Los planes especiales de protección 1

Transcripción

1 Comentario al artículo 68 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, del Principado de Asturias, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo: Los planes especiales de protección 1 Manuel Carrero de Roa, arquitecto urbanista Artículo 68. Planes Especiales de Protección. 1. Los Planes Especiales de Protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, el patrimonio cultural, el paisaje u otros valores socialmente reconocidos. Con tal fin pueden aplicarse sobre cualquier clase de suelo, e incluso extenderse sobre varios términos municipales a fin de abarcar ámbitos de protección completos. En particular, los Planes Especiales que tengan por objeto proteger los espacios declarados como Bien de Interés Cultural contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sectorial específica. 2. Los Planes Especiales de Protección pueden aprobarse en ausencia de planeamiento general cuando su existencia venga así impuesta por una ley y, además, cuando no estuviera establecida una ordenación detallada o fuera necesario modificar la ya establecida, podrán incluir las determinaciones de carácter específico señaladas para el suelo urbano o no urbanizable que no resulten contradictorias con la normativa específica de protección y guarden relación con la finalidad del Plan Especial. 1. Evolución El concepto de Patrimonio, entendido en sentido amplio como un conjunto de valores naturales y culturales que la sociedad reconoce y conviene en la necesidad de proteger, evitando su destrucción o deterioro, es esencialmente evolutivo y dinámico. Las primeras iniciativas de protección del paisaje, a finales del siglo XIX 2, se basan en una idea conservacionista, que considera al hombre como agente destructor de la Naturaleza y a ésta como el lugar donde reside toda la belleza y la armonía en su estado puro. Esta doctrina de protección de espacios naturales se recoge bien temprano en la legislación española con la Ley de 7 de diciembre de 1916, mediante la cual se crea la figura del Parque Nacional 3. Más tarde, la filosofía del movimiento higienista y antiurbanista de las sociedades conservacionistas vinculadas con el excursionismo y el 1 Publicado en Alonso Ibáñez, María Rosario (coord.), Comentarios a la legislación de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, Montecorvo, Madrid, 2005, págs Los expertos coinciden en vincular el nacimiento oficial de las ideas conservacionistas con la declaración, en 1872, del primer espacio protegido del mundo, el Parque Nacional de Yellowstone, en Estados Unidos, y su Ley reguladora en El art. 3 de esta Ley, vigente hasta 1957, define los Parques Nacionales como aquellos sitios o parajes excepcionalmente pintorescos, forestales o agrestes del territorio nacional que el Estado consagra, declarándoles tales, con el exclusivo objeto de favorecer su acceso por vías de comunicación adecuadas y de respetar y hacer que se respete la belleza natural de sus paisajes, la riqueza de su fauna y su flora y las particularidades hidrológicas y geológicas que encierren, evitando de este modo con la mayor eficacia todo acto de destrucción, deterioro o desfiguración por la mano del hombre. 1

2 alpinismo: la ciudad se asocia con la pérdida del paraíso; sólo en las montañas, no alteradas por el hombre y sus miserias, puede encontrarse la auténtica libertad. De acuerdo con la concepción clásica, en la Naturaleza se encuentra el origen del Arte. Por tanto, en España la defensa de los espacios naturales se planteó de forma paralela a la protección de las obras de arte: de la misma manera que existen Parques Nacionales para la Naturaleza, han de existir Monumentos Nacionales para el Arte. Surge así la legislación de protección del patrimonio artístico español y las declaraciones de monumentos de carácter nacional, provincial o local por parte de las distintas Administraciones. Le Ley del Suelo de 1956 posibilitó la integración de las medidas de protección en el planeamiento urbanístico mediante la creación de los Planes Especiales de Protección. Nacen así los Planes Especiales de conservación y valoración del Patrimonio histórico y artístico de la Nación y bellezas naturales, de protección del paisaje, para conservar determinados lugares o perspectivas del territorio nacional, o de protección de huertas, cultivos y espacios forestales. Se hace mención, además a los Catálogos como documentos complementarios de estos planes. En mayor o menor medida, este esquema se ha mantenido en nuestras legislaciones urbanísticas hasta la actualidad. No sería justo menospreciar, por anticuadas o superadas, estas primeras estrictas políticas de protección: gracias a ellas, al menos, se evitó la ruina o el grave deterioro de tantos cascos históricos y de muchos espacios naturales irremplazables. Pero su concepción rigurosamente conservacionista pronto se reveló insuficiente. Faltaba la consideración del factor humano, el reconocimiento de que ese paisaje extraordinario era el resultado de una sabia y milenaria interacción del hombre y la naturaleza; o que el monumento admirable escondía las contribuciones de las sociedades de distintas épocas. Los espacios naturales quedaban efectivamente protegidos, pero esta protección era considerada por sus habitantes como una restricción antes que una oportunidad de desarrollo; los cascos históricos se conservaban intactos, pero vacíos, huecos, deshabitados. Este ciclo conservacionista de la gestión de espacios protegidos se cierra en España a finales de los años ochenta, a nivel estatal con la aprobación de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres de 1989, y a nivel autonómico con las leyes de espacios protegidos 4. En el Principado de Asturias, la Ley 5/91, de 5 de abril, de Protección de los Espacios Naturales, y el Decreto 38/94, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Asturias se enmarcan dentro de estas iniciativas que pretenden superar esta concepción limitada, aspirando a una regulación integral de los recursos naturales como medio de lograr el medio ambiente adecuado que, por imperativo constitucional, todos tenemos derecho a disfrutar. Por lo que se refiere al Patrimonio Cultural, asistimos a un proceso constante de ampliación del convenio social respecto a qué bienes deben tener tal consideración. En ese sentido, la Ley 1/2001, de 6 de marzo, de Patrimonio Cultural, extiende su ámbito no sólo a los monumentos, los jardines o sitios históricos, las zonas arqueológicas o las vías históricas, sino también a los elementos integrantes del patrimonio arqueológico, 4 TROITIÑO VIÑUESA, Miguel Ángel (1993): Espacios protegidos y dinamización de recursos, en Valcárcel-Resalt et al. (coord.): Desarrollo local, turismo y medio ambiente, Cuenca, Área de Cultura de la Diputación de Cuenca, págs

3 etnográfico, histórico-industrial, documental y bibliográfico. Por ejemplo, hasta épocas recientes, la arquitectura industrial, más que un valor digno de conservación, era considerada recuerdo de un pasado ruinoso que era preciso, cuanto antes, olvidar. En este campo de juego han de desenvolverse los Planes Especiales de protección, y su éxito dependerá de su capacidad para satisfacer la exigencia de una gestión inteligente de los recursos naturales y culturales, objetivo que, junto con el crecimiento económico y la cohesión social, constituye un pilar del desarrollo sostenible Objeto En el apartado anterior se ha explicado cómo la constante evolución del concepto de Patrimonio Natural y Cultural se ha traducido en la innovación de los instrumentos de protección y la ampliación de sus objetivos. Por eso, con buen criterio, el Texto Refundido, en su art. 68.1, no limita el objeto de los Planes Especiales de protección exclusivamente a la preservación del medio ambiente, el patrimonio cultural o el paisaje, sino que, abierto a futuros progresos del concepto, lo amplía a otros valores socialmente reconocidos 6. Los elementos merecedores de protección no entienden de límites administrativos ni de clasificaciones de suelo. Constituyen ámbitos unitarios que han de ser ordenados de forma integral, lo contrario produciría el desorden de su lógica interna y disminuiría la efectividad de las medidas de protección. Por ello, el art TROTU posibilita la formulación de esta clase de Planes Especiales sobre terrenos pertenecientes a varios municipios (Planes Especiales supramunicipales) y en cualquier categoría de suelo. No obstante esta última posibilidad, con carácter general se puede afirmar que en suelo urbano la clase de Plan Especial de Protección más común sería la de protección del patrimonio arquitectónico, en suelo no urbanizable la de protección del medio ambiente y el paisaje, mientras que en suelo urbanizable, por su propio carácter, los Planes Especiales de protección tendrían una aplicación más limitada. Permite el art TROTU formular Planes Especiales de protección en ausencia de planeamiento general, en el caso de que su existencia venga así impuesta por la legislación sectorial. Esta disposición general tendrá escasa aplicación en el Principado 5 COMISIÓN EUROPEA (1999): Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE. Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 106 págs. 6 Por su interés para el caso concreto del Principado de Asturias, haremos referencia a los Planes Especiales de protección de protección, rehabilitación y mejora del medio rural previstos en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia. En su Preámbulo se conciben como un verdadero motor de la recuperación y revitalización de los núcleos rurales tradicionales, en los cuales la política de fomento e intervención pública alcanza su máximo exponente. El art. 72 determina su finalidad: la protección, rehabilitación y mejora de los elementos más característicos de la arquitectura rural, de las formas de edificación tradicionales, de los conjuntos significativos configurados por ellas y de los núcleos rurales. Su ámbito abarcará los terrenos comprendidos en uno o varios núcleos rurales completos, así como los terrenos clasificados como suelo rústico pertenecientes a uno o varios términos municipales. Entre sus determinaciones se incluye la previsión de las áreas en que sea necesaria la realización de actuaciones de carácter integral, para las que deberán delimitarse los correspondientes polígonos, sin que la densidad máxima supere las 25 viviendas por hectárea. En este caso, según el art. 24.3, los propietarios de suelo incluido en polígonos tienen la obligación de a) ceder gratuitamente a los ayuntamientos los terrenos destinados a viales, equipamientos y dotaciones públicas, b) costear y ejecutar las obras de urbanización previstas en el plan especial, y c) solicitar la licencia de edificación y edificar cuando el plan especial así lo establezca. 3

4 de Asturias, por cuanto todos sus concejos disponen ya de planeamiento general aprobado, si bien la mayoría aún pendiente de adaptación al Texto Refundido. En línea con la doctrina general al respecto para los Planes Especiales, y con base en el principio de especificidad, el Texto Refundido faculta a los Planes Especiales de protección para establecer una ordenación detallada similar a la prevista por el Plan General en suelo urbano y no urbanizable -que no general, pues en esta materia no pueden suplantar a los Planes Generales-, o modificar la ya establecida en éstos. Pero se limita esta competencia a que las determinaciones sean de carácter específico, o lo que es lo mismo, que guarden relación con la finalidad del Plan Especial y que no resulten contradictorias con la normativa específica de protección Legislación sectorial A) Protección del Patrimonio Natural A la hora de formular Planes Especiales de protección del medio ambiente o del paisaje es necesario tener en consideración las determinaciones previstas en la Ley 5/1991, de 5 de abril, de Protección de los Espacios Naturales, y el Decreto 38/94, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Asturias (PORNA). Se define una Red de Espacios Naturales Protegidos compuesta por las siguientes categorías: parques naturales, reservas naturales, monumentos naturales y paisajes protegidos, cada uno de ellos con sus propios mecanismos de planificación y gestión. Las disposiciones del PORNA son, en virtud del art. 5.2 de la Ley 5/1991, un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterarlas o modificarlas. Además, el art del Texto Refundido establece que los planes y otros instrumentos de ordenación urbanística están vinculados jerárquicamente a las determinaciones de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales que resulten aplicables. Por lo que se refiere a la protección del litoral, las Directriz b.3) de las Subregionales de Ordenación de del Territorio para la Franja Costera de Asturias, aprobadas por Decreto 107/1993, de 16 de diciembre, prevé la formulación de instrumentos de ordenación de playas, que en función de su carácter son los siguientes: en playas urbanas, planes de mejora; en playas seminaturales, planes de ordenación y restauración paisajística; en playas naturales, planes de conservación; y en playas industriales, planes de restauración. La naturaleza, contenido y tramitación será acordada por los organismos competentes, aunque en el caso de playas naturales, el plan de ordenación y restauración paisajística se asimilará a los planes especiales de la legislación urbanística. 7 STSJ Cantabria 9 de enero 2001, ponente: Tolosa Tribiño (RJCA 2001/548): Aceptando la hipótesis de que nos encontramos ante un plan especial de los previstos en la Ley del Suelo de 1992, derecho vigente en esta Comunidad Autónoma merced a la remisión en bloque contenida en la Ley de Cantabria 1/1997, de 25 de abril, habría de concluirse que el Plan Especial de Protección de la Zona Periférica Agrícola- Ganadera del Parque Natural de Oyambre no se ajusta a dicha Ley ni a la Ley 4/1998 que trata de desarrollar. Tanto el art de la Ley del Suelo, como el art del Reglamento de planeamiento, establecen como limitación tajante al contenido de los planes especiales que, en ningún caso podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecerse. Partiendo de esa realidad resulta patente que pese a lo argumentado por la Administración el plan especial ha procedido en su art. 6.2 a la clasificación del suelo y no a la mera calificación del mismo. 4

5 Ahora bien, como ha recordado Pecharromán Suárez 8, basándose en la Sentencia del TSJ Cantabria 9 enero 2001 (RJ 2001/548) 9, los regímenes de protección previstos en la legislación de espacios naturales son compatibles y no excluyentes de los dimanantes de la legislación urbanística, aunque en virtud de la primacía de los primeros sobre los segundos, lo racional sería que se formularan los instrumentos de ordenación territorial con anterioridad a los planes urbanísticos. B) Protección del Patrimonio Cultural Como no podía ser de otra manera, el art del Texto Refundido remite los Planes Especiales de protección de espacios declarados como Bien de Interés Cultural a la normativa sectorial específica. En el ámbito estatal, hay que referirse a la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español. Su artículo 20 establece que la adecuada protección de los Bienes de Interés Cultural de dimensión territorial, esto es, en las categorías de Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica exige al Municipio la formulación de un Plan Especial de protección del área delimitada en la declaración. Se añade además que esta obligatoriedad no podrá excusarse con la existencia de otro planeamiento contradictorio con la protección ni con la inexistencia de planeamiento general 10. Pero por el mayor número de elementos declarados Bien de Interés Cultural, mayor atención merece la Ley 1/2001, de 6 de marzo, de Patrimonio Cultural del Principado de Asturias. En su art se establece que los términos de la declaración como Bien de Interés Cultural prevalecen sobre los instrumentos de planeamiento que afecten al bien, planeamiento que se ajustará a ella antes de ser aprobado si está en elaboración, o bien, si ya se encontraba vigente antes de la declaración, se adaptará a la misma mediante modificación o revisión. El apartado 2 se encarga a los Ayuntamientos la formulación de Planes Especiales de protección del área afectada por la declaración de Jardines, Conjuntos, Vías, Sitios Históricos y Zonas Arqueológicas, o la adaptación de uno vigente mediante modificación o revisión. Las determinaciones de estos Planes 8 Artículo 56. Planes especiales de protección, en Chamorro González, J. M. (coordinador), Ley del Suelo del Principado de Asturias, Trea, 2003, pág STSJ Cantabria 9 de enero 2001, ponente: Tolosa Tribiño (RJCA 2001/548): La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de diciembre de 1993, siguiendo la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en sentencias de 16 de mayo de 1990 (RJ 1990/4170) y 17 de julio de 1991 (RJ 1991/6296), señala que a pesar de la singular relevancia de los regímenes de protección establecidos por la Legislación estatal (Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre) o autonómica de Espacios Protegidos: no cabe afirmar que en ellas se trate de establecer una regulación exclusiva y excluyente sobre la materia que tratan, al ser evidente que queda abierta la posibilidad y realidad de ámbitos de protección dimanantes de la legislación urbanística sin perjuicio de los efectos de la legislación protectora de espacios naturales, y de otras, con incidencia en la normativa urbanística, no existe obstáculo para que ésta, la normativa urbanística, pueda utilizarse para la elaboración y consecución de figuras de planeamiento para proteger la realidad natural sobre la que se trata de incidir, a fin de preservarla. 10 STSJ Cantabria 18 enero 2000, ponente: Marijuán Arias (RJCA 2000/61): El Plan Especial de Comillas, que tiene su fundamento jurídico en las determinaciones de la Ley de Patrimonio Histórico Español, y más concretamente en lo dispuesto en sus artículos 20 y 21, no está subordinado al contenido del Plan General por una relación de jerarquía, sino que sus relaciones se basan en un principio de especialidad, llegando a considerarse estos planes especiales como verdaderos planes autónomos por cuanto, de un lado la obligatoriedad de dicho plan no podrá excusarse en la inexistencia previa de planeamiento general y, de otra, la obligatoriedad de dicho plan no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección. 5

6 Especiales constituyen un límite para cualquier otro instrumento de ordenación territorial, prevaleciendo sobre los ya existentes. 4. Determinaciones Para detallar las determinaciones propias de los Planes Especiales de protección - además de las exigibles para los Planes Especiales de los cuales son una especie-, a falta de otra previsión en el Texto Refundido 11, y mientras se produce el esperado desarrollo reglamentario, acudiremos a los artículos del Reglamento de Planeamiento que resultan aplicables en virtud de lo previsto en la Instrucción de la Consejería de Infraestructuras y Política Territorial de 5 de agosto de 2002, y en concreto, a la sección 3ª del Capítulo IX del Título I, sobre las particularidades de estos Planes. El art. 78 RPU, referido a los Planes Especiales de protección para la conservación y valoración del patrimonio histórico y artístico y bellezas naturales, exige que éstos se refieran, entre otros, a los siguientes aspectos: a) elementos naturales y urbanos cuyo conjunto contribuye a caracterizar el panorama, b) plazas, calles y edificios de interés, c) jardines de carácter histórico-artístico o botánico, d) relace de construcciones significativas, e) composición y detalle de los edificios situados en los emplazamientos que deban ser objeto de medidas especiales de protección, y f) uso y destino de edificaciones antiguas y modernas. Advierte, además, que las Normas Urbanísticas de estos Planes deberán tener en cuenta lo dispuesto en el art. 109 del Texto Refundido en cuanto a adaptación de las construcciones al ambiente en que estuvieran situadas. Respecto a los Planes Especiales para la protección del paisaje y conservación de determinados lugares o perspectivas del territorio nacional, el art. 79 RPU enuncia, sin ánimo exhaustivo, los siguientes aspectos: a) bellezas naturales en su complejo panorámico o en perspectivas que convinieren al fomento del turismo, b) predios rústicos de pintoresca situación, amenidad, singularidad topográfica o recuerdo histórico, c) edificios aislados que se distinguen por su emplazamiento o belleza arquitectónica y parques y jardines destacados por su hermosura, disposición artística, trascendencia histórica o importancia de las especies botánicas que en ellos existan, y d) perímetros edificados que formen un conjunto de valores tradicionales o estéticos. Como se ve, estos preceptos, que aluden a términos como bellezas naturales, pintoresca situación, son deudores de la visión conservacionista pasiva característica de la protección en la legislación urbanística española. Es de esperar que el desarrollo reglamentario del Texto Refundido acoja las nuevas visiones que superan la dialéctica desarrollo-conservación a las que se ha hecho referencia en el apartado 1 de este artículo. 11 En este sentido, el Texto Refundido se equipara a las demás legislaciones urbanísticas autonómicas. Acaso sea la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de Murcia la que más se extiende sobre el asunto. Su art. 118 prevé que los Planes Especiales de Protección del Paisaje se referirán, entre otros, a los siguientes aspectos: a) áreas de interés paisajístico, b) predios rústicos de pintoresca situación, singularidad topográfica o recuerdo histórico, y c) edificios aislados que se distingan por su emplazamiento o belleza arquitectónica y parques y jardines destacados por su valor artístico, trascendencia histórica o importancia de las especies botánicas que en ellos existan. 6