COSTA RICA: UNA EXPERIENCIA DE MANEJO AMBIENTAL INNOVADORA

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1 COSTA RICA: UNA EXPERIENCIA DE MANEJO AMBIENTAL INNOVADORA 1

2 2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD Feria de Soluciones Ambientales: Experiencia de Costa Rica Sistema de Cobro y Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica: Visión General Dr. Edgar Ortiz Malavasi Escuela de Ingeniería Forestal Instituto Tecnológico de Costa Rica Octubre

3 Tabla de contenidos 3 INTRODUCCIÓN 3 ANTECEDENTES 5 DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE COBRO Y PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES (CPSA) 7 BIBLIOGRAFÍA 31 ESTUDIOS DE CASO 32 Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Sociedad Anónima 42 Hidroeléctrica Platanar Sociedad Anónima 52 Generación de energía, producción más limpia y servicios ambientales, el caso del Proyecto Hidroeléctrico Don Pedro 57

4 Introducción 4 El sistema de pagos por servicios ambientales de los ecosistemas forestales que se aplica en Costa Rica, es un mecanismo para pagar a los propietarios privados de tierra los servicios ambientales que sus bosques brindan a la sociedad. En el esquema, fondos recolectados a los consumidores de combustibles fósiles y los aportados por los beneficiarios directos de los servicios ambientales, son utlizados para pagar a los propietarios privados de bosques naturales y plantaciones que voluntariamente comuniquen a la Administración Forestal del Estado (AFE) que desean dedicar sus tierras a alguna de las modalidades de producción forestal promovidas por el programa. El sistema posee dos características importantes: 1- es un esquema de pago por servicios ambientales generados por los ecosistemas forestales, 2- los servicios se pagan a propietarios privados de tierras que desarrollen en ellas actividades de reforestación, agroforestería, o de protección de bosques. La primera característica indica, y aunque no está claramente definido en la Ley Forestal, que el sistema fue diseñado para detener y reversar la deforestación, y la consecuente degradación ambiental que venía sufriendo el país desde aproximadamente 1940 (ver Figura 1). En segunda instancia, son sujetos de pago aquellas personas físicas o jurídicas que demuestren que son dueños legítimos de una propiedad, y voluntariamente comuniquen a la Administración Forestal del Estado (AFE) que desean someter sus tierras bajo alguna de las modalidades de producción forestal. Esta relación entre el Estado y el propietario privado se formaliza mediante un contrato, en el cual se definen las características de la propiedad, del propietario, la modalidad de producción forestal, el plazo del contrato, el monto y distribución de los pagos, y los compromisos del propietario según la modalidad de producción forestal a implementar. 1.1 Nuevo Principio El sistema de financiamiento del PSA no fue establecido bajo el principio de que "el que contamina paga". El programa se financia más bien cobrando por los servicios ambientales a quienes se benefician de ellos, y transfiriendo estos recursos a los dueños de bosques y plantaciones que los producen al mantener sus tierras con cobertura forestal. De esta forma se estableció un nuevo principio en el campo de la protección y conservación del medio ambiente, esto es, CO- BRAR A quien se beneficia de los servicios ambientales y PAGARLO A quienes los producen. NUEVO PRINCIPIO COBRAR A QUIEN SE BENEFICIA DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES Y PAGARLO A QUIENES LOS PRO- DUCEN

5 5 Figura 1. Cambios en la cobertura boscosa en Costa Rica. Periodo Cobertura Boscosa

6 Antecedentes 6 Los esfuerzos por proteger y re-establecer la cobertura forestal del país se iniciaron en 1969 con la promulgación de la Ley Forestal Con esta ley se creó un sistema para descontar los gastos de reforestación del impuesto de la renta. Las empresas que pagaban impuesto sobre la renta podían deducir del monto del impuesto a pagar todos los gastos hechos en proyectos de reforestación. Sin embargo, este sistema no se comenzó a aplicar efectivamente hasta 1979, y se estima que bajo este mecanismo se logró reforestar un total de ha (De Camino et al, 1999). Los mismos autores indican que: Por lo general, los propietarios de bosques y terrenos aptos para reforestación no tenían acceso a este incentivo, por que no pagaban impuestos", por lo que solo empresas o personas que pagan impuesto de la renta utilizaron este sistema. El sistema de Deducción sobre Impuesto de la Renta para reforestación, fue modificado con la Ley Forestal 7032 de 1986, y fue sustituido por los Certificados de Abono Forestal (CAF). Con este sistema el Estado emitía certificados a quien demostrara ante la Administración Forestal del Estado (Dirección General Forestal) que había hecho inversiones en proyectos de reforestación. Estos certificados podían negociarse en la Bolsa Nacional de Valores, y podían utilizarse para cancelar cualquier tipo de impuestos establecidos por el Estado o sus Instituciones. El CAF permitía que los incentivos para reforestación fueran utilizados por una gama más amplia de propietarios de tierra y empresas, creando así mayores oportunidades de participación de la sociedad civil. Dado que la Ley 7032 establecía un Consejo Forestal Nacional con participación del sector privado (empresa y organizaciones forestales), y que los montos del CAF debían establecerse todos los años, el sector forestal nacional se organizaba para participar en las negociaciones anuales. La Ley Forestal 7032 de 1986 también estableció un incentivo indirecto y alternativo al CAF, para la reforestación. Este fue conocido con El Artículo 87, y en virtud de este, a empresas nacionales y extranjeras se les eximía de pago de impuestos nacionales a insumos de capital y de importación de bienes cuando se demostraba que estos eran requeridos en proyectos de reforestación. Se estima que bajo este tipo de incentivo indirecto se logró reforestar cerca de ha (De Camino et al, 1999). Posteriormente, con la Ley Forestal 7134 de 1990, los CAF para reforestación se ampliaron, y se crearon el Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAFA), y el Certificado de Abono Forestal para Manejo (CAF- MA). El primero permitía recibir fondos para reforestación antes de establecer la plantación, es decir por adelantado, y permitía cubrir los costos del primer año de establecimiento de la plantación. Este estaba dirigido a pequeños reforestadores que no contaban con recursos para cubrir estos costos, uno de los requisitos para accesar este tipo de incentivos era que los agricultores debían estar necesariamente asociados a una organización legalmente reconocida y con personería jurídica. El CAFMA estaba dirigido a promover el manejo de bosque natural, y este cubría los costos adicionales en que se incurría al someter un bosque a manejo forestal tecnificado, lo cual implica la preparación de un Plan de Manejo, la preparación y ejecución de un plan de aprovechamiento mejorado de bajo impacto, y la planificación y ejecución de tratamientos silviculturales de post-cosecha. La nueva Ley Forestal y su reglamento, permitía que organizaciones forestales locales (asociaciones forestales, centros agrícolas cantonales, fundaciones, etc.), pudieran elaborar y presentar ante la AFE, proyectos de reforestación grupales, lo que permitió que los pequeños y medianos agricultores tuvieran mayor acceso a los incentivos forestales. Al ampliarse la participación del sector privado, tanto en la Ley Forestal 7032, como en la 7134, en el periodo de 1986 a 1995 se gestaron gran número de organizaciones forestales en el país, tales como: la Cámara Nacional Forestal (CANEFOR, en 1985), la Comisión para el Desarrollo Forestal de San Carlos (CODEFORSA, en 1984), AGUADEFOR (en 1989), la Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFORCA, en 1991),

7 7 la Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central (FUNDECOR, en 1991), la Cámara Costarricense Fore s t a l (CCF, en 1994), la Asociación de Industriales y Reforestadores de la Región Atlántica (ASI- REA, en 1990), etc. En 1995 el esquema de certificados se extendió aún más, y se estableció el Certificado de Protección Forestal, que se denominó CAFMA El CAFMA-2000 estaba dirigido a dueños de bosque interesados en dedicarse a la conservación de bosques naturales, y con este nuevo tipo de certificado se pudo cubrir todo el ámbito de actividades de producción forestal, a saber: Reforestación, Manejo de Bosque Natural, y Protección de Bosques, y permitió promover las actividades forestales para todos los diferentes tipos de propietarios de tierra y tipos de bosque (De Camino et al, 1999). En el mismo periodo, el país dispuso de recursos adicionales para apoyar las actividades de reforestación a través de pequeños productores organizados. Con fondos de cooperación internacional de Holanda, Suecia, y Finlandia, y bajo la modalidad de Canje de Deuda Externa por Naturaleza, se creó el Fondo de Desarrollo Forestal (FDF), para financiar reforestación en áreas inferiores a 10 ha. Así mismo, con fondos de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (AID-E.U.), junto con los destinados por el Estado, se creó el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONA- FIFO) y se asignaron fondos para financiar bajo la modalidad de crédito, proyectos relacionados con la actividad forestal. Tabla 1. Impacto de los incentivos forestales en Costa Rica. Periodo Pre-PSA ( ) Tipo de Incentivo Deducción de Impuesto de la Renta Certificado de Abono Forestal (CAF) Certificado de Abono Forestal Adelantado (CAFA) Certificado de Abono Forestal para Manejo de Bosques (CAFMA) Fondo de Desarrollo Forestal-Pequeños Propietarios (FDF) Créditos en FONAFIFO CAFMA-2000 Ley Forestal 7032 Artículo 87 Total Área (ha) Fuente: FONAFIFO, 1998.

8 DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE COBRO Y PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES (CPSA) Fundamento teórico del Sistema de CPSA en Costa Rica El programa de CPSA funciona como un sistema de transferencia de fondos de quien se beneficia de los servicios ambientales hacia los que los producen. El programa de Pago de Servicios Ambientales (PSA) en Costa Rica, se diseñó como un mecanismo financiero para promover la conservación de los recursos forestales del país. Sin embargo, también se ha propuesto que el PSA es también un instrumento de redistribución de riqueza que viene a fortalecer las economías familiares en medios rurales (Ortiz et al, 2002; Espinoza et al, 1999; Herrador, et al, 2002). Mediante este mecanismo se valoran los servicios ambientales que los propietarios de bosque producen al mantener sus tierras con cobertura forestal, bajo la hipótesis de que estos pagos por servicios ambientales modificarán la conducta o patrón tradicional de uso de la tierra en Costa Rica, es decir, que independientemente de la capacidad de uso de la tierra, se tala los bosques para dedicar la tierra a actividades de ganadería, cultivos, desarrollo urbano, etc. Kishor and Constantino (1993) mostraron que para un dueño de bosque, los beneficios derivados del cambio de uso de la tierra (por ejemplo: deforestación) eran siempre más grandes que los obtenidos por el manejo forestal sostenible, y que inclusive a bajas tasas de interés, la conversión de bosques a plantaciones forestales era más re n t a b l e que el manejo del bosque natural. A altas tasas de interés, los propietarios de bosque maximizan sus ganancias si cortan el bosque para dedicarlo a otras actividades. Un problema adicional que influencia la decisión de los dueños de bosque es la distribución irregular de ingresos derivados de las actividades de producción forestal, tanto de manejo de bosque natural, como de reforestación (Ortiz y Kellenberg, 2002). Al establecer el PSA se buscaba dar valor a los beneficios ambientales derivados del bosque, e influenciar las decisiones de sus propietarios, haciendo que las actividades de producción forestal (reforestación, protección, y de manejo de bosques), se convirtieran en alternativas de producción económicamente viables, y más rentables que las actividades tradicionales de uso de la tierra que requieren la eliminación total del bosque (ganadería extensiva). Al evitar el cambio de uso de la tierra, la sociedad podría seguir disfrutando de los servicios ambientales derivados de los ecosistemas forestales. Como una derivación de estos pagos, se aduce que el PSA es también un instrumento útil para el combate de la pobreza y para mejorar la calidad de vida de las familias en medios rurales. Con la Ley Forestal 7575 del 16 de abril de 1996 el sistema de Certificados de Abono Forestal, CAF, CAFA, CAFMA, y CAFMA-2000, evolucionó a un esquema de Pagos por Servicios Ambientales (PSA), los cuales se definen como: las funciones reguladoras, sobre los ciclos de materia y de transformación de la energía, que realizan los ecosistemas naturales y agrosistemas, y que inciden en el mejoramiento del medio ambiente y en la calidad de vida de la población. Dado que el programa de CPSA, se creó con financiamiento mediante un impuesto al consumo de combustibles fósiles, y que uno de los servicios ambientales de los ecosistemas forestales identificados en la ley es la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero, se podría afirmar que en el financiamiento del sistema se incorporó el principio de que "el que contamina paga"; sin embargo, como se planteó anteriormente, el sistema más bien se basa en un nuevo principio. De Camino, et al (1999) establecen que el Sistema de Pagos por Servicios Ambientales

9 9 (PSA) se introdujo por seis razones: 1- El programa de ajuste estructural firmado con el Fondo Monetario Internacional, contemplaba que todo tipo de certificados otorgados por el Estado, tales los CAFs, CA- FAs, CAFMAs, y CAFMA-2000, debían eliminarse progresivamente. 2- La meta de desarrollar el PSA, no era solo aliviar la carga sobre el presupuesto nacional, sino que también traspasar la carga del pago de los servicios ambientales a quien se beneficia. Los autores indican que el principio aplicado fue el que contamina paga ; sin embargo, en realidad se trata de un nuevo principio: Cobrar los servicios ambientales a quienes se benefician de ellos, y pagarlos a quienes los producen. 3- Los subsidios perpetuaban la imagen de que el Sector Forestal costarricense era un sector suprimido, esto es, una actividad siempre deficitaria que depende de subsidios estatales dudosos e irregulares. 4- Los subsidios estaban dirigidos inicialmente solo a la producción de madera, ignorando el valor de otros servicios de los ecosistemas forestales que estaban siendo, en muchos casos, más importantes que la obtención de madera. 5- Los análisis de Kishor y Constantino (1993) demostraban que los propietarios privados de bosques debían recibir un pago por los servicios ambientales que prestaban sus bosques a las comunidades locales y a la comunidad global, de lo contrario estos tenderían a cortar los bosques naturales y dedicar esas tierras a otros usos. Chomitz et al, 1998, señala que los estudios mostraban que los propietarios de la tierra toman la decisión de hacer cambio de uso de la tierra, sin tomar en cuenta el valor de los servicios ambientales de los bosques, simplemente estos beneficios externos no estaban siendo valorados, tanto a nivel local como internacional. 6- Los PSA debían asignar un valor monetario a los servicios ambientales, como un medio para hacer que las actividades de producción forestal pudieran competir con usos alternativos de la tierra. Los pagos deberían tener un efecto positivo sobre el manejo forestal; cuando un propietario recibe un pago por los servicios ambientales que presta su bosque, considerará más seriamente el manejo de su bosque y estará menos propenso a transformarlo y darle otro uso al suelo (De Camino et at, 1999). 3.2 Componentes del sistema de CPSA En el mecanismo de Cobro y Pago por Servicios Ambientales (CPSA) se identifican 8 componentes que hacen que funcione el sistema. Estos componentes son: 1. Marco legal e institucional. 2. Identificación de áreas geográficas prioritarias. 3. Modalidades del sistema. 4. Montos y distribución de los pagos por modalidad. 5. Plazos de los contratos por modalidad. 6. Tipos de contratos. 7. Fuente de financiamiento. 8. Evaluación y control del sistema. 3.3 Marco legal e institucional El marco legal bajo el cual funciona el Programa de PSA en Costa Rica quedó establecido en la Ley Forestal 7575, y en su correspondiente reglamento. La Ley Forestal 7575 incluye únicamente tres artículos para dar soporte al programa del PSA, y luego el funcionamiento del sistema se da a través del reglamento a la Ley 7575, quien a su vez establece que el MINAE y FONAFIFO debe, mediante decretos, establecer: 1. el manual de procedimientos del sistema, 2. definir áreas prioritarias para la asignación de recursos, 3. definir el monto total de fondos a invertir año a año y su distribución por modalidad en colones y en hectáreas y, 4. actualizar los montos de pago por modalidad.

10 10 La Ley Forestal hace referencia al sistema de CPSA en tres artículos, uno para definir que son los servicios ambientales, un segundo para definir responsables de su ejecución y para establecer la fuente de financiamiento del sistema, y un tercero para establecer el responsable de la administración y captación de fondos para el funcionamiento del sistema. En el Artículo 3, inciso k, de la Ley Forestal se define que los servicios ambientales son: Los que brindan el bosque y plantaciones forestales y que inciden directamente en la protección y el mejoramiento del medio ambiente. Son los siguientes: Mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción). Protección del agua para uso urbano, rural o hidroeléctrico. Protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, y Protección de ecosistemas, formas de vida y belleza escénica natural para fines turísticos y científicos. La Ley Forestal 7575 en el Artículo 69, establece que el programa se financiará por medio de 1/3 del impuesto al consumo de combustibles, el cual correspondía a un 15%. Este artículo fue modificado en el año 2001 con la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, y actualmente el programa se financia con un 3,5% del impuesto fijo establecido para el consumo de combustibles. El mismo Artículo 69 establece que el programa será promovido por el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), y en el artículo 61 del Reglamento de la Ley se delega en FONAFIFO la responsabilidad de la ejecución del programa. Finalmente, en los artículos 46 y 47 de la misma Ley, y lo establecido posteriormente en el Reglamento, se le da a FONAFIFO el mandato de captar financiamiento para el pago de los servicios ambientales que brindan los bosques, estos pasan a ser parte del patrimonio del FONAFIFO, y se le delega la responsabilidad del manejo de los fondos y de realizar los pagos por servicios ambientales. El manual de procedimientos para funiomiento del sistema se revisa anualmente se establece mediante decreto. Hasta el 9 de octubre del 2002, el SINAC, a través de las Áreas de Conservación, era el responsable de recibir las solicitudes para acogerse al sistema, hacer la evaluación previa, realizar la supervisión y monitoreo de campo, y canalizar las solicitudes hacia FONAFIFO para que se ejecuten los pagos respectivos. Sin embargo, este procedimiento fue modificado mediante el decreto N publicado en la Gaceta N 194 de la fecha antes referida, y actualmente FONAFIFO es el ente responsable de recibir presolicitudes, y evaluar y aprobar las ofertas de los propietarios que desean someter sus fincas y bosques al programa. Así mismo, se le ha dado a FONAFI- FO la responsabilidad de definir las áreas prioritarias para la ejecución del programa, y hacer el control y seguimiento de los proyectos aprobados. Los Planes de Manejo, para cualquiera de las modalidades de producción forestal en el sistema, los prepara un Regente Forestal que debe estar debidamente colegiado, y sus responsabilidades se definen mediante un Reglamento de Regencias Forestales. Los productores pueden hacer los trámites directamente en las oficinas regionales de FO- NAFIFO, a hacerlo a través de una organización local especializada, tal como FUNDE- COR, CODEFORSA, un Centro Agrícola Cantonal, etc. Las oficinas regionales recibe las solicitudes, y las solicitudes que cumplen con los requisitos son enviadas a la oficinas centrales para que se preparen y firmen los respectivos contratos de PSA (ver Figura 2). La recolección del impuesto a los combustibles la hace la Refinería Costarricense de Petróleo (RECOPE), y esta debe transferir es-

11 11 tos recursos al Ministerio de Hacienda. El MI- NAE debe presupuestar año a año los fondos que se destinarán para el financiamiento del programa, según los reportes de recaudación de RECOPE. Tanto los fondos provenientes del impuesto al consumo de combustibles, como los de convenios con empresas locales o organizaciones internacionales, son depositados en fideicomisos que FONAFIFO ha establecido en el Banco Nacional de Costa Rica, y todos los pagos de PSA a los dueños de bosque, así como el pago de salarios y de otros gastos de la administración del sistema, se hacen a través de este o estos fideicomisos (ver Figura 2). 3.4 Áreas prioritarias Para que un programa de pago por servicios ambientales tenga los efectos deseados se deben de identificar las áreas en donde concentrar las inversiones de pago. Hasta el 8 de octubre del 2002, el SINAC a través de las oficinas regionales de las Áreas de Conservación establecía cuáles eran las zonas prioritarias para cada una de las mo- Figura 2. Marco Institucional del Sistema de Cobro y Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica (vigente a partir del 8 de octubre del 2002)

12 12 dalidades del sistema. La priorización de áreas se hacía mediante decreto, y del análisis del último decreto de identificación de áreas prioritarias, se concluye que existía una gran variedad de criterios para definir estas áreas; sin embargo, en todas las Áreas de Conservación se mencionaba como criterio la conservación de bosques en los corredores biológicos establecidos en el Proyecto GRUAS, y la protección de zonas esenciales para proteger los sistemas de abastecimiento de agua de las comunidades en las d i f e rentes Áreas de Conservación. Paralelamente, el FONAFIFO también tenía que definir áreas prioritarias de inversión, pero en este caso, la priorización se debía orientar a cumplir con los convenios con empresas locales y organismos internacionales (ver tabla 8), es decir, la priorización tiene que satisfacer la demanda por servicios ambientales y optimizar el uso de recursos disponibles para financiar el sistema. No obstante, se debe aclarar que lo anterior es válido solo cuando los pagos son financiados total o parcialmente con fondos públicos. Cuando los pagos son financiados totalmente por las empresas privadas, éstas definen las cuencas en donde deben aplicarse los fondos, en estos casos la priorización responde totalmente a la demanda de servicios ambientales. Estas dos tendencias de priorización concordaban mucho (posiblemente en un 90%), principalmente debido a que en el Proyecto Ecomercados, se estableció como zona prioritaria el Corredor Biológico Mesoamericano, el cual concuerda en gran parte con los corredores biológicos identificados en el Proyecto GRUAS. 1 Actualmente, la responsabilidad de definir áreas prioritarias para ejecutar el programa de PSA está en manos de FONAFIFO. Según el decreto N del 8 de octubre del 2002, la Junta Directiva de FONAFIFO deberá presentar cada año al MINAE una propuesta en donde se definen las áreas prioritarias a intervenir, la cantidad de hectáreas por modalidad y el monto a pagar por los servicios ambientales en las diferentes modalidades, considerando el pre s u p u e s t o aprobado, las políticas nacionales de conservación, y la sostenibilidad social y financiera del Sistema de Pago por Servicios Ambientales. Este viraje en la ejecución del programa permitirá a FONAFIFO hacer una propuesta de áreas prioritarias acorde con las políticas de conservación, y con la demanda de servicios según lo revele los contratos privados que está actualmente firmando con organismos internacionales y empresas locales. 3.5 Modalidades Se define como modalidades en un sistema de Pagos por Servicios Ambientales, a las combinaciones de uso de la tierra y sistemas de producción que benefician al ambiente y que ayudan a mantener la calidad de vida de las comunidades. Estos usos de la tierra y sistemas de producción se desean promover mediante pagos directos por los servicios ambientales que estos generan. En el caso del Sistema de Pagos por Servicios Ambientales de Costa Rica, el uso de la tierra a promover es el uso forestal, y los sistemas de producción forestal identificados como productores de servicios ambientales son: Protección de Bosques Naturales Reforestación Manejo de Bosque Natural de bajo Impacto Sistemas Agroforestales La modalidad de Protección de Bosques (PSA-Protección) implica el realizar actividades que conduzcan a la conservación del ecosistema para que genere servicios ambientales. Las actividades se establecen en un Plan de Manejo, e incluyen la prevención de incendios forestales, el mantenimiento y rotulación de linderos, el control de cacería, la tala ilegal y la extracción de especies menores tales como bejucos, orquídeas, plantas medicinales, etc. En esta modalidad califican tanto bosques naturales primarios, como bosques secundarios, el área mínima del bosque debe ser de 2 ha, y el área máxima 1.Proceso de identificación de 53 macrotipos de vegetación que se llevó a cabo en 1996

13 13 permitida por propietario individual es de 300 ha por año, y 600 ha en el caso de contratos con Asociaciones de Desarrollo de Reservas Indígenas. La modalidad de reforestación (PSA-Reforestación) implica el establecimiento y manejo de un bosque mediante plantación artificial, en terrenos desprovistos de cobertura forestal. No se pueden someter al sistema terrenos con cobertura forestal, y se debe preparar un Plan de Reforestación. El plan de reforestación incluye todas las actividades necesarias para el establecimiento de la plantación, su protección, manejo silvicultural y aprovechamiento. El área mínima a someter al sistema es de 1 ha y el área máxima es de 300 ha por año. Una variación de esta modalidad es la denominada: PSA- Plantaciones Establecidas con recursos propios. Esta modalidad, aún vigente en el Manual de Procedimientos del Programa, consideraba el pago por servicios ambientales a quienes establecieron plantaciones forestales con recursos propios, y realmente solo se firmaron contratos bajo esta modalidad en el año Los montos de pago, distribución de los pagos y área máxima eran iguales a los establecidos para contratos bajo la modalidad de PSA-Protección. Finalmente, la modalidad de manejo de bosques naturales (PSA-Manejo), se rige por los Principios, Criterios e Indicadores de Sostenibilidad (PC&IS) que la Administración Forestal del Estado (AFE) publica mediante decreto ejecutivo. Los PC&IS se revisan periódicamente, y los vigentes actualmente se publicaron en el Decreto Ejecutivo N (Gaceta N 212 del 2 de diciembre de 1998). Los PC&IS establecen las normas del sistema de manejo forestal de bosques naturales que garantizan la permanencia del bosque como un ecosistema productivo. El sistema de manejo utilizado y establecido en los PC&IS, implica la elaboración de un Plan de Manejo basado en una evaluación del bosque, la identificación y protección de especies de árboles poco abundantes, de especies restringidas y protegidas por la ley. Además, incluye la preparación de un plan de aprovechamiento de bajo impacto, tala dirigida, planificación de caminos, limitaciones al aprovechamiento de árboles en zonas de protección por pendiente y de protección de márgenes de ríos y quebradas, el aprovechamiento de residuos, protección contra incendios, protección contra cacería, etc. Finalmente, el sistema de manejo incluye la aplicación de tratamientos silviculturales de post-cosecha, justificados utilizando información de campo recopilada después de la etapa de aprovechamiento forestal. El área mínima del bosque debe ser de 2 ha y el área máxima permitida por propietario individual es de 300 ha por año. Esta modalidad fue suspendida para el año 2000, y posteriormente se reactivó nuevamente en el año Sin embargo, fue nuevamente excluida del sistema de PSA para el año Estos cambios, reflejan la presión que han ejercido tanto los grupos conservacionistas opuestos al manejo y aprovechamiento del bosque primario, como la ejercida por el sector forestal nacional. Al respecto, se han usando dos argumentos: 1- el bosque aprovechado no genera igual cantidad de servicios ambientales que un bosque primario no intervenido, 2- en todos los casos del manejo de bosques primarios, la primera actividad de manejo es un aprovechamiento forestal, por lo que el propietario no solo recibe ingresos por la venta de madera, sino también por los Servicios Ambientales. El argumento de tipo emocional y popular utilizado por los grupos conservacionistas es: que se le paga a los propietarios y madereros por cortar árboles. Este tipo de argumento, no tiene sustento, si se considera que el principio orientador de los pagos por servicios ambientales es: pagar a quien produce servicios ambientales al mantener sus tierras con cobertura forestal, es decir se paga por un producto o beneficio que producen los ecosistemas forestales. En el momento que se haga cambio de uso de la tierra (de bosque a agricultura o ganadería), el servicio se deja de generar, y al productor se le suspende el pago. Los principios, criterios e indicadores de sostenibilidad que guían al manejo forestal en Costa Rica, no solo garantizan que no habrá

14 14 cambio de uso, sino que deben minimizarse los impactos del manejo sobre el ecosistema, y al mantener las tierras con cobertura forestal estos bosques manejados están produciendo servicios ambientales. La modalidad de Sistemas Agroforestales (PSA-SAF) fue introducida al programa en el año 2002, y incluye el pago de servicios ambientales al introduccir árboles en los sistemas de producción agrícola, en forma árboles en rompevientos, árboles en linderos, intercalado en los cultivos y pastos, o en pequeños bosquetes. Bajo esta modalidad los agricultores pueden plantar a 3500 árboles por finca, y el pago que reciben es de hasta 320 colones por árbol plantado. Los pagos de los servicios ambientales se hacen en tres pagos anuales (65%, 20% y 15%). El número de árboles por hectárea o kilómetro para las diferentes modalidades de SAF son las siguientes: a) Arboles maderables intercalados en cultivos perennes: de 40 a 123 áboles por hectárea. b) Arboles maderables de uso múltiple intercalados en cultivos perennes: de 40 a 277 árboles por hectárea. c) Arboles maderables en hilera: de 333 a 500 árboles por km. d) Arboles en cortinas rompevientos: de 666 a 1000 árboles por km. e) Arboles en plantaciones en bloques de menos de una hectárea: de 625 a 1111 árboles/ha. 3.6 Montos y distribución de los pagos por modalidad Los montos y plazos de los pagos por servicios ambientales son diferentes para cada una de las modalidades. Los montos se establecen en el primer trimestre de cada año, y según lo establecido en el Reglamento de la Ley Forestal estos deben actualizarse cada año según la tasa de devaluación del colón con respecto al dólar. En la tabla 3 se presenta cómo se distribuyen los pagos en el tiempo. Para el caso de reforestación, el primer pago se hace una vez que se demuestre que la plantación ha sido establecida, si el contrato es de tipo individual (ver tabla 5). Sin embargo, los proyectos de reforestación, ejecutados en forma individual o global con áreas de hasta 50 ha, podrán recibir el pago por adelantado, una vez que hayan formalizado el contrato con el Estado. En los contratos por Manejo de Bosque Natural, el primer pago se hace una vez que se certifique que se ha presentado un plan de manejo, y que el área correspondiente al primer año de manejo ha sido aprovechada respetando los Principios, Criterios e Indicadores de Sostenibilidad del Manejo Forestal vigentes a la fecha y publicados mediante decreto por la Administración Forestal del Estado. Finalmente, el primer pago para los contratos de Protección se hará una vez formalizado el contrato con el Estado. En la tabla 4 se presenta como ha variado el monto total del pago por modalidad desde Para todas las modalidades los pagos se realizan en un plazo de cinco años. Para el caso de las modalidades de PSA-Reforestación, la distribución se hace de forma que al agricultor se le giren un 50% de los pagos en primer año y que así disponga de recursos para cubrir los costos de establecimiento y protección de la plantación. La misma estrategia se sigue para PSA-Manejo. En este caso se le gira al productor forestal un 50% del monto total del contrato en el primer año, de forma que pueda cubrir los costos de los inventarios de post-cosecha, los tratamientos silviculturales de manejo y las actividades de protección del bosque.

15 15 Tabla 2. Obligaciones de propietarios con contrato de Pagos por Servicios Ambientales. Los propietarios que someten sus propiedades a pago por servicios ambientales, en forma individual o global estarán sujetos, en lo que respecta al área objeto de pago, a las siguientes obligaciones: 1. Prevenir y controlar incendios forestales. 2. Prevenir y controlar la cacería ilegal y la extracción ilegal de otros productos del bosque. 3. No efectuar acciones de corta y extracción de productos del bosque, en áreas declaradas de protección según artículo 33 de la Ley Forestal; ni en las áreas que se beneficien con el pago de servicios ambientales bajo las modalidades de protección, a excepción de las situaciones consideradas en el artículo 19 de la Ley Forestal. 4. Contribuir con la Administración Forestal del Estado (A.F.E.) a realizar labores de investigación y educación ambiental en el área objeto del pago de servicios ambientales. 5. Cumplir con las obligaciones establecidas en la Ley Forestal, su reglamento y otras disposiciones aplicables. 6. Acatar las recomendaciones técnicas emitidas por la A.F.E. y el regente. Las mismas deberán ser debidamente justificadas y por escrito. 7. Ceder al FONAFIFO los derechos derivados de los servicios ambientales compensados, por el período de vigencia del contrato. 8. Cumplir con las disposiciones que establece el plan de manejo y el contrato que regula la prestación de servicios ambientales, que al efecto deberán formalizar los beneficiarios y las organizaciones con el MINAE y el FONAFIFO, según corresponda. 9. No tener obligaciones pendientes con proyectos forestales, programas de financiamiento, incentivos, pago de servicios ambientales o crédito otorgados por MINAE o alguno de sus órganos adscritos. 10. Contar con un regente durante el periodo de los desembolsos y en los casos de proyectos de reforestación para el cumplimiento de las actividades silviculturales. 11. Mantener señalada adeacuadamente el área sujeta a PSA mediante rótulos.

16 16 Tabla 3. Distribución del monto total (US$) estipulado por servicios ambientales según modalidad. Año 2003 Modalidad Monto Total (US$) 2003 Distribución por año PSA-Protección PSA-Manejo PSA-Reforestación PSA-SAF por árbol y 3500 árboles por finca 1 20% 50% 50% 65% 2 20% 20% 20% 20% 3 20% 10% 15% 15% 4 20% 10% 10% % 10% 5% Notas: 1. Esta modalidad fue suspendida para el El monto corresponde para contratos del 2002 Tabla 4. Distribución del monto total (US$) estipulado por servicios ambientales según modalidad. Año Modalidad Reforestación Protección Manejo Reforestación Protección Manejo Reforestación Protección Manejo Reforestación Protección Manejo1 Reforestación Protección Manejo Reforestación Protección Manejo2 Reforestación Protección Manejo Sistemas Agroforestales Monto (US$) por árbol

17 Plazos de los contratos por modalidad Aunque los pagos sean hechos en 5 años, los contratos de cada modalidad tienen diferentes plazos. Los contratos de PSA-Protección, al igual que la duración de los pagos, son por 5 años. Estos contratos se pueden renovar por periodos iguales, siempre y cuando las partes lo acuerden, el agricultor haya cumplido con los términos de contrato, y según se tenga disponibilidad de fondos por parte de FONAFIFO. Los contratos de PSA-Manejo son por diez años, y finalmente los contratos de PSA-Reforestación tienen un plazo igual al tiempo de cosecha de la especie, siempre que ésta no exceda de quince años, en cuyo caso este sería el plazo de vigencia (MINAE-SINAC-FONAFIFO, 2003). Finalmente, en el caso de la modalidad de sistemas agroforestales (PSA-SAF) el contrato tiene una duración de 3 años. Tabla 5. Plazos de los contratos por modalidad. Año 2001 Modalidad PSA-Protección PSA-Manejo PSA-Reforestación PSA-SAF Plazo del Contrato (años) 5 10 Turno de cosecha de la especie Máximo Tipos de Contrato El sistema en vigencia incluye tres tipos de contratos (tabla 6). El primer tipo de contrato se denomina Contratos Individuales, y es aquel que se firma entre el Estado y una persona física o jurídica que posea una propiedad específica. Para todos los tipos de contratos el(la) agricultor(a) debe demostrar que el inmueble es de su propiedad. En el caso de que se utilicen fondos públicos, parcial o totalmente, para hacer los pagos, el propietario individual deberá demostrar sus derechos de propiedad mediante presentación de título de propiedad debidamente registrado en el Registro Público de la Propiedad. En el caso de la modalidad de PSA- Protección recientemente se aprobó que los derechos de propiedad, también pueden demostrarse con una declaración jurada, la cual debe hacerse ante un notario. También, en el caso de que se estén utilizando fondos privados, el propietario podría no presentar título de propiedad y utilizar otro mecanismo para demostrar sus derechos de posesión sobre el inmueble, tal como declaración jurada, carta de venta, plano catastrado o cualquier otra forma que demuestre la posesión. El segundo tipo de contratos se denomina Contratos Globales y se firman entre el Estado y una organización o agrupación legalmente constituida, y con personería jurídica vigente (MINAE-SINAC-FONAFIFO, 2001). Los contratos globales son aquellos en los que un grupo de propietarios individuales oferta sus tierras para recibir pagos por servicios ambientales a través de una organización legalmente constituida, y que califique según el manual de procedimientos vigente a la fecha (MINAE-SINAC-FONAFIFO, 2001). La organización se encarga de hacer el levantado de datos de las propiedades de cada propietario, de hacer los pagos y de supervisar la ejecución de los respectivos planes de manejo forestal, sean estos de protección, reforestación o manejo. No existe límite de hectáreas para un contrato global con una organización; sin embargo, los propietarios individuales incluidos dentro del contrato legal no pueden someter a pago más de 300 ha por año si son de la modalidad de protección, y de 50 ha en el caso de reforestación. En el caso proyectos globales de PSA-SAF, el n umero máximo de árboles por contrato es de árboles por año, siempre y cuando no se sobrepase el límite de árboles permitido por finca (3500 árboles/finca).

18 18 Las organizaciones pueden haberse creado bajo: 1- La ley de Asociaciones N 218 del 08 de agosto de 1939, 2- La Ley N 7932 del 19 de noviembre de 1999, correspondiente a la Reforma a la Ley N 4521 de Establecimiento de Centros Agrícolas Cantonales, adscritos al Ministerio de Agricultura y Ganadería, 3- La Ley de Asociaciones Cooperativas N 6756 del 05 de mayo de 1982, o 4- La Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad N 3859 del 07 de abril de Finalmente, el tercer tipo de contrato es un caso especial de un contrato global. Este se ha denominado Contratos con Reservas Indígenas, y se aplica a contratos entre el Estado y una Asociación de Desarrollo legalmente constituida en una Reserva Indígena creada por Ley de la República. Para este tipo de contratos el área máxima a someter a Pago por Servicios Ambientales, para cualquiera de las modalidades contempladas anteriormente, se incrementa a 600 ha por año. Para todos los tipos de contrato, el propietario individual acepta una afectación voluntaria a la propiedad bajo contrato, y autoriza al FONAFIFO a la protocolización del contrato en el Registro Público como una limitación de la propiedad, así como cubrir los costos que esto conlleve. Tabla 6. Tipos de contratos según características del solicitante Tipo de Contrato Individual Global Reserva Indígena Área máxima por año (en ha) por propietario en la modalidad de protección. No hay límite por organización 50 por propietario en la modalidad de reforestación. No hay límite por organización 3500 árboles por fina en PSA-SAF, árboles por organización. 600 Tipo de Solicitante Propietario individual. Persona física o jurídica Propietarios individuales - personas físicas o jurídicasasociados a una organización con personería jurídica Asociación de Desarrollo Comunal de la Reserva Indígena creada por Ley de la República

19 Montos, plazos y hectareaje con fondos privados Los montos, los plazos y los límites de hectareaje por participante presentados anteriormente, se aplican únicamente a fondos públicos, esto es, cuando se utilizan fondos provenientes del impuesto a combustibles. Sin embargo, FONAFIFO ha firmado convenios de venta de servicios ambientales con diferentes empresas privadas, interesadas en la obtención de ellos en cuencas específicas de su interés. En estos casos, la empresa conjuntamente con FONAFIFO establecen los plazos de los contratos, los montos y el número máximo de hectáreas por participante. Así mismo, las empresas que aportan los recursos pueden variar los requisitos que deben cumplir los propietarios para acogerse al programa, para ajustarlo a sus necesidades Fuentes de financiamiento El programa de PSA se ha financiado mediante dos fuentes. La principal fuente es la establecida en el Artículo 69 de la Ley Forestal 7575, que establece un impuesto al consumo de combustibles y otros hidrocarburos (ver tabla 7). A través de este impuesto específico, el programa ha recibido un total de ,7 millones de colones. El Artículo 69 destina para financiamiento del PSA un tercio del impuesto selectivo al consumo de combustibles, el cual era hasta agosto del 2001 de un 15%. Con la aprobación de la Ley de Simplificación Tributaria en agosto del 2001, el ingreso se redujo a un 3,5% de un impuesto fijo al consumo de los diferentes combustibles que se venden en el país. Para el año 2002, el Gobierno de Costa Rica está presupuestando 4 309,9 millones de colones. La otra fuente para financiar el programa son los Convenios voluntarios de pago por servicios ambientales que FONAFIFO ha firmado con otros países, organizaciones mundiales y empresas privadas locales que se benefician de los servicios ambientales de los ecosistemas forestales en cuencas específicas de su interés. En la tabla 8 se presenta un resumen de las características de los diferentes convenios firmados por FONAFIFO. Estos se pueden clasificar como de dos tipos: 1- convenios bilaterales y donaciones con organismos mundiales; y 2- convenios con empresas locales. D e n t ro del primer tipo se encuentra un acuerdo de compra de Tm de C por parte del Gobierno de Noruega, a un costo de $10/Tm C, un acuerdo de donación por parte del Banco Alemán KFW, el cual no ha entrado en ejecución, y el acuerdo de donación con el GEF, que ya está en ejecución. El acuerdo con el KFW es por un monto estimado de DM 20 millones (US$10 millones), y está dirigido a pago de contratos de PSA que se realicen en la Zona Huetar Norte de Costa Rica. El acuerdo de donación con el GEF es por US$8 millones, de los cuales US$5 millones se destinan a pagos directos a propietarios de bosque en el Corredor Biológico Mesoamericano en Costa Rica, que sometan sus bosques al programa en la modalidad de PSA- Protección. La meta es incorporar ha de bosques en un periodo de 5 años, y el GEF aporta cerca de un 25% del monto a pagar a cada propietario, a razón de US- $10/ha/año, monto que representa el valor estimado del servicio ambiental de protección de la biodiversidad (Ecomerc a d o s, 2001). Los US$3 millones restantes de la donación del GEF serán invertidos en el fortalecimiento técnico y administrativo del programa. El segundo tipo de convenios son los firmados por FONAFIFO con empresas locales. En estos convenios las empresas traspasan a FONAFIFO fondos para la ejecución del programa en cuencas de su interés. El monto a traspasar varía según la empresa, el estado de protección y las características de los propietarios en la cuenca (ver tabla 8). En todos estos casos los fondos se destinan a cuencas específicas, y las empresas están pagando por el servicio ambiental de regulación de la calidad y cantidad de agua en su cuenca. Es importante notar que en el caso de las empresas hidroeléctricas que pagan el monto total del contrato, FONAFI- FO puede firmar contratos con propietarios sin título de propiedad, y además puede firmar contratos de PSA por áreas superiores a las 300 ha. La razón es que las limitaciones en área máxima posible a someter al programa, y la necesidad de poseer título de propiedad, aplican solo si se están utilizando fondos públicos.

20 20 En el 2002 la Compañía Florida Ice and Farm (Cervecería Costa Rica), y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) se firmaron un convenio conjunto con FONAFIFO y FUNDECOR para la aplicación del programa de PSA en la Cuenca de Río Segundo, Alajauela. La primera empresa se dedica a la producción de cerveza y refrescos naturales, y al embotellado de agua, y utiliza agua de manantiales cuyas zonas de infiltración están localizados en la parte superior de la Cuenca del Río Segundo. La segunda empresa provee de agua a la ciudad de Heredia, y toma esa agua de pozos y manantiales localizados en la misma cuenca. Ambas empresas se unieron para lograr una mayor cobertura del programa en la cuenca. A través de la participación de ambas empresas se logró incrementar el monto del pago por servicios ambientales a US$ 67 por año (ver tabla 8). Finalmente, la iniciativa más reciente lanzada por FONAFIFO, para involucrar a la empresa privada en el financiamiento del PSA, es el Certificado de Servicios Ambientales (CSA). Esta nueva iniciativa nació de la necesidad de poner a disposición de las empresas un instrumento para que contribuyeran al financiamiento del PSA, y que a la a vez les permitiera dirigir esos fondos para proteger sus áreas de interés, tal como en el caso de la Cervecería Costa Rica y la ESPH. La primera emisión del PSA se denominó Emisión Guanacaste (ver Figura 3), y se diseño para empresas interesadas en la protección de cuencas específicas en la provincia de Guanacaste, y específicamente en la Península de Nicoya (ver Tabla 10). El CSA Permite que cualquier persona o entidad se convierta en productor de servicios ambientales, ya que con los fondos de la compra del CSA, se paga al productor o dueño de finca para que se dedique a la producción de estos servicios, permite localizar las inversiones según los intereses de los inversionistas, como por ejemplo, proteger los recursos naturales de los que depende la empresa, el monto del CSA es deducible de la renta bruta como un gasto (hasta un 30%), las inversiones son verificadas y certicadas por CATIE, y se sustituye el uso de fondos públicos para el pago de los servicios ambientales y el costo se traspasa a quien se beneficia directamente de estos. Tabla 7. Presupuesto Asignado para financiar la emisión de Certificados de Abono Forestal y el Programa de Pagos por Servicios Ambientales (PSA). Periodo de 1997 a En millones de colones. Año TOTAL Presupuesto Asignado CAF PSA 1 789,0 0, , , , , , , , , , , , ,4 Total 1 789, , , , , , ,7

21 21 Tabla 8. Presupuesto Asignado para financiar la emisión de Certificados de Abono Forestal y el Programa de Pagos por Servicios Ambientales (PSA). Periodo de 1997 a En millones de colones. Convenios Área de interés Modalidades a Monto negociado Área total en Monto estimado del Locales promover por los SAd convenio (ha) Contrato (US$/ha/año) (US$ millones) Energía Global Cuenca de Río Protección ,053 Volcán Reforestación Cuenca Río San Manejo Fernando Hidroeléctrica Cuenca Río Protección 15 / Platanara Platanar Reforestación Manejo Compañía Cuenca Río Protección ,188 Nacional de Aranjuez Fuerza y Luzb Cuenca Río Balsa Cuenca Lago Cote Florida Ice & Cuenca Río Protección ,273 Farm Segundo Empresa de Cuenca Río Protección 22 adicionales a lo ,110 Servicios Públicos Segundo aportado por de Heredia Florida Ice & Farm (ESPH) Convenios Internacionales Gobierno Cuenca Río Virilla Reforestación ,0 Noruego Protección GEFc Corredor Protección ,0 Biológico Mesoamericano KFW Zona Huetar Manejo 70% de lo pagado ,0 Norte Bosques por FONAFIFO Reforestación Protección Notas: a-con la empresa Hidroeléctrica Platanar se han firmado dos convenios. El primero aplica para propietarios con título de propiedad. La empresa cubre US$15/ha/año, y FONAFIFO aproximadamente US$25/ha/año. El segundo se firmó posteriormente, aplica a propietarios sin título de propiedad, quienes reciben un total de US$30/ha/año, los cuales son aportados en su totalidad por la empresa. b- En el convenio con la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), la compañía cubre el costo total de los pagos a los propietarios de bosque. Dado que son fondos privados, se pueden firmar convenios con propietarios sin título de propiedad, y los contratos pueden ser por áreas superiores a 300 ha/año. Más información en la tabla #9 c-el convenio con el GEF incluye US$3 millones para apoyar al SINAC y FONAFIFO en el mejoramiento del funcionamiento del programa. d- Este es el monto convenido por pago por los Servicios Ambientales que se transfieren directamente a los productores.