Los programas de inversión pública según las normas del SNIP
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- Manuela Ponce Maidana
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1 Área Área Sistema Nacional de Inversión Pública y Planeamiento Estratégico Sistema Nacional de Inversión Pública y Planeamiento Estratégico Los programas de inversión pública según las normas del SNIP Ficha Técnica Autor : Econ. Carlos Alberto Soto Cañedo* Título : Los programas de inversión pública según las normas del SNIP - Parte I Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 57 - Julio 2013 Sumario en dicho gráfico, la que se «financie total o parcialmente con recursos provenientes de operaciones de endeudamiento u otra que conlleve aval o garantía del Estado». 3. Concepto de conglomerado Un Conglomerado es un conjunto de proyectos de inversión pública de pequeña escala que comparten características similares en cuanto a diseño, tamaño Parte I o costo unitario y que corresponden a una misma función y programa (división funcional), de acuerdo al clasificador funcional programático. Solo puede ser un componente de un programa de inversión 2. Con respecto a las características que deben reunir los PIP que conformen un conglomerado, el gráfico N 2 nos las resume. 2 Ibídem, Artículo 3, numeral Concepto de programa de inversión 2. Características del programa de inversión según el SNIP 3. Concepto de conglomerado 4. Lineamientos para la conformación de programas de inversión en el marco del SNIP Gráfico N 1. Características de un programa de inversión pública Comprende un conjunto de PIP y/o conglomerados que se complementan para la consecución de un objetivo común. 1. Concepto de programa de inversión Según las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) un Programa de Inversión es un conjunto de Proyectos de Inversión Pública (PIP) y/o conglomerados (ver más adelante la definición de un conglomerado) que se complementan para la consecución de un objetivo común Características del programa de inversión según el SNIP En el Gráfico N 1 se resumen las características de un programa de inversión, según las normas del SNIP. Al respecto, hay que tener en cuenta que, cuando se trata de un Programa de Inversión con Endeudamiento, deber tener adicionalmente como característica a las plasmadas * Economista. Magíster en Investigación y Docencia Universitaria. Doctor (c) en Ciencias Financieras. Diplomado en Proyectos de Inversión Pública, Cooperación Internacional para el Desarrollo, Gestión del Conocimiento y Gestión Municipal. Exjefe del Gabinete de Asesores y Consultores de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y Exdirector de Investigación y Desarrollo Económico del Colegio de Economistas de Lima. Actualmente, ejerce la docencia en la Universidad ESAN y en la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República. 1 Según: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Artículo 3, numeral 3.3. Características del programa de inversión Fuente. Directiva general del sistema nacional de inversión pública (SNIP). Artículo 19. Surge como una propuesta de solución integral a un problema central vinculado a uno o más subprogramas (grupos funcionales), dentro de un proceso de planificación territorial, intrasectorial y/o intersectorial. También se propone como la solución a uno o varios problemas debidamente identificados. Involucra una intervención limitada en el tiempo, con un periodo de duración determinado. Los PIP que lo componen, aunque mantienen la capacidad de generar beneficios independientes, se complementan en la consecución de un objetivo. Puede contener componentes de estudios, conglomerados, proyectos piloto, administración o alguna otra intervención relacionada directamente a la consecución del objetivo del programa. Puede incluir PIP en proceso de evaluación o con declaratoria de viabilidad anterior a la conformación del programa, justificando su conexión y pertinencia con los medios fundamentales identificados en el marco del estudio del programa. Genera beneficios adicionales respecto a la ejecución de los PIP de manera independiente. Elaboración propia. 1
2 Gráfico N 2. Características que deben reunir los PIP que conformen un conglomerado Características de los PIP que conformen un conglomerado 4. Lineamientos para la conformación de programas de inversión en el marco del SNIP Según el Anexo SNIP 26 (Anexo aprobado por la Resolución Directoral Nº EF/63.01, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de mayo de 2012), para la conformación de programas en el marco del SNIP se deben tomar en cuenta los siguientes lineamientos: a. Consideraciones básicas a.1. El objetivo que se quiere lograr con la ejecución de un Programa de Inversión debe ser único y específico, relacionado con la solución de problemas de la población a través de bienes y servicios públicos; para lo cual se requiere de la sinergia de los PIP y otras intervenciones consideradas en este. Se debe entender por sinergias 3 a la capacidad de generar mayor rentabilidad social con la ejecución articulada de un conjunto de PIP y otras intervenciones en relación con su ejecución de manera independiente. 1 a.2. Debe demostrarse que la solución del problema por el cual se conformará el Programa de Inversión, no se logrará con la ejecución de un PIP sino con varios PIP y otras intervenciones. a.3. Dentro del Programa de Inversión se considerarán todas las intervenciones necesarias para el logro del objetivo común; puede considerar PIP, conglomerados, así como otras intervenciones complementarias relacionadas con: Mejoras en la gestión de los servicios de las entidades involucradas en el 3 Acción de dos o más causas cuyo efecto es superior a la suma de los efectos individuales. (Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española). Ser de pequeña escala. Ser similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario. Enmarcarse en las políticas establecidas en el plan estratégico del sector, gobierno regional o Gobierno Local. Las intervenciones a realizar deben estar orientadas a lograr el mismo objetivo. Los criterios para la identificación y aprobación de cada PIP se pueden estandarizar. Deben corresponder a una misma función y programa (división funcional), de acuerdo al Clasificador Funcional Programático (contenida en el Anexo SNIP01). Fuente. Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Artículos 3, 17 y 19 y anexo SNIP 06. Elaboración propia. Programa (procesos, entrenamiento personal, por ejemplo); Mejoras de la eficiencia en el uso de los servicios por parte de los usuarios (capacidades de las entidades para proporcionar los servicios de capacitación, asistencia técnica, entre otros); Estudios (entre otros, línea de base, evaluación ambiental estratégica, evaluación de experiencias probadas y validadas de solución de los problemas); Proyectos piloto (intervenciones a pequeña escala para validar metodologías, instrumentos o procedimientos para producir un bien o prestar un servicio y, de ser el caso, posteriores adecuaciones para su aplicación práctica); La gestión del Programa de Inversión, incluyendo la organización, implementación y/o funcionamiento de un equipo técnico ad- hoc 4. 2 a.4. Los PIP y las otras intervenciones que conformarán el programa deben tener la capacidad de contribuir concretamente en la solución del problema y demostrar su articulación y las sinergias que se generarán. a.5. La ejecución de un programa de inversión requiere de capacidades específicas (por ejemplo, organización, profesionales especializados, procesos y procedimientos definidos) para la gestión eficiente del conjunto de PIP y otras intervenciones que lo conforman, así como de arreglos institucionales (entre diversas entidades y niveles de gobierno). Estos temas deben ser resueltos en el proceso de preinversión. 4 Dentro de la Unidad Ejecutora o, de ser sustentado, conformando un órgano creado para la fin. El dimensionamiento del equipo, así como de los recursos necesarios para el funcionamiento deberán ser consistentes con la envergadura y complejidad del Programa. Asimismo, se deberá considerar los límites establecidos en la normativa en cuanto a la relación costos de gestión/costos totales b. Tipos de programas b.1. Programa sectorial: cuando la solución de un problema específico relacionado con un determinado servicio público, se alcanza con intervenciones de un mismo sector ejecutadas en varias unidades productoras 5 de dicho servicio. Se requerirá de la gestión de procesos de preinversión e inversión más complejos Para la ejecución de las intervenciones debe haberse definido: - Un ámbito de influencia específico (una o varias localidades, distritos, provincias, departamentos, cuencas, micro-cuencas, entre otros). - Estrategia de ejecución que concrete las sinergias entre las intervenciones (PIP y otras). - Capacidades de gestión del programa de inversión. Puede ser necesario en algunos casos, que funcione una Unidad de Gestión expresamente conformada para tal fin. Un ejemplo de esta tipología puede ser un programa de inversión donde el objetivo común es mejorar la atención de la salud de la población de un determinado ámbito, para lo cual se requiere intervenciones en la red de salud (puestos de salud, centros de salud y hospital de referencia, oferta móvil) y la gestión del servicio (sistema de referencia y contrareferencia, sistemas de información, logística, entre otros). b.2. Programa multisectorial: cuando la solución de un problema específico relacionado con un servicio público, requiere de intervenciones en otros servicios de distintos sectores. Debe estar definido cuál es el servicio principal y cuáles son los servicios complementarios. Para la ejecución, además de lo señalado en los programas sectoriales, es necesario que el equipo técnico que se hará cargo de la gestión del programa cuente con las competencias y capacidades necesarias, para coordinar y establecer las sinergias necesarias a efectos que se logre concretar todas las intervenciones. Este equipo debería contar con personal especializado y multidisciplinario, de acuerdo con los distintos servicios que se intervienen dentro del Programa. Por ejemplo, para mejorar los servicios en un eje de desarrollo turístico, se requiere, entre otras, intervenciones en los servicios turísticos que se brindan en el recurso/ atractivo, en la accesibilidad hacia éste, en seguridad, en los servicios básicos en el centro de soporte. 5 Por ejemplo, redes de servicios de Salud, Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Saneamiento 6 Planeamiento de las actividades, coordinaciones con diversas entidades involucradas, procesos de adquisición de bienes y servicios, entre otros. 2
3 Área Sistema Nacional de Inversión Pública y Planeamiento Estratégico c. Casos de programas de inversión Sector o tema Educación Salud Energía Remediación de pasivos ambientales mineros en el ámbito urbano Turismo Tipo de programa multisectorial Intervenciones típicas de los programas Servicios de Educación Básica Regular (inicial, primaria, secundaria 7 ) para la población escolar de un ámbito determinado. Puede incluir, entre otras intervenciones: Mejoras o adecuación particular del diseño curricular, material educativo y de la práctica pedagógica; Mejoras en la gestión de los servicios; Intervenciones en recursos físicos (infraestructura, equipamiento) que pueden conformar un conglomerado. Servicios de salud organizados en redes 8 (hospital y microredes) para la atención de la demanda de la población del ámbito de influencia de la red. Puede incluir, entre otras intervenciones: Desarrollo de capacidades de personal asistencial, tales como pasantías. Intervenciones en recursos físicos (infraestructura, equipamiento). Mejoras en la gestión de los servicios y su articulación (sistema de referencia y contrareferencia, sistemas de información, logística, entre otros). Servicios de energía con fuentes convencionales, no convencionales, que incluyen: PIP integrales que consideran además de la inversión en infraestructura, la capacitación a usuarios en su uso; La conformación y funcionamiento de una unidad de gestión del programa; Otras intervenciones orientadas, por ejemplo, a la promoción de los usos productivos de la energía. Intervención orientada a prestar o mejorar de manera integral, los servicios ambientales de descontaminación en las dimensiones físicas (aire, agua, suelo, etc.), así como, a la protección de la población de sus efectos, en un ámbito definido. Todos los proyectos incluidos en este programa deben, necesariamente, contribuir al logro del objetivo del mismo, así como, presentar sinergias entre sí. Dichos proyectos pueden a su vez, intervenir en servicios específicos que correspondan a diferentes sectores (losas deportivas, pistas y veredas, etc.); sin embargo, se debe considerar que el planteamiento de los PIP y la elaboración de los estudios de preinversión seguirán las normas técnicas establecidas en el sector y las orientaciones metodológicas del SNIP (parámetros, metodologías de evaluación, entre otros). Intervenciones en un eje de desarrollo turístico en base a un corredor, circuitos o rutas turísticas, orientados a mejorar la prestación de los servicios turísticos en la unidad productiva de turismo, considerando para ello: Los servicios dentro del mismo recurso/ atractivo turístico (turismo y cultura); Los servicios básicos del centro soporte (residuos sólidos, seguridad, etc.); Las intervenciones estarán referidas únicamente a las zonas relacionadas directamente con el área de influencia del eje de desarrollo turístico; La accesibilidad al recurso/atractivo (transporte). Cabe precisar, que el objeto de estos programas es promover el turismo, por lo que las intervenciones en el centro soporte y accesos se consideran servicios complementarios en este caso. 7 El enfoque difiere de las intervenciones para mejorar los servicios de EBR de una institución educativa que cuenta con los 3 niveles, así como de intervenciones en más de una Institución Educativa para mejorar los servicios educativos de un mismo nivel; ambas constituyen un PIP. 8 Las intervenciones para mejorar los servicios de salud en una microred se considerará como un PIP. Sector o tema Transportes Riego Desarrollo rural Saneamiento en ámbito urbano Saneamiento en ámbito rural Justicia Seguridad ciudadana Tipo de programa Manejo de cuencas Intervenciones típicas de los programas Intervenciones en carreteras de un mismo nivel, (vías departamentales o vías vecinales, o caminos de herradura), en un ámbito definido. Puede incluir: Intervenciones en las carreteras; Mejoras en la gestión de la operación y mantenimiento, por parte de los Gobiernos regionales y locales; Promoción y asistencia técnica para la implementación de empresas de mantenimiento vial. Intervenciones en sistemas de riego en diferentes localizaciones. Pueden incluir: Infraestructura de riego; Riego tecnificado; Mejoras en la gestión de organizaciones de usuarios (capacitación a juntas por ejemplo); Mejoras de la eficiencia en el uso del agua (asistencia técnica a usuarios por ejemplo); Estructuras de control y medición del uso de agua en bloques de riego. Intervenciones en un ámbito definido, con la finalidad de preservar los recursos naturales y fuentes de agua; considera intervenciones relacionadas con: Regulaciones en el uso y ocupación del territorio (procesos de gestión); Mejoras en los servicios de catastro y titulación de tierras; Forestación y reforestación; Estabilización o recuperación de suelos; Infraestructura para protección y control de inundaciones de unidades productoras de bienes y servicios públicos. Atención de un grupo de población rural con características, modos o estilos de vida, particulares, que tienen un problema en común. Supone intervenciones de varios sectores. Intervenciones en servicios de saneamiento en diferentes ámbitos, que pueden incluir: Sistemas de agua potable; Sistemas de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales; Mejoras de la gestión de las EPS, de municipalidades, según sea el caso; Educación sanitaria. Intervenciones en servicios de saneamiento en diferentes ámbitos, que pueden incluir: Sistemas de agua potable; Disposición sanitaria de excretas; Mejoras de la gestión en organizaciones de usuarios y/o municipalidades, según sea el caso; Educación sanitaria. Intervenciones en un ámbito definido que consideran servicios de administración de justicia, defensa pública y defensa de la legalidad y los intereses públicos tutelados por la ley. Intervenciones en un ámbito definido que consideran, entre otros, PIP relacionados con: Prevención del delito (patrullaje, video vigilancia, por ejemplo); Servicios de información (sobre delitos, faltas), entre entidades y hacia la población; La organización y funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana. Fuente. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Anexo SNIP 26. Anexo aprobado por la Resolución Directoral Nº EF/63.01, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de mayo de Continuará en la siguiente edición. 3
4 Aspectos positivos y negativos del SNIP Parte final Ficha Técnica Autor : Dr. Aníbal Salazar Trigoso* Título : Aspectos positivos y negativos del SNIP - Parte final Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 57 - Julio 2013 Sumario 5. Seguimiento y evaluación ex post 6. Innovación y tecnología 7. Cambio climático 8. Gestión de riesgos y prevención de desastres 9. Conservación del medio ambiente 10. Simplificación de procesos 11. Integración latinoamericana 12. Conclusiones 13. Recomendaciones En la Parte I de nuestro artículo, hemos tratado hasta uno de los retos del SNIP al año 2021 referido a la Transparencia y participación ciudadana como una de las características u objetivos prospectivos, deseados para dentro de once años, hoy, en la Parte II, continuaremos con las demás características deseadas y que permitirán contar con un SNIP acorde con las exigencias de la realidad social y de los cambios que necesariamente deben darse en los sistemas administrativos, por la influencia de la innovación y de la tecnología moderna, para que las organizaciones no sucumban, además veremos las propuestas realizadas por la Asociación de Municipalidades del Perú - AMPE y de otros expertos en la materia, que permitirá a nuestros lectores, ampliar y profundizar sus conocimientos sobre este sistema administrativo tan importante en los Proyectos de Inversión Pública - PIP. 5. Seguimiento y evaluación ex post Es preciso posicionar la cultura de seguimiento y evaluación de las inversiones, y maximizar las capacidades de monitoreo y control de las transacciones de todos los agentes responsables de la inversión pública. Se debe mejorar la evaluación física y financiera de la inversión pública, para mejorar la calidad de gasto y evitar los malos manejos de los fondos asignados. 6. Innovación y tecnología Las herramientas metodológicas del SNIP deben adecuarse para evaluar este tipo de proyectos. Se debe favorecer la existencia de proyectos que fomenten y sostengan * Experto en administración pública.exdocente universitario: Ricardo Palma, Alas Peruanas, Asesor del Congreso de la República. la competitividad del Perú mediante el impulso de aquellos relacionados con innovación y tecnología. El Perú es uno de los países que está más atrasado respecto a inversión en dicho rubro. 7. Cambio climático Estamos analizando el impacto del cambio climático en las cuentas nacionales y el crecimiento. Por tanto, se trata de una variable que los instrumentos metodológicos deben incorporar. Se requiere fomentar proyectos orientados a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, de generación eléctrica basada en fuentes de energía renovable convencional y no convencional, y aquellos que coadyuven al cambio de la matriz energética a favor de fuentes de energía menos contaminantes. 8. Gestión de riesgos y prevención de desastres El Perú, por su ubicación y geografía, está expuesto a una serie de desastres naturales y, por tal motivo, queremos incorporar este criterio en la evaluación de los proyectos. El MEF está involucrado en la creación de un Programa de Manejo y Gestión de Riesgos y Prevención de Desastres, y debemos ser consistentes con este esfuerzo, también a nivel presupuestal, de manera coordinada con el SNIP. 9. Conservación del medio ambiente Se debe continuar con la elaboración de pautas para la evaluación social de los servicios ambientales para proyectos de inversión relacionadas con la forestación o reforestación. En este sentido, hay una serie de iniciativas que el MEF está desarrollando, con ayuda de la CAF, el BM y el BID. Es necesario fomentar la generación de proyectos relacionados con la conservación de la biodiversidad y de las áreas naturales protegidas, la reforestación, el control de la erosión, la captura de carbono, el manejo de residuos sólidos, la optimización del uso del agua y la recuperación de pasivos ambientales, entre otros temas. 10. Simplificación de procesos Estamos convencidos de que la reforma del Estado está constituida, básicamente, por la simplificación de procesos. Si logramos introducir esta lógica en el Estado, vamos a ganar mucho, ya que lograremos un Estado ágil, dinámico, eficiente y eficaz, con políticas orientadas a mejorar sustancialmente las condiciones de vida de la población, orientando los vectores de la gestión pública hacia la eliminación de la pobreza y pobreza extrema. 11. Integración latinoamericana Sabemos que existen redes de sistemas nacionales de inversión pública en interacción con otros países, y se viene trabajando en el intercambio de experiencias, lo cual puede resultar muy beneficioso. Relacionado con estos urgentes cambios que debe experimentar el SNIP, presentamos a continuación las propuestas y puntos de vista de expertos en la materia. Propuestas de modificación y simplificación del SNIP a) Propuestas de modificaciones al SNIP, realizados por la AMPE La Asociación de Municipalidades del Perú AMPE, plantea modificaciones a las herramientas que dispone el SNIP para lograr que determinados proyectos, presentados por los Gobiernos locales en el ámbito productivo sean más rápidamente aceptados por el SNIP. Para que esto sea posible se incluyó a los representantes del MEF, en un taller organizado por la AMPE, en especial a los de la Dirección General de Política de Inversiones, para que formularan la visión desde el ejecutivo y a diversas autoridades de los Gobiernos locales y regionales para que planteen sus expectativas y modificaciones desde la visión y experiencia de los formuladores de proyectos. Es bueno recordar que la AMPE ha desarrollado, a lo largo de los últimos doce meses, una serie de encuentros regionales y nacionales en donde, sin lugar a dudas, este tema de los proyectos formulados bajo la visión del SNIP, fueron ampliamente tratados. Luego de cinco horas de taller se llegaron a bosquejar interesantes propuestas que, es necesario reconocer, el representante del MEF, Eco. Duran Cervantes, escuchó y tomó nota muy cuidadosamente. Después de este taller nos queda la duda si realmente en el corto plazo se podrá modificar significativamente el SNIP para lograr que los Gobiernos locales y regionales puedan, con posibilidades de éxito, hacer proyectos productivos que apunten a acortar las brechas de la desigualdad y eliminar la exclusión a tanta gente de las regiones deprimidas del país: el VRAE, Huancavelica, Pasco. Más aún si vemos como los conflictos sociales no solo están en aumento sino que además son una evidente muestra de la poca capacidad que muestra este Gobierno para sintonizar las verdaderas expectativas de la población. 4
5 Área Sistema Nacional de Inversión Pública y Planeamiento Estratégico Sin lugar a dudas; la AMPE debe resumir de manera técnica, los puntos concretos que son una legítima aspiración de los Gobiernos locales, para plantear e impulsar formalmente, en el más breve plazo, los puntos críticos de urgente modificación en el SNIP. Por lo pronto, es urgente corregir la directiva del SNIP para retomar la definición de proyecto de inversión pública que está en el Reglamento lo que dará una viabilidad a los proyectos productivos o sociales. Esta modificación se puede hacer de manera rápida con una Resolución Directoral del MEF. Del mismo modo modificar las Guías Metodológicas para incorporar el concepto de capital que incluya el capital humano, social, ambiental y social e impulsar de manera significativa el saneamiento básico para poblados carentes de redes de desagüe permitiendo proyectos de los Gobiernos locales y regionales para la construcción de letrinas de compostaje continuo como una importante contribución a la prevención de enfermedades a vastos sectores de la población que carecen de servicios básicos. Otra de las modificaciones importantes tiene que ver con la modificación de la norma de cadenas productivas y de riego tecnificado, de manera que un importante número de gobiernos locales y regionales puedan apuntar, exitosamente, a este tipo de proyectos. 1. Una mención aparte y con negrita merece el impulso que se debe dar a los Gobiernos locales y regionales para contratar profesionales de calidad para la formulación de sus proyectos. Es impostergable superar a la barrera histórica de que menos del 20 % de los proyectos que se presentan al Foniprel aprueban los criterios de calidad. 2. Entre el 2005 y el 2011 el presupuesto de inversión pública en el Perú se multiplicó 5,7 veces y en este mismo periodo la ejecución de la inversión pública se multiplicó 5,4. Quizás solo este dato sea justificación necesaria para estar permanentemente revisando y modificando la política de inversión pública de manera que un importante sector de la población excluida del país pueda ser atendida por el Gobierno en todos sus niveles. En el Taller organizado por la AMPE, Duran Cervantes, representante del MEF, afirmó que el SNIP ha iniciado algunas mejoras sobre al tema de los proyectos productivos, pero a juicio de los participantes del taller, se necesitan otras medidas adicionales. Informó que se publicó una resolución sobre lineamientos, sobre la base del concepto actual, y está en elaboración una segunda propuesta de modificación del SNIP que tomará muchos de los elementos aportados por los participantes. Adelantó que los cambios normativos se darán en un mes. La asistencia técnica será inmediata, anotó. Otro de los temas abordados en el taller fue el desarrollo de capacidades de las autoridades y funcionarios locales y regionales. Al respecto indicó que la capacitación debe diversificarse y requiere ser profundizada para hacer estos nuevos proyectos Refirió que la semana pasada un equipo del SNIP partió el VRAE y se brindará asistencia técnica directa a otras municipalidades. Dijo que el MEF tiene dos especialistas de inversión pública por departamento y la mitad del país cuenta con la oficina Conecta MEF. Resaltó la ejecución del gasto de los Gobiernos regionales y locales, que crecieron sostenidamente los últimos nueve meses y presentaron registros que no existían antes en el país. Por su parte el Secretario Nacional de Descentralización, Carlos Muñoz Nájar, destacó la vocación de diálogo de la Dirección General de Políticas de Inversión del MEF, con todos los actores involucrados en el proceso de formulación de proyectos bajo el SNIP. «La reunión ha evidenciado que el tema de desarrollo de capacidades ha sido requerido en más de una oportunidad por los participantes y otra de las demandas es que el SNIP financie proyectos productivos», agregó. Informó que la Secretaria de Descentralización propiciará la conformación de un grupo consultivo que integrarán la AMPE, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, ANGR, la Dirección General de Políticas de Inversión del MEF y los ministerios más representativos para un mayor diálogo sobre el adecuado manejo del SNIP. Propuso contar con tres modalidades de SNIP, el tradicional que se aplica actualmente en todo el país, uno para el Oriente, que tiene una realidad diferente por la dispersión, lejanía y complejidad para llevar personas y transportar materiales y uno para el VRAE que necesita una atención preferente. A su turno, el gerente general de la AMPE, Eduardo Carhuaricra Meza, pidió que el SNIP sea más inclusivo y apruebe proyectos de desarrollo productivo, medioambientales, seguridad ciudadana, además de desarrollar las capacidades locales y regionales. Carhuaricra Meza propuso un SNIP que entienda la diversidad del Gobierno local y ayude a los alcaldes a resolver las necesidades de la población en luga de ponerle trabas. «Queremos un SNIP que ayude a la autoridad edil a liderar el desarrollo sostenible local, articulado al contexto regional y local», precisó. Dijo que con este taller se ha iniciado el diálogo sobre la necesaria reforma del SNIP y las propuestas consensuadas que resulten serán alcanzadas al MEF para que se realice las modificaciones advertidas. b) MEF estima que modificaciones al SNIP estarán listas a finales de año El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) estimó que las modificaciones al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) estarán listas a finales de año, en el marco de los nuevos retos de esta herramienta al 2021, los que implican una simplificación de procesos para declarar la viabilidad de los PIP. «La intención es básicamente incorporar nuevas metodologías al SNIP, por ejemplo, incluir la prevención de desastres, el cambio climático, la innovación tecnológica, entre otros aspectos», señaló el viceministro de Economía, Carlos Casas. En ese sentido, explicó que el MEF trabaja en la inclusión de guías metodológicas que permitan a los formuladores y al SNIP mismo tener herramientas para poder evaluar los proyectos. «Siempre estamos reevaluando todos los procesos del sistema, justamente ahora, aprovechando los diez años de su creación, se está haciendo una evaluación de su impacto», manifestó. Detalló que este análisis, que se está haciendo a profundidad y contempla una revisión de todos los proyectos aprobados hasta la fecha, podría estar concluido en setiembre próximo. «El MEF busca crear siempre una mejora para el usuario a la hora de utilizar el SNIP», manifestó en el marco del encuentro nacional Balance del SNIP en el Perú a los 10 Años de Creación y Retos al Respecto a la agenda en curso, Casas dijo que el MEF trabaja en el desarrollo de capacidades, programación multianual, fortalecimiento de conocimientos y la ejecución del Fondo de Promoción a la Inversión Pública a la Inversión de los Gobiernos regionales y locales (Foniprel). «En ese sentido, los retos al 2021 son que el SNIP se enfoque en una articulación sistémica, una programación multianual de inversiones, así como un seguimiento y evaluación ex posto», concluyó. c) Calidad de un proyecto de inversión pública Cómo se certifica la calidad de un Proyecto de Inversión Pública (PIP)? La calidad está certificada por los estudios que realizan los formuladores de los PIP para la identificación del problema, y para la formulación y evaluación de las alternativas de solución, con la finalidad de elegir la menos costosa y la más ren- 5
6 table. La alternativa de solución elegida debe cumplir con los requerimientos de costo beneficio o costo efectividad, según sea el caso, la rentabilidad social, la sostenibilidad y el impacto ambiental para que, finalmente, el proyecto sea declarado viable y pueda pasar a su fase de ejecución. De esta manera, se asegura que las actividades a realizarse en el proyecto y el dinero que se va a invertir responderán a solucionar lo que realmente necesita intervención. Asimismo, se protege que esta intervención sea la más eficaz y efectiva, costándole menos dinero al Gobierno local y asegurando mejores resultados para las y los beneficiarios. d) Perú es el segundo mejor país de la región para las inversiones Nuestro país solo es superado por Chile, que posee las mejores condiciones de América Latina para las apuestas de los sectores público y privado, según estudio. Perú es el segundo país en la región de América Latina y el Caribe con las mejores condiciones para la inversión pública y privada y el financiamiento de proyectos, según un ranking elaborado con datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) y The Economist Intelligence Unit (EIU). El ranking fue difundido por el ex director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Edgar Ortegón, durante el II Encuentro de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP) de América Latina y el Caribe 2009 que se realizó en Lima. 12. Conclusiones En nuestros continuos viajes de asesoramiento a diferentes municipalidades del país, fundamentalmente a las rurales, más pequeñas y alejadas, con cinco regidores, con menos de diez servidores; contrastando con las experiencias de los expertos que participaron en el Encuentro Nacional 10 años del SNIP y Retos hacia el 2021, que en su mayoría resaltan los aspectos positivos del SNIP, hemos podido comprobar que algunos de los problemas colaterales que impiden una correcta y oportuna aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP, son las siguientes: 1. Carencia de personal profesional y técnico calificado para la correcta y oportuna aplicación del SNIP, incluyendo las diferentes fases del ciclo de los proyectos. 2. Carencia de las Oficinas de Programación de Inversiones - OPI, por falta de personal calificado, así como para las Unidades Formuladoras - UF y las Unidades Ejecutoras - UE. 3. Carencia de servicios de Internet, lo que dificulta la comunicación oportuna con los entes rectores del SNIP, y la interconexión con los otros sistemas el SIAF, SEACE, etc. Para realizar consultas y recibir asesoramiento. 4. Aún persiste el centralismo en el MEF y en ministerios como el de Transporte y Comunicaciones, Vivienda, Educación, Salud, etc. Respecto a la asignación oportuna de los presupuestos para la ejecución de los proyectos que cuentan con viabilidad en el SNIP, lo que genera retraso en su ejecución. 5. Aún se ejecutan proyectos no prioritarios y que carecen de impacto social, por falta de oportuno control previo por las entidades competentes. 6. Desconocimiento de la población beneficiaria, de la importancia del SNIP, lo que genera indiferencia y falta de participación en la ejecución, mantenimiento y conservación de los proyectos u obras. 7. Debilidad institucional y falta de desarrollo de capacidades, para atender adecuada y oportunamente a las exigencias del SNIP, tanto por las Unidades Formuladoras - UF, la Oficina de Programación de Inversiones - OPI y las Unidades Ejecutoras UE, en todas y cada una de las fases del proyecto. 8. Falta de capacidad operativa, en general, para la formulación y ejecución de los proyectos, manifestado en la carencia de personal calificado, carencia de maquinaria y equipos, limitación presupuestal, etc. 9. Mala distribución de los recursos del canon minero, favoreciendo al distrito sede del yacimiento minero con mayor porcentaje, generando malos manejos y malversación de fondos, en detrimento de los distritos alejados de la misma jurisdicción regional. Requiriéndose modificar la Ley del Canon Minero, para crear realmente y de estricta aplicación el Fondo de compensación regional y local, orientado a apoyar a la población más pobre. 10. Falta definir con mayor precisión los proyectos prioritarios por sectores de salud, saneamiento, educación, vivienda, etc., de estricto cumplimiento para otorgar luz verde en la asignación de recursos económicos, con la prontitud acorde a la prioridad, con luz roja y descartar definitivamente los no prioritarios, por no ser de utilidad a la población. 11. Finalmente, se requiere aún mayor simplificación y exigencias del SNIP, especialmente para los Gobiernos locales rurales con recursos muy limitados, carentes de capacidad operativa, otorgándoles asesoramiento gratuito por parte de las entidades competentes regionales y nacionales. 12 El impacto del SNIP no solo debe medirse en términos cuantitativos, sino fundamentalmente cualitativos y sociales, para ver si influye en el mejoramiento de la calidad de vida de la población en estado de pobreza y de extrema pobreza, constatando de insitu, si este resultado es real y no simplemente un dato estadístico. 13. Una conclusión muy importante y que debe afrontarse en forma inmediata, es que al final de la ejecución de los proyectos, no contamos con una evaluación física y financiera, que nos permita saber si la asignación financiera guarda o no relación con la obra ejecutada, ya que en el camino se están generando gastos no relacionados con el proyecto y a lo mejor se han innovado estrategias de apropiación ilícita que es necesario descubrir, para sancionar ejemplar mente, la Contraloría General de la República juega un rol importante, al respecto. 13. Recomendaciones La recomendación que podemos hacer se sintetiza en una sola, que la Dirección General de Política de Inversiones del MEF tome en consideración todos los aportes de las entidades y expertos en la materia, para realizar las modificaciones y reformas al SNIP, con el objeto de simplificar y dinamizar el proceso de ejecución de los Proyectos de Inversión Pública, fundamentalmente brindando asesoría y apoyo técnico directo a las municipalidades más pobres que carecen de personal calificado, así como solucionar todos los problemas que afectan a la aplicación del SNIP, con lo cual se puede revertir la situación existente, en beneficio de la población marginada del país, comunidades campesinas, nativas y de los asentamientos humanos carentes de agua, luz, vivienda propia, colegios, centros de salud, mercados e ingresos mínimos, que forman los cordones de pobreza de las ciudades. Un rol fundamental corresponde al Congreso de la República, para modificar y adecuar las leyes y normas que rigen la inversión pública, a las exigencias de cada realidad, considerando que las municipalidades distritales de la zona rural carecen de personal calificado y de capacidad operativa para ejecutar los proyectos de inversión pública, lo que exige contar con leyes realistas y flexibles, con tratamiento diferenciado con respecto a las grandes municipalidades y a los Gobiernos regionales. 6
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