Le conviene el Protocolo de Kioto al Sur?

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1 Le conviene el Protocolo de Kioto al Sur? El Protocolo de Kioto establece la posibilidad de que los países adquieran o transfieran "unidades de reducción de emisiones" con otros países. De este modo, el país que adquiere unidades de reducción podrá considerarlas propias en su balance, mientras el país que transfiere (o vende) deberá considerarlas como emisiones en el suyo. Este precepto abre las puertas para la utilización de instrumentos de mercado entre países para lograr los objetivos globales de reducción de emisiones. Hernán Blanco* A fortunadamente la discusión sobre cambio climático ya no se limita a los antecedentes científicos, los modelos matemáticos, su incertidumbre, y las posibles consecuencias. Más allá de la complejidad del tema, está claro que es altamente probable que la Tierra reaccione incluso ya estaría reaccionando frente a las importantes emisiones de gases invernadero que producimos. En este sentido, la mayoría de los países que forman parte de Naciones Unidas está de acuerdo en la urgencia de empezar a tomar acciones para revertir el cambio climático. Un paso importante en esta dirección ha sido el Protocolo de Kioto. En una conferencia celebrada en diciembre de 1997, en Kioto, Japón, las partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático acordaron un protocolo para reducir las emisiones de gases del efecto invernadero (ver Recuadro). Los aspectos claves del protocolo son los objetivos de reducción de emisiones para cada país, con su correspondiente calendario, y la consideración de instrumentos de mercado para satisfacer tales objetivos. A continuación se presentan las principales características del Protocolo y se discuten algunos de los temas que han estado presentes en el debate internacional reciente, con el objetivo de fomentar y ampliar la discusión sobre este tema. El Protocolo de Kioto La reducción de emisiones en países desarrollados. El compromiso obligatorio más importante para los países desarrollados (listados en el Anexo I del Protocolo) es sobre reducción de emisiones. Los límites específicos varían de país en país, aunque los correspondientes a las potencias industriales claves, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos, son similares: 8% por debajo de los niveles de las emisiones de 1990 para la UE, 7% para EE.UU. y 6% para Japón. El listado para 39 países desarrollados se entrega en el Anexo B del Protocolo (Cuadro 1). Los objetivos de emisiones deberán alcanzarse en un período de cinco años, entre 2008 y Estos objetivos incluyen los seis principales gases responsables del denominado "efecto invernadero": dióxido de carbono (CO 2 ), metano (CH 4 ), óxido de nitrógeno (N 2 O), hidrofluorocarbonos (HFCs), perfluorocarbonos (PFCs) y hexafluoro de sulfuro (SF 6 ). Los límites se expresan en términos de "dióxido de carbono equivalente". Un aspecto interesante del Protocolo es que en *Ingeniero Civil, Master en Medio Ambiente y Desarrollo (U. de Cambridge). Investigador de Cipma. El autor fue invitado por el United States Information Service para conocer la experiencia de Estados Unidos en el uso de instrumentos de mercado para enfrentar problemas ambientales (especialmente en lo relacionado con el cambio climático), sosteniendo reuniones con representantes del sector público y privado norteamericano (octubre 1998). 48 Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1998 VOL XIV N º 4, pp (ISSN )

2 la reducción de emisiones de gases de invernadero no sólo cuentan las emisiones industriales, sino que también las emisiones y capturas antropogénicas desde "sumideros" (lugares de "captura" de emisiones) que resultan de cambios en el uso del suelo y de actividades forestales como aforestación, reforestación y deforestación desde 1990 en adelante. Es decir, por ejemplo, un país podría lograr su objetivo de reducción al mantener sus emisiones industriales de gases invernadero pero, al mismo tiempo, demostrando que ha aumentado el efecto de "captura de carbono" a través de actividades forestales. Del mismo modo, cada país, al momento de estimar sus emisiones de referencia del año 1990 puede descontar la captura que se produjo en ese año como resultante de cambios en el uso del suelo o de actividades forestales. El Protocolo también establece la posibilidad que los países adquieran o transfieran "unidades de reducción de emisiones" con otros países. De este modo, el país que adquiere unidades de reducción podrá considerarlas propias en su balance, y el país que transfiere (o vende) deberá considerarlas como emisiones en su balance. Este precepto abre las puertas para la utilización de instrumentos de mercado entre países para lograr los objetivos globales de reducción de emisiones. Historia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático En respuesta a las preocupaciones respecto a que las actividades humanas aumentan las concentraciones de "gases de efecto invernadero" (tales como bióxido de carbono y metano) en la atmósfera, la mayoría de las naciones del mundo se unieron en 1992 para firmar la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Este tratado incluyó una promesa voluntaria, no legalmente obligatoria, de que las principales naciones industrializadas reducirían para el año 2000 sus emisiones de gases de efecto de invernadero a los niveles de Sin embargo, a medida que aumentó el consenso científico acerca de que las actividades humanas ejercen un impacto discernible en los sistemas climáticos mundiales lo que causa posiblemente un calentamiento de la Tierra que podría resultar en efectos significativos tales como un aumento del nivel del mar, cambios en los patrones climáticos y efectos en la salud y a medida que se hizo evidente que tas principales naciones industrializadas como Estados Unidos y Japón no cumplirían con el objetivo de estabilización voluntario para el año 2000, las partes del Tratado decidieron en 1995 entrar en negociaciones sobre un Protocolo para establecer limitaciones o reducciones legalmente obligatorias de las emisiones de gases del efecto invernadero. De este modo, en 1995 se iniciaron una serie de reuniones para mitigar el cambio climático, las que tuvieron como sede Berlín, Ginebra, Kioto y este año Buenos Aires. Durante el 4 o período de sesiones de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco sobre Cambio Climático realizado en Buenos Aires entre el 2 y el 13 de noviembre de 1998 se pretendía ajustar políticas y mecanismos que permitieran a los países desarrollados cumplir con et Protocolo de Kioto, sede de la anterior Conferencia, en la que se acordó que los países industrializados debían reducir las emisiones de los gases invernadero en un 5,2% durante el período 2008 y 2012, tomando como base los niveles de Sin embargo, los delegados de los 160 países participantes en la IV Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático (COP4) aplazaron para el año 2000 toda decisión sobre cómo aplicar los mecanismos previstos para reducir la contaminación ambiental. La buena noticia durante la conferencia en Buenos Aires la dio Estados Unidos al suscribir sorpresivamente el Protocolo de Kioto, aunque será el Congreso norteamericano el que deberá ratificar la firma. La decisión norteamericana fue un primer impulso para una eventual ratificación general del Protocolo. Sin embargo, el presidente estadounidense Bill Clinton advirtió que no lo presentará ante el Senado hasta que los países en desarrollo participen activamente en las reducciones. Estados Unidos se convirtió en el país número 59 en firmar el acuerdo de Kioto. La conferencia de Buenos Aires concluyó con la satisfacción de las potencias por los progresos logrados en la reducción de la contaminación ambiental y las críticas de los ambientalistas ante la falta de acciones inmediatas. Fuente: USIS, Temas de Actualidad: Cambio Climático, las opciones. Embajada de los Estados Unidos, Santiago, Chile. Ambiente y Desarrollo - Diciembre

3 Agrupación de países. El Artículo 4 del Protocolo de Kioto permite la agrupación de países para lograr conjuntamente su objetivo de reducción de emisiones. La condición básica es que la reducción total agregada que logren sea mayor o igual a la suma de reducciones individuales establecidas en el Anexo B del Protocolo. Los niveles de emisión de cada país que forma parte del grupo serán acordados por ellos mismos. Es decir, al agruparse los países podrán modificar los objetivos de reducción individual, pero sin cambiar el objetivo global de reducción. Inventario de gases de invernadero en cada país. El Artículo 5 del protocolo establece que los países que se indican en el Anexo I deben contar con un sistema nacional de estimación anual de emisiones y capturas antropogénicas de gases invernaderos no controlados por el Protocolo de Montreal. Resumen Hasta el momento, el intento más importante de la comunidad internacional para enfrentar el cambio climático ha sido el Protocolo de Kioto. En diciembre de 1997, en Kioto, Japón, las partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático acordaron este Protocolo con el objetivo de reducirlas emisiones de gases del efecto invernadero. La principal característica de este Protocolo es la aplicación de instrumentos de mercado a nivel internacional para cumplir con metas preestablecidas de reducción de emisiones. Entre ellos destacan los permisos de emisión transables, la actividades de implementación conjunta, y los mecanismos de desarrollo limpio. Existen opiniones contrapuestas respecto a las ventajas que el Protocolo podría significar en países en desarrollo. Mientras hay quienes piensan que este instrumento abrirá posibilidades de negocios y de acceso a nuevas tecnologías, hay otros que argumentan que limitará las posibilidades de desarrollo industrial del sur a la vez que convertirá a los países en desarrollo en especies de "grandes jardines" del norte. En este artículo se exponen las principales características del Protocolo de Kioto, así como los argumentos más recurrentes del actual debate internacional. Abstract So far, the most important world-wide attempt to tackle climate change has been the Kioto Protocol. In 1997, at Kioto, Japan, the parts of the United Nations Framework Convention on Climate Change agreed upon this historic protocol to reduce emissions of global warming gasses. The main feature of this Protocol is the application of market-based Instruments such as tradable permits, joint implementation, and clean development mechanisms at an international level in order to comply with previously set emission targets. There are different opinions regarding the advantages that the Protocol would entail to developing countries. While there are people that think this instrument will open business possibilities and will bring access to cleaner technologies, there are others that argue that the Protocol will limit industrial development in the south and will convert developing countries to great gardens of the north. This brief article presents the main characteristics of the Protocol, as well as some of the arguments that have been present in the international debate. Actividades de Implementación Conjunta. El Artículo 6 del Protocolo establece que cualquier país del Anexo I puede transferir a o adquirir de otro país de los incluidos en el Anexo I, unidades de reducción de emisiones que resulten de proyectos destinados a reducir emisiones antropogénicas o a mejorar capturas antropogénicas por sumideros de gases invernadero en cualquier sector de la economía. El Protocolo establece además una serie de condiciones para llevar a cabo Actividades de Implementación Conjunta. Entre éstas está la necesidad que los gobiernos aprueben las Actividades de Implementación Conjunta, y la posibilidad que participe el sector privado. Mecanismos de Desarrollo Limpio. De acuerdo al Artículo 12 del Protocolo, el propósito de los Mecanismos de Desarrollo Limpio es apoyar a los países no incluidos en el Anexo I (es decir, los países en desarrollo) a lograr el desarrollo sustentable, y apoyar a los países del Anexo I (los desarrollados) en el cumplimiento de sus reducciones de emisiones. A través de los Mecanismos de Desarrollo Limpio los países desarrollados podrán utilizar las reducciones certificadas de emisiones, que 50 Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1998

4 logren en proyectos en países en desarrollo, para cumplir con los objetivos de reducción de gases del efecto invernadero. Por ello, los Mecanismos de Desarrollo Limpio permitirán a las compañías del mundo desarrollado participar en proyectos cooperativos para reducir emisiones en el mundo en desarrollo, tales como la construcción de centrales de energía de tecnología avanzada y de buen desempeño ambiental, para beneficio de ambas partes. De este modo, las compañías podrán reducir las emisiones a costos más bajos que lo que podrían hacer en su país, en tanto que los países en desarrollo podrán recibir el tipo de tecnología que les puede permitir crecer en forma más sostenida 1. Permisos de emisión transables. Según el Artículo 16 del Protocolo, los países del Anexo B (sujetos a límites de emisión) pueden transar sus emisiones entre ellos con el propósito de cumplir con las reducciones establecidas. El concepto aplicado en el Protocolo es exactamente idéntico al utilizado en Estados Unidos para combatir la lluvia acida (permisos de emisión transables de dióxido de sulfuro, SO 2 ) y a los permisos de emisión transables que se han discutido para enfrentar la contaminación de Santiago 2. Las oportunidades y amenazas del Protocolo de Kioto El Protocolo de Kioto se abrió para la firma en marzo de Para que entre en vigencia debe ser ratificado por lo menos por 55 países, responsables de por lo menos el 55% del total de emisiones de dióxido de carbono de los países desarrollados en Si bien la administración Clinton firmó el Protocolo durante la IV Conferencia de las Partes realizada en noviembre de este año en Buenos Aires, Argentina, para que sea ratificado deberá ser aprobado por el Senado (ver Recuadro). Esto parece muy improbable, al menos mientras permanezca el Senado actual, tal como lo reconocen las propias autoridades de ese país 3. El Senado de Estados Unidos, especialmente los representantes Republicanos, han sido enfáticos en declarar que no ratificarán el Protocolo de Kioto mientras éste no le imponga límites a las emisiones de los países en desarrollo. Es difícil aventurar escenarios futuros a este respecto. Pero, independientemente de la ratificación del País Cuadro 1 Anexo B Protocolo de Kioto Límite cuantificado de emisión o compromiso de reducción (% de año base, 1990) Australia 108 Austria 92 Bélgica 92 Bulgaria' 92 Canadá 94 Croacia* 95 República Checa* 92 Dinamarca 92 Estonia* 92 Comunidad Europea 92 Finlandia 92 Francia 92 Alemania 92 Grecia 92 Hungría' 94 Islandia 110 Irlanda 92 Italia 92 Japón 94 Latvia' 92 Licchtenstein 92 Lituania' 92 Luxemburgo 92 Monaco 92 Holanda 92 Nueva Zelanda 100 Noruega 101 Polonia' 94 Portugal 92 Rumania* 92 Federación Rusa" 100 Eslovaquia* 92 Eslovenia* 92 España 92 Suecia 92 Suiza 92 Ucrania" 100 Reino Unido e Irlanda del Norte 92 Estados Unidos 93 *Países que están experimentando un proceso de transición hacia economías de mercado Protocolo de Kioto, ya se están viendo numerosas iniciativas entre distintos países para utilizar instrumentos como Actividades de Implementación Conjunta y Mecanismos de Desarrollo Limpio. Ejemplos de ello lo constituyen Australia, Canadá, Costa Rica, Alemania, Japón, Holanda, los países nórdicos (Dinamarca, Islandia, Noruega Ambiente y Desarrollo - Diciembre

5 y Suecia) y los Estados Unidos. Cabe destacar que Costa Rica, a pesar de no ser un país del Anexo I, ha avanzado substancialmente en Actividades de Implementación Conjunta. Desde esta perspectiva, para países como Chile es fundamental no descuidar el tema. Qué consecuencias (económicas, sociales, ambientales e institucionales) podría tener el Protocolo de Kioto en nuestro país? Existen oportunidades que puedan significar beneficios económicos, sociales y ambientales, o sólo se trata de un tratado internacional más que no tendrá mayor relevancia en el país? Existen amenazas frente a las cuales Chile debiera estar preparado? Cuál debería ser la postura del país en el debate internacional? El tema recién comienza y estas son sólo algunas de las preguntas a responder. Como cualquier tema que puede tener significativos efectos económicos, el debate sobre el Protocolo de Kioto ha estado caracterizado hasta ahora por opiniones muy encontradas. Algunos, especialmente en el Hemisferio Norte, destacan las oportunidades que el Protocolo brindará a los países en desarrollo. De acuerdo a esta posición, se lograría canalizar nuevos fondos y recursos desde el Norte hacia el Sur, expandir las inversiones privadas, aumentar la penetración de tecnologías innovadoras en los países receptores, y contribuir a un crecimiento económico sustentable en los países en vías de desarrollo 4. Otros, en cambio, argumentan que los países desarrollados no tendrán incentivos para reducir emisiones en sus propios países: harán las reducciones en los países en desarrollo, por ejemplo, a través de los Mecanismos de Desarrollo Limpio o, en el futuro, comprando bonos de captura de carbono en bosques del hemisferio sur, al tiempo que seguirán con sus patrones de emisión en sus países. Se podría decir que los argumentos en contra del Protocolo están relacionados con las dudas frente a los instrumentos de mercado y el hecho que los países desarrollados principales responsables de las emisiones no estarían asumiendo su cuota de culpa histórica satisfactoriamente. Respecto a lo primero, es claro que los países desarrollados son los que tienen la tecnología, el poder económico y político, la capacidad institucional y la experiencia para aprovechar de mejor manera instrumentos económicos en un mercado mundial. Cabe destacar que Estados Unidos hace ya varios años que está operando un mercado de permisos de emisión transables de dióxido de sulfuro (SO 2 ), con excelentes resultados en términos económicos y ambientales. Por otra parte, respecto a lo segundo, también es evidente que los países desarrollados no están dispuestos a disminuir sus niveles de vida, ni sus correspondientes consumos de energía. Este último es, sin duda, un problema básico para reducir su responsabilidad en las emisiones. El argumento de Estados Unidos es que en el corto plazo no serán ellos (los países desarrollados) los que lideren las emisiones de gases invernaderos, ya que, por una parte, habrán hecho cambios tecnológicos y, por otra, países como China e India habrán alcanzado mayores niveles de desarrollo y, por lo tanto, de emisiones. Más allá de los actuales términos de este debate, lo importante para Chile y otros países de América Latina es que se abre una posibilidad de obtener ciertas ventajas para su medio ambiente natural a través de acuerdos económicos impensados hace apenas una década. Si bien es posible que la lógica de ésta y otras propuestas de los países del Norte no siempre sean del todo convergentes con los intereses de los países del Sur, el nuevo campo de acuerdos que parece estarse abriendo es lo suficientemente amplio como para que pueda ser aprovechado de manera creativa por parte de éstos. Para aprovechar efectivamente esta oportunidad, los países latinoamericanos Chile incluido deben contar con una agenda ambiental propia, independiente y socialmente legitimada, que permita a estos países tener claridad acerca de sus prioridades ambientales en la arena internacional más allá de un determinado tratado o convención en particular. AD Notas y referencias bibliográficas (1) USIS, Temas de Actualidad: Cambio Climático, las opciones. Embajada de los EE.UU., Santiago, Chile. (2) Ver, por ejemplo, Leyden, Pat. (1998). Lecciones del caso de California: Uso de incentivos de mercado para descontaminar el aire. En Ambiente y Desarrollo, Vol. XIV, Nº 3, pp (3) USIS, Temas de Actualidad: Cambio Climático, las opciones. Embajada de los Estados Unidos, Santiago, Chile. (4) Gayoso y Schlegel. (1998). Una iniciativa que puede ayudar al manejo forestal sustentable y una oportunidad de negocio para Chile. Ambiente y Desarrollo, Vol. XIV, Nº 3, pp Ambiente y Desarrollo - Diciembre 199