REHABILITACION DE SISTEMAS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO SANITARIO EN NICARAGUA. Espinosa Garcia Carlos*, Tercero Talavera Sergio

Transcripción

1 REHABILITACION DE SISTEMAS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO SANITARIO EN NICARAGUA Espinosa Garcia Carlos*, Tercero Talavera Sergio INSTITUTO NICARAGUENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (INAA). KM. 5 CARRETERA SUR, APTO. 968, TELEFAX: (505) y (505) , MANAGUA, NICARAGUA. El sistema político-económico centralizado de la década de los ochenta produjo la pérdida de la cultura de libre empresa y la obsolescencia y el retraso tecnológico de la industria de la construcción y el deteriorode los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario. El documento describe la experiencia nicaragüense en la ejecución durante el período 1992/1996 de un programa de rehabilitación de 21 sistemas de agua potable y 8 sistemas de lagunas de estabilización y estaciones de bombeo de aguas residuales, financiado por el BID, El Fondo Nórdico para el Desarrollo (NDF), la OPEP y el Gobierno de Nicaragua, con un costo de 62.4 millones de dólares. La reformulación de los alcances de las obras y la gerencia de los fondos durante el proceso constructivo ha sido uno de los principales focos de interés del programa. El programa, además de cumplir su objetivo central de la rehabilitación de los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario ha servido, asimismo, para: educar al sector privado en el proceso de las licitaciones públicas, introducir cambios tecnológicos significativos en el INAA y para actualizar las especificaciones técnicas de bienes y servicios de construcción. Palabras clave: obras públicas, abastecimiento de agua, lagunas de estabilización, financiamiento, proyectos, Nicaragua I N T R O D U C C I O N El desgaste económico producido por la guerra, la fuga del capital privado y el retiro del financiamiento de los organismos tradicionales de crédito acaecidos en el período de 1979 a 1990, trajeron por consecuencia el atraso tecnológico, la bancarrota económica del país y el deterioro de toda su infraestructura física de servicios. Particularmente, los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario cayeron en el abandono al suspenderse las acciones de mantenimiento básico y la reposición de sus activos. La escasez de agua y el racionamiento del abastecimiento fueron factor común en casi todos los sistemas. En la ciudad capital, Managua, se estableció el racionamiento oficial de corte del servicio de agua domiciliar de 2 días por semana en cada barrio. Con el cambio de sistema de gobierno en 1990, se restablecieron las relaciones financieras con los organismos multilaterales de crédito. ALCANCES DEL PROGRAMA El 7 de abril de 1992 fueron firmados dos contratos de préstamo con el BID, dando inicio oficialmente al Programa de Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (Programa BID-INAA), con un monto total de US$ 62.4 millones, de los cuales el BID aporta US$ 47.0, El Fondo Nórdico para el Desarrollo (NDF) aporta el equivalente a US$ 6.5 millones, La OPEP aporta US$ 5 millones y el Gobierno de Nicaragua el equivalente a US$ El programa consta: i) de un sub-programa de obras múltiples previstas para la rehabilitación de los sistemas de agua potable de 20 localidades, y de los sistemas de alcantarillado sanitario en otras 7 localidades del país; ii) proyecto específico de rehabilitación del sistema de agua potable y alcantarillado sanitario de Managua; (iii) mejoramiento de las condiciones operacionales del INAA; (iv) asesoría para la realización de un catastro de usuarios, valoración del activo fijo, estudio de

2 tarifas, actualización del Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario para Managua, y un Estudio de Priorización de Inversiones. PARTICULARIDADES DEL PROGRAMA Este Programa tiene objetivos diferentes a los anteriormente financiados por el BID a Nicaragua, dirigidos a la expansión de los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario. Contrario a los otros, éste fue orientado estrictamente a la ejecución de acciones y labores propias de mantenimiento, que por razones de la crisis que vivió el país en la década de los 80 s no fueron realizadas oportunamente. La circunscripción del financiamiento NDF al mercado limitado de los Países Nórdicos, obligó al replanteamiento de los alcances del mismo, modificando algunos de ellos. Hubo problemas originados por el tipo de energía de 50 Hz utilizado en Europa. El hecho de concentrar las labores de mantenimiento en paquetes de obras sujetos a los procedimientos normales de adquisición de bienes y servicios provocó algunas dificultades. EJECUCION DEL PROGRAMA DEFINICION DE LOS ALCANCES. Para la definición y cuantificación de los alcances del Programa, se realizó una investigación del estado físico y de funcionamiento de cada uno de los componentes mas importantes de los sistemas, utilizando los servicios profesionales de ingenieros consultores locales. Para tratar de reducir el tiempo de ejecución de esta etapa de diagnóstico y diseño, se dividió el trabajo entre varios consultores locales, según la naturaleza del componente (lagunas de oxidación, tanques de almacenamiento y redes de distribución), agrupados por localidades de una misma área geográfica. Aunque se habían preparado Términos de Referencia comunes a todos los consultores, para establecer las bases y objetivos del trabajo, los resultados no fueron totalmente satisfactorios, habiéndose presentado las situaciones siguientes: 1. Los Consultores actuaron bajo su propio concepto de rehabilitación, y propusieron soluciones muy personales a los problemas encontrados. Un ejemplo típico de este resultado fue el de la rehabilitación de los tanques de acero de la ciudad de Managua, en cuyos diagnósticos y diseños participararon 4 consultores nacionales. Cada consultor propuso soluciones diferentes a fallas estructurales típicas, llegando incluso a recomendarse, en algunos casos, la sustitución de tanques de almacenamiento, cuando, simultáneamente, otro consultor estaba recomendando la reparación de tanques iguales y con niveles de daños mayores, como la solución más económica. 2. Por la falta de Normas de Diseño claras, de obligatoria aplicación, los Consultores usaron en sus cálculos, diferentes factores y criterios. Quizá el mejor ejemplo de esta debilidad se presentó en el diagnóstico y diseño de los tanques de acero y de concreto: Tanques de acero: a) Definir la solución para fundaciones antisísmicas. Hasta el inicio del Programa, los diseños estructurales de tanques de acero en Nicaragua respondieron a las Normas AWWA D que no exigían la aplicación de un método específico para el diseño sísmico de las fundaciones, resultando en estructuras menos pesadas. La aplicación en el Programa de la Norma AWWA D , que incorpora de cumplimiento obligatorio el método de

3 diseño sísmico solamente sugerido en la revisión de 1979, produjo una especie de sisma entre los diseñadores estructurales y la institución, al resultar fundaciones mucho más costosas, divorciadas de la práctica que se venía siguiendo hasta entonces. Después de estudiar varias soluciones, la mejor fue el uso de una fundación perimetral en forma de L invertida. b) Cambio de especificaciones de pinturas. Tradicionalmente, la pintura interior y exterior de los tanques de acero se realizaba con una base de minio rojo anticorrosivo y una capa de pintura acrílica, no sobrepasando los 2 mils. Cada consultor daba sus propias recomendaciones. Con el Programa se introdujo la pintura epóxica, con recubrimiento de 8-12 mils como especificación oficial del INAA. Tanques de concreto. a) Los tanques de acero de 0.5 MG y 1.5 MG fueron revisados, habiendo encontrado grietas internas y externas en el cuerpo, fondo y techo. El sistema de reparación de las grietas fue objeto de mucha discusión. Primeramente se había recomendado sellar todas las grietas con emulsión epóxica; sin embargo, esto fue objetado dado su alto costo e ineficacia, puesto que algunas grietas son móviles. Se logró establecer una clasificación de grietas en estructurales y no estructurales, móviles y no móviles, utilizando emulsiones de poliuretano y epóxico, según fuera el caso en particular. b) En la revisión estructural, se encontró que algunos tanques construídos antes del terremoto de 1972, no habían sido adecuadamente diseñados para la resistencia sísmica. Esto fue solucionado con una combinación de cables postensados y relleno compactado circundando la parte inferior de la altura de los tanques. 3. En la solución de los problemas presentados hubo que obtener los servicios de un especialista extranjero para revisar y armonizar los diferentes criterios, y lograr soluciones sobre la misma base de cálculo. 4. Como conclusión, se prolongó el tiempo de ejecución, se incrementaron los costos de los servicios y finalmente la corrección y solución de algunos problemas se lograron en la etapa de construcción. Precalificación de firmas constructoras. En la presentación de los antecedentes de las compañías constructoras interesadas en participar en el Programa, fue común la falta de documentación básica que permitiera conocer la constitución, experiencia y capacidad de los interesados en la precalificación. La falta de la adecuada documentación dificultó la categorización de las empresas nacionales en los rangos de proyectos para los cuales era reconocida su capacidad. En una segunda convocatoria, la dificultad fue menor. Licitación. El hecho de tener que ir definiendo y cuantificando los alcances de las diferentes actividades del Programa y elaborando conjuntamente los diseños y documentos de licitación, más la necesidad de emprender obras, obligó a convocar la licitación de obras en la medida que se completaban los documentos. Tan es así que se suscribieron más de cuarenta (40) contratos corrrespondientes a otras tantas licitaciones, para adquisición de bienes y servicios de construcción. Los primeros documentos de licitación adolecían de muchas debilidades en el aspecto técnico y de procedimiento, debido a la pérdida de experiencia en el ejercicio del proceso de licitación, a la falta de información técnica actualizada y a la falta de un apoyo efectivo del Consultor contratado para la supervisión del Programa. Estas debilidades en los documentos obligaron a la contínua emisión de Addenda, a la posposición de las fechas e, incluso, a la declaración de desierta de la primera licitación.

4 Además de las propias limitaciones institucionales, en el proceso de licitación influyeron negativamente la actitud y la falta de experiencia de los oferentes en la preparación de su propuesta. Ejecución: Por la poca actividad de construcción habida durante la década de los 80 s, las empresas constructoras nacionales o habían perdido su capacidad de ejecución o no contaban con la capacidad física ni de personal necesarias para la ejecución de las obras. Esto se acentuó con la participación de empresas de reciente formación, surgidas ante la perspectiva de nuevos proyectos. A lo anterior, hubo que sumar el efecto originado por: a) la naturaleza de las obras; b) la información incompleta y desactualizada en cuanto al estado físico de las instalaciones existentes, que obligó a la emisión de frecuentes órdenes de cambio y; c) la necesidad de mantener en funcionamiento las instalaciones y provocar la menor afectación del servicio al usuario durante el proceso constructivo. Aunque a través de la Cámara Nicaragüense de la Construcción, las compañías solicitaron, en varias ocasiones, reducir el valor de las obras licitadas, esto no se concedió para no disminuir el interés de las compañías extranjeras. Generalmente, los valores se mantuvieron entre el equivalente a US$1.5 y US$2.5 millones de dólares. Se permitió la participación por grupos de obras. Estos montos permitían la participación de las compañías calificadas como GRANDES, y las MEDIANAS asociadas con una GRANDE, siempre que ésta asumiera la responsabilidad del contrato. Sinembargo, de las 32 compañías precalificadas como GRANDES y MEDIANAS, sólo participaban en las licitaciones de cuatro a seis de ellas, y siempre las mismas. Se observó también que de las compañías extranjeras calificadas solamente participa una compañía que ya tenía presencia en Nicaragua. En términos generales, la evaluación de las ofertas presentadas reflejan una falta de revisión concienzuda de los documentos de licitación de parte de los oferentes, pues, con frecuencia, se ha evidenciado interpretaciones unilaterales de los formularios de oferta, proposición de plazos mayores a los fijados, documentación incompleta y ambigüedad o contradicción de información técnica sobre los equipos y otros productos especiales ofertados. En la rehabilitación de conexiones domiciliares, instalación de hidrantes y cambio de válvulas de la ciudad de Managua, en que es preciso el cierre frecuente de válvulas cuyo estado de funcionamiento no se garantiza, se ha tenido que recurrir a la ejecución de las obras por administración directa, como única forma de disminuir la afectación a los usuarios del servicio. Como consecuencia de todo lo señalado, los trabajos de rehabilitación han durado más tiempo del previsto. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. El trabajo de rehabilitación desarrollado en forma masiva, es complejo por la naturaleza de sus objetivos y por la forma de su ejecución. Esta consideración se fundamenta en que se trata de realizar en plazos relativamente cortos trabajos simultáneos en equipos e instalaciones existentes, que están en funcionamiento y su puesta fuera de operación puede producir una afectación mayor en la calidad del servicio brindado al usuario. 2. Para reducir esto último, debe dedicarse esmerado esfuerzo a la fase de planificación y diseño de las obras de rehabilitación, que permita ejecutar el trabajo con un alto grado de cumplimiento. Debe mantenerse, desde antes del inicio de las obras, una comunicación

5 franca y constante con los usuarios para lograr su comprensión, ante las molestias que los trabajos de rahabilitación puedan ocasionarle, bajo el convencimiento de que son obras necesarias para el mejoramiento de su servicio y que. por lo tanto, redundarán en una mejor operación del sistema. 3. Se debe implementar acciones que estimulen la participación de las compañías constructoras en las licitaciones. Se deben promover reuniones con los participantes, para escuchar sus inquietudes y comentarios en relación a los documentos de licitación, a fin de ir mejorándolos o para aclarar las dudas referentes al contenido de los mismos. 4. En la evaluación de las ofertas se debe actuar en forma objetiva y con total apego a lo dispuesto en los documentos de licitación. Se debe poder responder con claridad y con todos los soportes necesarios a cualquier reclamo o impugnación de la adjudicación de contrato. 5. El Programa debe ser flexible para aceptar los cambios que puedan producirse durante el plazo de contractual de ejecución.