alquilado dentro del territorio nacional, como domicilio y sitio de reuniones para las actividades dirigidas al cumplimiento de sus fines, el cual es posiblemente objeto de inspección previa al otorgamiento de personería jurídica. También es deber, mantener el libro de actas, un registro actualizado de miembros y los libros de registros contables necesarios. Para establecer filiales de una entidad extranjera se requiere autorización de quien dirija la entidad extranjera, documentación de inscripción en el extranjero debidamente autenticada, escrito que designe al representante legal, panameño o extranjero residente, traducción autorizada de la documentación que lo necesite, lista de miembros de la Junta Directiva, poder, y carta de solicitud. 1 Se debe colocar el nombre, firma y número de cedula de identidad personal de cada miembro. 2 Se debe decir de donde provendrán los fondos para el mantenimiento de la ONG. 3

5 El otorgamiento de la personería jurídica corresponde al MINGOB, donde se registran las organizaciones según la actividad que realicen, y posteriormente dicha certificación debe ser inscrita en Registro Público. Como autoridad puede realizar observaciones a las solicitudes, las cuales deben ser subsanadas dentro del plazo de 3 meses a partir de la notificación, o procede la negación. Una vez negada, se puede reingresar la solicitud. SUPERVISION Y APLICACIÓN DEL GOBIERNO Actividades Regulatorias El Ministerio de Gobierno y Justicia es el encargado de la fiscalización de las actividades de las OSC, igualmente la Contraloría General de la República en cuanto al manejo, destino y funcionamiento de los fondos, y la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas en lo relativo a las donaciones recibidas que son deducibles del impuesto sobre la renta. Gobierno Interno La ley dispone la existencia de la Asamblea General y la Junta Directiva, como órganos esenciales de gobierno en las OSC, siendo llevada en lo demás según lo dispuesto (órganos, funciones, procedimientos) en los estatutos. Informes De acuerdo a la Resolución del año 2008 de la DGI toda asociación sin fines de lucro autorizada para recibir donaciones deducibles del impuesto sobre la renta debe presentar por vía electrónica un informe de donaciones recibidas con el nombre del donante, cédula o registro de contribuyente, fecha, monto en especie y/o efectivo, junto a otros datos requeridos, cubriendo el período de un año. La Ley 50 de 2003, reformada por la Ley 49 de 2009, establece la obligación de todas las asociaciones sin fines de lucro de llevar control de los fondos que reciban, generen o transfieran, llevar registro de operaciones financieras, transacciones y donaciones que justifiquen su origen o naturaleza, y presentar informe anual consolidado al MEF de todas las donaciones recibidas, con multas por incumplimiento de 50 a 250 dólares en caso de reincidencia. De persistir el incumplimiento el MINGOB, vía requerimiento del MEF, de oficio dejará sin efecto la personería jurídica de la asociación sin fines de lucro. Como toda decisión administrativa existe el derecho de reconsideración y apelación. Desde el año 2010 las OSC tienen la obligación de presentar informes mensuales técnicos y financieros al manejar fondos de donaciones de interés público, y a mantener toda la documentación necesaria para la fiscalización del origen, manejo y destino de los fondos. Mediante la Ley 33 de 2010, que reforma a la Ley 50 de 2003, las asociaciones sin fines de lucro deberán mantener mensualmente actualizados en un sitio preestablecido en Internet a todos los donantes de su institución u organización, y mantener informada a la DGI de la dirección en la red, sus cambios de portal o cualquiera otra modificación que se realice sobre el acceso público a la información de los donantes. El Artículo 20 del Decreto de Gabinete 109 de 1970 modificado por la Ley 33 de 2010 señala que la DGI está autorizada y facultada para solicitar y recabar de las entidades públicas, privadas y terceros en 4

6 general, sin excepción, toda clase de información necesaria e inherente a la determinación de las obligaciones tributarias, a los hechos generadores de los tributos o de exenciones, a sus montos, fuentes de ingresos, remesas, retenciones, costos, reservas, gastos, entre otros, relacionados con la tributación, así como información de los responsables de tales obligaciones o de los titulares de derechos de exenciones tributarias. No se conoce de acciones emprendidas contra las ONGs, en seguimiento a esta norma. La DGI igualmente está autorizada y facultada para solicitar y recabar información, con el único y exclusivo propósito de darle cumplimiento a los convenios internacionales suscritos por la República de Panamá, para el intercambio de información tributaria, aun cuando no tenga relación con un interés tributario doméstico. Aplicación y Sanciones del Estado El Estado debe tramitar la revocatoria o disolución de las OSC de interés privado, al existir información sobre la realización de actividades ilícitas o contrarias a los objetivos descritos en los estatutos, sin perjuicio de las acciones penales que deba realizar. El Ministerio de Gobierno y Justicia realizara todos los tramites para la disolución o revocatoria de la personería jurídica y también podrá hacer lo mismo si por medio de investigación previa se comprueba que tienen mas de 5 años de inactivad o que no hayan sido inscritas en el registro que lleva el Ministerio de Gobierno y Justicia. El artículo 23 del Decreto 524 de 2005 establece que contra las decisiones emitidas por el Ministerio de Gobierno, procede Recurso de Reconsideración, el cual podrá ser interpuesto dentro de los cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación. En caso de que las OSC proporcionen a la DGI, información falsa o inexacta de forma simulada o fraudulenta en el informe de donaciones recibidas, será revocada de oficio la autorización para recibir donaciones deducibles del impuesto sobre la renta, por lo que no se aceptarían las deducciones correspondientes al período del incumplimiento. Igual sanción se genera por el incumplimiento en los plazos de presentación de los informes, además de una multa entre los US $1,000 y US $10 mil dólares, y el cierre entre 2 y 15 días del establecimiento, según sea la primera vez o reincidente en el incumplimiento. Es decir las ONGs tienen la oportunidad de enmendar el incumplimiento. Disolución y Liquidación La disolución de las OSC de interés privado se realizará de oficio por la autoridad en los casos de existir información sobre actividades ilícitas o contrarias a sus fines y objetivos, puede realizarse al comprobar 5 años de inactividad o no inscripción en el registro del MINGOB. En ambos casos cabe recurso de reconsideración dentro de los 5 días hábiles posteriores a la notificación. 3 También pueden ser disueltas por acuerdo de Junta Directiva aprobado por la Asamblea General de acuerdo a los motivos dispuestos en los estatutos, a ser notificada al MINGOB e inscrita en el Registro Público. Los fondos y bienes de las OSC de interés privado en liquidación deben ser donados a entidades benéficas o con fines similares a la disuelta. 3 Casi todos los recursos de reconsideración tanto en materia judicial como administrativa dan el término es de cinco días contados a partir de la notificación. 5

7 Otras Restricciones Paralelo al activismo de las OSC en los tema de democracia y lucha contra la corrupción en el país, se ha visto un desarrollo legislativo, constantemente modificado durante la última década, orientado a la amenaza de controlar y fiscalizar sus acciones, utilizando el discurso de lucha contra el narcotráfico, terrorismo y otras conductas ilícitas. Aunque en la práctica estos controles no se han aplicado lo cierto es que la hostilidad es abierta y creciente en las declaraciones de autoridades y funcionarios de la actual administración, producto de confrontaciones por el cierre de espacios de participación y colaboración, el archivo de agendas construidas de manera conjunta entre OSC y el Estado, y visiones distintas en temas diversos relacionados al accionar de las OSC. Se observa el posible uso de las instituciones públicas y el ordenamiento jurídico descrito como mecanismo de acoso y persecución selectiva a miembros de las OSC, en especial aquellas dedicadas a los temas de democracia y derechos humanos. ACTIVIDADES DE LAS OSC Poderes Generales Las OSC pueden ejercer todos los derechos correspondientes a cualquier persona jurídica en el país (adquirir o poseer bienes, contraer obligaciones y ejercer acciones). Expresión, Defensa y Actividades de Política Pública Existe libertad de expresar las posiciones de las OSC respecto a la actuación gubernamental y la defensa de sus causas, aunque el clima de hostilidad hacia tales actividades alcanza la instrumentalización uso de las instituciones públicas para limitar mediante diversas formas de presión el ejercicio de tales libertades. Los espacios de participación política, incluyendo aquellas existentes en el procedimiento legislativo se han visto obstaculizadas en su realización o efectividad por la creciente interferencia del Ejecutivo en los otros poderes y órganos del Estado. Comunicación y Cooperación No existen restricciones legales al contacto y cooperación entre grupos de la sociedad civil, gobierno y sector privado, ni en el acceso a redes o internet, aunque el marco jurídico administrativo, por ejemplo el migratorio, podría estar siendo utilizado con esos fines. Varias organizaciones se pueden unir para la realización de objetivos comunes, previa aprobación de la Asamblea General. Búsqueda y Obtención de Financiamiento Los fondos recibidos de gobiernos extranjeros, organizaciones nacionales e internacionales y otras fuentes canalizadas a través de instituciones públicas son considerados de naturaleza pública, su destino, manejo y funcionamiento está sometido a las leyes vigentes en la materia y a la fiscalización del MINGOB y la CGR, institución que refrenda y fiscaliza las cuentas en instituciones financieras del Estado en las cuales de deben depositar los fondos obtenidos para proyectos de interés público. De recibir fondos de donaciones de interés público, surge la obligación de presentar informes mensuales técnicos y financieros de avance del proyecto, cumplimiento de exigencias técnicas y finalización de obras. Se debe mantener toda la información en las oficinas para inspecciones requeridas por las autoridades fiscalizadoras. Es posible competir en licitaciones por fondos del gobierno para el desarrollo de actividades de interés social. 6

8 CONCLUSIONES Temas Prioritarios Las organizaciones no gubernamentales de Panamá aunque muy debilitadas por las políticas de los gobiernos de manipulación e infiltración, han demostrado en los últimos años una alta capacidad de articular reformas y de incidencia mediática. En lo últimos meses se han realizado esfuerzos por crear redes sociales para la defensa de los derechos humanos y las libertades, lo que ha fortalecido el movimiento social en Panamá. Uno de los objetivos más importantes de estas redes de sociedad civil es la promoción de una ley de participación ciudadana que fue discutida en el año 2009 pero que espera ser debatida en la Asamblea de Diputados. Justificaciones Gubernamentales Las barreras legales diseñadas en los últimos 10 años para controlar a las ONGs han tenido su fundamento en una supuesta lucha contra las actividades ilícitas: narcotráfico, terrorismo y lavado de activos. Por otra parte, se da una creciente ambiente de hostilidad política hacia las OSC en el gobierno actual que se argumenta en base a supuestas alianzas de las OSC con sectores de la oposición política, conduciendo a la descalificación de la organización por falta de transparencia, representatividad, legitimidad o credibilidad, intereses personales o políticos de grupos minoritarios, o la descalificación personal de los miembros de las OSC por sus acciones calificadas de show, mentiras, acciones temerarias que atentan contra el país y la estabilidad del gobierno. Respuestas Estratégicas Las OSC deben profundizar en el reconocimiento de las complejidades e interrelaciones de los temas conflictivos de la realidad social con el ánimo de comprender posiciones de distintos actores sociales y abrir mayores posibilidades a alianzas tácticas y estratégicas, en el marco de una lucha general por el establecimiento de condiciones realmente democráticas de convivencia. La defensa de la sociedad civil, el orden democrático y el mejoramiento de las normas que regulan la vida en la sociedad panameña, pasa por comprender la necesidad de trascender del activismo social hacia posiciones de mayor trascendencia política. Les corresponde a la sociedad civil fortalecer las redes y alianzas y promover las reformas legales que permitan una mejor democracia participativa en Panamá. 7