Reformas a la Ley Agrícola de los Estados Unidos e implicaciones

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1 Reformas a la Ley Agrícola de los Estados Unidos e implicaciones Nota Técnica - Setiembre de 2013 Victor M.Villalobos A., Director General, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura Antecedentes La Ley Agrícola de los Estados Unidos (EE. UU.) Farm Bill, por su nombre en inglés es el instrumento de política agrícola y alimentaria más importante del Gobierno federal de dicho país, creada originalmente en Por lo general se aprueba cada cinco años y es el Departamento de Agricultura (USDA) el encargado de su implementación. Desde 1973 las leyes agrícolas incluyen programas de productos básicos agrícolas, comercio, desarrollo rural, crédito agrícola, investigación agrícola, alimentación, nutrición y mercadeo. Dicha ley contempla la provisión de apoyo financiero por un monto aproximado de USD millones al año, cuya asignación, según prioridades e instrumentos de política, es motivo de intensos debates por parte de grupos de interés. En los últimos años se han magnificado posiciones antagónicas en torno a la Ley que evidencian diferencias ideológicas y partidarias. La Ley Agrícola debe ser aprobada por el Senado y la Cámara de Representantes. Si hay diferencias en las versiones de la Ley aprobadas por esas dos instancias, un comité de conferencia las debe resolver. Aunque la Ley Agrícola rige por un período de cinco años, el Congreso debe estimar su presupuesto para un horizonte temporal de diez años, según lo reglamentado. La Ley Agrícola , llamada The Farm, Conservation and Energy Act, venció el año pasado, pero el Congreso extendió la vigencia de la mayoría de sus provisiones por un año, plazo que vence el 30 de septiembre de En mayo de este año, el Senado de los EE. UU. aprobó la nueva Ley Agrícola, que contempla la provisión de fondos, durante los próximos cinco años, para un programa de cupones de alimentos, formalmente llamado Programa Suplementario de Asistencia para la Nutrición (SNAP), y para los programas agrícolas. En junio, la Cámara de Representantes rechazó la versión completa de la Ley, y en julio aprobó únicamente el componente agrícola, postergando la discusión sobre el programa de cupones de alimentos. Lo sucedido sorprendió a muchos, ya que por décadas la Ley Agrícola ha tenido dos componentes inseparables: el Programa Agrícola, que brinda subsidios a los agricultores, y el programa que ofrece ayuda nutricional a la población necesitada, principalmente en la forma de cupones de alimentos. La aprobación por separado del Programa Agrícola, la postergación de la discusión del SNAP y el hecho de que la actual ley vence el próximo 30 de septiembre ofrecen varios escenarios de política en los EE. UU.

2 Escenarios de política El primer escenario es que un comité (llamado Comité de Conferencia), integrado por miembros del Senado y de la Cámara de Representantes, llegue a un consenso con respecto a la versión completa aprobada por el Senado en junio pasado y la versión parcial aprobada por la Cámara de Representantes en julio. Esta alternativa presenta la dificultad de que el Comité no sabría qué hacer con el programa de cupones de alimentos, alrededor del cual hay bastante controversia en ambas cámaras legislativas, principalmente en cuanto a los montos totales de ayuda y los criterios de elegibilidad de los beneficiarios. Un segundo escenario es no hacer nada, lo que por defecto pondría en vigencia la Ley Agrícola de los años cuarenta conocida como la Ley Permanente, alternativa poco viable por todos los estragos que causaría en el mercado de productos básicos agrícolas. De hecho esa característica peculiar de la Ley hace que el Congreso esté obligado a tomar medidas, pues de lo contrario se volvería a una legislación arcaica e inconveniente para los tiempos actuales. Por ejemplo, la Coalición Nacional de Agricultura Sostenible estima que, bajo la Ley Permanente, los precios de la leche serían hasta cuatro veces más altos que con la ley actualmente vigente y serían el doble que los precios actuales del mercado. Otra implicación importante es que la Ley actual contempla pagos por cerca de USD 145 millones al año al Gobierno de Brasil para prevenir que este país imponga aranceles de importación a los EE. UU., como resultado del fallo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en contra de subsidios otorgados por los EE. UU. a la industria del algodón, los cuales consideró inapropiados. Contrario a los ejemplos mencionados, en la Ley actual se consideran permanentes otros programas, como es el caso del programa de seguro de cultivos y el SNAP, que continuarán operando sin cambios, aunque caduque la Ley el próximo 30 de septiembre. Un tercer escenario es extender por un año más la vigencia de la Ley Agrícola de 2008, lo que daría más tiempo para discutir sus posibles reformas para los próximos cinco años. Este parece ser el escenario más viable, dado que los subsidios agrícolas, tal y como se administran hoy, presentan fallas que ameritan cambios. Se ha mencionado, por ejemplo, que algunos pagos se destinan a agricultores cuya actividad principal no es la agricultura o que han fallecido. Sin embargo, de extenderse el período de vigencia de la Ley, lo más probable es que en ella se incluyan cambios. Uno de los más esperados, según el consenso en el Senado y la Cámara de Representantes, sería reducir los pagos directos. En dicho contexto, a continuación se abordan los cambios estructurales más fundamentales que se están discutiendo en ambas cámaras en cuanto a la redacción de la nueva Ley Agrícola. Aunque ambas propuestas de ley difieren en lo específico respecto a los detalles de cada programa, hay suficientes indicaciones de cuáles serán el contenido y la estructura de la futura ley. La presentea nota se enfoca en el Programa Agrícola, que tiene implicaciones directas en el desempeño agrícola de los EE. UU. y del resto del mundo. Dejamos para otra oportunidad el SNAP, orientado al consumo de alimentos y la nutrición de las poblaciones en necesidad, con respecto al cual se dan las mayores controversias en ambas cámaras. Dado que la participación de los EE. UU. en la producción, las exportaciones y las importaciones mundiales de productos agrícolas es considerablemente alta, cualquier cambio de políticas que se produzca en el país tiene importantes repercusiones en los mercados mundiales

3 y, por consiguiente, en los mercados de América Latina y el Caribe (ALC). En el bienio , la producción de maíz de los EE. UU. representó el 36.3% de la producción mundial, mientras que las exportaciones alcanzaron el 44.7% del total de exportaciones mundiales. También son significativos los respectivos porcentajes de participación en la producción y las exportaciones mundiales de trigo (7.8% y 18.9%), algodón (12.6% y 27.7%), soja y semillas oleaginosas (34.6% y 39.4%), carne de vaca y de ternera (21.1% y 15.5%) y carne de aves de corral (20.8% y 33.9%). Los EE. UU. han aumentado su liderazgo mundial como país exportador de productos agropecuarios (definición de la OMC), al haber logrado duplicar sus exportaciones de 2005 a 2011 y aumentar sus importaciones en 60%. En 2011, el valor total de su producción agrícola ascendió a USD millones y el de sus exportaciones a USD millones, aunque la agricultura representa menos del 1 por ciento de su producto interno bruto (PIB). Estructura y tendencias de las ayudas internas a la agricultura en los EE. UU. Desde los años ochenta los programas de apoyo a productos básicos tenían un costo de USD 10 millardos por año. En la década del 2000, ese costo aumentó a más de USD 21 millardos, hasta llegar a un máximo de USD 24.4 millardos en 2005, pero en 2010 bajó a USD 10 millardos. Según estimaciones de la Oficina de Presupuestos del Congreso (CBO), el presupuesto fijado para el programa de productos básicos en la próxima Ley Agrícola, según la versión de la Cámara de Representantes, bajaría USD 18.6 millardos entre 2014 y 2023 (USD 1.86 millardos por año), mientras que la reducción en los apoyos, según la versión de la Ley del Senado, sería menor (USD 17.2 millardos en diez años). Contrariamente, desde los ochenta los gastos gubernamentales en los programas de conservación y en el programa de seguros han aumentado en forma dramática, de USD 1.1 y USD 0.46 millardos por año en 1985, respectivamente, hasta USD 3.9 y USD 7.8 millardos por año en Esta tendencia continuará en los próximo años, con aumentos en el presupuesto para los seguros agrícolas (Cámara de Representantes: USD 0.89 millardos y Senado: USD 0.49 millardos adicionales por año) y para los programas de conservación (Cámara de Representantes: USD 0.48 millardos y Senado: USD 0.36 millardos), que incluyen iniciativas en cuencas, praderas, bosques y humedales. La tendencia de las ayudas internas a los productores agrícolas puede medirse mediante el indicador de la estimación de ayuda a los productores (EAP), que incluye el valor monetario anual de las transferencias brutas de los consumidores y contribuyentes a los productores del sector, cuantificadas a nivel de la explotación agrícola, sin distinción del tipo de ayuda que reciben ni de sus repercusiones en la producción, los ingresos, los precios y el comercio. Según estimaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en 2011 en los EE. UU. la EAP sumó USD 30.6 millardos o un equivalente de ayuda del 7.7% de los ingresos agrícolas brutos en ese año, muy por debajo de los niveles mostrados en 2002 (40.3 millardos o 18%). Sin embargo, la disminución no se debe a cambios radicales en las políticas de apoyo a la agricultura, sino al aumento de los precios en los últimos años. La tendencia de la EAP a la baja se observa también en países de ALC miembros de

4 la OCDE: en 2002 la EAP era de 26.7%, 9.3% y 4.9% con respecto a los ingresos agrícolas brutos en México, Chile y Brasil, respectivamente, porcentajes que bajaron en 2011 a 11.6%, 3.5% y 4.5%, respectivamente (el último dato disponible para Brasil corresponde a 2010). Cambios estructurales propuestos para la próxima Ley Las reformas en discusión que afectarán la próxima Ley Agrícola se agrupan en cinco categorías de políticas: de alimentos, agrícola, de energía, de recursos naturales y ambiente, y de desarrollo rural. Las provisiones en la actual ley para la política de alimentos cubren poco más del 75% del presupuesto total, que básicamente incluye el SNAP y los programas de alimentación escolar. Como se señaló, el SNAP es el programa que genera mayor controversia de posiciones entre el Senado y la Cámara de Representantes. En la categoría de reformas a la política agrícola, quizás el mayor cambio propuesto, de carácter estructural, es que los seguros agrícolas se convertirán en el programa más importante para la seguridad de los productores agrícolas, mientras perderá importancia el programa de apoyo a productos básicos, que incluye instrumentos como los pagos directos, los préstamos de ayuda a la comercialización y primas de complemento, los pagos anticíclicos y el Programa Electivo de Ingresos Promedios por Cosechas (ACRE), mediante el cual los productores pueden recibir pagos directos con base en sus ingresos. Dado que las leyes agrícolas en los EE. UU. conllevan altos costos, ha sido habitual revisarlas y aprobarlas cada cinco años, pero la versión aprobada por la Cámara de Representantes incluye provisiones que harían permanentes los subsidios agrícolas, mientras otros programas, como el de conservación de suelos y los que lidian con la contaminación en el campo, caducarían en cinco años. Con las excepciones del caso (las veremos más adelante), la Ley tiende hacia políticas más orientadas al mercado, alejándose cada vez más de medidas de sostenimiento de precios, que distorsionan las decisiones de producción, conducen a excedentes de producción de los llamados grandes cultivos, como el trigo, los cereales forrajeros, el maíz, cierto tipo de algodón y la soja (en los cuales EE. UU. goza de poder de mercado a nivel mundial), reducen la producción de cultivos menores, deprimen los precios domésticos e internacionales y dan origen a múltiples disputas comerciales ante la OMC. Otra tendencia a considerar es el mayor apoyo que, desde las leyes agrícolas de 2002 y 2008, se les ha venido dando a temas emergentes distintos de los incluidos tradicionalmente en la Ley (subsidios a la producción o programas de conservación), como los siguientes: apoyo a nuevos agricultores y rancheros (BFRDP), conservación de suelos (CRP), promoción de mercados locales (FMPP), subsidios a la certificación de productos orgánicos, investigación y extensión en agricultura orgánica (OREI), información y datos de producción y mercados de productos orgánicos, asistencia a productores socialmente en desventaja, energía rural (REAP), asistencia a emprendedores microrrurales, investigación en productos especiales (SCRI) y subvenciones para la generación de valor agregado (VAPG). Ninguno de esos programas contará con financiamiento luego de que haya vencido la Ley actual. Sin embargo, en la próxima Ley se prevén aumentos en el presupuesto para investigación y extensión en productos

5 especiales y productos orgánicos, así como subvenciones para nuevos agricultores y rancheros (Cámara de Representantes: USD 760 millones adicionales y Senado: USD 681 millones adicionales). Asimismo, en la sección bajo el título de Desarrollo Rural, la Ley prevé mayores subvenciones a la comercialización de productos con valor agregado (Cámara de Representantes: USD 760 millones adicionales; Senado: USD 132 millones adicionales). El programa de seguros agrícolas El mayor cambio que se busca con la nueva Ley Agrícola es sustituir los actuales programas de pagos directos y pagos anticíclicos y el programa ACRE con un programa de protección a los ingresos para todos los cultivos. La CBO estima reducciones presupuestarias de USD 18.7 millardos para el programa de subsidios y de USD 4.8 millardos para el programa de conservación, y con ello aumentar en USD 8.9 millardos la asignación presupuestaria para el programa de seguros. La Ley, según las versiones de ambas cámaras legislativas, contempla subsidiar el 65% de las primas de seguros agrícolas y que el gobierno pague una parte de los gastos generales de las aseguradoras y comparta las pérdidas en años malos, cuando disminuyan los rendimientos o los precios. Se prevé mayor presupuesto para financiar un nuevo programa de cobertura suplementaria (SCO), que funcionaría a nivel de condado. Sería la primera vez que podrían acumularse para un mismo producto coberturas de distintos seguros. Es decir, el productor podría beneficiarse del seguro individual en caso de pérdidas y, sobre este, hacer reclamos adicionales para cubrir parte del deducible del primero. El SCO es muy similar a los programas de protección de riesgos de los ingresos de grupos, como los productos de seguros para daños causados por lluvia y granizos, cuya cobertura se aplica por zonas de producción. Una modificación plausible en la futura Ley Agrícola, dada la desaparición del programa ACRE, es que los agricultores podrían escoger entre seguros que cubren pérdidas por precio y los que cubren pérdidas de ingresos (rendimientos y precios) para toda o parte de la explotación agrícola y para distintas combinaciones de cobertura por cultivos. Dicha flexibilidad no la tiene el programa ACRE. Finalmente, no hay señales de cambio en cuanto al Programa de Asistencia de Ingresos Suplementarios (SURE), que ofrece asistencia financiera a los productores en caso de pérdidas debidas a desastres naturales que ocurran en una región específica. Sin embargo, también aplica para cualquier explotación que experimente pérdidas relacionadas con el clima que van más allá del 50% de la producción normal, sin importar la ubicación geográfica. A pesar de que el SURE está vigente, no se le han brindado fondos para su operación desde 2012, pero es probable que ello sea reactivado con la desaparición de los programas de apoyo directo a cultivos. La política de energía Los programas de energía limpia y renovable forman parte de la Ley Agrícola desde En la versión que pasó el Senado no hay ningún cambio propuesto para esos programas. La Cámara de Representantes, en cambio, propone aumentos presupuestarios que suman USD 760 millones para energía rural, asistencia a cultivos para la producción de biomasa, asistencia a la biorrefinería y

6 mayores recursos para la investigación y el desarrollo en biomasa. Como se ve, desde 2002 la Ley se enfoca en la producción de biocombustibles de fuentes distintas al maíz (etanol) o la soja (biodiésel). De aprobarse una extensión o una nueva ley, se continuará subvencionando el establecimiento, la producción, la cosecha, el almacenamiento y el transporte de cultivos para energía renovable (por ejemplo, pastos y árboles de rápido crecimiento). Para la biorrefinería, la Ley contempla subvenciones y créditos de garantía para nuevas tecnologías, plantas demostrativas y cultivos a escala comercial. Otro componente importante de la Ley son los incentivos (en la forma de créditos a los impuestos) a la producción de biocombustibles celulósicos (elaborados a partir de residuos agrícolas y de madera), cultivos energéticos permanentes y materias primas no alimentarias. Finalmente, los subsidios a los biocombustibles, que consistían de un crédito de impuestos por 45 centavos de dólar por galón de etanol mezclado con gasolina, vencieron desde enero de 2012 y no hay indicios de que se vayan a renovar. Por otra parte, el debate continúa sobre la continuidad o no del mandato de mezclar biocombustibles con gasolina. Aunque relacionados, los subsidios y los mandatos se tratan en otras leyes distintas a la Ley Agrícola (la Ley de Independencia y Seguridad Energética [EISA] y el Estándar de Energías Renovables [RFS]). Provisiones específicas por actividad agrícola El Senado y la Cámara de Representantes coinciden en establecer un nuevo programa suplementario de protección a los ingresos para los productores de algodón (STAX), similar al SCO mencionado anteriormente, solo que la cobertura puede ser hasta 120% mayor y el subsidio a la prima sería de 80%, comparado con el 65% de subsidio para otros cultivos. Además, ese programa contempla extender por dos años el pago tanto a los productores de algodón que decidan cultivar, como a los que decidan no hacerlo. Otra disposición específica es para el sector de los lácteos. Con la nueva ley se reemplazaría el actual sistema de sostenimiento de precios y de pagos directos por un programa de protección al margen y de administración de oferta. Diferentes versiones del programa están todavía en pleno debate, pero fundamentalmente se trata de diferentes premios y castigos para limitar la oferta cuando los precios de mercado están muy bajos. Dicho esquema estaría acompañado por un programa de seguros al margen. Si el margen bruto de ganancias cae por debajo de un valor esperado, el seguro cubre parte de la diferencia a cambio de una prima de seguro, subsidiada por el gobierno. Este seguro está diseñado para cubrir riesgos por variación de los precios de venta, así como riesgos por variación en los precios de insumos y forrajes. Finalmente, se prevé que la nueva ley daría continuidad hasta el año 2019 a los programas existentes de azúcar. Tradicionalmente este sector funciona bajo dos sistemas de cuotas de mercado, uno que limita la cantidad de azúcar que los procesadores pueden vender y otro que restringe la cantidad de azúcar importada. Por otro lado, el programa de azúcar para etanol se pone en práctica cada vez que los otros programas no logren mantener los precios por encima de un precio mínimo garantizado. Además, el USDA ofrece préstamos a productores de azúcar y remolacha y a procesadores que garanticen

7 un precio mínimo. Los productores y procesadores pueden entregar al gobierno su producción como pago de la deuda o vender el producto en el mercado, si el precio fuera mayor al establecido en el préstamo. Implicaciones para ALC La política agrícola de los EE. UU. causa efectos en los precios internacionales, que se transmiten a los mercados domésticos de países más pequeños en términos comerciales. Si los EE. UU., un país exportador neto de alimentos y con gran poder de mercado, aplica reducciones efectivas a los subsidios o subvenciones a la producción, estas presionarían a la baja los precios de los productos para consumo doméstico y para la exportación. Las medidas para estabilizar los ingresos en teoría representan un incentivo para aumentar la producción, lo que también empujaría los precios a la baja. En la medida en que las ayudas internas no tengan efectos distorsionantes del comercio (es decir, no estén vinculadas a precios o a la producción, según lenguaje de la OMC), serán menos controversiales para los intereses exportadores de ALC. La tendencia en países desarrollados es mantener el gasto público destinado a la agricultura más o menos al mismo nivel, pero transitar desde ayudas monetarias brindadas mediante políticas distorsionantes del comercio (clasificadas en caja ámbar y azul) hacia ayudas provistas a través de políticas menos distorsionantes (caja verde). Sin embargo, qué se considera distorsionante o no del comercio es una discusión que sigue pendiente en las negociaciones de la ronda Doha de la OMC. Una vez se apruebe la Ley Agrícola de los EE. UU., sería el marco que determina las concesiones que podría ofrecer este país en las negociaciones multilaterales o regionales en marcha. Lo cierto es que, mientras los precios internacionales estaban a la alza, muchos de los instrumentos de apoyo a la agricultura eran poco relevantes, pero ante pronósticos de precios a la baja y de mayor volatilidad durante la próxima década, todos los mecanismos de seguridad y estabilización de los ingresos propuestos para la nueva ley son una ventaja invaluable para los productores y exportadores agrícolas en los EE. UU. Una característica distintiva de la red de seguros para los productores agrícolas de los EE. UU. es su vinculación directa a los ingresos. El principal instrumento lo constituyen los seguros agropecuarios, cuando anteriormente las coberturas de riesgos estaban mayormente relacionadas con los rendimientos. Esto representa un reto gigantesco para países en desarrollo, en particular para los de América Latina, que no cuentan con experiencia en productos de seguros a los ingresos, fundamentalmente por la ausencia de precios de referencia de mercados que operan eficientemente (como es el caso de los mercados de futuros en los EE. UU.). La posibilidad de desarrollar productos de seguros a los ingresos para productores de commodities (como algodón, maíz, trigo, azúcar y soya) es mucho más viable, porque se pueden utilizar los mercados de futuros como referencia de los precios internacionales. Sin embargo, los seguros a los ingresos de momento no son factibles para productos frescos y productos que no se transan en bolsa, con el agravante de que dichos productos presentan una mayor volatilidad de los precios, no solo por ser productos perecederos, sino también porque el funcionamiento de los mercados domésticos para dichos productos suele ser poco transparente e ineficiente.

8 Recomendaciones Son bien conocidas las dificultades que se deben superar para llegar a consensos como sociedad y para aprobar leyes tan complejas y controversiales como la Ley Agrícola de los EE. UU. Sin embargo, esta constituye un instrumento trascendental para dar estabilidad institucional y mayor seguridad jurídica a largo plazo a un sector que de por sí enfrenta más riesgos que otros sectores de la economía. Para el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), es importante que sus países miembros emprendan esfuerzos similares dirigidos al diseño y gestión de políticas de Estado de largo plazo, por lo que los motiva a ello. Estamos convencidos de que, en estos tiempos de incertidumbre y de alta complejidad, los países deben invertir tiempo y recursos en pensamiento estratégico y análisis prospectivo, lo que les permitirá anticipar mejor el futuro, mejorar el proceso de toma de decisiones con visión de largo plazo y diseñar instrumentos de política innovadores que trasciendan uno o más períodos de gobierno. La reducción de las ayudas internas a la agricultura que distorsionan los mercados agrícolas traerá beneficios a toda la sociedad, por lo que es importante que ALC oriente esfuerzos a ese fin. Por un lado, habría una mayor provisión de alimentos a precios más accesibles para millones de personas en situación de inseguridad alimentaria y que invierten una gran proporción de sus ingresos en la compra de alimentos. Por otro lado, menos políticas de sostenimiento de precios y menos barreras al comercio disminuyen los costos de las materias primas agrícolas para la industria de alimentos y para la agroindustria. En dicho escenario, es muy importante transitar de políticas sectoriales hacia políticas de corte transversal que respalden en forma explícita la creación de mayor valor agregado en el sector. Esto aumentaría el efecto multiplicador del crecimiento agrícola en el desarrollo de la economía en general, así como en la reducción de la pobreza y la inseguridad alimentaria en las zonas rurales. En tercer lugar, la reducción de ayudas internas distorsionantes del comercio y que impiden la competencia sana libera recursos públicos para el diseño de políticas más innovadoras, orientadas a mejorar la productividad, la eficiencia, la equidad y la seguridad del sector. Permitiría, asimismo, reasignar recursos para instrumentos de políticas, como los que contempla la Ley Agrícola de los EE. UU., dirigidos a la protección contra riesgos; la protección medioambiental; la provisión de apoyo a agricultores jóvenes; la conservación de suelos; el desarrollo de mercados locales; la producción, investigación y extensión de productos no tradicionales; el apoyo a nuevas alternativas de energía rural y el respaldo a emprendedores microrrurales, entre muchas otras políticas de nueva generación. La mayor innovación en el diseño de políticas que el sector agrícola requiere con urgencia es desarrollar su capacidad de resiliencia, de manera que sea capaz de sobreponerse con éxito y rápidamente de los shocks económicos y climáticos cada vez más frecuentes y difíciles de anticipar. Además, debe fomentarse un ambiente comercial de mayor competencia y transparencia.