CAPÍTULO I. Antecedentes y Marco Metodológico

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1 CAPÍTULO I Antecedentes y Marco Metodológico En un medio urbano existen elementos de equipamiento que brindan privilegios a aquellos terrenos o inmuebles a los que se encuentran próximos, estos beneficios ganados de manera inintencionada se denominan plusvalía. En México, los beneficiarios directos e indirectos de ciertas acciones urbanísticas del gobierno no compensan a la sociedad por las plusvalías de las que son favorecidos. Al haber plusvalías no recuperadas, se desaprovechan fuentes de financiamiento que pueden ser capitalizadas para costear acciones y proyectos públicos, como el mantenimiento y construcción de elementos de equipamiento que brinden servicios a la población. Antecedentes Los gobiernos locales recaudan capital para distintos fines por medio de contribuciones económicas de otros niveles de gobierno o a través de impuestos cubiertos por la población; en ocasiones, los recursos recaudados se utilizan para la dotación de servicios básicos, elementos de equipamiento e infraestructura, asimismo se llegan a realizar donaciones en especie mediante fracciones de terrenos como una manera de compensar al estado. 1.1 Gravámenes inmobiliarios en México En México, los gobiernos municipales utilizan una serie de gravámenes fiscales y tarifarios para capitalizarse (Zarzosa, 1997), estos gravámenes locales relacionados con la propiedad inmobiliaria son la principal fuente de recaudación y se basan primeramente en el Artículo 31, fracción cuarta de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece lo siguiente: Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. 2

2 Asimismo en el Artículo 115, fracción cuarta, se establece que el municipio es libre de administrar su hacienda, formada a partir de los rendimientos de bienes que le pertenecen, contribuciones y otros ingresos que se establezcan a su favor. El inciso a de la misma fracción prevé que los municipios percibirán contribuciones establecidas por los estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los principales impuestos utilizados por los municipios en México son los siguientes (Perló, 1999: 6-8): 1. Impuesto predial: Es el principal gravamen sobre propiedad de un inmueble. Se llega a utilizar en tasas diferentes de acuerdo al tipo de predio (urbano o no urbano) y al tipo de uso (comercial, habitacional, industrial, etc.). En algunas entidades del país, este gravamen se ejecuta y aumenta de manera progresiva en los inmuebles. Este impuesto es un gravamen que se basa tanto en el suelo como en las construcciones adheridas a él; por lo general, la base y monto a pagar de este impuesto es estipulado por las autoridades hacendarias correspondientes. 2. Impuesto sobre adquisición de inmuebles (ISAI): Es un impuesto llamado en ocasiones impuesto sobre transmisión de inmuebles o de traslación de dominio (Zarzosa, 1997). Este impuesto grava la adquisición de inmuebles, independientemente del acto jurídico utilizado para la adquisición. 3. Impuesto de plusvalía: Impuesto que grava el incremento de valor que adquiere una propiedad con motivo de la realización de una obra pública. Este impuesto establece que las acciones u obras públicas realizadas por el municipio y financiadas por la colectividad benefician a determinados predios, lo que les otorga un aumento de valor o plusvalía de la propiedad inmobiliaria. 4. Contribución especial por mejoras: Esta es una contribución que se llega a denominar contribución por obras públicas, es utilizada cuando el municipio realiza acciones no contempladas en 3

3 su presupuesto de egresos para satisfacer necesidades públicas por medio de obras. 5. Impuesto sobre fraccionamientos, subdivisión y fusión de predios: Es un gravamen para la realización de fraccionamientos, sin importar su tipo. El concepto tributario incluye la subdivisión, división y fusión de predios. Este impuesto se determina basándose en el tipo de fraccionamiento, su ubicación y superficie. Asimismo se llega a utilizar la Ley de Fraccionamientos que hace que los fraccionadores otorguen a título gratuito la donación de una proporción del terreno a fraccionar, previamente urbanizado. Esta donación varía entre el 10% y el 20% (Zarzosa, 1997) del total del terreno sujeto al impuesto y sirve para dotar al municipio de áreas para la construcción de infraestructura necesaria para otorgar servicios públicos. 6. Derechos por permiso de construcción: Es el impuesto más común en la recaudación municipal, se da frecuentemente e incluye los permisos por ampliación, reconstrucción, demolición de inmuebles y construcción. En ocasiones, los municipios adhieren a este impuesto los conceptos de alineamiento y número oficial, uso de la vía pública con materiales de construcción, excavaciones, etc. El impuesto toma como base los metros cuadrados de la superficie construida, a construir, remodelar o demoler, también llega a utilizarse como base los metros cuadrados de la construcción. 7. Impuesto sobre radicación: Es un impuesto poco común en el país, utilizado principalmente en el Estado de México. Es de carácter municipal y se impone a quienes se establecen de forma permanente, continua y habitual en inmuebles dedicados a actividades comerciales, industriales y de prestación de servicios. Está basado en el aprovechamiento de los servicios públicos generalizados, con motivo de la radicación. 4

4 1.2 Financiamiento urbano A favor del financiamiento urbano para el desarrollo regional de las ciudades mexicanas, la Ley General de Asentamientos Humanos establece obligaciones o responsabilidades en distintos niveles de gobierno. En el capítulo segundo, referente a concurrencia y coordinación de las autoridades, en el Artículo 7, fracción quinta, se establece como obligación de la federación por medio de la SEDESOL la siguiente atribución: Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes, de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales Además, en el capítulo séptimo de esta Ley, relacionado a la participación social, en el Artículo 49, fracción cuarta y quinta, se determina como participación social en materia de asentamientos humanos lo siguiente: IV. El financiamiento, construcción y operación de proyectos de infraestructura, equipamiento y prestación de servicios públicos urbanos; V. El financiamiento y operación de proyectos estratégicos urbanos, habitacionales, industriales, comerciales, recreativos y turísticos Finalmente, en el capítulo octavo, concerniente al fomento del desarrollo urbano, su Artículo 51, fracción segunda y tercera, plantea como acciones para el fomento de inversiones entre los sectores público, social y privado lo siguiente, tanto para la federación como para las entidades federativas y los municipios: II. El establecimiento de mecanismos e instrumentos financieros para el desarrollo regional y urbano y la vivienda; III. El otorgamiento de incentivos fiscales, tarifarios y crediticios para inducir el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de centros de población 5

5 Los anteriores son los impuestos a la propiedad que se utilizan en México para dar respuesta a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de contribución a los gastos públicos ejecutados por el Gobierno. De igual forma, se muestra el sistema de dotación de elementos de equipamiento en México, establecido primeramente por la Ley General de Asentamientos Humanos quien designa como encargada de dicha tarea a la Secretaria de Desarrollo Social. 1 Por otra parte, en los casos de estudio que se abordan posteriormente, ubicados en los estados de Veracruz y Puebla, la Ley de Desarrollo Regional y Urbano del estado de Veracruz y la Ley de Fraccionamientos y Acciones Urbanísticas del Estado Libre y Soberano de Puebla, presentan respectivamente artículos relacionados con la obtención de tierras para el municipio y la dotación de equipamiento, siendo esto último un aprovechamiento de las tierras obtenidas a manera de pago al Gobierno. El Sistema Normativo de Equipamiento Urbano de SEDESOL se presenta como una alternativa de dotación de equipamiento en el que sobresale el subsistema recreativo y subsistema deportivo al servir como ejemplos análogos de elementos de equipamiento deportivo y recreativo. Finalmente, en la Ley General de Asentamientos Humanos, se muestran los artículos relacionados al financiamiento urbano como herramienta para la promoción y apoyo de la creación de nuevos mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano. 1.3 Dotación de equipamiento recreativo y deportivo en México La promoción de elementos de equipamiento urbano e infraestructura en México se encuentra establecida en la Ley General de Asentamientos Humanos que otorga la responsabilidad de la construcción de este tipo de servicios a los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. Primeramente, en el capítulo segundo de dicha Ley, referente a concurrencia y coordinación de las autoridades, en el Artículo 7, fracción sexta, se establece como 1 De acuerdo a lo establecido en la reforma de la Ley General de Asentamientos Humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de

6 obligación de la federación por medio de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) lo siguiente: Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado; Posteriormente, en el mismo capítulo, en el Artículo 8, fracción octava, se determina como una atribución de las entidades federativas lo siguiente: Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población Después, en el capítulo quinto, concerniente a la regulación de la propiedad en centros de población en el Artículo 33, fracciones cuarta y quinta, se establece una relación entre las áreas urbanas deterioradas y la dotación de servicios como una disposición de las legislaciones estatales: IV. El reordenamiento, renovación o densificación de áreas urbanas deterioradas, aprovechando adecuadamente sus componentes sociales y materiales; V. La dotación de servicios, equipamiento o infraestructura urbana, en áreas carentes de ellas Finalmente, en el capítulo séptimo, relacionado a la participación social, en su Artículo 49, fracción sexta, determina como participación social en materia de asentamientos humanos lo siguiente: VI. La ejecución de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y conservación de zonas populares de los centros de población y de las comunidades rurales e indígenas 7

7 En México se establece en la normativa local o, en su defecto, estatal que los promotores inmobiliarios propietarios de terrenos sujetos a alojar un proyecto urbanoarquitectónico deben ceder como donación una fracción del terreno, el cual posteriormente se utiliza para albergar elementos de equipamiento e infraestructura públicos, según lo establecido en la legislación de los casos analizados en Veracruz, Puebla y Ciudad de México. En el caso del estado de Veracruz, la donación de terrenos se establece como obligación a los promotores inmobiliarios o fraccionadores, de acuerdo al título cuarto, capítulo cuarto, del Artículo 80 de la Ley de Desarrollo Regional y Urbano del estado de Veracruz concerniente a la división y fusión de predios: Quienes lleven a cabo lotificaciones y relotificaciones de predios, estarán obligados a ejecutar las obras de urbanización y ceder áreas de donación en proporciones equivalentes a las establecidas para los fraccionamientos por esta Ley y sus reglamentos. Por otro lado, se establecen las características de las áreas de donación en el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano, Regional y Vivienda para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. En el título quinto, capítulo primero, del Artículo 83, con respecto a fraccionamientos y lotificaciones, se determinan las normas básicas de dimensiones mínimas estableciendo: Cantidad de viviendas por hectárea Superficie de donación por vivienda prevista Hasta metros cuadrados De 51 a metros cuadrados A partir de metros cuadrados Tabla 1. Superficie de donación por vivienda prevista. Posteriormente, en el capítulo cuarto del mismo reglamento, con respeto a las obligaciones de los titulares de fraccionamientos, se determinan las características generales de las áreas de donación destinadas a equipamiento urbano y en el Artículo 98 se establece lo siguiente: Las áreas de donación destinadas a equipamiento urbano establecidas en el acuerdo de autorización de un fraccionamiento, deberán tener frente a vía pública, estar preferentemente circundadas por vías públicas y contar con un ancho no menor de 15 metros y una superficie mínima de 500 metros 8

8 cuadrados, salvo en los habitacionales de urbanización progresiva y de interés social, en cuyo caso podrán tener una superficie de 400 metros cuadrados. 2 Las características y condiciones de las áreas de donación varían en cada estado de la república, en el caso especifico del estado de Puebla, la donación por parte de los promotores inmobiliarios se establece en la Ley de Fraccionamientos y Acciones Urbanísticas del Estado Libre y Soberano de Puebla, en el título octavo, capítulo uno, relacionado a las obligaciones del fraccionador, el Artículo 65, fracción segunda, establece que los fraccionadores deben ceder a título de donación gratuita un área de terreno que será destinada para equipamiento urbano. De acuerdo a la Ley de Fraccionamientos, el cálculo de la superficie neta de donación se hará deduciendo del área total del fraccionamiento donador, específicamente en el título octavo, capítulo uno, del Artículo 67 se establece que para el caso de fraccionamientos habitacionales urbanos será del 20% del área neta de los fraccionamientos. Asimismo, los gobiernos locales utilizan el Sistema Normativo de Equipamiento Urbano de SEDESOL como una guía para las características de los elementos de equipamiento urbano que serán albergados en las áreas de donación previamente mencionadas Subsistemas de equipamiento de recreación y deporte El Sistema Normativo de Equipamiento Urbano de la SEDESOL contiene, entre otros, el Subsistema de Recreación y el Subsistema de Deporte, los cuales están conformados por una serie de elementos de equipamiento que contribuyen al bienestar físico y mental de los individuos mediante el descanso y esparcimiento, así como a la conservación y mejoramiento del medio ambiente. Estos elementos de equipamiento son utilizados por la población para realizar actividades deportivas en forma libre y organizada contribuyendo a la comunicación, la integración social, la conservación y convivencia con la naturaleza. Los subsistemas de equipamiento urbano de recreación y de deporte están constituidos por ocho elementos recreativos y siete deportivos: 2 Establecido en la Ley de Desarrollo Regional y Urbano del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, con reforma publicada en la Gaceta Oficial el 26 de enero de

9 Elementos de equipamiento recreativos Plaza cívica Jardín vecinal Parque urbano Sala de cine Área de juegos infantiles Parque de barrio Área de ferias y exposiciones Espectáculos deportivos Elementos de equipamiento deportivos Módulo deportivo Unidad deportiva Gimnasio deportivo Salón deportivo Centro deportivo Ciudad deportiva Alberca deportiva Estos elementos de equipamiento son propuestos en las localidades receptoras de acuerdo a una jerarquía urbana y rango de población, previamente delimitados a partir de su operación por la SEDESOL. Se alojan principalmente en terrenos cedidos como donación a los municipios a manera de gravamen sobre fraccionamiento inmobiliario. La definición de cada uno de los elementos de equipamiento de cada subsistema se encuentra estipulada en el Sistema Normativo de Equipamiento Urbano, Tomo V, Recreación y Deporte. Asimismo se determina su dotación, población usuaria potencial, turnos de operación, dimensionamiento y dosificación (ver anexo 2). 1.4 El financiamiento y la dotación de equipamiento De acuerdo a lo presentado, existen en México diversos gravámenes inmobiliarios cuyo manejo e intensidad de uso varía de acuerdo al estado de la república en el que se utilizan. Estos impuestos sirven como una herramienta de capitalización para el gobierno, su ejecución depende de las capacidades del gobierno y su existencia en la legislación correspondiente. 10

10 Asimismo, el país cuenta con una directriz para la dotación de equipamiento recreativo y deportivo, resaltando el aprovechamiento que se da a las áreas de donación otorgadas por promotores inmobiliarios a gobierno, el cual se llega a apoyar en lo establecido por el Sistema Normativo de Equipamiento Urbano de SEDESOL, una normativa estructurada en función al tamaño y capacidad de las localidades receptoras. 1.5 Marco metodológico El Estado, como promotor inmobiliario, impacta en el valor del suelo de la ciudad por medio de sus acciones: la construcción de elementos de equipamiento, la dotación de servicios de infraestructura básicos o las acciones administrativas como cambios en la normativa de uso de suelo y densidad (Jaramillo, 2003). Estos actos del estado crean un aumento positivo en el valor de los inmuebles, una plusvalía que beneficia a sus propietarios quienes generalmente no participaron activamente en su generación. Como una manera de retornar beneficios adquiridos sin esfuerzo, se puede contemplar a los beneficiarios pasivos de las acciones del estado que generan plusvalía como posibles contribuyentes a la comunidad con un retorno de estos beneficios. A nivel local, los municipios adquieren recursos por medio de contribuciones de otros niveles de gobierno, estatal y federal, dejando la recaudación de impuestos como un método ineficiente de capitalización (Morales, 2005). Los impuestos a la propiedad inmobiliaria en México solamente representan entre el 0.8 y el 1.9% del ingreso de los tres niveles de gobierno, lo que deja mucho potencial de recaudación fiscal sin aprovechar (Morales, 2005). Entre los impuestos con poca recaudación en México se encuentra el impuesto a plusvalías, solo siete estados de la república cuentan con este impuesto en su jurisdicción y es subutilizado para el financiamiento del estado (Perló, 1999). 11

11 Las ciudades de Orizaba, Puebla y Ciudad de México, a partir del crecimiento poblacional que han presentado en la última década 3, requieren dotar a sus pobladores de servicios de recreación y deporte, los cuales normalmente han sido financiados con recursos públicos. Sin embargo, aún existe la necesidad de ampliar la red de elementos de equipamiento de recreación y deporte para beneficiar a la población, así como también, ampliar la recaudación de impuestos a la propiedad inmobiliaria que podría fortalecer la capitalización del estado. En México, de acuerdo a lo encontrado en legislaciones estatales, no se están recaudando las plusvalías generadas sobre propiedades inmobiliarias beneficiadas por los servicios que les brindan los parques de barrio por medio de gravámenes inmobiliarios (Perló, 1999). Esta investigación busca identificar la plusvalía generada por parques de barrio en propiedades inmobiliarias y establecer una propuesta de instrumento financiero para recuperarlas y reutilizarlas con un fin social para construir un instrumento económico y fiscal que ayude a recuperar las plusvalías que surgen alrededor de elementos de equipamiento deportivo y recreativo, en específico, los parques de barrio; esto con el fin de aplicarlas en el mantenimiento y ampliación del sistema de recreación y deporte Pregunta de investigación Asimismo, es necesario preguntarse: ante la generación de plusvalías en inmuebles privados por la presencia de parques de barrio, qué tipo de instrumento fiscal pueden utilizar los gobiernos municipales de ciudades mexicanas, para captar un gravamen de suelo que financie el mantenimiento y la ampliación de la red de elementos de equipamiento de recreación y deporte? La respuesta a esta pregunta previa a la culminación de la presente investigación fue que los gobiernos municipales desaprovechan las plusvalías de los predios colindantes a parques de barrio, las cuales pueden ser captadas por medio de un instrumento recuperador de plusvalías y con esta capitalización, manejada por un instrumento de gestión, financiar el mantenimiento y ampliación del sistema de elementos de equipamiento de recreación y deporte, para atender a otras zonas de la ciudad que demanden este tipo de equipamiento. 3 De acuerdo al incremento de población total a partir del Censo General de Población y Vivienda, 2000 y 2010 en los municipios de Orizaba, Puebla de Zaragoza y Distrito Federal. INEGI, INEGI,

12 1.6 Metodología En el capítulo primero se describen los principales gravámenes de suelo utilizados en México, el método utilizado para la dotación de elementos de equipamiento urbano y en especial de los subsistemas de recreación y de deporte por los gobiernos municipales; y se dan a conocer aquellos elementos de equipamiento que integran el sistema de recreación y deporte. En el capítulo segundo, se construye el marco teórico que fundamenta la recuperación de plusvalías y sus características, así como la situación del mercado de suelo urbano relacionado con la generación de plusvalías en puntos específicos de tres ciudades mexicanas distintas. En el capítulo tercero se realiza un análisis cuantitativo de tres elementos seleccionados de equipamiento urbano (parque de barrio) de los subsistemas recreativo y deportivo, comparando el precio de suelo por metro cuadrado que existe, por un lado, en propiedades inmobiliarias colindantes a los parques de barrio; y por el otro, con propiedades inmobiliarias que se ubiquen a una distancia o alejamiento predeterminado con respecto a los mismos parques. En cada caso la comparación se hace dentro de la misma ciudad, tomando como otra variable, aquellos inmuebles urbanos con vista al parque y aquellos carentes de esta. Los tres casos seleccionados para este estudio tienen importancia regional y local como parques de barrio de las ciudades que los albergan, esto los hace atractivos para este estudio, las ciudades seleccionadas tienen dimensiones y características distintas, estos parques de barrio son los siguientes: El primero de los parques de barrio analizado es el Parque Alameda, situado en la ciudad de Orizaba, Veracruz, es un parque popular en la zona debido a su tradición como espacio recreativo, por sus dimensiones sobresale en comparación con otros parques de barrio de la zona y es una pieza fundamental del sistema de elementos recreativos de la ciudad. Orizaba cuenta con una población estimada en el 2010 de más de 120 mil habitantes y considerando el resto de municipios con los que conforma la Zona Metropolitana de Orizaba tiene un total de 381 mil habitantes (INEGI, 2010) El segundo parque de barrio es el Jardín del Arte, en la ciudad de Puebla. Es un parque ubicado en una zona de la ciudad dotada de servicios comerciales y alrededor 13

13 de él se ha dado un aumento en las inversiones inmobiliarias en los últimos años, entre las que resaltan múltiples edificios de altura construidos a su alrededor. El Jardín del Arte es parte del sistema de elementos de equipamiento recreativo de la ciudad de Puebla de Zaragoza, la cual cuenta con una población estimada en el 2010 de más de 1.5 millones de habitantes (INEGI, 2010). Finalmente, el Parque México, ubicado en la colonia La Condesa, en la Ciudad de México; este parque se encuentra en una zona de la ciudad que alberga diversos edificios gubernamentales y de servicios, la zona recibe una gran cantidad de visitantes diariamente y el parque es un punto de encuentro popular dado los servicios que brinda a sus residentes y visitantes cuyo número va en aumento dadas las inversiones inmobiliarias. El parque México forma parte de la red de espacios públicos de la Ciudad de México la cual cuenta con una población estimada en el 2010 de más de 8 millones de habitantes (INEGI, 2010). En el capítulo cuarto se presentan como referencia de recuperación de plusvalías y financiamiento urbano dos casos exitosos mexicanos: el caso de Mexicali, Baja California, que dada las dificultades económicas del municipio optó por una reforma en la manera de financiarse y el caso del Sistema de Transferencia de Potencialidad de la Ciudad de México, como un ejemplo de la promoción de inversión inmobiliaria y el manejo exitoso de recursos financieros por medio de un fideicomiso. Ambos casos aportan datos sobre el financiamiento urbano y las plusvalías, suceden en condiciones similares a las de los parques de análisis antes mencionados y están bajo el mismo contexto regulatorio mexicano. Además de los casos nacionales se toma como referencia tres casos latinoamericanos dada la similitud de sus características con la realidad mexicana: la Participación en Plusvalías de Colombia, un caso de éxito sudamericano que sirve como referencia por sus similitudes socioeconómicas y el de caso las Operaciones Interligadas de Brasil como otra manera de abordar el financiamiento urbano para la dotación de elementos de equipamiento pero también en un contexto latinoamericano. Finalmente, en el capítulo quinto se diseña un instrumento fiscal que ayudará a recuperar las plusvalías generadas en inmuebles privados, a partir de la presencia de parques de barrio y utiliza los recursos obtenidos para el mantenimiento y ampliación del sistema de recreación y deporte de las ciudades mexicanas. Después se tienen las conclusiones, las cuales además contribuyen a abrir nuevas vetas de investigación. 14

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