METAS DEL MILENIO Y LA BRECHA ÉTNICA EN EL PERÚ 1

Transcripción

1 METAS DEL MILENIO Y LA BRECHA ÉTNICA EN EL PERÚ 1 VERSIÓN PRELIMINAR Martín Benavides (mbenavides@grade.org.pe) Martín Valdivia (jvaldivi@grade.org.pe) Diciembre, Estudio realizado a solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Programas Sociales. Los autores agradecen la valiosa colaboración de Gianmarco León y Rodrigo Lajo en el desarrollo de la investigación correspondiente. Los planteamientos del documento, así como sus errores u omisiones, son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan la opinión institucional del BID.

2 METAS DEL MILENIO Y LA BRECHA ÉTNICA EN EL PERÚ Martín Benavides Martín Valdivia Resumen El presente estudio analiza la conexión entre la aplicación de la agenda y los avances en las metas del milenio y la problemática de la exclusión que sufre la población de origen indígena en el Perú. Se plantea que son tres los problemas principales en relación al tema de los ODM en el Perú. En primer lugar, la escasa difusión pública de los ODM, tanto a nivel gubernamental como de la sociedad civil y opinión pública, y especialmente de las relacionadas a la educación. En segundo lugar, el atraso de la agenda planteada por los ODM en relación a la agenda de los sectores de salud y educación. Mientras los ODM se centran principalmente en temas de cobertura educativa, la agenda local está más relacionada con temas de la calidad de la educación. En el caso de salud, los ODM omiten temas cruciales de salud reproductiva que son priorizados en la agenda de las entidades gubernamentales y de la sociedad civil. En tercer lugar, ni los ODM, ni la agenda local, contemplan los problemas de exclusión asociados a la pobreza de grupos tradicionalmente marginados en la sociedad peruana, en particular, de los grupos étnicos. El análisis empírico desarrollado muestra que los avances estimados en los indicadores básicos de los ODM no tuvieron una evolución distinta para la población con lengua nativa, quechua o aymara, por lo que es poco lo logrado en términos de la reducción en la brecha étnica. Por ejemplo, el avance en la meta de pobreza extrema es de aproximadamente 40% tanto a nivel nacional como para los grupos de lengua nativa. Sin embargo, la tasa de pobreza extrema de estos últimos se mantiene al doble del promedio nacional. Más aún, cuando se analizan indicadores más cercanos a las agendas locales, la brecha es aún mayor. Finalmente, la vulnerabilidad de las poblaciones indígenas a shocks económicos es un tema ignorado por los ODM y es otro aspecto que caracteriza la problemática de las poblaciones indígenas en el Perú, localizadas fundamentalmente en áreas rurales. Esta evolución refuerza la idea que la agenda de los ODM no es suficiente para abordar adecuadamente el problema de exclusión que sufre la población de habla nativa, siendo necesario el desarrollo e implementación de políticas específicas que ataquen los mecanismos que reproducen la situación de marginación que sufre este grupo poblacional.

3 Índice Resumen...i 1) Introducción ) Pobreza, Desigualdad y Exclusión en el Perú ) Las dificultades del seguimiento público de la exclusión racial y étnica ) Políticas sociales y metas del milenio ) Difusión pública de los ODM ) La visión de los actores: salud y educación, dos experiencias distintas ) Avances en las Metas del Milenio y la Brecha Étnica en el Perú ) Meta 1: Pobreza ) Metas 2-3: Educación y género ) Metas 4-5: Salud Materno-infantil ) Pobreza, vulnerabilidad y la brecha étnica ) Discusión ) Conclusiones Referencias ANEXO 1: Criterios de adscripción racial o étnica utilizados en encuestas ANEXO 2: Referencias a los ODMs publicadas en sitios web del Perú Referencias a los ODMs publicadas en sitios web del Estado Peruano Referencias a los ODM y la equidad en sitios web de organismos multilaterales Referencias a los ODM y la equidad en sitios web de otras organizaciones... 53

4 1) Introducción Habiendo pasado casi una década del acuerdo acerca de los Objetivos del Milenio (ODM) comienzan a aparecer diversas evaluaciones de lo que se ha avanzado en su cumplimiento a nivel global y de cada país o región. A nivel conceptual, los cuestionamientos a los ODM como marcadores para la evaluación de la labor de los gobiernos y estados se han centrado en al menos dos aspectos. En primer lugar, que las metas establecidas están muy marcadas por la problemática de los países más pobres como pueden ser los de Africa, y en tal sentido, aparecen como particularmente atrasados respecto a la agenda social en países relativamente más avanzados como podrían ser los de América Latina. En segundo lugar, que las metas establecidas no abordan adecuadamente la problemática de desigualdad y exclusión que afectan a los países con mayor pobreza en el mundo. Respecto a este punto, se puede argumentar que el paquete de objetivos no puede ser alcanzado sin abordar la problemática de la desigualdad y exclusión en cada país, sin embargo, sí es posible alcanzar algunas de las metas individuales sin reducir las desigualdades entre algunos grupos sociales, o incluso aumentando las brechas entre ellos 2. En el Perú, se reconoce ampliamente la marginación que sufre la población de origen étnico indígena pero no se ha avanzado mucho para entender la naturaleza de la misma. Un reporte reciente de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) analizó la violación de los derechos humanos y civiles asociados al terrorismo que afectó el país en las décadas de los 80 y 90`s. La CVR argumentó que los eventos ocurridos en dicha época fueron significativamente afectados por factores de raza y etnicidad. El reporte no solamente encontró que 75% de las víctimas tenía el quechua u otra lengua nativa como lengua materna 3 sino que también advirtió que las limitaciones de la sociedad peruana para identificar dichas pérdidas como propias es una expresión del racismo oculto que aún existe 4. Por ello, en este documento estudiamos la conexión entre la aplicación de la agenda y los avances en las metas del milenio y la problemática de la exclusión que sufre la población de origen indígena en el Perú. Este documento está organizado en 6 secciones, incluida esta introducción. La segunda sección discute de manera resumida sobre la naturaleza de los vínculos entre la pobreza, la desigualdad la exclusión social. La tercera sección analiza las restricciones que se enfrentan para establecer la problemática étnica en el Perú, especialmente en lo que respecta a la disponibilidad de indicadores adecuados para 2 Gwatkin (2001). 3 El reporte de la CVR muestra que las víctimas también pueden ser identificadas como residentes en áreas rurales de los departamentos más pobres del país, que trabajan fundamentalmente en la agricultura, que tienen un menor nivel educativo, etc.. 4 El reporte argumenta que la violencia de ambos lados, grupos terroristas y fuerzas represivas, mostraron un claro desprecio por los derechos humanos y cívicos de la población involucrada. También, que las acciones de las organizaciones de víctimas se vio limitada por el hecho que la mayoría de esta población tenía poca conciencia de sus propios derechos. 1

5 establecer el origen étnico de la población en encuestas de hogares con representatividad nacional. La cuarta sección analiza las implicancias prácticas que ha tenido la inserción de los ODM en la agenda social del país. Los sectores que se analizan son los de educación y salud. Esto debido a la disponibilidad de datos. La quinta sección presenta y discute los estimados de los avances en los ODM durante la década pasada, y evalúa sus implicancias sobre la evolución de la brecha étnica. La sección 6 cierra con una breve sección de resumen, discusión y algunas recomendaciones. 2) Pobreza, Desigualdad y Exclusión en el Perú Este estudio aborda la problemática de la desigualdad desde la perspectiva de la exclusión. De acuerdo a dicha perspectiva, la pobreza y la desigualdad no operan únicamente por diferencias en características de los individuos (en relación a sus ingresos por ejemplo), sino a través de relaciones sociales que legitiman procesos de exclusión de determinados grupos no sólo por consideraciones de ingresos. Esas relaciones además se han institucionalizado, vuelto sentido común y reforzado de esa manera en el tiempo y son por lo tanto difíciles de transformar (Tilly, 1999). La exclusión social debe ser entendida en el marco de la existencia de sociedades jerárquicas donde a determinados grupos se les ha negado históricamente el acceso a determinados beneficios económicos, políticos y culturales. La desigualdad entre grupos étnicos, por ejemplo, debe ser entendida en el marco de la exclusión. Es una desigualdad que no depende de los atributos de los individuos sino de la legitimación de un conjunto de sentidos sobre la superioridad de un grupo en relación a otro, sentidos que se fueron institucionalizando en el tiempo a través de la discriminación. La persistencia de la problemática de la pobreza y desigualdad ha llevado crecientemente a investigadores y estudiosos de las políticas públicas a adoptar una perspectiva de exclusión social para entender la problemática de la persistencia de la pobreza en el mundo. Esto es a observar los procesos culturales e institucionales que limitan de forma explícita o implícita el acceso de algunos grupos a derechos humanos y cívicos fundamentales. Esa perspectiva obliga a mirar la manera cómo se ha institucionalizado la falta de derechos de determinados grupos en la medida que esos mecanismos afectan la efectividad de una estrategia de lucha contra la pobreza. Las políticas que se proponen disminuir la pobreza únicamente en términos absolutos pueden ser limitadas para una sociedad en la que existen procesos paralelos de exclusión entre grupos. Reducir la pobreza en términos globales puede darse al mismo tiempo que se perpetúan o incluso acentúan las diferencias entre determinados grupos, en la medida que no se han transformado los factores culturales e institucionales que excluyen a algunos de ellos. Cerrar las brechas supone entonces el desarrollo de políticas complementarias que directamente intenten transformar las relaciones que hacen que la exclusión se reproduzca en el tiempo. En este documento mostramos cómo el no haber hecho desarrollado ese tipo de políticas no ha permitido el cierre de las brechas étnicas a pesar de la mejora global de diversos indicadores. 2

6 3) Las dificultades del seguimiento público de la exclusión racial y étnica. Las conclusiones del informe de la CVR no son nuevas para los peruanos, pero llamaron la atención sobre lo urgente que es abordar dichos temas. Raza y etnicidad no han sido analizados adecuadamente como un factor de exclusión en el país y muchos de los estudios sobre pobreza no le han dado a dicho factor la importancia debida 5. Una de las complicaciones para el análisis es la falta de buenas medidas para raza y etnicidad, siendo la lengua hablada en el hogar la pregunta más utilizada en encuestas de hogares representativas (Mejía y Moncada, 2000). Esto ocurre es un país donde el racismo y la discriminación existen. Si bien diversos autores discuten sobre la forma de aproximarse al tema étnico y el de las razas, existe un consenso en afirmar que el Perú es un país donde si bien la discriminación ha salido del plano formal, no ha hecho lo propio en el plano de las relaciones cotidianas (Fuenzalida, 1970; Twanama, 1992; Callirgos, 1993). En ese sentido, la igualdad declarada ante la ley esconde procesos de exclusión y desigualdad de oportunidades. Es más, recientes estudios en base a muestras urbanas han llegado a mostrar el menor acceso de individuos de características raciales indígenas a los mercados de trabajo, a la educación y el crédito (Torero y otros, 2002). Es necesario resaltar que no existe una forma directa de aproximarse al tema de la raza y la etnicidad, sino que su aproximación ha sido más bien de tipo indirecto, lo cual invisibiliza aún más los procesos de exclusión mencionados. De hecho tanto la variable raza como otras variables que pudieran dar alguna información sobre la diversidad étnica del país han seguido una tendencia hacia la extinción en los censos nacionales. Así, el censo de 1940 no sólo es el primer censo nacional de su siglo, sino el último hasta la fecha en incluir en la cédula personal una pregunta referida a la raza, la cual se formuló de la siguiente manera: Raza: Es blanco, indio, negro, amarillo o mestizo?. Adicionalmente, dicho censo incluyó otras preguntas que pueden vincularse con la etnicidad, que son las referidas al idioma (una sobre lengua materna y otra sobre otros idiomas que sabe hablar el empadronado) y al lugar de nacimiento (se pregunta por provincia del Perú o país extranjero de ser el caso) (Solis, 1998). En 1961 se llevó a cabo el siguiente censo nacional. En dicho censo, no hubo pregunta ni reflexión alguna sobre la categoría raza. Hay, sin embargo, varios elementos relacionados con la etnicidad. Uno de ellos es el esfuerzo explícito que se hace por realizar estimaciones sobre la así llamada población selvícola : grupos humanos con esporádico o ningún contacto con la civilización, al margen de la estructura socio-económica del país. Estas estimaciones se basaron en gran medida en investigaciones bibliográficas y consultas con instituciones especializadas. Los resultados del censo incluyeron mapas y cuadros detallando la población de estos grupos. Asimismo, se incluyó en la cédula familiar las preguntas: idioma o dialecto materno, habla castellano? y lugar de nacimiento (si es peruano: provincia; si es 5 Ver, por ejemplo, Escobal, et. al. (1998); Banco Mundial DFID (2003), entre otros. 3

7 extranjero: país), referidas a cada individuo dentro de la familia. Además se incluyeron los temas de usos y costumbres regionales. En este último tema, los puntos a anotar eran: camina descalzo, usa ojotas, usa poncho, lliclla, mastica coca. El censo nacional de 1972 no sólo marcó la desaparición de estas consideraciones culturales sino una considerable reducción del texto explicativo de los resultados, dando preferencia a las cifras sobre las interpretaciones. Ambas cosas se repetirían en los dos censos posteriores. En esa ocasión la única información recopilada que podría dar alguna referencia étnica es la referida al idioma o dialecto materno. También pueden tener alguna utilidad las preguntas sobre residencia habitual actual y lugar de residencia 5 años atrás, si bien éstas se enfocan más directamente al tema de migración. En 1981 se realizó un censo cuya característica más saltante fue consistir en dos investigaciones paralelas: un censo general para toda la población, y una investigación muestral para la cual se empadronó al 25% del total de viviendas con sus ocupantes. Esta última permitió profundizar más en ciertas variables presentes en el censo. La investigación censal no incluyó variables étnicas. Lo más aproximado a ellas fueron las preguntas sobre lugar de nacimiento (que esta vez tuvo resolución hasta distrito, lo cual lo hacía bastante más preciso que los anteriores), lugar de residencia habitual (por provincia), y lugar de residencia 5 años atrás (por provincia). En la investigación muestral se incluyó la variable Idioma(s) y/o Dialectos que habla el empadronado. Desaparece aquí inclusive la posibilidad de determinar el idioma materno de la población. Finalmente, el censo de 1993, el último hasta la fecha, recupera la pregunta por el idioma materno, explicitando incluso las opciones: El idioma o dialecto materno aprendido en su niñez es: (quechua, aymara, otra lengua nativa, castellano, idioma extranjero). Respecto a las referencias geográficas, pregunta por el distrito de nacimiento y el distrito de residencia 5 años atrás. Esto definitivamente sorprende si tomamos en cuenta los argumentos planteados en el primer párrafo en torno a los problemas de exclusión. El estado es actualmente incapaz de darle seguimiento al tema pues su medición directa ha desaparecido de los censos y encuestas nacionales 6. No obstante ello, existen formas indirectas de aproximarse al tema, las cuales analizaremos a continuación mencionando tanto sus ventajas como desventajas. Aunque no existe una definición aceptada universalmente de la etnicidad, puede asumirse que se trata de una forma de identidad social que da significado a la relación entre ciertas características culturales, construyéndolas como fronteras entre nosotros y los otros, es decir, los que se incluyen y los que se excluyen de una colectividad. Lo particular de las identidades étnicas es que hacen referencia a algún tipo de pasado común, una conexión entre los ancestros de los miembros. Tal conexión es construida por el grupo pero también adscrita externamente, en procesos que pueden ser paralelos o convergentes de distintas maneras. Podemos decir que existe una autoadscripción individual, una autoadscripción colectiva (de un grupo étnico) y una adscripción externa al grupo. Todas 6 No obstante la encuesta de hogares reciente elaborada por el INEI ha desarrollado un módulo especial para dicho tema 4

8 estas adscripciones se basan en elementos perceptibles, que abarcan desde los rasgos fenotípicos hasta las preferencias musicales, desde los apellidos hasta la vestimenta. Es, entonces, un sistema en el que hay tres tipos de actores que clasifican en categorías a partir de cientos de variables de distinto nivel de abstracción; crear un modelo que reprodujera ese sistema con propósitos de medición requeriría un nivel de complejidad enorme. Es necesario priorizar, agrupar y jerarquizar las variables de manera que la medición sea manejable sin dejar de parecerse a la realidad. En resumen, el tema racial ha sido explícitamente omitido en los censos y encuestas nacionales posteriores al censo de En lo que respecta al tema étnico, puede argumentarse que la variable lengua incluida en muchas de las investigaciones peruanas, puede capturar parcialmente la etnicidad de la población. Sin embargo, hay indicios que este reporte cambia entre generaciones de acuerdo a su historia migratoria. Cuando se define un hogar como indígena usando únicamente la lengua del jefe de hogar o su pareja se encuentra sólo a un 17% de los hogares peruanos en dicha categoría, de los cuales un 63% se concentran en áreas rurales. Por otro lado cuando se incluye la lengua de los antepasados se identifican a un 48% de los hogares como indígenas, de los cuales un 43% están en hogares rurales. Esto claramente muestra la complejidad de la medición de lo étnico en circunstancias de migración urbana y mestizajes. Pero es la única variable que se tiene de manera consistente para el período de análisis requerido, y es con la que se hará los análisis de la sección ) Políticas sociales y metas del milenio En septiembre del año 2000, en la Cumbre del Milenio llevada a cabo en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 147 jefes de estado y de gobierno decidieron firmar la declaración del milenio, a partir del cual se establecieron 8 objetivos de desarrollo (ODM). Los gobernantes se comprometieron a realizar acciones para el cumplimiento de los ODM hacia el 2015, tomando como punto de partida referencial al año Los ODM son los siguientes: erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la educación primaria universal; promover la equidad de género y la autonomía de la mujer; reducir la mortalidad en la infancia; mejorar la salud materna; combatir el VIH/sida, la malaria y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad ambiental; fomentar una asociación mundial para el desarrollo. En la medida de que este estudio se concentra en las implicancias de la evolución de los ODM sobre la brecha étnica, se han priorizado las primeras cinco metas. Hubiera sido interesante poder analizar la meta relacionada al VIH/sida y otras enfermedades transmisibles, pero desafortunadamente no se tienen datos confiables para comparar la evolución de esas variables durante la década pasada, y menos aún desagregada por origen étnico. De otro lado, se consideró que los objetivos de sostenibilidad ambiental y de 7 En el anexo pueden encontrarse otras formas de analizar la variable étnica. 5

9 asociación para el desarrollo eran complicados de analizar desde una perspectiva étnica, al menos dentro de este estudio. En el Perú, al menos tomando en cuenta la información de los sectores que se difunde públicamente, los ODM no son muy conocidos, y cuando aparecen lo hacen generalmente en relación a aspectos formales. No obstante ello, es posible afirmar que los ODM son más importantes en el sector salud que en educación, al menos desde lo que se puede analizar a partir de la difusión y el lugar de los ODM en los diferentes portales de los ministerios y organizaciones de la sociedad civil, de los textos encontrados, y de lo que se ha conversado con sus funcionarios. Tal como buscaremos mostrar en los siguientes párrafos, ello se vincula con una agenda más cercana entre salud y el planteamiento de los ODM (la agenda es diferente en el caso de educación), una mayor cercanía con instituciones multilaterales técnicas (OPS, por ejemplo), pero también por una mayor presión desde la sociedad civil por el tema. El seguimiento a los ODM desde la sociedad civil es completamente diferente en el caso de salud que en el de educación. En el caso del primero hay más seguimiento que en el caso del segundo. Para mostrar lo anterior, hemos hecho un análisis de la presencia de los ODM en los portales y textos de los sectores, además de entrevistas a funcionarios y revisión de documentos. 4.1) Difusión pública de los ODM. Lo primero que se constata al realizar este análisis es el hecho de que existen muy pocas referencias públicas a los ODM, y en su mayoría se trata de menciones cortas o declaraciones formales de intención. Como era previsible, los sectores en que más aparece el tema son los que cubren las áreas más directamente referidas a los ODM: Mujer y Desarrollo Social, Salud y Educación. También se dan referencias en el sector de Relaciones Exteriores, pues este tipo de acuerdos son temas diplomáticos. En muchos casos (especialmente en Relaciones Exteriores) se trata de noticias o reseñas de actos públicos en los cuales los oradores o ponentes mencionaron los ODM; en otros se publican borradores de discusión o declaraciones de eventos internacionales en los cuales ha participado el Perú junto con otros países. En cuanto a los contenidos, la ubicación pública de los ODM parece darse más como condicionantes para las políticas públicas, y por ello el discurso sobre ellos es más formal. En algunos casos se habla de diversos acuerdos internacionales que se usan como referencia o se toman como guía o marco para elaborar o coordinar tanto los planes como la manera de asignar recursos dentro de cada sector. Algunas otras menciones parecen más bien estar dirigidas a asociar los ODM con inversiones o financiamientos. Esto es, por ejemplo, exponer el monto de la inversión que requerirá implementar políticas para determinada meta, o explicar que la estrategia de préstamos de alguna institución está relacionada con su compromiso por apoyar en el cumplimiento de los ODM. Se encontró sólo un caso en todo el Estado en que se hacía referencia a posibles acciones concretas dirigidas al cumplimiento de los ODM. Se trataba de una nota de prensa 6

10 reseñando una reunión de expertos en salud en la cual se había definido objetivos concretos e intervenciones destinadas a lograr algunas de las metas contenidas en los ODM, determinando incluso zonas críticas priorizadas y tomando en cuenta sostenibilidad y aceptabilidad cultural. De esta manera, aunque hay un reconocimiento de que los ODM son una referencia para las políticas, no se informa de qué manera se aplica esto en la realidad. Tampoco parece haber un gran interés en la difusión pública del propio tema de los ODM, dado que sólo se encontró una página destinada a ese fin. Ésta se halla en el portal del Ministerio de Relaciones Exteriores y expone las relaciones actuales entre el Perú y las Naciones Unidas, incluyendo la historia de los ODM y una transcripción de estos. Es interesante constatar que en casi todos los casos los ODM aparecen vinculados principalmente con el tema de pobreza. Sólo en unos pocos textos se les relaciona más bien con el desarrollo humano (usualmente junto con gobernabilidad y democracia), y en menos aún con la desigualdad y exclusión social. Hay indicios, entonces, de que habría cierta tendencia a abordar los ODM desde una perspectiva más bien economicista, centrada en cumplir indicadores macro más que en los derechos y necesidades específicas de las personas y grupos. Esto contrasta claramente con la información que sobre el tema aparece en organismos multilaterales (ver las referencias en el punto 2 del anexo sobre información de multilaterales). Dado que los ODM son una iniciativa de la ONU, es natural que los distintos organismos multilaterales les dediquen una gran variedad de textos. Entre estos pueden encontrarse algunos que consideran o problematizan los temas de equidad, desigualdad, exclusión y discriminación. Se debe tomar en cuenta que uno de estos aspectos, el de la igualdad de género, aparece explícitamente en el tercero de los ODM, lo cual explica el hecho de que entre las distintas equidades sea la de género la más mencionada en los distintos escritos sobre los ODM. Uno de los temas recurrentes al hacer la revisión es el cuestionamiento de los indicadores diseñados para medir los ODM, especialmente en cuanto a la necesidad de desagregarlos para dar mayor información sobre los distintos grupos poblacionales. El problema principal parece ser que estos indicadores se basan en promedios generales, sin tomar en cuenta las disparidades, que son especialmente fuertes en América Latina (la región con mayor inequidad en el mundo, según el BID). Esta omisión puede incluso ser vista como una forma de ocultamiento o invisibilización de las condiciones y problemas particulares de ciertos sectores. En los diferentes textos se mencionan distintos factores que deberían tomarse en cuenta para desagregar los indicadores; los más frecuentes son género, raza y etnia, pero algunos también hablan de visibilizar las diferencias generacionales, de asentamiento geográfico, condición migratoria, origen o posición socioeconómica y discapacidad. Se busca con esto acceder a información sobre la especificidad de estos grupos, muchos de los cuales son asumidos como especialmente vulnerables debido a la exclusión de que son objeto dentro de la sociedad. Un informe del BID sobre el tema educativo, hace notar que la ODM sobre la enseñanza primaria universal sólo hace una referencia tangencial a las inequidades de 7

11 género y geográficas ( los niños y las niñas de todo el mundo ), sin tomar en cuenta inequidades más graves en ese ámbito como son las de antecedentes socioeconómicos, raza y etnicidad. El director regional de UNICEF para América Latina y el Caribe afirma que la carencia de indicadores que tomen en cuenta la diversidad cultural constituye un genocidio estadístico. La directora de la OPS parece resumir una serie de críticas al apuntar (en su informe anual de 2003) que la reducción de los promedios no está vinculada a la reducción de las desigualdades. Una crítica algo distinta se hace en el reporte Millenium Development Goals A Look Through a Gender Lens del PNUD, donde se sugiere que los reportes nacionales sobre los ODM no ponen a las mujeres como actores de desarrollo sino que las encasillan en sus roles tradicionales reproductivos, en función de sus vulnerabilidades o desde una perspectiva instrumental. Además, tanto este como otros textos resaltan la necesidad de transversalizar el tema de género en todos los ODM por la condición particular de las mujeres (hay matices respecto a si lo que se destaca es la necesidad de defender sus derechos o de potenciar el desarrollo de sus familias, como se verá más adelante). Otro aspecto que se plantea en algunos textos como necesario para el alcance de todos los ODM, por influir en una serie de otros temas, es el de la educación primaria (iniciativa Educación Para Todos de la UNESCO). Como una suerte de suma de ambas posturas, la UNICEF afirma que la prioridad debe ser alcanzar la igualdad de género en educación para el 2005 ( Estado Mundial de la Infancia 2004 ). Muchos de los textos revisados coinciden en señalar que la alta desigualdad es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo en la región, y en general hay cierto sentido común que vincula la desigualdad interna con el poco desarrollo de un país. Sin embargo, ciertas posiciones como la de PovertyNet (Banco Mundial) parecen considerar que el crecimiento económico es más importante que la reducción de desigualdades, pues si la economía crece y la distribución se mantiene igual, habrá menos personas bajo la línea de pobreza. Por otro lado, aún entre quienes consideran necesario reducir las desigualdades, puede distinguirse entre posiciones que simplemente constatan que de no lograrse esa reducción no se alcanzarán los ODM; y otras que van un paso más atrás y critican a los ODM por no dirigirse explícitamente hacia esa reducción, lo cual atenta contra su propia eficacia. Una posición más crítica aún sería la que afirma que los ODM ocultan estadísticamente la desigualdad. Aunque casi todos están de acuerdo en que es importante reducir la desigualdad, es pertinente diferenciar entre quienes piensan que la razón de esto es propiciar un mejor desarrollo económico nacional o mundial, y quienes opinan que debe hacerse para que las personas vivan mejor o porque sencillamente es una obligación de los estados. La diferencia entre enfoques economicistas y enfoques centrados en la persona 8 puede ser filosófica en su origen, pero finalmente puede traducirse en políticas de muy distintos resultados. La postura ya citada de PovertyNet puede sugerir que se apoye un crecimiento 8 Los primeros serían sobre todo enfoques centrados en el desarrollo económico, mientras que los segundos incluirían enfoques centrados en los derechos. El desarrollo humano puede formularse de distintas maneras tendiendo hacia uno u otro polo. 8

12 económico destinado a cumplir los indicadores estadísticos (por ejemplo sobre cantidad de pobres) sin mayor preocupación por la dinámica social. Otra posición que enfatiza los indicadores aparece en el Estado Mundial de la Infancia 2004 de UNICEF, donde se afirma que la igualdad de género en educación es fundamental para alcanzar los ODM pues la educación de las mujeres influye en los indicadores de bienestar de sus familias (podría estar vinculado con lo que se mencionaba antes como perspectiva instrumental ). Los textos del PNUD, por su parte, mencionan como motivación para los ODM el bienestar humano, o expresan preocupación por el hecho de que las mujeres acceden menos a derechos que los hombres, dando a entender que la prioridad no son los indicadores sino la posibilidad de mejorar la situación de la gente. 4.2) La visión de los actores: salud y educación, dos experiencias distintas Al igual que en el caso de la difusión de actividades vinculadas a los ODM, según nuestra entrevistada 9, en el ministerio de salud los ODM se incorporan de forma más importante. En el sector salud, los ODM involucran a todo el Ministerio de Salud y se integran en varias de las Direcciones, incluyendo la de Atención Integral en Salud. Puede afirmarse que hay un manejo del tema en todo el sector. Esto puede tener que ver con una agenda común entre el sector salud y los ODM. De acuerdo a los que nos refiere la especialista entrevistada los temas de los ODM (la mortalidad infantil, salud materna y las enfermedades transmisibles como malaria y VIH- SIDA) ya eran prioritarios para el Ministerio de Salud (MINSA) antes de existir los ODM, y ya existían estrategias para atacarlos, por lo que no puede decirse que la política haya cambiado. De acuerdo a ellos, lo que aportan los ODM -junto con otros compromisos como el Acuerdo Nacional, la Hoja de Ruta, los acuerdos de El Cairo, etc.- son metas y plazos, la exigencia de resultados y de un trabajo más intenso. Se busca monitorizar con más exactitud lo que se pide. De igual modo, no se tienen críticas a los ODM, a pesar de que algunas de las metas pueden ser altas. Lo que se hace es avanzar todo lo que se pueda hacia los objetivos trazados, utilizando y combinando las acciones que sean más costo-efectivas. En relación al tema de equidad afirman que lo están tomando en cuenta. Hay conciencia de la heterogeneidad a nivel nacional, lo que hace tomar en cuenta el tema de la equidad. No obstante, según nuestra entrevistada, existe un problema de asignación de recursos para dicho objetivo. Los recursos provenientes del tesoro público son usados para pago de personal y para gastos operativos. En el primer rubro no hay una distribución totalmente equitativa entre Lima y provincias por una serie de motivos. En el segundo sí hay un esfuerzo por priorizar las zonas pobres, pero el primer rubro consume mucho más gasto, por lo que el gasto bruto siempre aparece desequilibrado. A pesar de ello, afirman que es importante disminuir las brechas, por lo que hay un monitoreo constante de éstas; se examinan las tasas más altas y más bajas por región. Los 9 Dra. Doris Jhusey Directora Ejecutiva de Atención Integral en Salud 9

13 cuadros con la información llegan con totales departamentales y para cada semana, por lo que el monitoreo es principalmente de las inequidades entre departamentos. La desigualdad rural-urbano es seguida localmente y con estudios específicos, pero no en el monitoreo central. A pesar de que hay preocupación por las poblaciones indígenas de sierra y selva, poblaciones rurales ubicadas en lugares alejados y en situación de pobreza, el acceso a ellos es difícil por la inaccesibilidad de los sitios en que se encuentran. El MINSA estaría tratando de encontrar formas de acceder a ellos, pero aún no se tiene la manera más adecuada (por ejemplo, hay grupos itinerantes que viajan a las comunidades, pero no pueden estar presentes con la frecuencia necesaria). El problema suele ser la ausencia del Estado en general en zonas alejadas. Según información de la funcionaria, se tomaría en cuenta también la inequidad hombre-mujer. Se priorizan acciones y mediciones dirigidas a asuntos propios de las mujeres (como maternidad). También a problemas relacionados con el género como la violencia doméstica, para lo cual se está buscando atender y denunciar casos en los establecimientos de salud y trabajar coordinadamente con el MINDES. Hay iniciativas locales que ven problemas de violencia relacionada con el alcoholismo. En general los programas atienden prioritariamente a las mujeres. El seguro integral de salud favorece a la mujer, las madres jefas de hogar tienen mayores beneficios, y las prestaciones de salud están dirigidas más a mujeres. En general se trabaja mucho con mujeres y desde la perspectiva femenina; el personal de salud tiende a ser femenino, se elabora material dirigido a las mujeres, las promotoras son mujeres, etc. Parte del porque los ODM son mas conocidos a nivel público en salud es porque instituciones como Flora Tristan desarrollan proyectos para implementar los ODM referidos al género en Perú como país piloto 10. Dicho centro desarrolla un proyecto de promoción y difusión de los ODM. Se busca traducirlos a un lenguaje más cotidiano, tomando en cuenta que el tema es muy poco conocido entre el común de la población. No obstante, desde la sociedad civil parecieran existir más críticas a los ODM. Una de ellas tiene que ver con que no tendrían un enfoque de género, al no considerar el género como un eje transversal. Incluso en la ODM 3, que explicita el tema de género, el acercamiento es más bien superficial. Desaparece la perspectiva transversal de equidad de género y se abandona el lenguaje de derechos sexuales y reproductivos. Según informes de la sociedad civil, en los lineamientos actuales del sector existiría la ausencia de una problematización seria de las cuestiones de salud reproductiva y el problema de la desigualdad de género como causal de asuntos como la mortalidad materna y el aborto. Varios de estos temas desaparecen luego de haber estado presentes en anteriores gestiones, y las iniciativas internacionales son remodeladas para ajustarse a las 10 Según nuestra entrevistada Eliana Cano del Programa de Derechos Sexuales y Ciudadanía en Salud 10

14 prioridades ideológicas de esta administración. Esta ideología supedita en la práctica la salud de la persona, y muy especialmente de la mujer, a la salud del grupo familiar (Chavez, 2004). Otra crítica que se hace desde la sociedad civil, no es ya tanto al tema de la equidad sino del contenido de los ODM. De acuerdo a nuestra entrevistada, y los textos que se analizaron, es clara también la intención de la ONU y el Vaticano por no volver a la agenda de los 90s en cuanto a salud sexual y reproductiva. Durante esa década hubo avances que aparecen en los encuentros de El Cairo y Beijing, pero estos temas están totalmente ausentes en los ODM. En Flora Tristan se concluye que los ODM sin considerar El Cairo y Beijing simplemente no van. Durante los años 90 hubo avances en políticas de salud en varios países, en parte porque hubo entrada de recursos y programas del extranjero (multilaterales, ayuda internacional) que apuntaban hacia esos temas. Esto ponía a los Estados en la obligación de avanzar. Pero debe tomarse en cuenta, según investigadoras de Flora Tristán que durante esos años el gobierno de Fujimori implementó la llamada Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria violando los derechos humanos de las mujeres, lo que fue denunciado en su momento por algunas instituciones. No se puede negar, sin embargo, que hubo un esfuerzo por implementar más la atención en salud, permitiendo que las mujeres pobres tuvieran mucho mayor acceso a ésta a través de los centros de salud. Se tuvo en cuenta los acuerdos de El Cairo y otros, pero luego de la etapa de transición hubo un declive debido a las ideologías personales de ciertos decisores políticos (Chávez, 2004). No obstante, existe también el acuerdo de que ahora hay menos acceso para los pobres a la salud reproductiva, a la salud en general y otros derechos, el cual sólo recientemente está cambiando con la gestión actual del MINSA (con la ministra Mazzetti). La hipótesis que manejan los grupos de interés de defensa de la mujer es que grupos e individuos de tendencia ideológica fundamentalista ingresaron al Estado al inicio del gobierno de Toledo, interviniendo en la formulación de políticas de acuerdo con esta ideología. Aunque se usa el término en plural, aludiendo a diversos fundamentalismos, la referencia concreta es a un fundamentalismo católico que asigna roles de conducta específicos a hombres y mujeres, y que intenta extrapolar las normativas religiosas en normativas legales. Un punto importante es la afirmación de que hay coincidencia en las estrategias fundamentalistas en diferentes países, e incluso alianzas o redes regionales y mundiales. Se menciona particularmente a organizaciones eclesiales dentro de la Iglesia Católica que intentan influir en los compromisos asumidos en las conferencias y tratados de la ONU. Por ejemplo, en El Cairo 1994 y Beijing 1995 la representación del Vaticano habría intentado introducir mecanismos que obstaculicen el ejercicio de derechos sexuales y reproductivos (Guerrero, Rossina 2003). Según informes del mismo centro, de las 6 áreas contempladas, presentes en el acuerdo de El Cairo, cabe destacar que sólo aparecen en los ODM formulados 6 años después- los temas de mortalidad materna y VIH/SIDA. Todo lo demás queda descartado como prioridad para el programa de avances básicos a cumplirse para el 2015 según la ONU. No obstante, según el centro, el VIH/SIDA no parece ser tratado por los ODM como 11

15 una enfermedad de transmisión sexual (con las particularidades que este carácter puede darle en cuanto a su forma de diseminación y control) al ponérsele en el mismo plano que otras epidemias como el paludismo. En educación se puede afirmar que el asunto es diferente. Los ODM se consideran únicamente en tanto marco institucional pero no se les da un seguimiento. Ello puede tener que ver inicialmente con el hecho de que en este caso la agenda del sector rebasa los ODM. Los ODM está muy centradas en problemas de cobertura y la agenda del sector se liga más a temas de calidad. De acuerdo a nuestro entrevistado 11, en la Secretaría de Planificación Estratégica del Ministerio de Educación (MED) hay un conocimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, debido a que, por sus funciones, debe tomar en cuenta los acuerdos internacionales. No necesariamente ocurre lo mismo en el resto del sector. Según el mismo entrevistado, el marco extenso de los acuerdos internacionales influencia la gestión de las políticas sociales, incorporándose como parte de la filosofía de los planes. Hay que tomar en cuenta que las propuestas formuladas en los ODM para el sector educación ya habían sido discutidas y aprobadas por el país con anterioridad. Lo que se gana con los ODM es una mayor posibilidad de conseguir financiamiento de cooperación internacional para lograr estos objetivos, en tanto son contemplados por acuerdos mundiales. También ayuda en el diseño operativo: se da criterios homogéneos de medición y pueden uniformizarse los indicadores. De esta manera es posible realizar comparaciones con otros países e incorporar así otros avances y experiencias. Como decíamos al inicio, al focalizar los planes en objetivos como los ODM se puede concertar la asignación de fondos a propuestas que vayan más allá de ellos. Por ejemplo, en Perú hay una alta cobertura en educación primaria, encontrándose cerca de cumplir la segunda ODM, y entonces se puede apuntar a trabajar la calidad del servicio educativo. Los ODM plantean logros mínimos, no específicos, dejando para el futuro acuerdos sobre lo que podría llamarse un segundo o tercer escalón. Por ejemplo, el Perú ha avanzado bastante en cobertura educativa, pero está entre los últimos en calidad. Los indicadores han sido desarrollados por el MED desde tiempo atrás, y se han incorporado más a partir de los acuerdos y cooperación internacional. Básicamente se usan los mismos indicadores que en los ODM. Lo que falta es avanzar en el manejo concreto de estos indicadores para la gestión, que no sólo sirvan para registro sino hacerlos parte de la gestión para servicios. Por otro lado, aunque en el nivel central hay un manejo de indicadores, en el nivel regional las capacidades de gestión del sector educación son bastante menores que en otros sectores (por ejemplo, la formación del personal de base en educación es menor que en salud), lo que produce un déficit. 11 Sr. José Luis Acevedo, Consultor de la Unidad de Programación de la Secretaría de Planificación Estratégica. 12

16 Respecto al tema de la equidad, en el gasto corriente se ha avanzado en intervenir más y proveer más recursos en las zonas más pobres; se ha concentrado proyectos en éstas. Pero hay algunas restricciones a esto: una de ella es que el 97% del gasto sectorial es gasto corriente, y la mayor parte de éste se va en remuneraciones. Esto es difícil de cambiar debido a una estructura rígida en recursos humanos (una barrera sindical). Además, hay problemas de economía de escala en las zonas rurales, lo que impide logros mayores; por ejemplo, hay lugares en que es inviable construir escuelas. El MED aún no tiene estrategias para resolver ese problema. Los mecanismos de formulación de proyectos tienden a favorecer las áreas de mayor desarrollo relativo: por ejemplo por el costo de enviar expertos a zonas muy alejadas. Esto plantea una contradicción con las prioridades institucionales (priorizar las zonas deprimidas). Resolver los temas de equidad supone priorizar las zonas más alejadas y pobres, lo cual tanto por razones de estructura del presupuesto como de asignación de recursos no se está haciendo. El resultado es que se llega no necesariamente a las zonas más pobres, lo cual amplia o al menos reproduce la inequidad. También hay un déficit de información en el tema de inversión; no hay datos suficientes sobre infraestructura o profesores, así que no se puede hacer una buena planificación para reorientar los recursos con más equidad. Los proyectos se hacen a partir de las demandas, y éstas provienen de aquellos que por uno u otro motivo acceden a la posibilidad de pedir. No obstante ello, al igual que en el caso de salud, el sector no ha tenido políticas diferenciadas para uno u otro género, lo que hace las diferencias de cobertura es básicamente el contexto social. Respecto al tema étnico, existe una dirección de educación bilingüe. El problema son los altos costos. Aquí tampoco existen experiencias validadas que provean estrategias. Por ejemplo, la educación no escolarizada es más barata, pero tendría que encontrarse una manera de que su calidad sea equivalente a la escolarizada. Aún se están desarrollando los contenidos y materiales. Dos explicaciones adicionales a porque en educación los ODM son menos conocidas, tiene que ver con el tipo de sociedad civil y la presencia de otras iniciativas con agendas similares. A diferencia del caso de salud, la sociedad civil en educación no está siguiendo propiamente el desarrollo de los ODM, sino de otras iniciativas competitivas como el plan nacional de educación para todos 12. En ese sentido, la sociedad civil y el mismo MED están más articulados en otras iniciativas internacionales, lo cual dificulta una tarea de seguimiento público y de la sociedad civil a los mismas ODM. Además el tema es más complejo pues hay otras iniciativas de largo plazo presentes en la discusión pública de educación, y a pesar de que existen instituciones como Foro Educativo, no existe vigilancia social activa como si existe en el caso de salud. La sociedad civil educativa no estaría ejerciendo activamente la autonomía necesaria para el seguimiento crítico del sector. 12 Al interior del MED si hay un equipo técnico del plan Educación Para Todos, pero dicho equipo no le da seguimiento a las ODM 13

17 5) Avances en las Metas del Milenio y la Brecha Étnica en el Perú Como se mencionó anteriormente, a casi una década del acuerdo acerca de las Metas del Milenio (ODM) comienzan a aparecer diversas evaluaciones de lo que se ha avanzado en su cumplimiento a nivel global y de cada país o región. A nivel empírico, las evaluaciones se han centrado en la medición de los avances, en la estimación de la probabilidad que los ODM sean alcanzadas en el período establecido y en la determinación del conjunto de políticas que se requerirían para alcanzarlas así como el costo financiero de las mismas. Sin embargo, tomando en cuenta los cuestionamientos acerca del inadecuado manejo de la problemática de la desigualdad y exclusión social en el marco de los ODM, en esta sección, nos concentramos en la medición de los avances en las cinco primeras de los ODM en el Perú, y de como los mismos se relacionan con la evolución de las mismas variables entre los grupos étnicos tradicionalmente marginados, y sus implicancias para la reducción de la brecha étnica. La etnicidad de la población es establecida por la lengua materna declarada por el individuo o de la madre o jefe de hogar según sea el caso en cada variable o por la lengua más comúnmente utilizada al interior del hogar. Como se discutió en las secciones anteriores, esta variable no es un indicador de raza pero es probable que refleje las diferencias en creencias y prácticas asociadas a los grupos étnicos involucrados, las mismas que podrían relacionarse con la capacidad de estos grupos de conectarse con el resto de la sociedad. El reporte de la lengua materna o usada en el hogar, sin embargo, puede cambiar con la migración de zonas rurales a urbanas, especialmente entre generaciones, sin afectar la prevalencia de algunos de los patrones culturales que subyacen detrás de la exclusión de estos grupos. Otra limitación importante de mencionar es que el análisis que se presenta aquí no desagrega por lengua a pesar que se entiende que las diferencias entre grupos quechuas o aymaras, y entre ellos con los grupos nativos selváticos sería sustancial. La razón de ello es que esa desagregación podría estar distorsionada tomando en cuenta que la muestra de las encuestas utilizadas no pretenden ser representativas de cada una de las etnias que existen en el Perú. De hecho, prácticamente no hay hablantes de lenguas nativas distintas al quechua y aymara en las encuestas utilizadas para este estudio. En tal sentido, este documento considera algunas recomendaciones para mejorar la forma como las encuestas de hogares capturan los antecedentes étnicos de la población peruana. Los estimados desagregados utilizan los datos de dos encuestas: la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDES) y la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) 13. En el caso de la ENDES, se utilizan las rondas de 1986, 1992, 1996 y En el caso de la ENNIV se utilizan las rondas de 1985, 1991, 1994, 1997 y La necesidad de registrar los cambios desde inicios de los noventas estableció la preferencia por las ENNIV respecto a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) que aplica anualmente el Instituto Nacional 13 La ENDES es la versión local de las Demographic and Health Surveys (DHS) y la ENNIV se basa en los esfuerzos desarrollados por el Banco Mundial en la Living Standards Measurement Studies (LSMS). 14

18 de Estadística e Informática (INEI), la cual tiene un cuestionario y marco muestral comparable sólo desde En lo que sigue de esta sección se presentan y discuten los resultados del análisis desarrollado por meta analizada. 5.1) Meta 1: Pobreza En el caso de esta meta, el primer indicador es el de la tasa de pobreza extrema, la misma que puede ser aproximada por una línea standard internacional (US $ 1 diario per cápita) o por las líneas oficiales de cada país. En esta sección nos concentramos en la segunda opción, la misma que se construye a partir de una canasta básica alimenticia (CBA), para la cual la meta es reducir la tasa de pobreza extrema a la mitad hacia el Luego de la grave crisis económica y financiera de fines de los ochenta, la tasa de pobreza extrema en el Perú era de 26% (Tabla 1), de acuerdo a la ENNIV de 1991, con fuertes desigualdades en perjuicio de la población rural e indígena, para quienes dicha tasa alcanzaba el 38% en 1994 (Tabla 2) 15. Con la recuperación económica de mediados de los noventa, la pobreza extrema se redujo sustancialmente llegando a 15%, lo que supone un nivel de avance en el logro del ODM del milenio de 88%, bastante superior al conseguido en promedio por los países en desarrollo (42%) 16. La pregunta que queda es si este ritmo de avance es sostenible, porque en ese caso, sería esperable que la meta sea alcanzada incluso antes del plazo establecido por las NU. Dicha sostenibilidad depende de la tasa de crecimiento de la economía y de las políticas sociales, las mismas que sufrieron una fuerte reducción a fines de los noventa. Beltrán et. al. (2004) estiman que esta meta es alcanzable con una tasa de crecimiento anual de 5%, aún sin mayores esfuerzos redistributivos, lo que lo hace bastante alcanzable si tomamos como referencia el ritmo de crecimiento inmediato posterior a la recesión de fines de los noventas. En este documento, sin embargo, no nos concentramos en la viabilidad del logro de las metas sino en la diferencia en los avances según el origen étnico de la población, en busca de indicios de sesgos de exclusión que planteen la necesidad de políticas específicas para este grupo. La Tabla 2 nos muestra que el avance en este indicador fue particularmente importante en los primeros años de la recuperación económica, pero los progresos se 14 Una ventaja de la ENAHO hubiera sido que sus encuestas llegan hasta el Sin embargo, estas encuestas han sufrido un cambio drástico en su marco muestral desde 2003, lo que dificulta la comparabilidad de las últimas encuestas con las rondas del período Herrera (2001) analiza las diferencias que resultan de esos cambios metodológicos en la ENAHO, estableciendo además las diferencias respecto a los estimados de pobreza con la ENNIV. 15 El cuestionario de la ENNIV de 1991 no incluye la pregunta de lengua materna. 16 Es importante notar aquí la diferencia entre este estimado de avance con el reportado en ONU (2004). Dicho documento reporta tasas de pobreza extrema muy similares entre 1991 y el Ese estimado, sin embargo, surge de utilizar dos bases de datos no comparables, la ENNIV de 1991 y la ENAHO del Respecto a las diferencias metodológicas entre ambas encuestas, ver Herrera (2001). 15

19 mantuvieron a un nivel significativo a lo largo de la década. Lo más importante es que el ritmo de reducción de la pobreza extrema entre la población de lengua nativa es similar al del país en su conjunto. Sin embargo, ello plantea que la tasa de pobreza extrema entre este último grupo poblacional se mantenga al doble (31%) que la correspondiente al promedio nacional. En tal sentido, puede decirse que los avances en la reducción en la pobreza extrema han sido positivos, pero los mismos requerirían de ajustes adicionales para que puedan reducir en el corto o mediano plazo la brecha étnica prevaleciente en este indicador. La situación aparece aún más complicada cuando entramos a ver otros indicadores relacionados como pueden ser la tasa de pobreza general o la tasa de desnutrición crónica. La Tabla 3 nos muestra en primer lugar que la reducción de la pobreza general no ha podido ser reducida durante la década pasada, con más de la mitad de los peruanos por debajo de esa línea, tasa que se eleva al 70% entre los de lengua nativa 17. Esta situación contrasta con la evolución de la pobreza extrema durante ese mismo período y plantea una interrogante acerca de los factores que explican esa diferencia 18. En cuanto a la tasa de desnutrición crónica, el avance ha sido menor entre las poblaciones que usan lenguas nativas. En este sentido, puede indicarse que las mejoras alcanzadas han estado focalizadas en los grupos más pobres pero no han alcanzado la magnitud suficiente para que estos grupos logren satisfacer sus necesidades básicas por encima de la alimenticia. Asimismo, es sugestivo encontrar que a pesar que han aumentado los hogares nativos que están en capacidad de satisfacer sus necesidades alimenticias, el efecto de dicha mejora sobre la tasa de desnutrición crónica habría sido menor en dicho grupo. En resumen, los avances en la meta de pobreza extrema son auspiciosos, sin embargo, los mismos podrían ofrecer una figura distorsionada de la problemática de la pobreza en el Perú. En primer lugar, porque las tasas de pobreza extrema de la década pasada reflejan un rebote luego de la gravísima crisis económica que se vivió en el Perú al final de los ochentas, y en tal sentido, sobreestimarían las mejoras estructurales alcanzadas por esta sociedad. En segundo lugar, porque los promedios nacionales esconden las diferencias por origen étnico, las que se han sostenido perniciosamente durante ese período. En tercer lugar, porque la tasa de pobreza general se mantuvo estancada durante ese mismo período, lo que sugiere que la evolución macroeconómica en el Perú sigue excluyendo a amplios grupos poblacionales. Veamos ahora la evolución de otros indicadores. 5.2) Metas 2-3: Educación y género El primer indicador de este grupo de metas es el de la tasa neta de matrícula en primaria, la misma que se aspira a que llegue al 100% hacia el Hacia el año 1991, el 88% de los niños peruanos entre 6 y 13 años estaba matriculado en la escuela primaria (Tabla 1). Hacia 17 La tasa de pobreza se obtiene a partir de la utilización de una canasta básica de consumo (CBC), la que ciertamente es más alta que la alimenticia (CBA). 18 Hay que anotar que el nivel de gasto del hogar no incluye las transferencias del sector público a través de los programas sociales, los que sí aumentaron sustancialmente durante la década pasada. 16

20 el año 2000, esta tasa se elevó al 94%, sin diferencias significativas por origen étnico (Tabla 2). Esta mejora supone un avance de más de la mitad de lo establecido por la ODM, pero oculta la problemática del retraso escolar que es muy pronunciada, especialmente en zonas rurales y entre la población que habla alguna lengua nativa. Nuevamente, entonces, los indicadores básicos de los ODM no alcanzan para establecer la problemática de la pobreza y desigualdad en el Perú. Si bien en el pasado, la problemática de la matrícula en primaria fue un factor importante a nivel global, para las generaciones más recientes, más del 90% de los niños terminan la primaria, (panel superior de Figura 1) aunque muchas veces lo hacen con un retraso significativo que afecta la probabilidad que continúen en secundaria. La brecha étnica se manifiesta más claramente cuando comparamos la proporción de la población que continua y llega a terminar la secundaria. Las Figura 1- Figura 3 muestran la curva de permanencia de la población en la escuela según el número de años de escolaridad alcanzados. La Figura 1 muestra los avances alcanzados en el nivel de escolaridad a lo largo de las últimas cinco décadas. En primer lugar, se ve que la curva de permanencia de las cohortes más antiguas estás por debajo de las más jóvenes, mostrando que la permanencia es mayor entre estas últimas. Para la generación nacida en el período , sólo el 25% llegó a terminar la secundaria. Entre la generación nacida entre , sin embargo, esta proporción llega a casi 75%. Otro aspecto importante de destacar en la Figura 1 es que el paso de la primaria a la secundaria es un momento clave para las decisiones de permanencia en la escuela. Para la generación más antigua, casi la mitad de los niños que terminaron primaria no continuaron en secundaria 19. Esta traba se ha reducido sustancialmente para las nuevas generaciones, pero se mantiene aún para los grupos de lengua nativa en aproximadamente 20%. Mirando el panel inferior de la Figura 2, vemos que la brecha étnica en la graduación de secundaria es aún muy grande. Entre las generaciones más jóvenes que ya terminaron la etapa escolar, la tasa de graduación de secundaria entre los que hablan español es de 75%, mientras que dicha tasa sólo llega al 40% entre la población con lengua nativa. El indicador básico de la brecha de género también se refiere a una variable educativa, en particular, el ratio niña/niño entre los matriculados en los diferentes niveles. En el Perú, estas tasas ya están muy cercanas a uno, especialmente en primaria, y sin mayores diferencias por grupo étnico. Sin embargo, cuando vemos la tasa de graduación en secundaria, si notamos diferencias sustanciales por género entre aquellos pobladores que hablan quechua o aymara (Figura 3) 20. Entre los que hablan español, la tasa de graduación está alrededor del 75% con mínimas diferencias por género. Sin embargo, entre los que hablan quechua o aymara, los varones tienen una tasa de graduación cercana al 45% mientras que la de las niñas llega apenas al 25%. 19 Nótese que para el año 6, la permanencia cae de 50% a 25%, es decir, sólo la mitad de los que terminaban primaria, pasaban a secundaria. 20 Que el tema de la cobertura educativa en el Perú se asocia a la educación secundaria es ya un lugar común entre la comunidad académica local. Ver, por ejemplo, MINEDU (2002). 17