La Evaluación Social de Proyectos en América Latina. Uso y desafíos

Transcripción

1 Seminario La Evaluación de los Proyectos de Inversión La Evaluación Social de Proyectos en América Latina Uso y desafíos Eduardo Aldunate Experto Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL eduardo.aldunate@cepal.org

2 El Proceso Productivo del sector público INFORMACIÓN GESTIÓN PÚBLICA DESICIONES INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA RECURSOS INFRAESTRUCTURA RECURSOS HUMANOS INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO RESULTADOS E IMPACTOS SERVICIOS OTROS GASTOS PRODUCTOS PROCESO INSUMOS

3 Hacia una mayor calidad del gasto Ilustración gráfica de la relación entre eficiencia y gasto Eficiencia Categoría 2 Categoría 3 + B Categoría 4 A Gasto / PIB -- F C Categoría 1 E D 1: Intereses de la deuda pública 2: Consumo público, salarios, pensiones 3: Vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo 4: Educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura

4 Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública. 5 4 (% de PIB) Pago de intereses de la deuda inversión pública Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. Promedios ponderados.

5 Uso de la evaluación social en AL Países en que se aplica la evaluación social de proyectos.

6 Tasa Social de Descuento País Tasa Referencias Argentina 12% Resolución N 110/96 de la Secretaría de Programación Económica* (1996) Bolivia Chile Colombia México Perú Uruguay 12,67% 10% 12% a % 14% 12% Resolucion Ministerial No. 159, La Paz, 22 de septiembre de 2006 Precios Sociales para la evaluación de los proyectos. SEBI 2005 Preguntas frecuentes, Nº 15 en el sitio del DNP. El Costo de Oportunidad de los Fondos Públicos y la Tasa Social De Descuento, Héctor Cervini Iturre. Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación La Tasa Social de Descuento, Informe Final (2000) Los Parámetros Nacionales de Cuenta en el Uruguay, Presidencia de la República, Oficina de Planeamiento y Presupuesto (1986) España Entre 4,8 y más de 20% Tasas de descuento para la evaluación de inversiones públicas: estimaciones para España, Guadalupe Souto Nieves, (2003) * Esta resolución fue derogada el año 97, pero no hay información más actualizada.

7 Valor social del trabajo País Categoría Factor de ajuste Referencias Bolivia Calificada Semi calificada No calificada urbana No calificada rural 1,00 0,43 0,23 0,47 Resolucion Ministerial No. 159, La Paz, 22 de septiembre de 2006 Chile Calificada Semi calificada No calificada 0,98 (1) 0,68 (0.94) 0,62 (0.89) Precios Sociales para la evaluación de los proyectos. SEBI 2005 Colombia Calificada No calificada 1,00 0,60 Manual Metodológico General, (2002) Formato EV-12. Perú no calificada Lima Metropolitana Resto costa urbano/rural Sierra urbano/rural Selva urbano/rural 0,86 0,68/0,57 0,60/0,41 0,63/0,49 Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación, Dirección General de Programación Multianual del Sector Público

8 Valor social de la divisa Factor de ajuste = Valor social de la divisa Valor privado de la divisa País Bolivia Chile Perú Uruguay Factor de ajuste 1,24 1,01 1,08 1,31 Referencia Resolucion Ministerial No. 159, La Paz, 22 de septiembre de 2006 Precios Sociales para la evaluación de los proyectos SEBI 2005 Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación El Precio Sombra de la Divisa, Informe final (2000) Actualización de precios de cuenta para el Uruguay, Roberto Fernández Gaeta, 1995.

9 Valor social del tiempo Precios Sociales Propósito General Usuarios de transporte Perú Tipo Laboral urbana Laboral rural No laboral Aéreo nacional Interurbano auto Interurbano tte. Público Urbano auto Urbano tte. público Valor (S/hora) 4,96 3,32 0,3 del anterior para adultos y 0,15 para niños 4,25 3,21 1,67 2,8 1,08 Fuente: Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación, Dirección General de Programación Multianual del Sector Público, Perú.

10 Valor social del tiempo Chile Precios Sociales Propósito Tipo Valor en (US$/hora/pasajero) y en (US$/hora/vehículo) Usuarios de transporte urbano Todo vehículo 1,24 Usuarios de transporte interurbano Automóviles Camionetas Camiones de dos ejes Camiones de más de dos ejes Buses 13,04 15,40 5,31 5,31 49,97 Fuente: Precios Sociales para la evaluación de los proyectos, Mideplan, 2004

11 Otros precios sociales para evaluación de Proyectos de Transporte País Parámetro Referencias Precios Sociales Chile Precios Sociales para Proyectos de Transporte Precios Sociales para la Evaluación Social de Proyectos, pág. 7. Colombia Razones de Precio Social (RPS) para: - Obras físicas, materiales e insumos Nacionales 0,79 Extranjeros 1,18 - Maquinaria y equipo (0,77) - Otros costos (0,80) Manual Metodológico General, (2002) Formato EV-12. Anexo SNIP 09: Parámetros de Evaluación Perú Precio Social de los Combustibles (0,66) Medición del Efecto del Impuesto Selectivo a los Combustibles

12 Uso de precios sociales

13 Canal de la Prosperidad El proyecto consistía en traer agua desde el río Maipo hasta el lago Peñuelas, regando el valle de Casablanca (más de 100 km.).

14 El Valle de Casablanca hoy La mayor parte del valle está regada con agua proveniente de napas subterraneas. Las viñas allí instaladas producen vinos de alta calidad destinados mayoritariamente a exportación.

15 El Canal hoy Supongamos que sólo se gastó US$ en 1970 Si se hubiese invertido esa cantidad en bonos del tesoro de EU a 10 años, reinvirtiendo al término de cada período, hoy el país tendría aproximadamente US$ Cuales fueron los beneficios que generó ese proyecto: 0

16 Carretera La Cienaga - Barranquilla

17 Manglar del estuario del Magdalena La carretera se construyó entre 1956 y Entre 1956 y 1987 el manglar se redujo en más de un 40%. En 1995 sólo quedaba un 26% del manglar original. Desde hace unos 10 años se trabaja en la recuperación del manglar creando canales que permitan el flujo del agua y replantando el manglar. La recuperación total puede tomar hasta 30 años. VANS del proyecto? "Devuélvannos el Manglar"

18 Opiniones que se escuchan La evaluación sólo atrasa la ejecución! Evaluar es especular! Casi nunca aciertan! La evaluación no considera a las personas! No es posible reflejar los verdaderos beneficios del proyecto en la evaluación!

19 La evaluación sólo atrasa la ejecución! Efectivamente se puede iniciar antes la construcción si no realizamos ningún estudio previo. Pero arreglar la carga por el camino, demora más y sale más costoso! Esfuerzo de planificación Costos Atrasos Alto - 4 % - 13 % Mediano - 2 % + 8 % 39 % Bajo + 16 % + 26 % Fuente: Construction Industry Institute 20 %

20 La evaluación sólo atrasa la ejecución!

21 Evaluar es especular! Casi nunca aciertan! Al preparar y evaluar un proyecto se recurre a supuestos, por ejemplo: respecto al crecimiento poblacional, respecto a la demanda, respecto a la oferta, relacionados con la tecnología, relacionados con usos y costumbres, acerca de la disponibilidad de insumos, acerca del impacto ambiental en la estimación de los costos, en la estimación de los beneficios, sobre el plazo de construcción, etc, etc, etc. Pero.. Cuando hay supuestos hay riesgos.

22 Evaluar es especular! Casi nunca aciertan! SCL logra ganancias después de tres años de pérdidas Diario Financiero, Alex Farfán L. Fecha : 11/11/2004 5:00:00 AM Tres años exactos tuvo que esperar la concesionaria SCL Aeropuerto Arturo Merino Benítez (AMB), controlada por Agencias Universales, ACS y Aeropuerto de Vancouver, para revertir las millonarias pérdidas acumuladas en los últimos años, producto del incumplimiento en las estimaciones de ingresos previstos y de eventos exógenos que impactaron el mercado aéreo nacional e internacional... Los problemas Qué duda cabe que el negocio aeroportuario es uno de los más golpeados en Chile durante los últimos seis años. Partió con la crisis asiática en 1999, siguió con los atentados a las torres gemelas en 2001 y se coronó al año siguiente con la crisis de Argentina que, como a ninguno, afectó las operaciones del Aeropuerto de Santiago dado el elevado tráfico que mueve a ese destino. Todas las matemáticas se fueron a la basura. En 1997, cuando la empresa realizó sus cálculos para participar de la licitación, las estimaciones de ingresos se hicieron con una tasa de un crecimiento anual de pasajeros embarcados de 9%, una cifra -a la sazón- muy cauta si se piensa que el promedio en los 10 años previos fue de 16% y en 1996, de 24%. Sin embargo, a partir de allí, la caída fue sustantiva y acumuló hasta diciembre de 2002 un descenso de 1,7%. A fines del año pasado comenzó un repunte pero que recién en 2004 alcanzó a igualar los niveles precrisis. Todos nos caímos con las estimaciones. Lo hizo Salomon Smith Barney, las clasificadoras de riesgo y Wall Street, que en 1998 compró en menos de dos minutos el bono que colocó SCL, sostiene un analista del sector. En 2003, el total de pasajeros transportados en Chile fue de 6,3 millones (embarques y llegadas), bajo los 7,5 millones que se esperaban y muy inferior a la capacidad instalada sólo de Merino Benítez, que es de 12 millones de pasajeros. Por esto, la rentabilidad de los activos cayó desde 4,% en 1999 a un saldo negativo de 2,27% en 2003.

23 Evaluar es especular! Casi nunca aciertan! Hay que reconocer la incertidumbre! (hablar más como abogado que como ingeniero). Es necesario mejorar la información en que se basan los supuestos. Incorporar técnicas tales como el árbol de decisiones o la simulación de Montecarlo. P=0.6 Exitoso Hacer el proyecto VE = 400 Fracasa P=0.4 Hacer Hacer el Exitoso P=0.9 proyecto Exitoso proyecto piloto P=0.6 VE = 750 Fracasa VE = 394 P=0.1 P=0.4 No hacer el proyecto Fracasa el proyecto piloto No hacer el proyecto VAN

24 La evaluación no considera a las personas! La evaluación social de proyectos se basa en las preferencias de las personas! Pero no atiende los intereses particulares de ningún grupo! Es necesario evaluar compensaciones para las víctimas de los proyectos. Existen técnicas de evaluación participativa. Hay que buscar un balance entre el preciosismo económico y la equidad.

25 El enfoque de Necesidades Básicas Las personas están dispuestas a pagar para que a otras personas se les entregue un bien o servicio indispensable para vivir dignamente, y del cual no pueden proveerse por si solas en cantidad suficiente. El consumo de estos bienes o servicios por los pobres hace parte de la función de utilidad del donante (no la utilidad para el pobre). Se reconoce así la existencia de una externalidad positiva asociada a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobres.

26 El enfoque de Necesidades Básicas P B Valor de la externalidad asociada al mayor consumo A C D Beneficio social neto Demanda social Oferta Demanda del grupo objetivo O Q1 Q2

27 No es posible reflejar los verdaderos beneficios del proyecto en la evaluación! Hay beneficios que son muy difíciles de valorar. Mejor inserción social de los jovenes. Mejor salud mental de la población. Seguridad nacional. Si es muy costosa la valoración de los beneficios podemos usar indicadores costoeficiencia. Pero siempre será conveniente una buena formulación y evaluación del proyecto!

28 La evaluación es más que VAN y TIR! Identificación del problema Formulación del proyecto Análisis de riesgos Evaluación del impacto ambiental Evaluación socio-económica del proyecto Planificación de la ejecución Seguimiento y control de la ejecución Evaluación de resultados e impactos Evaluación expost

29 Problemas a enfrentar para tener buen sistema de evaluación Falta de metodologías y precios sociales. Déficit de personal capacitado. Falta de información estadística básica. Falta de confianza en los evaluadores. Reticencia a aceptar los resultados de la evaluación.

30 Falta de metodologías Identificación del problema, formulación y evaluación de proyectos. Programación de la ejecución. Seguimiento y control y de la ejecución. Evaluación de resultados e impactos. Perfil Mínimo de Proyectos en General Instructivo MINISTERIO DE HACIENDA SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA

31 Falta de información estadística básica Información estadística para estudios de oferta y demanda. Información sobre impactos probables. Costos de proyectos similares ejecutados recientemente en zonas de características similares. Información sobre métodos probadamente exitosos o que no funcionaron en situaciones similares.

32 Falta de confianza en los evaluadores Conflicto de intereses (ética) Metodologías diversas. Quién es un EVALUADOR DE PROYECTOS? VAN>0 Colegios profesionales Asociaciones gremiales Project Management Institute

33 Reticencia a aceptar los resultados de la evaluación Actores políticos sienten que reduce su libertad de decisión. Evaluadores deben aceptar que no son ellos los elegidos por la comunidad para tomar decisiones. Las autoridades políticas deben tener conciencia de que la evaluación es una herramienta útil para mejorar los resultados de su gestión.

34 Cual es el costo de tener un sistema de evaluación? Supongamos funcionarios trabajando en todo el sector público en el sistema. Un salario de US$ por funcionario por mes. Un costo de oficinas y equipos igual al de salarios. El costo anual sería de US$ por año. Un par de proyectos malos y grandes que se eviten al año pagaría la operación del sistema!

35 Que beneficios trae un sistema de evaluación? Mayor eficiencia en el uso de los recursos. Mayor eficacia de la inversión pública. Y a mi que me importa! Mejores servicios de salud Mejor educación Saneamiento de más comunidades Mejores caminos y calles Etc. Y todo con la misma lana!

36 Nota Informativa del ILPES sobre Evaluación Publicaciones

37 Para terminar. FIN F F I N F I N N Muchas gracias!