Las tendencias de las reformas de pensiones en América Latina

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1 Las tendencias de las reformas de pensiones en América Latina Ponencia del Dr. Carmelo Mesa Lago Esta presentación se realizó durante la conferencia: Diálogo sobre las reformas a los sistemas de pensiones en América Latina, organizada por Fundaungo el 3 de noviembre de 2015, con el apoyo financiero del International Budget Partnership. La información que acá se presenta es de exclusiva responsabilidad de su autor y no necesariamente refleja los puntos de vista de Fundaungo o de la International Budget Partnership (IBP).

2 RE-REFORMA DE PENSIONES PRIVATIZADAS EN AMÉRICA LATINA: COMPARACIONES Y LECCIONES Carmelo Mesa-Lago Universidad de Pittsburgh Fundaungo Conferencia: Las tendencias de las reformas de pensiones en América Latina San Salvador, 3 noviembre 2015

3 A) INTRODUCCION Efectos de las reformas estructurales de pensiones en la mitad de la región: Positivos: unificaron varios esquemas, reforzaron la relación contribución y nivel de pensión, mejoraron la eficiencia en las cuentas individuales, aumentaron el capital del fondo y generaron un rendimiento adecuado, al menos al comienzo. Adversos: redujeron la cobertura, traspasaron los riesgos al asegurado, eliminaron la solidaridad social endógena; y tres, la contribución patronal, acentuaron la inequidad de género, otorgaron pensiones menores a lo prometido, no funcionó la competencia en muchos y costos administrativos muy altos, eliminaron la participación social, y generaron costos de transición mayores a lo proyectado. Esto forzó correcciones que no resolvieron los problemas fundamentales. Tres países latinoamericanos han implantado re-reformas : Chile, Argentina y Bolivia

4 Continuación: INTRODUCCION Las diferencias notables entre los tres países no se consideraron al diseñar las reformas estructurales. Bolivia copió el modelo chileno sin tener las condiciones económico-sociales para ello: se ordenaba entre los países con desarrollo humano bajo, con un sector informal mucho mayor, por lo que la cobertura era bajísima y esto impidió la creación de más de dos AFP (un duopolio); tenía un índice de pobreza superior, y carecía de un mercado de capitales similar. Cuadro 1. Comparación Indicadores Económico-Sociales en los 3 Países y El Salvador, 2013 Países Marcas IDH Orden PNI p/c US$ Esperanza vida (años) Cuenta- Propia & domésticos Índice de pobreza (%) población Chile 0, ,0 19,1 7,8 Argentina 0, ,3 19,0 a n.d. b Bolivia 0, ,5 58,1 36,3 El Salvador 0, ,6 39,5 40,9

5 Continuación: INTRODUCCIÓN Todas las re-reformas reforzaron el rol del Estado en el sistema de pensiones, pero con enfoques diversos: Argentina (2008) cerró el pilar privado y lo integró al sistema público. Bolivia (2010) cerró y nacionalizó el sistema privado, pero garantizó las cuentas individuales. Chile (2008) mantuvo el sistema privado, pero mejorándolo. Una Comisión Presidencial presentó un Informe en 2015 para una segunda re-reforma con tres modelos globales alternativos y 58 propuestas específicas (se resumen notadas con *).

6 B) CARACTERÍSTICAS Y EFECTOS Se comparan y evalúan las tres re-reformas basándose en 10 principios clave de la seguridad social: 1. Diálogo social 2. Cobertura universal 3. Trato uniforme 4. Solidaridad social 5. Equidad de género 6. Suficiencia de prestaciones 7. Eficiencia y costo administrativo razonable 8. Participación social en la gestión 9. Rol de Estado y supervisión y 10. Sostenibilidad financiera-actuarial.

7 1. DIÁLOGO SOCIAL OIT y Banco Mundial. Argentina: poca discusión pública y debates parlamentarios; ley aprobada por amplia mayoría en Congreso sin insumos de expertos, sociedad civil y grupos de interés. Dos confederaciones sindicales aprobaron y los asegurados no protestaron, debido a las fallas del pilar privado y la incapacidad para lograr apoyo de la sociedad. Bolivia: el gobierno firmó un acuerdo con la principal confederación sindical; pero no consultó todos los sectores y, con 2/3 de mayoría en el Congreso aprobó la ley. Chile: amplia discusión, Consejo Presidencial con amplia representación propuso cambios al proyecto legal y 90 % fueron incorporados * Comisión Presidencial aun más amplia, diálogo ciudadano, encuesta de opinión. El Salvador: no hubo diálogo en la reforma estructural de 1998.

8 2. COBERTURA UNIVERSAL Expansión de cobertura de la PEA y adulto mayor en los tres países con las políticas siguientes: Argentina incluyó adultos mayores en el contributivo y expandió pensiones no contributivas. Bolivia universalizó la cobertura de la existente pensión no contributiva (Renta Dignidad). Chile: pensión no contributiva extendida a 60 % hogares más pobres; afiliación obligatoria gradual de cuenta propia y voluntaria a familiares no remunerados y amas de casa; trabajadores jóvenes de bajo ingreso reciben subsidio fiscal. Cuadro 2. Aumento de Cobertura antes y después de la Re-reforma (%) Países PEA Adultos mayores Antes Después Antes Después Chile Argentina Bolivia * 97 El Salvador 23 17

9 3. TRATO UNIFORME Subsiste el esquema de las fuerzas armadas (o condiciones especiales). Argentina restableció esquemas generosos para maestros, universitarios, diplomáticos y la judicatura. Bolivia concedió condiciones más liberales para algunos grupos. Chile mantiene esquemas privilegiados de las FFAA y Carabineros con 90 % de subsidio fiscal. *Comisión recomienda incorporar esos esquemas al sistema general. El Salvador dos sistemas: SPP público (ISSS e INPEP) y SAP privado, más IPSFA.

10 4. SOLIDARIDAD SOCIAL Mejoró al cerrarse el sistema/pilar privado sin solidaridad y pasar a todos los asegurados al sistema público con solidaridad intergeneracional (también en Chile que sigue el sistema). Argentina: amplió la cobertura contributiva, especialmente para grupos de bajo ingreso, removió algunas restricciones a los adultos mayores y madres. Bolivia: universalizó y bajó la edad para Renta Dignidad, creó la pensión semicontributiva, el fondo solidario y la contribución solidaria. Contribución del trabajador tres veces empleador. Chile mantuvo sistema privado y creó dos prestaciones solidarias financiadas por el Estado: la pensión básica universal (PBS) pagada al 60 % de los hogares más pobres y sin pensión, terminó lista de espera y restricciones fiscales (*Comisión la hace universal). el aporte previsional solidario (APS) complementa la pensión contributiva de los que tienen bajo ingreso, pero la pensión promedio aún es baja (*Comisión la aumenta). Trabajador paga toda la contribución y comisión, empleador paga prima por discapacidadmuerte (*Comisión contribución de 4 % a empleador).

11 5. EQUIDAD DE GÉNERO Todas las re-reformas mejoran la equidad de género, compensan a madres por tiempo en la crianza de sus hijos: Argentina: prestación no contributiva madres con 7+ hijos y sin medios; asignación universal por cada hijo -18 o discapacitado. Chile: bono por hijo nacido vivo, sin importar ingreso, acreditado cuenta individual de madre, interés anual. *Comisión tabla mortalidad unisexo, compensar mujer por cuidar ancianos, etc.). Bolivia: la pensión solidaria cuenta un año por cada hijo nacido vivo de madres con 10 años de contribución. La expansión de la pensión no-contributiva beneficia más a mujeres que a hombres (Bolivia solo en RD); cobertura femenina en : Argentina 92 % Chile 72 % (*Comisión expande al menos 80 %) Bolivia 18 %

12 6. SUFICIENCIA DE PRESTACIONES Mejoró en todos. Argentina: aumentó varias veces el monto de las pensiones contributiva, mínima y básica (PBU). Esta se universalizó, pero su monto ha mermado comparado con la pensión mínima. Bolivia: redujo edades de retiro, creó pensión semi-contributiva con aporte solidario, garantiza cuentas individuales. Chile: PBS 80 % mayor que la prestación previa y subió 50 % en ; APS elevó el monto de la pensión contributiva (*Comisión propone incrementar 20 % la PBS y hacerla universal). Los tres expandieron la pensión no-contributiva y subieron su monto (universal en Bolivia, pero de muy bajo monto US$40). Indexación Chile y Bolivia sin cambio (UF y US$). Argentina ahora basada en salarios y contribuciones. El Salvador a discreción.

13 7. EFICIENCIA Y COSTO ADMINISTRATIVO RAZONABLE Argentina: terminó la competencia y comisiones-primas al cerrar sistema privado. Bolivia: hasta que se establezca la Gestora Pública (2016), las dos AFP continúan sus funciones; comisiones y primas sin cambio. Chile: estimuló la competencia mediante: Licitación. Cada dos años asigna nuevos entrantes a la AFP que ofrece comisión menor (0,47 % 2014), pero 80 % con comisión 1,5 % no se ha cambiado. *Comisión: pide una AFP estatal con reglas iguales; asigna parte de los afiliados antiguos a la AFP más barata, pasa comisión por intermediación de inversiones del asegurado a AFP. El Salvador: el costo administrativo total es 2,2 % (1.1 % comisión % prima) y reduce el monto de la pensión futura en 40 % (Barr y Diamond, 2012).

14 8. PARTICIPACIÓN SOCIAL Ninguna re-reforma restauró la representación social directa en la administración del fondo de pensiones. Argentina y Chile crearon consejos asesores que algo mejoran el anterior vacío absoluto. Chile *Comisión: amplía funciones del actual Consejo de Usuarios, crea un Directorio con participación de trabajadores. Bolivia no hay participación a pesar de mandato constitucional. El Salvador no hay participación.

15 9. ROL DEL ESTADO Y SUPERVISIÓN Re-reformas aumentaron rol del Estado; transferencia del sistema/pilar privado al público (Argentina y Bolivia); creación/expansión de prestaciones financiadas por el fisco (todos). Bolivia incrementó de forma notable el poder del Ejecutivo en el sistema previsional. La previa superintendencia autónoma que fiscalizaba el sistema/pilar privado fue remplazada en los países con una nueva agencia estatal: Argentina creó un comité parlamentario que monitorea el sistema público pero sus recomendaciones no son vinculantes. Bolivia depende del Ejecutivo. Chile unificada y autónoma.

16 10. SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Contribuciones básicamente iguales en Argentina y Chile; crecieron en Bolivia. Chile *Comisión propone contribución de empleador 4 %. Capital en el fondo: después de la crisis continuó creciendo y alcanzó nuevos records. Cuadro 3. Capital en el Fondo, Tasa Retorno y Concentración de la Cartera, 2014 Países Capital en el fondo Millones Tasa real bruta de retorno (%) US$ % PIB Deuda pública Inversión Dos instrumentos clave (%) Segundo Chile ,16 a Bolivia ,45 a Argentina n.d. b El Salvador /2,2 c Total

17 (Continuación: SOSTENIBILIDAD FINANCIERA) Costo fiscal de la transición: Argentina y Bolivia re-reformas no sustentadas por estudios actuariales, afrontan cuantiosas obligaciones de asegurados en sistema público y transferidos del sistema/pilar privado. Argentina el previo sistema público sufría déficit anual financiado por el fisco, se eliminó a corto plazo por el flujo de fondos privados al sistema público; sin transferencias fiscales, el déficit saltará 5 veces en Costo anual de litigios judiciales pendientes 2 % del PIB. Bolivia no hay cifras oficiales del balance financiero global ni proyecciones de sostenibilidad en los cinco fondos. Proyecciones privadas estiman el valor actual de las obligaciones en 4,2 % del PIB. Chile 3,7 % del PIB 2011, 2,7 % en 2025; re-reforma 0,7 % (*Comisión costo 2da. rereforma 0,4 % del PIB vs. 0,9 % FFAA). Sostenibilidad financiera se afianza con fondo de reserva, estudio actuarial cada 3 años, y monitoreo del consejo consultivo. El Salvador deficit actuarial total (obligaciones futuras) 101 % del PIB de 2013.

18 C) CONCLUSIONES Las re-reformas han mejorado la mayoría de las fallas de las reformas estructurales y el sistema/pilar privado: Diálogo social: amplio en Chile, parcial en Bolivia, ninguno en Argentina. Cobertura: aumentó en todos respecto a la PEA y los adultos mayores. Trato uniforme: continúan esquemas separados (FFAA) algunos agregados (Argentina). Solidaridad social: mejora en todos. Equidad de género: mejora en todos. Suficiencia en las prestaciones: mejora en todos. Eficiencia y costo administrativo razonable: competencia y comisiones eliminadas en Argentina, sin cambio en Bolivia, mejora en Chile. Participación social: no participación tripartita, consejos asesores en Argentina y Chile.

19 (Continuación: CONCLUSIONES) Rol del Estado y supervisión: rol estatal aumentó en todos; antigua superintendencia remplazada en todos, autónoma en Chile, no en Argentina y Bolivia. Sostenibilidad financiera: fuerte en Chile, débil en Argentina y Bolivia. Resumen Buen desempeño en 6 principios: cobertura, solidaridad social, equidad de género, suficiencia de las prestaciones, costo administrativo (sin cambió en Bolivia), y rol estatal y supervisión (la última autónoma en Chile). Débil desempeño o no cambió en cuatro principios: diálogo social (salvo en Chile), trato uniforme, participación social (alguna mejoría en Argentina y Chile) y, particularmente, sostenibilidad financiera (salvo en Chile).

20 D) LECCIONES DE LAS RE-REFORMAS La reforma estructural fue considerada una panacea para muchos ; hay que evitar que la re-reforma siga por la misma senda. La re-reforma debe ser: 1) precedida por diálogo social con amplia participación y estudios detallados (diagnóstico); 2) basada en valuación actuarial profesional que proyecte el costo a largo plazo; 3) diseñada cuidadosamente, considerando las diferencias entre los países; 4) mejora en los principios de la seguridad social; 5) afianzar sostenibilidad financiera-actuarial largo plazo (esencial para conservar los otros); y 6) sometida a escrutinio público, seguimiento con participación social y educación ciudadana. Cerrar o mantener el sistema privado? 1. La re-reforma no necesariamente tiene que cerrar el sistema privado, el caso de Chile lo muestra; pero siempre que se mejore sustancialmente el sistema (es posible que se necesite más de una re-reforma). 2. También es viable cerrar el sistema/pilar privado e integrarlo en el público; pero con las precauciones explicadas, en particular asegurar la sostenibilidad financiera/actuarial. 3. Por último, es posible crear un sistema mixto multipilar, como se procura en El Salvador, pero debe tener en cuenta las cautelas analizadas en esta presentación.

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