Marco Regulatorio y. Criterios de Identificación, Evaluación y Priorización. de los Proyectos de Inversión. Públicos, Público-Privados y Privados

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1 Marco Regulatorio y Criterios de Identificación, Evaluación y Priorización de los Proyectos de Inversión Públicos, Público-Privados y Privados Autor : Dr. Víctor Palomino Chinchay

2 Indice página 1. Marco Regulatorio de los Proyectos Públicos, Público-Privados y Privados 1.1 Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) 1.2 Antecedentes 1.3 Marco Legal del SNIP Ley de Creación del SNIP Reglamento del SNIP Estructura del SNIP 1.4 Marco Legal para la Inversión Privada en el Perú Coinversión y Asociación Público-Privada Ley de Obras por Impuestos 2. Contenido y Criterios de Evaluación del SNIP 2.1 Procedimientos del SNIP Ciclo de Vida del Proyecto Fase de Preinversión Fase de Inversión Fase de Postinversión Conglomerados Programación Multianual Crecimiento Económico, Descentralización y el SNIP 2.2 Metodología del SNIP 2.3 Beneficios del SNIP 2.4 Coordinación en el Sector Público y el SNIP 3. Definición de Criterios de Identificación y Priorización de los Proyectos de Inversión 3.1Técnicas y Modelos de Evaluación de Proyectos de Inversión Anexo 1 : Ley que Crea el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

3 1.1 Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) La inversión es un factor clave para el crecimiento económico de los países y al Estado le corresponde su promoción; de un lado debe lograr un clima interno de confianza y credibilidad en el país que sean atractivas para la inversión privada y por otra parte debe asegurar que la inversión pública bajo su responsabilidad se traduzca en un aporte real al crecimiento económico y desarrollo del país. El SNIP es un sistema administrativo del Estado que a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas certifica la calidad de los proyectos de inversión pública (PIP) para lograr : eficiencia en la utilización de recursos de inversión; para ello deben alinearse con las estrategias y políticas globales; sostenibilidad en la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los servicios públicos intervenidos por los proyectos; al respecto, se considera que la sostenibilidad de un proyecto de inversión pública solamente se logra si los beneficios que genera no se interrumpen durante su vida útil; mayor impacto socio-económico, es decir un mayor bienestar para la población; esto significa que los proyectos deben ser socialmente rentables. La inversión pública debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado de forma que éstos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz; la mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada nuevo sol invertido produzca el mayor bienestar social posible; esto se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente. Existen diferentes actores en el SNIP y cada uno de ellos es responsable de cumplir determinadas funciones a lo largo de la preparación, evaluación ex ante, priorización, ejecución y evaluación ex post de un proyecto; cabe precisar que el SNIP no prioriza los proyectos de inversión pública sino las autoridades de cada sector o nivel de gobierno y sus instancias de gestión; ellos son los que definen qué proyecto y cuándo se ejecuta una vez declarado viable en el marco del SNIP; el SNIP promueve la generación de una cartera de proyectos de calidad de acuerdo a su nivel de rentabilidad y beneficio social. El SNIP orienta la formulación, evaluación ex ante, ejecución y evaluación ex post de los programas y proyectos de inversión realizados con fondos públicos con la finalidad de que

4 respondan a las estrategias y políticas de crecimiento y desarrollo económico y social del país (planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales); esto significa que el SNIP opera en el marco de las políticas macroeconómicas, sectoriales y regionales definidas por el gobierno, las cuales sirven de marco referencial para la identificación, selección y priorización de los proyectos de inversión pública (PIP); de esta manera el SNIP le permite al gobierno contar con una programa multianual de inversiones públicas que le provee al sistema presupuestario nacional la información necesaria para la formulación del presupuesto de ingresos y gastos del país en materia de inversión; al mismo tiempo le permite orientar la negociación de la cooperación internacional en función de las prioridades de desarrollo que haya decidido el gobierno, particularmente en materia social. Asimismo, el SNIP apoya a los equipos profesionales y técnicos en el Estado que cumplan funciones de inversión pública para desarrollar conjuntamente las siguientes tareas : formulación de la política de inversión pública; conducción del proceso de formulación del programa anual y multianual de inversiones públicas del país; dictado de normas y procedimientos que aseguren la calidad y oportunidad de las inversiones públicas; asistencia técnica y apoyo al desarrollo de las capacidades de formulación y evaluación de proyectos de inversión en los distintos niveles de la organización del Estado para asegurar la calidad técnica de los proyectos que postulen a financiamiento interno y externo; promoción de la descentralización de las decisiones de inversión pública fomentando la generación de demanda de inversión mediante procesos participativos donde la comunidad y sus organizaciones proponen sus iniciativas a los gobiernos locales; supervisión de la ejecución eficiente de las inversiones públicas bajo procedimientos competitivos y transparentes de contratación y con adecuados sistemas de supervisión y control de los contratos adjudicados; asegurando la puesta en marcha de los proyectos en forma sostenible controlando que existan los recursos operativos necesarios a fin de que presten los servicios a la comunidad para los que fueron diseñados;

5 1.2 Antecedentes El referente inmediato anterior al Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú lo constituye el Sistema Nacional de Planificación que fue desactivado al disolverse su órgano rector el Instituto Nacional de Planificación (INP) en 1992 mediante una comisión encargada de transferir el personal, cesar automáticamente a sus directivos y funcionarios, desafectar y decidir la baja correspondiente de los bienes muebles e inmuebles y en general transferir todos los recursos del INP; asimismo esta comisión transfirió el archivo documentario del INP al Archivo General de la Nación o a cada una de las instituciones declaradas competentes para asumir las funciones relacionadas con dicha documentación. La norma que desactivó el INP desactivó también al Sistema Nacional de Planificación pues lo dejó sin la estructura normativa e institucional necesaria para seguir realizando los procesos que a la fecha llevaba a cabo, entre ellos los referidos a los mecanismos de programación y calificación de la inversión pública. Después de algunos años la Ley de Presupuesto del Sector Público para 1995 (Ley 26404) dispone la creación de la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (ODI del MEF); así, la ODI fue creada en diciembre de 1994 a cargo del Viceministerio de Economía y a la que se le encarga el cumplimiento de las funciones del desactivado INP. En estas circunstancias se aprueba un convenio de cooperación técnica entre el gobierno peruano y el Banco Interamericano de Desarrollo en diciembre de 1995 con la finalidad de llevar a cabo un proyecto denominado Programa de Mejoramiento del Mecanismo de Programación de la Inversión Pública que buscaba establecer mecanismos para hacer eficiente la asignación de los recursos destinados a financiar los proyectos de inversión pública; este programa que contó con un presupuesto de US$ 5 millones se inició en enero de 1995 y terminó en diciembre del año 2000, habiéndose logrado iniciar un proceso de ordenamiento eficiente de los procedimientos de identificación, formulación y evaluación de los proyectos de inversión pública así como de mecanismos de seguimiento durante la ejecución y criterios para la evaluación ex post. Creada la Oficina de Inversiones (ODI) y con el objeto de satisfacer las necesidades de velar por la calidad de la inversión pública, tarea que realizaba el desactivado el Sistema Nacional de Planificación, y con los recursos del programa se lleva a cabo un trabajo

6 de análisis en 7 sectores institucionales del gobierno peruano; así, la ODI constituyó equipos de consultores en los sectores Agricultura, Educación, Salud, Transportes, Presidencia, PROMUDEH e INADE que llevaron a cabo la tarea de diagnosticar los mecanismos de evaluación y programación de la inversión que se llevaban a cabo y proponer alternativas de solución a las deficiencias encontradas; al respecto, los principales problemas señalados en dichos diagnósticos apuntaban a la falta de normas técnicas, pérdida de capacidades de funcionarios y entidades en materia de evaluación de proyectos, falta de información relevante para llevar a cabo dicha tarea y, sobre todo falta de claridad en la normatividad vigente sobre la obligatoriedad de cumplir con el ciclo de vida del proyecto. La necesidad de poner en marcha un sistema único que brindara herramientas y mecanismos técnicos que fuera de observancia obligatoria y que definiera claramente atribuciones y responsabilidades, se convirtió en una urgencia de primer orden que esta oficina se propuso afrontar; parte de las propuestas de solución implementadas conducentes a modernizar el mecanismo de programación de la inversión pública y mejorar la formulación y evaluación económica de los proyectos, se traducen en la : elaboración de manuales metodológicos para una amplia tipología de proyectos; capacitación del personal de diversos sectores en estos temas; la construcción de parámetros de costos, precios sociales y proyecciones macroeconómicas. Quizás la más enérgica de las soluciones implementadas fue la elaboración, aprobación y entrada en vigencia de la Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, de su Reglamento y de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública; herramientas normativas que brindan el marco de institucionalización del sistema, al constituir normas de observancia obligatoria por todas las entidades y empresas del sector público. Cabe añadir que antes de la creación del SNIP la ODI (Oficina de Inversión Pública) del MEF solamente evaluaba proyectos de inversión pública financiados con endeudamiento externo, es decir que evaluaba alrededor del 65% del total de los proyectos del Gobierno Central. 1.3 Marco Legal del SNIP El marco legal del SNIP está dado por un conjunto de normas de diferente jerarquía que establecen los objetivos, principios, órganos, funciones, atribuciones, responsabilidades,

7 procesos, procedimientos, parámetros y normas técnicas de observancia obligatoria a todas las entidades y empresas del Sector Público peruano sujetas al SNIP; estas normas son: la Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública (ver Anexo 1); esta ley no incluye a los gobiernos locales; sin embargo, el año 2002 la Ley de Bases de la Descentralización incluye a los gobiernos locales al SNIP de manera gradual; el Decreto Supremo EF, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública; la Resolución Ministerial EF/10 que aprobó la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública y delegó funciones de la ODI a otros órganos del sistema; la Resolución Jefatural EF/68.01 que aprobó la Directiva Complementaria que desarrolla el tema de conglomerados, entre otros; las Resoluciones Jefaturales expedidas para efectos de la programación presupuestal y la programación multianual Ley de Creación del SNIP La Ley N del 28 de junio del año 2000 de creación del Sistema Nacional de Inversión Pública tiene como objeto crear el SNIP con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión; esta norma señala su ámbito (todas las entidades y empresas del Sector Público No Financiero que ejecuten proyectos de inversión con recursos públicos) y las clasifica sectorialmente aplicando criterios similares a los usados por la Dirección Nacional del Presupuesto Público para la agrupación de los pliegos en el clasificador institucional. De acuerdo a esta Ley el MEF a través de la Oficina de Inversiones (ODI) es la más alta autoridad técnico- normativa del sistema; por lo tanto : dicta las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los proyectos de inversión pública; señala los órganos integrantes del sistema a nivel central, sectorial e institucional; enuncia los principios que rigen la inversión pública nacional (economía, priorización y eficiencia durante las fases del proyecto de inversión pública); reconoce la importancia del mantenimiento oportuno de la inversión ejecutada.

8 Los objetivos del SNIP expresados en su norma de creación son : propiciar la aplicación del ciclo del proyecto de inversión pública : perfil - prefactibilidad - factibilidad - expediente técnico - ejecución - evaluación ex post; fortalecer la capacidad de planeación del sector público; crear las condiciones para la elaboración de Planes de Inversión Pública por períodos multianuales no menores de 3 años. Esta Ley también hace explícita las fases de los proyectos de inversión pública : preinversión que comprende la elaboración del perfil, del estudio de prefactibilidad y del estadio de factibilidad; inversión que comprende la elaboración del expediente técnico detallado y la ejecución del proyecto; postinversión que comprende los procesos de control y evaluación ex post. Asimismo, esta Ley presenta los sistemas operativos : el Banco de Proyectos durante la fase de preinversión; el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo durante la fase de inversión Reglamento del SNIP El reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública que se dio mediante el Decreto Supremo EF, tiene como objeto regular las funciones y los principales procesos que rigen al SNIP. El Capítulo I del Reglamento (Disposiciones Generales) contiene como primer artículo un glosario de términos aplicados por el SNIP; asimismo enumera el tipo de entidades y empresas del Sector Público No Financiero sujetas al sistema: los Ministerios y sus órganos desconcentrados; los Organismos Públicos Descentralizados; los Organismos Constitucionalmente Autónomos; los Gobiernos Regionales; las Empresas del Estado de derecho público o privado y las empresas mixtas en las cuales el control de las decisiones de los órganos de gestión esté en manos del Estado;

9 siempre que sean propiedad del Gobierno Central o Regional y no desarrollen actividad financiera; en general los organismos y dependencias del Estado que ejecutan proyectos de inversión pública, siempre que no desarrollen actividad financiera y no se refieran a gobiernos locales o sus empresas. El Reglamento también : señala las funciones de los órganos integrantes del sistema: el Ministerio de Economía y Finanzas a través de la ODI; el Órgano Resolutivo de cada sector; las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de cada sector; las Unidades Formuladoras (UF) y las Unidades Ejecutoras (UE) en cada entidad o empresa. describe el proceso de declaración de viabilidad de los proyectos de inversión pública; priorizan la observancia del registro de los proyectos en su fase de preinversión en el banco de proyectos; trata de los manuales metodológicos; mencionan las formas de delegación de atribuciones de los órganos integrantes del sistema; establece las pautas para la elaboración de la Programación Multianual de la Inversión Pública y de la evaluación Estructura del SNIP La Oficina de Inversiones (ODI) del MEF era la más alta autoridad técnico-normativa del SNIP estando facultada para intervenir durante todas las fases de un PIP; actualmente la más alta autoridad técnico-normativa del SNIP es la Dirección General de Programación Multianual (DGPM) del MEF; le siguen en esta escala jerárquica, los Órganos Resolutivos de los sectores constituidos por el Ministro o la más alta autoridad ejecutiva en cada sector (Presidentes de los Gobiernos Regionales, Alcaldes); en tal sentido, el aparato estatal peruano se ha dividido en 26 sectores : 1. Agricultura 2. Congreso de la República 3. Consejo Nacional de la Magistratura

10 4. Contraloría General 5. Defensa 6. Defensoría del Pueblo 7. Economía y Finanzas 8. Educación 9. Energía y Minas 10. Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales 11. Interior 12. Jurado Nacional de Elecciones 13. Justicia 14. Ministerio Público 15. Oficina Nacional de Procesos Electorales 16. Pesquería 17. Poder Judicial 18. Presidencia 19. Presidencia del Consejo de Ministros 20. Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano 21. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil 22. Relaciones Exteriores 23. Salud 24. Trabajo y Promoción Social 25. Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción 26. Tribunal Constitucional En cada uno de estos sectores, el Órgano Resolutivo apoya sus decisiones en la opinión técnica de una Oficina de Programación e Inversiones (OPI), la misma que tiene facultades para aprobar los estudios (evaluación y declaración de viabilidad) a nivel de perfil y prefactibilidad, siendo responsable porque los proyectos guarden coherencia con los planes estratégicos de carácter multianual de su sector; asimismo, en la base de la pirámide funcional se encuentran las Unidades Formuladoras durante la fase de preinversión ó Unidades Ejecutoras durante la fase de inversión. Enseguida se presentan 3 maneras de describir la interrelación existente entre los componentes del SNIP.

11 Gráfico N 1 Organos del SNIP en cada en cada en cada Sector Gobierno Regional Gobierno Local Organo Resolutivo Ministro Presidente Alcalde Oficina de Programación de Inversiones (OPI) Unidades Formuladoras (UF) Unidades Ejecutoras (UE) Fuente : MEF.

12 Las disposiciones del SNIP se aplican a más de 1980 UF y a más de 920 OPI de alrededor de 850 entidades sujetas al SNIP entre Ministerios, Institutos, Escuelas Nacionales, Universidades Nacionales, Empresas del FONAFE, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, etc. Gráfico N 2 Sector/Gobierno Regional/Gobierno Local Organo Resolutivo OR relación institucional MEF Oficina de Programación e Inversiones OPI relación técnico-funcional órgano rector Dirección General de Programación Multianual relación funcional/institucional Unidades Formuladoras UF Unidades Ejecutoras UE Fuente : Elaboración del autor. 1.4 Marco Legal para la Inversión Privada en el Perú Entre los factores que favorecen el crecimiento de la inversión privada en el país se encuentran : Estabilidad macroeconómica y equilibrio tanto en el frente interno (cuentas fiscales) así como en el sector externo (balanza en cuenta corriente). Marco legal favorable tanto para el capital nacional como para el extranjero. Mecanismos de promoción de la inversión privada. Obtención del grado de inversión. Por otra parte, en el Capítulo VII de la Constitución Política del Perú de 1993 que toca el régimen económico se ubica el Artículo 58 que a la letra dice : Artículo 58 : Economía Social de Mercado. Libertad de iniciativa privada

13 La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país,y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. Este artículo luego se complementa con los siguientes : Artículo 62: Libertad de contratación y contrato ley. Art CC Artículo 63: Igualdad para la inversión nacional y extranjera. Artículo 73 : Concesiones sobre bienes de uso público. Previamente el 2 de septiembre de 1991 se dio el Decreto Legislativo N 662 referido al régimen de estabilidad jurídica a la inversión extranjera que entre otros puntos sostiene : El Estado promueve y garantiza las inversiones extranjeras efectuadas y por efectuarse en el país. Establece registro y condiciones para acceder a regímenes de estabilidad jurídica. Se garantiza : Estabilidad del régimen tributario vigente al momento de celebrarse el convenio. Estabilidad de libre disponibilidad de divisas, capital y dividendos. Estabilidad al derecho a la no discriminación. Posteriormente el 13 de noviembre de 1991 se dio el Decreto Legislativo N 757 que refuerza el Decreto Legislativo N 662 señalando : Garantiza la libre iniciativa y las inversiones privadas, efectuadas o por efectuarse, en todos los sectores de la actividad económica y en cualesquiera de las formas empresariales o contractuales permitidas por la Constitución y las Leyes. Seguridad jurídica de las inversiones en materia tributaria. Creación, modificación y supresión de tributos, exoneraciones, otros beneficios tributarios, determinación del hecho imponible, sujetos pasivos del tributo se hacen por Ley del Congreso o por D. Leg. (con delegación), normas de Gobiernos Regionales o Locales dentro de su competencia. Procedimientos y trámites deben otorgar certeza, ser simples y transparentes. Se eliminan las restricciones administrativas para la inversión. Transparencia en la tramitación de procedimientos administrativos. Estabilidad Jurídica de las Inversiones.

14 Contratos con fuerza de ley que no pueden ser modificados o dejados sin efecto unilateralmente por el Estado. Gobiernos regionales y locales pueden celebrar convenios de estabilidad jurídica en materias de su competencia. Las controversias se pueden someter a arbitraje nacional o internacional. El 27 de diciembre de 1996 se regula la concesión de las obras públicas y servicios públicos mediante el D.S. N PCM; así, el TUO de normas con rango de ley que regulan la entrega en concesión de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos señala : Modalidades de concesión, según si hay retribución al Estado o no : Onerosas (contribución en dinero o participación sobre ingresos). Gratuitas. Mixtas (cuando concurran más de una de las modalidades antes señaladas). Cofinanciadas (con una entrega inicial durante la etapa de construcción o con entregas en la etapa de la explotación reintegrables o no) Plazo no mayor a 60 años. Regula beneficios tributarios. Regula modificaciones al contrato de concesión para reestablecer el equilibrio económico financiero. Licitación Pública Especial o Concurso de Proyectos Integrales. Admite competencia municipal para proyectos bajo su ámbito. Introduce concepto de iniciativas privadas Coinversión y Asociaciones Público-Privadas El 2008 mediante el Decreto Legislativo N 1012 Ley Marco de Asociaciones Público- Privadas se regula este tipo de inversión conjunta o coinversión que ha dado resultados extraordinarios en China en la construcción de su red vial moderna; este Decreto Legislativo además pretende generar empleo productivo así como agilizar los procesos de promoción de la inversión privada; este Decreto Legislativo se reglamentó mediante el Decreto Supremo N EF. Las asociaciones público-privadas (APP) son modalidades de participación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se

15 distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos (Artículo 3 del Decreto Legislativo N 1012); esta modalidad involucra ya sea concesión, operación, gerencia, joint venture ú otra en tanto concuerde con la definición. No es una APP cuando su único alcance sea la provisión de mano de obra, de oferta e instalación de equipo o de ejecución de obras públicas; se puede acceder a una APP ya sea por iniciativa estatal o por iniciativa privada (también regulada en el Decreto Legislativo N 1012), dependiendo de si el origen del proyecto está en el sector público o en el sector privado. Entre los organismos que promueven la inversión privada en las APPs se encuentran en el caso del Gobierno Nacional a la Agencia de Promoción de Inversión Privada PROINVERSION para los proyectos que se le asignen en función a su relevancia nacional; de acuerdo al reglamento estos proyectos deben contar con las siguientes características: Monto total de inversión superior a 15,000 UIT. Ser multisectoriales. Alcance geográfico que abarque más de una región. Solicitarlo y que sea aprobado por el Consejo Directivo. También promueven la inversión privada en las APPs los Ministerios a través de los Comités de Inversión que conformen (Ministerio de Salud, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento) para aquellas APPs de competencia nacional no comprendidas en características anteriores. En el caso de los Gobiernos Regionales o Locales se encargan de la promoción de la inversión privada el Órgano del Gobierno Regional o Local designado para tal efecto; de otro lado, son considerados proyectos regionales aquellos de su competencia o que abarquen más de una provincia y locales, los de su competencia. El procedimiento para la inversión en una APP es el siguiente : Determinar que el proyecto de inversión debe ejecutarse bajo modalidad de APP (a cargo del órgano titular del proyecto : sector o gobierno regional o local). Determinar modalidad (autosostenible o cofinanciado). Si se trata de una APP autosostenible, pasa directamente a la etapa de diseño (a cargo de PROINVERSIÓN, en el caso del gobierno nacional).

16 Si se trata de una APP cofinanciada debe cumplir con los requisitos y procedimientos del SNIP, endeudamiento, etc.; el diseño del proyecto, a cargo del Organismo Promotor debe contar con la opinión favorable del MEF; el diseño final también debe contar con la opinión favorable del MEF, entidad competente y Organismo Regulador, así como opinión previa de CGR. Las perspectivas en el país sobre las inversiones en APPs son las siguientes : En el Perú se han desarrollado un número importante de concesiones que vienen obteniendo resultados satisfactorios; en un principio se dieron concesiones autosostenibles, luego cofinanciadas. Debido al grado de avance de ejecución de proyectos con participación privada, es necesario virar hacia las concesiones de una nueva generación. Los proyectos de contenido social (educación, salud, establecimientos penitenciarios, entre otros) son el futuro de la participación privada, bajo modalidad de APPs. El desarrollo de APPs requiere madurez tanto del sector público como del privado. Entidades estatales con fortaleza, sin temores a que el Estado asuma los riesgos que le corresponde y empresas privadas dispuestas a asumir los riesgos que es capaz de administrar. Si ello se logra el beneficio será para ambas partes y en consecuencia y lo que es lo realmente importante, el mayor beneficiado será el usuario Ley de Obras por Impuestos La Ley más conocida como la ley de obras por impuestos se dio con la finalidad de impulsar la inversión pública regional y local con el apoyo del sector privado y para ello : Impulsa la ejecución de proyectos de inversión pública mediante la suscripción de convenios con los gobiernos regionales y/o los gobiernos locales; los gobiernos regionales y locales que se acojan a esta ley deberán remitir a PROINVERSIÓN una lista priorizada con los proyectos a financiar y ejecutar; dicha entidad deberá publicarla en su portal web la mencionada lista. Las empresas que firmen estos convenios podrán financiar y/o ejecutar proyectos de inversión pública en infraestructura priorizados y aprobados por el SNIP. El monto invertido se reconocerá mediante un documento denominado Certificado de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL); el CIPRL es un documento no-

17 negociable que emitirá la Dirección Nacional del Tesoro Público del MEF para la cancelación del monto que invierta la empresa privada en el proyecto. Los CIPRL serán utilizado por la empresa privada única y exclusivamente para su aplicación contra los pagos a cuenta y de regularización del impuesto a la renta de tercera categoría a su cargo hasta por un máximo del 50% de dicho impuesto correspondiente al ejercicio anterior. 2. Contenido y Criterios de Evaluación del SNIP 2.1 Procedimientos del SNIP Los principales procedimientos del SNIP están referidos a 3 procesos : la aplicación del ciclo de vida del proyecto; la conformación de conglomerados; la Programación Multianual. Los proyectos de inversión pública durante su el ciclo de vida se sujetan a las siguientes fases: la preinversión que comprende la elaboración del perfil, del estudio de prefactibilidad y del estadio de factibilidad; la inversión que comprende la elaboración del expediente técnico detallado y la ejecución del proyecto; la postinversión que comprende los procesos de control y evaluación ex post. Gráfico N 3 Fuente : MEF.

18 A continuación se resume los procedimientos en cada una de las mencionadas fases Ciclo de Vida del Proyecto El proceso de inversión pública está compuesto por un conjunto de etapas sucesivas que incluyen : la formulación del PIP que se inicia con el diagnóstico, la identificación del problema y el análisis de las alternativas de solución; un análisis técnico-económico a nivel de perfil, prefactibilidad y factibilidad desde un punto de vista privado y social; la priorización de los PIP según su compatibilidad con las políticas nacionales o sectoriales u otros criterios; la asignación de recursos de parte del MEF u otras fuentes; el seguimiento físico-financiero para monitorear la adecuada utilización de los recursos además del cumplimiento de las metas físicas así como la identificación de cuellos de botellas y la propuesta de las medidas correctivas pertinentes; la evaluación ex post identificando aspectos de éxito así como de fracaso Fase de Preinversión La fase de preinversión tiene como objeto evaluar la conveniencia económica de realizar un PIP en particular; esto exige contar con los estudios que sustenten que es socialmente rentable, sostenible y concordante con los lineamientos de política establecida por las autoridades correspondientes; comprende la elaboración del perfil, del estudio de prefactibilidad y del estudio de factibilidad; en esta fase los estudios son elaborados por la UF y son aprobados por la OPI y/o por la ODI según corresponda; en cada una de las etapas de preinversión se busca mejorar la calidad de la información proveniente del estudio anterior, así como presentar diversas alternativas al PIP propuesto; los estudios de preinversión se orientan a estimar los costos y/o beneficios incrementales respecto a una situación sin PIP; la elaboración del perfil es obligatoria; los estudios de prefactibilidad y factibilidad pueden no ser requeridos dependiendo de las características del PIP, como en el caso de los PIP considerados proyectos menores. En la etapa de preinversión se considera a la formulación de los PIP como la etapa que debe contestar a las interrogantes sobre los bienes y servicios que demanda la sociedad así como el

19 cuánto?, dónde? y cómo? producir dichos bienes y servicios que son respondidas mediante los estudios de mercado, localización e ingeniería de los PIP. Gráfico N 4 formulación. cuánto?. dónde?. cómo? estudios preinversión evaluación.van.tir.costo/beneficio.costo/efectividad Fuente : Elaboración del autor. Asimismo, los estudios de preinversión se deben basar en un diagnóstico del área de influencia del PIP, del servicio sobre el cual se intervendría, así como de los grupos humanos involucrados en todo el ciclo del proyecto; el diagnóstico nos permitirá definir con claridad el problema a solucionar, sus causas, y sus efectos (marco lógico), y es sobre esta base que se debe plantear el PIP y las alternativas de solución; es muy importante determinar la brecha de servicios que atenderá el PIP para poder dimensionar los recursos requeridos y así estimar adecuadamente los costos de la inversión, operación y mantenimiento; finalmente se estiman los flujos de beneficios y costos sociales a través del tiempo para estimar su rentabilidad social; también se debe demostrar la sostenibilidad del proyecto en la provisión de los servicios objeto de la intervención. Gráfico N 5 brecha servicio área inversión, diagnóstico influencia operación, proyecto mantenimiento grupos humanos rentabilidad social sostenibilidad servicio Fuente : Elaboración del autor.

20 No todos los PIP requieren el mismo nivel de análisis técnico en la fase de preinversión; sin embargo, los PIP de gran magnitud implican mayores riesgos de pérdidas de recursos y por consiguiente demandarán mayor volumen de información y de estudios técnicos con la finalidad de reducir la incertidumbre en la toma de decisiones; al respecto, los niveles de estudios de preinversión que deberá tener un PIP para poder ser declarado viable son los siguientes. Cuadro N 1 monto PIP estudios requeridos hasta S/ perfil simplificado mayor a S/ hasta S/ perfil mayor a S/ hasta S/ prefactibilidad mayor a S/ Fuente : MEF. factibilidad Los procedimientos que deben observarse durante la fase de preinversión son : Estudio a nivel de Perfil se elabora utilizando fuentes de información secundarias y preliminares; tiene como finalidad : la identificación del problema que se quiere resolver y de sus causas; el planteamiento de los objetivos del PIP; la propuesta de alternativas de solución del problema; en este caso la UF elabora el perfil y lo remite a la OPI del sector correspondiente acompañado de la ficha de registro; la OPI evalúa el PIP a nivel de perfil y puede : rechazar el PIP; observar el estudio de perfil y devolverlo a la UF para su corrección o perfeccionamiento; aprobar el PIP a nivel de perfil y comunicar a la UF la autorización para la elaboración del estudio de prefactibilidad. Cuando los PIP solamente requieren de un perfil, la formulación y evaluación de este perfil deberá sustentarse en información obtenida de las visitas de campo (información primaria) complementada con información secundaria; asimismo, la preparación de este estudio debe ser responsabilidad de un grupo multidisciplinario en el que participen especialistas en evaluación social, aspectos ambientales, aspectos técnicos, etc.; a continuación se presenta un esquema sobre el perfil de un PIP.

21 Gráfico N 6 módulo I módulo II módulo III módulo IV aspectos generales identificación formulación evaluación nombre del proyecto diagnóstico horizonte flujo ingresos situación actual evaluación proyecto UF y UE árbol de causas análisis demanda evaluación económica marco de referencia y efectos a precios de mercado análisis oferta participación beneficiarios definición problema costos balance a precios sociales árbol de medios oferta-demanda y fines evaluación social cronograma objetivo proyecto acciones análisis sensibilidad alternativas solución costos proyecto selección a precios mercado mejor alternativa costos incrementales a precio mercado análisis sostenibilidad análisis impacto ambierntal Fuente : MEF. marco lógico Estudio a nivel de Prefactibilidad requiere de un mayor detalle de la información que se utilizó para la elaboración del perfil; esto implica la recopilación de información secundaria definitiva así como la consecución de información primaria mediante entrevistas y encuestas; en el estudio de prefactibilidad se incluyen : la selección de tecnologías, la localización del proyecto, la definición del tamaño del proyecto, la definición de los componentes del proyecto; en este caso la UF sólo puede elaborar el estudio de prefactibilidad después de recibida la comunicación de aprobación del perfil de parte de la OPI; con la aprobación del perfil, la UF elabora el estudio de prefactibilidad y lo remite a la OPI del sector correspondiente; la OPI evalúa el PIP a nivel de prefactibilidad y puede : rechazar el PIP; observar el estudio y devolverlo a la UF para su corrección o perfeccionamiento; aprobar el PIP a nivel de prefactibilidad.

22 Aprobados los estudios de prefactibilidad, la OPI los remite a la ODI y la ODI puede : rechazar el PIP; observar el estudio de prefactibilidad y devolverlo para su corrección o perfeccionamiento; aprobar el PIP a nivel de prefactibilidad. En los casos en que el precio referencial de elaboración de un estudio a nivel de perfil o de prefactibilidad de un PIP individual supere las 60 unidades impositivas tributarias (UIT), se requiere la aprobación expresa de la ODI de los términos de referencia de dicho estudio como requisito previo a su elaboración o contratación. Estudio a nivel de Factibilidad establece en forma definitiva la localización, el tamaño, la tecnología así como la organización del proyecto, el calendario de ejecución, y el análisis financiero; en este caso la OPI a través del Órgano Resolutivo del Sector solicita a la ODI a través del MEF la autorización para la elaboración del estudio de factibilidad; en los casos en que la ODI autoriza la elaboración del estudio de factibilidad, la OPI deberá remitir dicha autorización a la UF; realizado el estudio de factibilidad por la UF, ésta lo remite a la OPI para su evaluación; la OPI evalúa el proyecto a nivel de factibilidad y puede : rechazar el PIP; observar el estudio de factibilidad y devolver para su corrección o perfeccionamiento; aprobar el PIP y enviar a la ODI la solicitud de declaración de viabilidad; para solicitar a la ODI la declaración de viabilidad de un proyecto la OPI requiere en todos los casos la autorización del Órgano Resolutivo de su sector. La ODI evalúa el PIP a nivel de factibilidad a solicitud de la OPI y puede : rechazar el PIP; observar el estudio y devolverlo para su corrección o perfeccionamiento; declarar su viabilidad. Para que un PIP sea calificado como viable debe ser sostenible económica, ambiental e institucionalmente, así como socialmente rentable; la rentabilidad debe ser expresada a través de un análisis costo-beneficio o un análisis costo-efectividad; en el caso que corresponda un análisis costo-beneficio, el valor presente del proyecto debe ser positivo y la tasa de retorno mayor a la tasa de descuento; la tasa de

23 descuento aplicable se define a través de una Resolución Jefatural de la ODI; en el caso que corresponda un análisis costo-efectividad el indicador económico debe encontrarse debajo de los niveles establecidos para cada tipo de proyecto por la ODI; la declaración de viabilidad de un PIP es una facultad de la ODI, delegable a los Órganos Resolutivos de los sectores, de oficio o a solicitud de éstos, y puede afectar un determinado grupo de PIP; la facultad para declarar la viabilidad de un PIP por delegación de la ODI a un Órgano Resolutivo de un sector, puede ser a su vez delegada a las UF del sector. Los PIP son registrados por la UF en el Banco de Proyectos del SNIP utilizando un formato estándar; el Banco de Proyectos es una herramienta informática que nos permite almacenar, actualizar, publicar y consultar información sintetizada, relevante y estandarizada de los PIP en su fase de preinversión; también facilita la interacción entre las UF de proyectos y sus correspondientes UE, así como la consulta en línea por parte del ciudadano en general; entró en funcionamiento en diciembre del año En el siguiente cuadro se indican los plazos en días hábiles para la evaluación de los diferentes estudios de preinversión. Cuadro N 2 estudios días hábiles para evaluación preinversión OPI/DGPM Fase de Inversión perfil simplificado 10 perfil 20 prefactibilidad 30 factibilidad 40 Fuente : MEF. Una vez que un PIP ha cumplido satisfactoriamente la fase de preinversión, es decir que cuenta con los estudios de preinversión y ha sido declarado viable por la OPI correspondiente, se encuentra habilitado para ingresar la fase de inversión; un PIP es declarado viable cuando : es socialmente rentable (beneficios sociales superan a sus costos sociales); es sostenible económica, ambiental e institucionalmente, es decir que cuenta con recursos para su operación y mantenimiento una vez ejecutado, que es aceptado por la comunidad y que es amigable con el medio ambiente; es compatible con las políticas nacionales, sectoriales y regionales.

24 La fase de inversión comprende la elaboración del expediente técnico detallado y la ejecución del proyecto; durante esta fase las UE pondrán a disposición de la ODI toda la información referente al PIP en caso ésta la solicite; la ODI está facultada para solicitar dicha información a fin de evaluarla; en caso que la ODI identifique la alteración de algún factor que afecte la viabilidad del PIP deberá remitir un informe sobre tal situación al Vice Ministro de Economía. La UE puede invertir en expedientes técnicos detallados sólo en caso que el PIP haya sido declarado viable y esté incluido en el PMIP; para iniciar el proceso de elaboración del expediente técnico detallado se requiere la autorización del Órgano Resolutivo del Sector; asimismo, la UE puede iniciar la fase de ejecución sólo en caso que el PIP haya sido declarado viable y esté incluido en el PMIP; sólo podrá ejecutar el proyecto con la autorización del Órgano Resolutivo del Sector y de conformidad a la normatividad presupuestal vigente; de otro lado, el órgano Resolutivo de cada Sector puede delegar total o parcialmente sus atribuciones para autorizar la elaboración de expedientes técnicos detallados y la ejecución a las OPI, los Titulares de Pliego o las UE; la ejecución del PIP debe ceñirse a los parámetros técnicos, económicos y ambientales con los cuales fue declarado viable; en esta fase se realizan : las licitaciones de los bienes, servicios u obras a comprar o implementar; el seguimiento y control de los contratos; la revisión periódica de los avances de la ejecución del PIP. Gráfico N 7 declaración declaración viabilidad autorizado autorizado autorizado PIP viables expediente técnico ejecución evaluación Banco de Proyectos detallado ex post Fuente : Elaboración del autor. A través del Sistema Operativo de Seguimiento, las UE remiten reportes mensuales a las OPI sobre el avance físico-financiero de los proyectos utilizando las fichas de seguimiento;

25 la OPI se encarga de que el último día del mes siguiente se encuentre registrada el total de la información de los reportes mensuales de sus UE; todos los PIP en ejecución se registran en el Sistema Operativo de Seguimiento Fase de Postinversión La fase de postinversión se inicia cuando se ha cerrado la ejecución del PIP y éste ha sido transferido a la entidad responsable de su operación y mantenimiento; esta fase comprende : la operación y mantenimiento que debe asegurar que el PIP ha producido una mejora en la capacidad prestadora de bienes o servicios públicos de una entidad de acuerdo a las condiciones previstas en el estudio que sustentó su declaración de viabilidad; los procesos de control y evaluación ex post permiten conocer en qué medida las metas alcanzadas por el proyecto se han traducido en los resultados esperados en concordancia con lo previsto durante la fase de preinversión; en esta fase el PIP es evaluado por la UE; en los PIP cuya viabilidad haya sido determinada por la ODI, la evaluación ex post la puede realizar la propia UE sin contratar a una agencia independiente; los términos de referencia de la evaluación ex post requieren el visto bueno de la OPI y de la ODI; en cambio los PIP cuya viabilidad haya sido aprobada por la ODI en un conglomerado se someterán a una evaluación ex post selectiva llevada a cabo por una agencia independiente contratada por la OPI con cargo a los recursos del Pliego al que pertenece la UE; los términos de referencia de la evaluación ex post requieren el visto bueno de la ODI; los PIP, cuya viabilidad haya sido determinada por la OPI o la UE, por delegación expresa de facultades, se someterán a una evaluación ex post selectiva llevado a cabo por una agencia independiente contratada por la UE con cargo a los recursos del Pliego al que pertenece la Unidad Ejecutora; los términos de referencia de la evaluación ex post requieren el visto bueno de la OPI y de la ODI; en todos los casos, el estudio de evaluación ex post de un PIP no podrá considerarse terminado hasta la conformidad por parte de la ODI de la evaluación efectuada.

26 Gráfico N 8 Fuente : MEF Conglomerados Se entiende por conglomerado al conjunto de proyectos de inversión pública (PIP) que pueden ser agrupados de acuerdo a ciertas características; esto permite agilizar el proceso de declaración de viabilidad de los PIP que lo conforman; las Unidades Formuladoras (UF) o Unidades Ejecutoras (UE) pueden proponer a la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) de su sector la conformación de conglomerados. La solicitud de autorización para conformar un conglomerado la dirige la OPI a la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (ODI-MEF); la solicitud deberá acompañarse de la información que sustente que cada PIP del conglomerado pueda cumplir con las características que señala el Artículo 4 de la presente Directiva. Con el fin de sustentar adecuadamente la autorización de la conformación de un conglomerado, la ODI podrá solicitar a la OPI o directamente a la UF o UE la información adicional que requiera para tal efecto; la ODI revisará la información remitida, pudiendo rechazar, observar o autorizar la conformación del conglomerado; si lo autoriza, emitirá una Resolución Jefatural que establecerá: el contenido de los estudios de preinversión mínimos que debe observar la UE para declarar la viabilidad de cada uno de los PIP que conforman el conglomerado; el período para el cual se autoriza el conglomerado; los criterios para las evaluaciones intermedias y ex post que se requieran; el procedimiento para incorporar nuevos PIP al conglomerado; el procedimiento para obtener el visto bueno del Sector Responsable de la Función o Programa, de ser necesario;

27 los mecanismos de opinión de los gobiernos locales de las áreas en que se ejecutarán los proyectos. Una vez aprobada la Resolución, la ODI lo comunicará a la OPI que la solicitó y la OPI, a su vez comunicará a la(s) UE(s) que corresponda(n) la autorización del conglomerado. En el Sistema Operativo de Seguimiento se registra el conglomerado como si fuera un PIP; y como componentes del mismo cada uno de los PIP que lo conforman con sus respectivas metas; las evaluaciones intermedia y ex post del conglomerado serán llevadas a cabo por una agencia independiente contratada por la OPI con cargo a los recursos del Pliego al que pertenece la UE; el visto bueno sobre los términos de referencia de dichas evaluaciones será dado por la ODI. Los PIP que formen parte del conglomerado deberán cumplir con las siguientes características: corresponder a una misma función y programa de acuerdo al clasificador funcional programático a que se refiere el anexo 01 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública aprobada mediante Resolución Ministerial Nº EF-10; ser similares en cuanto a diseño y/o tamaño y/o costo unitario; ser proyectos menores de acuerdo a la clasificación que señala el Artículo 10 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública aprobada mediante Resolución Ministerial Nº EF-10; recibida la comunicación a que se refiere el numeral 3.4 del Artículo 3 de la presente Directiva, la UE queda facultada para declarar la viabilidad de cada PIP individual que conforma el conglomerado sobre la base de los estudios de preinversión mínimos a que se refiere el numeral 3.3. del artículo referido; dichos estudios serán elaborados por la UE bajo responsabilidad y constituyen el sustento técnico de la declaración de viabilidad de cada PIP individual Programación Multianual Cada sector elabora Programas Multianuales de Inversión Pública los mismos que se desarrollan en el marco de los Planes Estratégicos Sectoriales de carácter multianual a que se refiere la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado; es responsabilidad de cada OPI elaborar y someter a la aprobación del Órgano Resolutivo de su sector el

28 Programa Multianual de Inversión Pública; dicho programa contiene los proyectos de inversión pública priorizados por la OPI de acuerdo a las funciones que le han sido encomendadas. El Órgano Resolutivo del Sector aprueba el Programa Multianual de Inversión Pública y lo remite al MEF; en el MEF la Oficina de Inversiones consolida dichos programas en uno solo, presentando a la Alta Dirección del MEF el Programa Multianual de Inversión Pública para su puesta a consideración y aprobación por el Consejo de Ministros Crecimiento Económico, Descentralización y el SNIP El proceso de descentralización del país le ha brindado autonomía en el gasto de inversión a los gobiernos regionales y locales; así, mientras que el 2001 dichos gobiernos solamente disponían del 30% del presupuesto de inversión pública, el 2010 disponían del 70% de los recursos asignados para inversión pública; de otro lado, la aceleración del crecimiento económico del país ha presionado el funcionamiento del SNIP toda vez que la inversión pública se incrementó desde el 3.1% del PBI el 2001 hasta el 6% del PBI al cierre del 2010 tal como se observa en el siguiente cuadro. Fuente : BCRP. Cuadro N 3 Crecimiento Económico e Inversión Pública crecimiento económico inversión pública % % del PBI Bajo este contexto la ejecución de la inversión pública tiene que superar 2 problemas : la deficiente planificación debido a que el CEPLAN hasta la fecha no se ha reforzado técnicamente, lo cual debilita su funcionamiento como un verdadero sistema integral; es por ello que falta : incorporar la variable medio ambiente en las guías metodológicas;