Influenciando las estrategias de reducción de pobreza: una guía (secciones 1 y 2)

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1 5 Influenciando las estrategias de reducción de pobreza: una guía (secciones 1 y 2) The Oxford Committee for Famine Relief (Oxfam) Material reproducido con autorización de Oxfam Publishing, 274 Banbury Road, Oxford, OX 27DZ / 135

2 INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA OXFAM Primera sección. Antecedentes: participación en la planeación y en el proceso del Documento de Estrategia de Lucha Contra la Pobreza (DELP) PARTICIPACIÓN Y PLANEACIÓN Los países en vías de desarrollo producen un amplio rango de planes de desarrollo que pueden ser de largo plazo como el Visión 2020 (Gana, Malawi, Camboya), o de mediano plazo como el Plan Quinquenal en Vietnam. La mayoría de las veces estos planes desarrollan listas de proyectos ideales para recibir fondos de cooperación antes que establecer el orden de prioridades en el gasto público a mediano y corto plazo; una gran parte han considerado la reducción de la pobreza tan sólo como un anexo de la estrategia nacional de desarrollo. Actualmente muchos de estos países desarrollan políticas a nivel local y nacional con una participación extremadamente limitada de los pobres, INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 137

3 de la sociedad civil y aun de los legisladores mismos. Aún dentro de los gobiernos los ministerios más débiles tienen una influencia limitada, mientras que los ministerios de Hacienda y Planeación dominan el debate. El diseño de la política está generalmente influenciado por la elite política, por los más ricos y por las instituciones financieras internacionales y los donantes, particularmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). La influencia de los donantes ha sido mejorada a través de los programas de ajuste tanto en países con ingresos bajos como medios, siendo la crisis de la deuda en distintas modalidades, un factor determinante de esta influencia. CAMBIOS RECIENTES Durante los últimos años esta posición ha cambiado lentamente. Hoy, los donantes están haciendo más énfasis en el liderazgo del gobierno y en la participación de la sociedad civil en el diseño e implementación de políticas y planes. Durante la última década se ha ganado mucha experiencia en relación con la participación de los pobres en el diseño de proyectos, particularmente a través de las técnicas PRA/RRA 1. Estos enfoques han sido desarrollados aún más en las Evaluaciones Participatorias de Pobreza (PPA), que tienen el potencial de convertirse en una herramienta extremadamente útil en la planeación e implementación de reducción de la pobreza. Al mismo tiempo, se ha dado un nuevo énfasis a la reducción de la pobreza como tema central de la acción gubernamental en países con bajos ingresos, debido en parte al reconocimiento por parte de los donantes del fracaso de los programas de ajuste estructural en lograr reducir la pobreza, y al reconocimiento del vínculo existente entre la reduc- 1 Valoración Rural Participatoria (PRA)/ Valoración Participatoria Rápida (RRA). 138 / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

4 Metas internacionales de desarrollo Pobreza. La proporción de personas viviendo bajo condiciones de extrema pobreza en países subdesarrollados y la proporción de niños desnutridos deben ser reducidas al menos a la mitad entre 1990 y Educación. Debe existir la educación universal primaria (EUP) en todos los países para el año Igualdad de género. El progreso en la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres debe ser demostrado mediante la eliminación de la disparidad de género en la educación primaria y secundaria. Mortalidad infantil. Las tasas de mortalidad de niños por debajo de los cinco años debe ser reducida en dos tercios en cada país subdesarrollado. Mortalidad materna. La tasa de mortalidad materna debe ser reducida en tres cuartos entre el año 1990 y Salud reproductiva. El acceso a servicios de salud reproductiva debe darse a través del sistema primario de salud para las personas de todas las edades que los necesiten, y la propagación del VIH/SIDA debe comenzar a reducirse a más tardar hacia el año Medioambiente. Debe existir una estrategia nacional para el desarrollo sostenible en cada país hacia el año 2005, con el fin de asegurar que las tendencias presentes de pérdida de recursos naturales sean efectivamente reversadas tanto a nivel nacional como global hacia el La proporción de la población sin acceso a mejores fuentes de agua debe ser reducida al menos a la mitad entre 1990 y el ción de la pobreza y el alivio de la deuda (como resultado de la campaña de la deuda de Jubileo 2000). Este cambio también se ha visto influenciado por el acuerdo generalizado de lograr las metas de desarrollo internacional hacia el año 2015 (ver cuadro). Las metas han sido adoptadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y fueron expuestas en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas y adoptadas por la Asamblea General en septiembre de Por tanto, estas metas son los objetivos clave hacia donde deben dirigirse los planes de desarrollo 2. 2 Información adicional sobre estas metas se puede encontrar en: INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 139

5 FMI/BANCO MUNDIAL Y ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA En septiembre de 1999 el FMI y el Banco Mundial, con apoyo de los donantes, acordaron incrementar la oferta de alivio de la deuda a países con bajos ingresos a través de la iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (PPME o HIPC, por sus siglas en Inglés). La oferta estaba condicionada a la presentación de un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP), y como medida de corto plazo, un DELP provisional. También se acordó que exigirían los DELP a todos los países pobres 3, y no sólo a los 41 países altamente endeudados (PPME), como una forma de mejorar la calidad de los enfoques del FMI y del Banco Mundial para la reducción de la pobreza. El DELP reemplazó el Documento de Marco de Trabajo de Política (PFP por sus siglas en inglés) que se suponía era un documento conjunto del FMI/Banco Mundial, pero que generalmente estaba escrito por el FMI y raramente utilizado por el Banco Mundial. De acuerdo con el Banco Mundial y el FMI, el DELP está basado en seis principios fundamentales: Debe estar orientado a producir resultados; los objetivos de reducción de la pobreza deben ser tangibles y posibles de monitorear. Debe ser integral, incluyendo elementos macroeconómicos, estructurales, sectoriales y sociales. Debe tener una identificación del país representando los consensos sobre los pasos que deberían tomarse. Deber ser participatorio; todas las personas interesadas deberían participar en su formulación e implementación. Está basado en alianzas entre el gobierno y otros actores países con un PIB per cápita en 1999 por debajo de US$ / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

6 Es a largo plazo, concentrándose en la reforma de las instituciones y en el fortalecimiento institucional (MCC1), así como en metas a corto plazo 4. Dado que el desarrollo del DELP toma su tiempo, el FMI/Banco Mundial acordaron que los países pueden presentar un DELP provisional con el fin de permitir la continuación de la asistencia de las IFI o el alivio provisional de la deuda a los PPME. Se esperaba que el DELP provisional fuera un documento breve, que estableciera un mapa de los caminos para lograr un DELP final, incluyendo los procesos necesarios de participación. La participación en el desarrollo del documento interino no era una condición de las IFI. En la práctica muchos de los DELP provisionales se han convertido en documentos importantes, aunque producidos con una participación limitada y de diferente calidad. El personal del FMI y del Banco Mundial, a través de una evaluación con personal conjunto (JSA) 5 revisa el DELP provisional o final, y aconseja a las Juntas Directivas del FMI y del Banco Mundial sobre si la estrategia proporciona una base creíble para la asistencia, y también retroalimenta a los países sobre el contenido de ésta. La aprobación del DELP provisional es la base para que los PPME reciban alivio provisional de la deuda y la asistencia permanente del FMI y del Banco Mundial. Esta aprobación es conocida como el Punto de Decisión, a la cual debe seguir, para los PPME, la aprobación del DELP definitivo y un año de implementación exitosa, después de lo cual los países logran el Punto de Culminación que es cuando el alivio a los PPME es irrevocable. 4 Estos seis principios fueron tomados de la Perspectiva general del Banco Mundial sobre los ERP. 5 Todas las JSA son publicadas. Ver el anexo 3 para obtener la lista de documentos del Banco Mundial y el FMI disponibles. INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 141

7 INQUIETUDES SOBRE EL NUEVO ENFOQUE DEL DELP Existen varias inquietudes que han sido expuestas por los críticos sobre el nuevo enfoque del DELP, algunas de las cuales son listadas a continuación: Es liderado por los donantes, con el acuerdo del BM / FMI, de que en el futuro serán los gobiernos nacionales los que lideren el desarrollo de los planes. Muchos sienten que éste no es un cambio real del enfoque del ajuste estructural, y que es más bien un intento de enmascarar estas políticas con una fachada más humana 6. Existen inquietudes sobre si realmente los gobiernos están conduciendo el proceso de los DELP, dado que requieren la aprobación de las Juntas Directivas del BM y del FMI. Dado que los donantes y las IFI continúan teniendo una influencia importante sobre las decisiones que son tomadas en los países pobres, con los DELP escasamente se puede responsabilizar a los gobiernos o atribuirles la culpa por los fracasos. También se presenta un problema, ya que no existe un vínculo claro en muchos casos entre el proceso del DELP y los procesos existentes de planeación nacional. Los vínculos son frecuentemente aparentes y la duplicación de esfuerzos es un problema real. Finalmente, existe la preocupación de que el ciclo de corto y mediano plazo de los DELP debili- 6 Este temor es cada vez más validado a medida que más DELP van siendo completados. En todos los DELP se han presentado cambios mínimos en términos de política macroeconómica, que continúan reflejando el arreglo del SCLP sostenido con el FMI. 142 / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

8 te el compromiso para la planeación de largo plazo y, especialmente, el desarrollo de Planes de Desarrollo Sostenible, lo que significa que las preocupaciones medioambientales de largo plazo no son asumidas. Se supone que la política de préstamos y asesoría del FMI y del Banco Mundial se origina en el DELP. Esto altera necesariamente el apoyo del FMI y del Banco Mundial, que viene desde antes. EL APOYO DEL FMI El FMI renombró su Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE) como Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP). El SCLP tiene siete características clave: Amplia participación y mayor apropiación. Incluir el SCLP en la estrategia global para el crecimiento y la reducción de la pobreza. Presupuestos que estén más en favor de los pobres y por el crecimiento. Asegurar la flexibilidad apropiada en las metas fiscales. Condicionalidad estructural más selectiva. Énfasis en las medidas que mejoran el manejo de los recursos públicos y la rendición de cuentas. Análisis del impacto social de los mayores ajustes macroeconómicos y reformas estructurales. 7 Bajo el SCLP los préstamos son a tres años con un interés anual del 0.5 por ciento, con repagos semianuales, que comienzan a los cinco años y medio y terminan diez años después de hecho el desembolso. 7 Préstamos del FMI a países pobres. En qué difiere el SCLP del SRAE?, FMI, abril de INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 143

9 Actualmente, el FMI está llevando a cabo una revisión de los 35 SCLP que están en curso hasta el momento. Evaluaciones independientes han demostrado que a pesar de que es posible registrar avances en áreas tales como la reducción del número de condiciones adjuntas al SCLP, el corazón de la política macroeconómica permanece invariable; hasta el momento ninguno ha presentado alternativas u opciones en términos de política macroeconómica 8. El hecho de que la mayoría de los SCLP hayan sido negociados totalmente antes de terminar los DELP no ayuda, y en lugar de seguir el DELP, lo que parece ocurrir es más bien lo contrario con las políticas macroeconómicas del DELP reflejando en la mayor parte de los casos el SCLP. APOYO DEL BANCO MUNDIAL El Banco Mundial continuará definiendo su asistencia a través de la Estrategia de Asistencia a Países (EAP) que se espera funcione como un plan de negocios y que resulte del DELP; también, continuará suministrando préstamos de ajuste estructural (SAL), préstamos de ajuste sectorial (SECAL) y préstamos a proyectos. Sin embargo, en este momento el Banco Mundial está desarrollando las guías para los Créditos de Apoyo para la Reducción de la Pobreza (PRSC), que podrían convertirse en un camino a seguir para el incremento de préstamos de ajuste y que ya han sido desarrollados para Burkina Faso, Uganda, Bolivia y Vietnam. Estos préstamos han sido suministrados por la Asociación de Desarrollo Internacional (ADI) del Banco Mundial, sin interés, con un pequeño cargo de servicio a la deuda, un periodo de gracia de diez años, y el repago a 40 años. De hecho, casi el 70% de estos créditos son donaciones. La institución también está revisando su directiva operacional sobre préstamos de ajuste para convertirla 8 Adam, C y Bevan, D. PRGF Stocktaking Exercise on behalf of DFID, Departamento de Economía de la Universidad de Oxford, octubre de / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

10 en un procedimiento de política operacional/procedimientos del Banco, el cual va a ser consultado con la sociedad sivil. Las lecciones aprendidas de los DELP actuales serán incorporadas en la política operacional. De acuerdo con las guías en borrador sobre los PRSC 9, el DELP será presentado a la Junta Directiva del Banco Mundial simultáneamente con o poco después del PRSC, DELP, JSA y CAS. OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS PARA LA SOCIEDAD CIVIL CREADAS POR LOS DELP El acuerdo del FMI y el BM para brindar asistencia a través de los DELP crea oportunidades para que Oxfam y otras organizaciones de la sociedad civil puedan influir sobre el diseño de políticas al nivel nacional y para fortalecer las redes de la sociedad civil. Sin embargo, esto representa desafíos reales para que las organizaciones sean proactivas. También representa el riesgo de quedar envueltas en nada más que retórica y política. Por tanto, Oxfam y sus contrapartes deben evaluar el campo de oportunidades con el fin de maximizar los impactos. Contenido: mayor enfoque en la pobreza El DELP suministra un marco de trabajo que prioriza la reducción de la pobreza en las políticas de todos los países de bajos ingresos. Al nivel de programación de políticas de los gobiernos, las IFI y los donantes, incluye áreas que van desde el establecimiento de metas de reducción de la pobreza, las reformas económicas y estructurales, el crecimiento a favor de los pobres y la redistribución, hasta los presupuestos, la equidad de género, las provisiones para el sector social, la agricultura, la industria, el monitoreo de la pobreza y la gobernabilidad. 9 Interim Guidelines for Poverty Reduction Support Credits, Banco Mundial, abril 10, INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 145

11 El DELP también requiere una mayor eficiencia, transparencia y rendición de cuentas en la Administración del Gasto Público (AGP). El enfoque se da sobre políticas fijadas de antemano y que están en el presupuesto y, por tanto, sobre la implementación y la medición del impacto. La prioridad del presupuesto, del gasto público y del monitoreo, así como la eficiencia del gasto, son áreas importantes en el enfoque del DELP. Los DELP brindan a Oxfam y a otras ONG más oportunidades para influenciar las políticas y las prácticas al nivel internacional, nacional y local, tanto en las etapas de formulación como de implementación. Proceso: mayor participación Un requerimiento especial del DELP es que la estrategia sea diseñada conjuntamente por el gobierno y un amplio rango de las instituciones/sectores interesados a nivel nacional, incluyendo también a la sociedad civil. Esto obviamente genera la posibilidad de que se creen obligaciones institucionales que garanticen la participación creciente de la sociedad civil. Aun cuando el proceso no está exento de problemas, éste permite a la sociedad civil una mejor participación en el desarrollo de las políticas y en su implementación. El proceso del DELP ofrece oportunidades particularmente a los grupos marginados, incluyendo a las mujeres y a las minorías étnicas, quienes históricamente han sido dejadas de lado en el proceso de diseño de políticas. Existe la necesidad de sacar el máximo provecho de esta oportunidad para maximizar la contribución de la sociedad civil en el proceso de definición de políticas en estos países, para llevar las voces de los más marginados a la mesa, y para institucionalizar su participación de tal manera que se garantice su participación en todos los debates de políticas en el futuro. Las siguientes secciones examinan en detalle estas oportunidades y desafíos, y la manera de influenciar la formulación de las políticas y su implementación. 146 / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

12 Segunda sección. Participación de la sociedad civil en el monitoreo y la implementación PARTICIPACIÓN La visión de Oxfam es que los pobres, hombres y mujeres, tienen derecho a ser escuchados, y que la negación del derecho que tienen los pobres a influir sobre las decisiones que afectan sus vidas, y la falta de rendición de cuentas de los diseñadores de políticas son causas centrales del empobrecimiento y del sufrimiento en el mundo. Oxfam ha llegado a las siguientes conclusiones: Cuando las personas que viven en pobreza son sistemáticamente excluidas de las instituciones, de los procesos de toma de decisiones y de las decisiones sobre la asignación de los recursos, tienen muchas menos posibilidades de beneficiarse de las inversiones para el desarrollo. La negación sistemática de ejercer el derecho a la participación erosiona la efectividad y rendición de cuentas por parte de organizaciones, instituciones, compañías y gobiernos, los cuales entonces son más susceptibles a la corrupción, a tomar decisiones erróneas y a malas prácticas las cuales exacerban la pobreza. La exclusión de las mujeres y de los grupos marginados del diseño de las políticas, lleva a una perspectiva desequilibrada sobre las prioridades del desarrollo, y a la exclusión de los beneficios del desarrollo de un sector amplio de la población. El Banco Mundial define la participación como: El proceso a través del cual los interesados influencian y comparten el control sobre el establecimiento de prioridades, el diseño de las políticas, la INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 147

13 asignación de los recursos y el acceso a los bienes y los servicios públicos 10. El Banco anota que los DELP deberían: Ser desarrollados de forma transparente con la amplia participación de las instituciones elegidas, los afectados, incluyendo a la sociedad civil, los donantes clave y los bancos regionales de desarrollo 11. PARTICIPACIÓN, GÉNERO Y DIVERSIDAD Dentro de la literatura oficial con frecuencia se asume que la sociedad civil es homogénea y que todos sus participantes están naturalmente de acuerdo. Esta idea de que la sociedad civil tiene una sola voz ha sido criticada con razón por un buen número de observadores, especialmente por aquellos que están examinando el proceso desde una perspectiva de género: Las ONG dominadas por hombres, los sindicatos o las asociaciones de profesionales muy difícilmente van a priorizar los intereses de género de las mujeres pobres. Por el contrario, lo más probable es que cuando se habla con una sola voz esto significa subordinar los intereses de género de las mujeres a los de los hombres 12. Oxfam y otras organizaciones de la sociedad civil tienen la responsabilidad de hacer lo máximo posible para garantizar la participación de las mujeres y de los grupos marginales en los procesos de los DELP. Es necesario estar conscientes de las dificultades que existen para involucrar a 10 S.Tikare, D. Youssef, P. Donnelly-Roark, P. Shah, Organizando procesos participatorios en los DELP, Banco Mundial, abril de Circular del Comité de Comunicación, Banco Mundial septiembre 27 de Ambas definiciones pueden ser utilizadas como herramientas para desafiar al Banco, al FMI y a los gobiernos cuando la participación no logra estos niveles (la mayoría de los casos hasta el momento). 12 Geraldine Terry, Engaging with the World Bank and the IMF: a report for the Gender and Development Network, / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

14 estos actores y las estrategias a desarrollar para superar estos obstáculos. Generalmente estos grupos enfrentan barreras como falta de recursos, falta de tiempo, bajos niveles de conocimiento sobre la economía y relaciones desiguales de poder. Por último, al evaluar el nivel de participación debe existir la conciencia permanente de la importancia de vincular a las mujeres y a los grupos marginales en el debate sobre las políticas. La siguiente sección da unas sugerencias sobre formas concretas para evaluar la participación. EVALUACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Al influenciar los procesos de los DELP, el objetivo es maximizar el nivel de participación, en particular por los grupos que están más frecuentemente excluidos de la formulación de políticas. En general existen diferencias sobre lo que significa la participación para los distintos interesados, siendo por tanto importante que las organizaciones de la sociedad civil sean claras en cuanto a su nivel de participación esperado y evalúen cuál es el nivel real de ésta. Es esencial que las organizaciones de la sociedad civil cuenten con herramientas para realizar una evaluación integral y crítica de cuán participatorio ha sido el proceso. Esto es cierto dado que las guías para la evaluación conjunta del Banco Mundial y el FMI (JAS) no requieren que su personal evalúe la calidad del proceso participatorio, sino que tan sólo lo describa. En las siguientes secciones se bosquejan los cuatro niveles de participación y seguidamente se examinan los criterios específicos que deben ser llenados si se quieren lograr altos niveles de participación durante los procesos del DELP. Ambos pueden ser usados como recurso para alertar sobre la necesidad de una mayor participación o para determinar cómo deben ser procesos de participación satisfactorios. INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 149

15 Las variaciones en la intensidad de los niveles de participación en las políticas y en la práctica pueden ser descritas como sigue 13 : Información compartida Es un requerimiento básico para la participación y para una mayor transparencia, pero es muy limitado en casos que van desde el acceso a la información en relación con un préstamo del Banco Mundial hasta el análisis del presupuesto de gobierno. Un factor clave es cuándo se produce el acceso a la información: en la etapa de formulación de la política?, en el acceso a un borrador?, o después de producido? Otra pregunta es si la información es accesible. Por ejemplo, un documento de presupuesto de más de mil páginas será de difícil acceso para los grupos de la sociedad civil. Si los que están en el poder se toman en serio el compartir la información, ésta debe estar disponible para los lectores informados, en distintos idiomas y con resúmenes claros. Consulta El siguiente nivel se produce cuando los que están en el poder piden opinión. El factor clave en relación con la consulta, y la diferencia entre ésta y la participación plena, es que en general los que están en el poder no tienen la obligación de escuchar las opiniones de otros e incorporarlas. La consulta puede simplemente significar consulto e ignoro, y a menudo es utilizada para legitimar las acciones de los poderosos. A no ser que la consulta tenga algún valor, puede ser una pérdida de tiempo, o una carga adicional a los roles domésticos y productivos de hombres y mujeres pobres. Otro problema es si aquellos que son consultados ya sea las organizaciones de la sociedad civil o los parlamentarios representan de forma adecuada las opiniones de aquellos con 13 R. McGee y A. Norton, Participation in Poverty Reduction Strategies: A synthesis of experience with participatory approaches to policy design, implementation and monitoring, IDS, Documento de trabajo 109, / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

16 quienes trabajan o representan. Por tanto, se requieren metodologías específicas tales como encuestas, foros públicos o evaluaciones sobre la pobreza para asegurar que las voces de las mujeres y de los grupos marginales sean adecuadamente representadas. Toma conjunta de decisiones Es clave en aquellos casos en que los consultados tengan derechos en relación con la toma de decisiones. En las políticas nacionales éste es un caso extremadamente raro y cuando ocurre, en general es un proceso mal definido. La toma de decisiones conjunta está relacionada con el poder y los donantes involucrados a menudo tienen bastante poder en relación con la toma de decisiones de los gobiernos y por tanto pueden participar en ésta. Para las organizaciones de la sociedad civil, particularmente las mujeres y los grupos marginales, esta participación es mucho más difícil. Las plataformas de campañas, las relaciones cercanas con algunos parlamentarios y el cabildeo de grupos de la sociedad civil pueden ayudar a que las voces de estos grupos sean oídas en los procesos de toma de decisiones. La creación de grupos de trabajo por sectores de gobierno, o de reducción de la pobreza, o grupos de mujeres, son estructuras en las que la sociedad civil debe estar presente y donde se puede desarrollar la toma de decisiones conjunta. Empoderamiento-iniciación y control por parte de los interesados De cierta manera, aunque es uno de los objetivos principales en relación con la influencia de los pobres sobre las políticas, casi no ocurre dentro de los procesos de Estrategia de Reducción de la Pobreza, ya que todo el proceso es liderado por el gobierno. Es muy difícil encontrar políticas iniciadas y controladas en su totalidad por la sociedad civil, aunque sería posible que, por ejemplo, una campaña organizada para abolir los costos de recuperación en salud tuviera algún impacto. En general, este nivel de participación es más INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 151

17 probable que ocurra en términos del monitoreo de la implementación de la política por parte de la sociedad civil, dado que el desarrollo de iniciativas independientes de monitoreo le brindan a ésta la oportunidad de tomar control sobre el proceso. De igual manera, los grupos de mujeres han tenido éxito en influenciar la política al establecer un monitoreo independiente sobre el impacto de género de algunas políticas específicas. A continuación aparece una lista de control 14 que contiene algunos aspectos que deben ser considerados dentro de cualquier proceso participatorio 15, y que se constituye como un recurso básico para evaluar la participación en la formulación, implementación y monitoreo de políticas. Expectativas: asegurarse de que las expectativas de los interesados están claramente definidas y reconciliadas, que el nivel de participación sea claro y que los cronogramas para la toma de decisiones sean transparentes. Tiempo adecuado: asegurarse de que al proceso se le han asignados tiempos adecuados que garanticen una adecuada participación. Transparencia: asegurarse de que las distintas etapas del desarrollo de las políticas, incluyendo la toma de decisiones, la implementación y el monitoreo, sean visibles para los interesados. Acceso a la información: asegurarse de que los interesados tengan acceso a la información adecuada en forma tal que sea comprensible (idioma, 14 De la experiencia de Oxfam y numerosas fuentes: McGee/Norton (quienes a su vez recogieron muchas fuentes); Uganda Debt Network, Malawi Economic Justice Network, Tanzania Coalition on Debt and Development, Maarifa/Tanzania Education Network, NGO Forum en Cambodia, Asonog en Honduras, CCER en Nicaragua y Jubilee 2000 en Bolivia. 15 Dado que todos los procesos tendrán un contenido específico, es muy importante mirar más allá de esta lista, y buscar temas que sean relevantes en los contextos particulares nacionales. Sin embargo, éstos sirven como punto de referencia inicial. 152 / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

18 contenido) y a tiempo para preparar los comentarios. Dentro de los procesos nacionales asegurarse de que los temas sean diseminados a través de los medios de comunicación. Asegurar el acceso a puntos de vista y análisis alternativos. Capacitación adecuada de participación: asegurarse de que la sociedad civil tenga la capacidad, los recursos y el apoyo requeridos para que pueda comprometerse de manera informada y constructiva en un proceso de participación. Hay que tener presente que la participación es un proceso que consume tiempo y que cuesta. Capacidad de opción: asegurar la presentación de distintas opciones a los participantes, y que éstos estén en capacidad de sopesar y discutir el impacto de las distintas opciones, teniendo la oportunidad de expresar sus preferencias. Recurrir a facilitadores/asesores independientes cuando así se requiera para promover una discusión más balanceada de los temas. Promover la capacidad de la sociedad civil para desarrollar alternativas. Integrales: asegurarse de que todos los interesados tengan la oportunidad de participar en todo el proceso, con grupos especializados en las etapas más importantes. Sin embargo, se debe tener cuidado con asegurar una participación selectiva que maximice el aporte de la sociedad civil y minimice los chances de que se presente fatiga de participación. Rendición de cuentas: asegurarse de que el proceso y quienes lo llevan a cabo respondan periódicamente a las inquietudes de los interesados, registrando todas las contribuciones, las decisiones que tomen en cuenta éstas y las razones por las cuales se toman las decisiones finales. INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 153

19 Quién participa?: asegurarse de que el proceso de selección de los participantes esté basado en la transparencia más que en preferencias individuales, y asegurarse de que los grupos marginales los pobres, las mujeres, los grupos que viven en sitios remotos (sin fácil acceso a la capital), las minorías étnicas y los niños estén bien representados. La selección de los participantes podría ser por participación. Dada su importancia, influencia y cobertura, los grupos religiosos (por ejemplo las iglesias) deben estar representados. Reconocimiento de la diversidad: existe la percepción equivocada de que la sociedad civil puede o debe expresarse con tan sólo una voz ; esta posición amenaza con ahogar las voces de grupos marginados como las mujeres. La verdadera participación busca el consenso pero reconociendo la diversidad de opiniones dentro de la sociedad civil. Participación institucionalizada: en el mediano y largo plazo, y como resultado de la construcción de una confianza mutua, la participación en el diseño de políticas debe institucionalizarse como un proceso irreversible con obligaciones legales, lo que la hará sostenible a largo plazo e independiente de la buena voluntad o presión de los donantes u otros. No alienada: asegurarse de que la participación sea diseñada de manera inclusiva, significativa y no amenazante. Esto puede significar que muy a menudo se organicen procesos en donde el gobierno esté ausente, para luego retroalimentarlo en distintos foros. Conocimientos de economía: para las ONG y las OSC este punto es crucial a fin de comprender el mar- 154 / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN

20 co macroeconómico de los DELP, y será fundamental para desarrollar una participación proactiva en el diseño de las políticas, lo que también ayudará a crear un lenguaje común para establecer un diálogo productivo con otros sectores de la sociedad. EXPERIENCIAS HASTA EL MOMENTO Hasta el momento, la participación en los DELP puede ser calificada como regular o pobre, y las organizaciones de la sociedad civil alrededor del mundo han llamado la atención sobre este punto 16. Varias son las razones para esto: Primero el tiempo y, en el caso de los PPME, la zanahoria del alivio de la deuda, han significado que muchos países hayan pasado por el proceso muy rápidamente. Esto está en parte influenciado por la naturaleza de las reformas existentes y por los enfoques de diseños de políticas; cuando los gobiernos creen que se han logrado avances significativos, entonces sienten la necesidad de seguir adelante lo antes posible. Segundo, contrario a la guía inicial dada por el FMI y por el Banco Mundial sobre la naturaleza provisional de los DELP, numerosos gobiernos han desarrollado documentos provisionales casi definitivos. Dado que los DELP provisionales no requieren de la participación de los interesados, el resultado final en algunos países ha sido que la implementación de las políticas de fondo se ha dado sin participación y las oportunidades para modificar el DELP provisional y desarrollar el DELP final se ha restringido seriamente. Tercero, muchas organizaciones de la sociedad civil han estado mal preparadas para poder participar activamente en el desarrollo de los DELP en muchos países; los parlamentarios también han jugado un papel marginal. 16 Ver por ejemplo Ignoring the Experts, Christian Aid, octubre de 2001 (disponible en internet - ver vínculos en anexo 2) INFLUENCIANDO LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE POBREZA: UNA GUÍA / 155

21 Por último, a las razones anteriores se suman los grupos de mujeres y aquellas organizaciones de la sociedad civil preocupadas por la cuestión de género, puesto que han encontrado difícil participar en el proceso de formulación del DELP, y los DELP que ya han sido completados son muy pobres en términos de incluir el tema de género en la planeación y formulación de políticas 17. A pesar de estos problemas el DELP aún representa una buena oportunidad para que la sociedad civil tenga influencia, así sea muy poca, sobre el diseño de las políticas. De todas maneras, la sociedad civil debe explotar esta posibilidad al máximo continuando al mismo tiempo la presión para lograr una mayor participación en forma permanente. 17 Gender in PRSP s: A Stocktaking, Banco Mundial, PREM, agosto 9 de / LECTURAS SOBRE GLOBALIZACIÓN, BANCA MULTILATERAL Y PARTICIPACIÓN