Regional Cuyo. Editorial Mendoza. Además, en este informe Mendoza Global y Sectorial en Detalle. Año 22 - Edición Nº 863 Junio de 2014

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1 Año 22 - Edición Nº 863 Junio de 2014 Regional Cuyo Editorial Mendoza La discusión petrolera Además, en este informe Mendoza Global y Sectorial en Detalle

2 Editorial - 1 La discusión petrolera Síntesis La discusión entre Nación y los gobiernos de provincias petroleras está centrada en la magnitud de los fondos a cobrar por estas últimas (regalías y otros conceptos). Deben cobrar por ser dueños del recurso petrolero, pero se discute el cuánto cobrar. Lo lógico es que a las provincias se les pague la regalía, cuyo porcentaje debiera ser flexible (aquellas zonas menos productivas aceptarían cobrar alícuotas menores). Igualmente, las provincias enfrentan un límite natural, que son las otras alternativas que tienen las empresas petroleras. Si se fija un porcentaje alto de regalías en una provincia, la empresa petrolera puede irse a otra provincia o a otro país (y así elude el pago de esas regalías). Esta opción, sin embargo, no es tan sencilla para la petrolera estatal. Por su compromiso político de invertir más en el país, tendría más problemas para eludir el pago de aquellos conceptos provinciales. Y de ahí la discusión. En este debate, no debe olvidarse que el principal problema en este sector es el impuesto a las exportaciones (retenciones). En vez de u$s 100 por barril, las empresas petroleras reciben un monto menor (ahora u$s 70, y antes u$s 42). El objetivo de este impuesto era evitar aumentos fuertes en los precios internos de los combustibles, pero como efecto colateral, ha causado la caída en la producción total de petróleo, obligando a importar combustibles, contribuyendo a deteriorar las finanzas del gobierno nacional. También ha reducido las regalías que cobran las provincias petroleras. La eliminación de las retenciones reduciría los decibeles de esa discusión y alentaría la actividad petrolera en el país, pero tendría su consecuente impacto sobre precios internos de los combustibles. Esto se debe a que hace varios años se ha mantenido esa distorsión, haciendo más difícil su eliminación. Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Marcelo L. Capello. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual Nº ISSN Nº (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610, 2º piso (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54 11) Sede Córdoba: Campillo 394 (5001) Córdoba, Argentina. Tel.: (54 351) /6523. E mail: info@ieral.org ieralcordoba@ieral.org.

3 1. Panorama actual El fenómeno petrolero, especialmente con Vaca Muerta, presenta un gran potencial para las regiones que cuentan con dicho mineral, lo cual se traduce no sólo en mayor actividad económica, sino además en mayores fondos para las provincias. Sobre este último punto, surgen algunas discusiones. En el siguiente esquema, se presentan los principales actores en el sector petrolero, y los ítems por los cuales discuten entre ellos. Aun siendo una perspectiva mendocina, este análisis se puede trasladar a la de otras provincias petroleras. Quién es quién y puntos de conflicto Petroleras Retenciones Precio petróleo Acarreo IIBB Regalías Gob. Nacional Retenciones Provincia El punto clave es el ingreso que genera la extracción del petróleo, ingreso determinado por el precio del crudo. Los tres principales actores que desean captar parte de ese ingreso son (i) las empresas petroleras, que realizan la actividad extractiva, (ii) los gobiernos provinciales, dueños del recurso natural no renovable, y (iii) el gobierno nacional, que interviene de distintas maneras (especialmente, vía cobro de impuestos). El principal punto de discordia entre el gobierno nacional y las petroleras es el impuesto a las exportaciones (conocido como retenciones ). De u$s 100 dólares que se paga por el petróleo en el mundo, las empresas reciben una cifra menor (actualmente u$s 70, y antes menos, u$s 42), y el resto se lo queda el gobierno nacional. Estas empresas no han hecho paro petrolero para quejarse de esta retención, como sí lo hicieron el sector agrícola años atrás, porque las petroleras tienen

4 otras opciones de inversión (se van a otros países, alternativa que no tienen los agricultores argentinos). Un objetivo de estas retenciones es conseguir menores precios de combustibles dentro el país 1, lo cual ha causado un fuerte aumento en su consumo, fomentando el boom de ventas de autos, pero también una permanente disminución en la extracción de crudo. Así explica los crecientes montos pagados para importar petróleo y/o combustibles, y el creciente déficit fiscal a nivel nacional. Estas retenciones también han perjudicado a las provincias petroleras, puesto que han padecido una reducción en los montos cobrados por regalías petrolíferas (y también en otros impuestos, como el de los ingresos brutos). El gráfico muestra la evolución de las regalías petrolíferas recibidas por la provincia de Mendoza, y se le agregan lo perdido por el menor precio cobrado (debido a las retenciones) y por la caída de la producción (en el gráfico se ha considerado el caso que se hubiese mantenido la producción del año 2003). Las regalías en el año 2013 equivaldrían a eliminar el impuesto de sellos, más un adicional. Ahora pasemos al punto de discordia entre las provincias y las petroleras, y que está referido a los distintos conceptos que la primera le cobra a las segundas. Es razonable que a la provincia le paguen regalías, al ser el propietario del recurso 1 Durante los noventa, el precio de la nafta (en dólares) en Argentina evolucionaba en forma similar a Chile. Luego a partir del año 2002, aumentaron fuertemente en Chile (se triplicaron y un poco más), siguiendo la tendencia del precio internacional del petróleo. El aumento fue mucho menor en nuestro país.

5 natural. Estas regalías representan un 12% del valor en boca de pozo 2, pero en algunas nuevas licitaciones de áreas petrolíferas este porcentaje ha sido mayor 3. Las petroleras también pagan el impuesto a los ingresos brutos, como cualquier otra actividad económica, y lo que se discute es la alícuota. A partir del año 2011 el gobierno provincial inició una política de incremento de esas alícuotas, y en el caso petrolero se pasó del 2% al 5%, porcentaje que puede disminuirse a 3,5% si cumplen con un plan de inversión fijado de antemano. Los porcentajes pueden parecer pequeños, pero son cobrados sobre el total facturado. Si se lo calcula sobre el margen de ganancias o sobre el valor agregado, ese porcentaje es mucho mayor, y preocupante. Ese aumento de alícuotas en el impuesto a los ingresos brutos está acorde a las dificultades financieras del gobierno provincial en los últimos años. En una familia o en una empresa, cuando los números no cierran, se ajustan vía gastos, mientras que el sector público se opta por aumentar los ingresos vía mayor presión impositiva, obligando a ajustar al sector privado. Estos aumentos de impuestos están vinculados con la estabilidad impositiva para proyectos de largo plazo. En la actividad petrolera se realizan inversiones de gran magnitud, que implican costos hundidos. Una vez invertido, no se puede recuperar. La tentación de los gobiernos es atraer a empresas petroleras, ofreciéndoles impuestos bajos, y una vez realizadas las inversiones, aumentárselos sabiendo que no pueden escapar. Por ello, en sectores como minería y petróleo, es conveniente la presencia de una estabilidad impositiva, que implique no cambiar las alícuotas durante un largo plazo. El tercer concepto que la provincia cobra (en realidad, desea cobrar) es el denominado acarreo, que es un adicional por participar en el negocio petrolero. La justificación es que la provincia (a través de una empresa estatal de energía) participa en el negocio petrolero aportando el derecho de explotar yacimientos, y por ello, cobra el acarreo 4. 2 Ley de Hidrocarburos, N , art. 59. Se la denomina la Ley Larga 3 Por la nueva ley de hidrocarburos, N (Ley Corta ), art. 2, permite que haya diferencias en regalías para los nuevas concesiones de explotación. 4 En Mendoza, se menciona que la empresa estatal puede realizar aportes de fondos para la explotación (acorde al artículo de A. Neme, El petróleo, Argentina, Mendoza, YPF, Emesa y...montero, en Los Andes del día 4 de Junio de 2014).

6 Por qué la presencia del acarreo? Para entender, vamos a otro sector, el minero. En la minería los recursos también son de la provincia, pero existe una ley nacional que le fija el porcentaje de regalías (3%). Como para una región puede parecer una cifra pequeña, una opción es utilizar la figura de una empresa estatal que participe en el negocio minero aportando el derecho de explotación del yacimiento, cobrando así un adicional 5. En realidad, la traba es el porcentaje de regalía fijado por la ley nacional. Si no estuviese esa restricción, la provincia podría cobrar una regalía mayor, sin necesidad de crear otra tarifa como el acarreo. Con estos puntos de discordia, qué es lo que correspondería? Como en cualquier negocio, el precio debería fijarlo el dueño del recurso, que en este caso sería la provincia. Por eso, sería razonable un marco de precios flexibles. Si se tratara de una región con mucho potencial, podría fijar regalías más altas. En cambio, si otra zona no tiene tanto potencial y quiere atraer inversiones petroleras, optaría por cobrar un menor porcentaje. En este razonamiento, debe dejarse en claro una limitación que enfrentan las provincias. En general, las empresas petroleras tienen la ventaja de tener una gran variedad de lugares en el mundo donde invertir. Si una provincia quiere cobrar regalías muy altas, las petroleras pueden descartar esta opción y elegir otro destino (como irse del país). El mensaje anterior es en general, pero se complica en el caso de la petrolera estatal. La misma tendría un compromiso político de invertir más fondos en el país. Por ello, es la que más siente el peso de los distintos conceptos cobrados por las provincias, porque tendría más problemas para eludirlos 6. De ahí, la intervención del gobierno nacional por fijar un acuerdo con las provincias. 2. El posible acuerdo 7 5 Esta política fue aplicada en provincias patagónicas. En petróleo, está la empresa estatal Gas y Petróleo del Neuquén. 6 Hay una diferencia entre eludir y evadir. En la evasión, se trata de no pagar las regalías aunque se esté realizando la explotación petrolera (es una acción ilegal). En cambio, en la elusión, no se realiza dicha actividad petrolera, y por tanto, no corresponde pagar regalías. 7 Un análisis más detallado se encuentra en el artículo de Eliana Miranda, Energía: urgidos por las escasas inversiones, provincias y Nación intentan mayor coordinación en la política hidrocarburífera, que aparece en el Informe de Coyuntura Nacional N 861, del IERAL.

7 Posible, porque a la fecha de este informe todavía están en periodo de negociación. Hubo un borrador presentado por el gobierno nacional, y luego han aparecido comentarios sobre una contrapropuesta por parte de las provincias petroleras Borrador de proyecto de gobierno nacional Contrapropuesta de provincias petroleras Acarreo Se eliminaría 8? Regalías Se mantendrían 9 De 12% a 15% 10 Imp. Ingresos Brutos Homogénea del 3%? Otros impuestos Límites al de Sellos En el borrador del proyecto oficial, se ofrecen algunos beneficios adicionales a las empresas petroleras 11. Uno de éstos se refiere a una reducción de retenciones. Anteriormente, para empresas que invertían más de u$s millones, luego del 5 año desde la ejecución de su proyecto, el 20% de sus exportaciones no pagarían retenciones. Y además, tenían libre disponibilidad de sus divisas (no tenían obligación de traerlas al país) 12. Con el borrador, se reduciría la obligación de invertir a u$s 250 millones. Por otra parte, la contrapropuesta a presentar por las provincias petroleras propondría incentivos fiscales (sobre impuestos nacionales) 13 y otros beneficios. En principio, no mencionaría el acarreo, que es uno de los puntos en discusión En el borrador, se reconoce a las regalías como único mecanismo de percepción de la renta petrolera por parte de las provincias. 9 No aparece en el borrador, pero en los medios periodísticos se hablaba de fijar un techo a las regalías. 10 Las regalías petrolíferas pasarían del 12% al 15% para cuatro provincias (Mendoza, Santa Cruz, Neuquén y Río Negro), mientras que llegarían a 16,5% para Chubut. Faltaría aclarar si es sólo para las nuevas explotaciones, o para todas. 11 Entre otros beneficios, se mencionan los siguientes: (i) para concesiones de explotación no convencional (shale y otros), se amplía de 25 a 35 años, con una posible prórroga de 10 años; (ii) uniformidad en pliegos modelos; (iii) se promovería un régimen especial para la importación de bienes de capital e insumos no producidos en el país; y (iv) se procuraría que los municipios no graven a la industria hidrocarburífera. 12 Decreto de Soberanía Hidrocarburífera, N 929/2013, art Por ejemplo, se propone la amortización acelerada, para reducir el pago de impuestos a las ganancias (impuesto nacional) en los primeros años.

8 3. Comentarios finales Para que la actividad petrolera repunte en el país, tiene que ser rentable para las empresas. En ese contexto, sus ingresos les deberían permitir pagar las regalías al dueño de los recursos (las provincias) y pagar los correspondientes impuestos nacionales. Esto que es razonable se ha visto distorsionado por varios factores. Por eso, es conveniente concluir dejando en claro los siguientes puntos: La principal distorsión es el impuesto a las exportaciones (retenciones), que reduce fuertemente la rentabilidad petrolera (desalentando esta actividad) y también las regalías que les corresponden a las provincias. El borrador oficial apunta a reducir sólo parcialmente este problema (al permitir que una quinta parte de las exportaciones petroleras no paguen ese impuesto luego del quinto año de explotación). Otra distorsión es el cepo cambiario que restringe el envío de ganancias petroleras al exterior. Si las empresas extranjeras no pueden realizar esta operación, entonces se preguntarán para qué invertir en nuestro país. El borrador oficial también reduce parcialmente esta limitación. Es claro que si se eliminan las retenciones, terminará con un impacto mayor sobre los precios internos en combustibles. Esto sería más complicado para el gas Hay una segmentación que subsiste: el petróleo está en un 70 % del precio internacional, mientras que el gas producido internamente está muy por debajo de ese porcentaje (además no hay un precio internacional único del gas, puesto que está el de Bolivia y el gas licuado que viene por barcos). La producción interna de gas es clave como instrumento de ventaja competitiva en una gama amplia de industrias que utilizan ese insumo. Más allá de los costos políticos que se tengan que correr en función del consumo domiciliario, acercar el precio interno del gas a una referencia internacional es clave en función de una gama amplia de actividades productivas. En cambio, en el caso de los combustibles líquidos, el salto para converger hacia el precio internacional es mucho más corto.

9 Las regalías son el mecanismo ideal para el pago a las provincias, las dueñas del recurso petrolero. Además, las regalías constituyen un mecanismo transparente de captar fondos públicos, puesto que son tenidos en cuenta a la hora de elaborar el Presupuesto Provincial, el cual debe ser aprobado por la Legislatura. Para las próximas concesiones, el porcentaje de las regalías no debiera ser fijo, sino variable. Las zonas menos productivas estarían dispuestas a cobrar un menor porcentaje, permitiendo así la llegada de inversiones petroleras a esos lugares. Queda en claro que ese porcentaje se ve acotado porque, si es muy alto, las empresas petroleras pueden desviar sus inversiones a otros lugares del mundo. Si se permite esa flexibilidad en regalías, el acarreo ya no tendría sentido de ser. Como en cualquier otra actividad económica, es razonable que la explotación petrolera pague el impuesto a los ingresos brutos. Lo que se discute es su variabilidad temporal (especialmente sus fuertes incrementos que se dieron en los últimos años). Es mejor que actividades de largo plazo, que realizan inversiones de gran magnitud, tengan estabilidad impositiva.