Programa de Financiamiento para la Instrumentación del Manejo Basado en Incentivos en Pesquerías del Golfo de California

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1 Programa de Financiamiento para la Instrumentación del Manejo Basado en Incentivos en Pesquerías del Golfo de California Resumen INAPESCA y CONAPESCA, en colaboración con WWF y EDF, presenta una nueva oportunidad para el manejo de pesquerías a través de un instrumento innovador, conocido como Manejo Basado en Incentivos. Estos sistemas también se conocen como capturas compartidas, cuotas de captura, o Programas de Privilegio de Acceso Limitado (PPAL). Este mecanismo es similar a otros mecanismos modernos de gestión de recursos públicos de uso común, y han sido exitosas en varios otros paises. Actualmente, los pescadores de México viven con inseguridad, sin saber de un año a otro cuánto podrán pescar. Esto promueve la sobreexplotación de los recursos marinos, inestabilidad económica y baja rentabilidad, dificultando el ordenamiento de sector. Para tratar de controlar la sobreexplotación, debajo restricciones que las autoridades imponen o acuerdan con los pescadores una serie de restricciones para limitar el esfuerzo de pesca, que incluyen temporadas (vedas) de pesca, artes y métodos, y tallas de captura. El manejo de pesquerías necesita alternativas, para pasar de un sistema de competencia desmedida, a un sistema de cooperación y colaboración. Bajo el sistema de manejo de pesquerías basado en incentivos, cada pescador tiene el privilegio de acceder a un porcentaje fijo de la captura total de la pesquería, que a su vez representa un derecho seguro y susceptible de ser aprovechar cada año. Esto cambia los incentivos de los pescadores al estar en posibilidad de buscar maximizar el valor de su recurso, en vez de maximizar el volumen de la captura, creando un incentivo para la sustentabilidad biológica y económica a largo plazo. Las capturas compartidas constituyen la pieza decisiva para lograr que nuestras pesquerías sean sustentables y rentables a largo plazo. Para la realización de estos proyectos es necesario contar con financiamiento que permita el cumplimiento de todas y cada una de las diversas actividades. La SAGARPA ha desarrollado un tipo de esquema de tipo transversal a los instrumentos de apoyo clásicos, denominado Programas Estratégicos, que permiten canalizar recursos económicos para resolver problemas prioritarios de manera integral y de impacto nacional. Se propone la creación de un programa estratégico que alinee todos los apoyos existentes de la SAGARPA y de instituciones de financiamiento relacionadas, para ir asignando recursos económicos para que lleven a cabo todas y cada una de las fases de instrumentación el MBI, en materia de organización, capacitación, asistencia técnica, capital de riesgo, financiamiento e investigación y desarrollo tecnológico. Los usuarios del Programa Estratégico para la instrumentación del MBI serían las asociaciones de pescadores que tengan asignados los recursos susceptibles de la aplicación del esquema de manejo. Este esquema de financiamiento le permitirá cubrir los costos de transacción de la implementación del MBI, como se muestra en el anexo I. Se propone que el Programa Estratégico de la SAGARPA se podría denominar Implementación de Manejo Cooperativo en Recursos Pesqueros del Golfo de California.

2 Introducción El manejo de un recurso pesquero es un proceso complejo que requiere la integración de su biología y ecología con los factores socio-económicos e institucionales que afectan el comportamiento de los pescadores y a los responsables de su administración. Aún cuando los planes de manejo han mejorado ostensiblemente a través del tiempo, que han aportado información científica de primera categoría y a la elaboración de modelos sofisticados, muchos recursos pesqueros han sido inevitablemente sobreexplotados, llegando incluso a niveles cercanos a su colapso. Algunas de las razones de su sobreexplotación son motivadas por las características inherentes de los recursos pesqueros. Desde el punto de vista económico, para que pueda existir una óptima asignación de recursos naturales en una economía específica, se requiere contar con derechos de propiedad no atenuados, esto implica que dichos derechos sean: completamente especificados, en términos de los derechos que acompañan la propiedad sobre el recurso, exclusivos, transferibles y por ultimo efectivamente vigilables, ya que un derecho no vigilable es un derecho vacío. Muchos de estos supuestos no se cumplen en las pesquerías mexicanas. Desde un punto de vista de manejo integral del recurso pesquero es necesario identificar a todos los actores que intervienen en el proceso, como son los mismos pescadores en su fase extractiva, los que procesan y los que comercializan, además de los tres diferentes niveles de gobierno que interactúan con la actividad, así como las diferentes agrupaciones de segundo piso, como son: cámaras, federaciones y diversas asociaciones gremiales. Así como las diferentes instituciones de investigación y organizaciones no gubernamentales. Cada uno de los actores tiene objetivos e intereses específicos dentro de la actividad y es necesario discernir su papel en el proceso y su interés y motivación específica de manera que el diseño de incentivos tome en cuanta esto y puedan cumplir su papel de herramientas de manejo pesquero en un contexto de sostenibilidad. Un marco general que se ha desarrollado recientemente propone que es necesario desarrollar incentivos para cada uno de los actores que encaminados a asegurar el aprovechamiento sustentable del recurso. Desde un régimen de propiedad adecuado, como las cuotas individuales transferibles que equilibran pros y contras, para regular la explotación de un recurso natural que de otra forma se mantendría sujeto a incentivos para sobreexplotarlo. Abundando, la razón fundamental es que las CIT son capaces de generar incentivos productivos más costo-efectivos que otras opciones de regulación pesquera, dado que puede contribuir a incentivar esfuerzos de autorregulación y, junto a éstos, horizontes de planeación de más largo plazo. La asignación adecuada del recurso genera un incentivo para su conservación.

3 Implantación del Manejo Basado en Incentivos La instrumentación del Manejo Basado en Incentivos (MBI) tiene tres fases principales consecutivas. Una primera en donde se hace una análisis comparativo de los principales recursos del Golfo de California considerando criterios como: desarrollo de la pesquería, estado de manejo, estado de salud, nivel de organización, sistemas de información asociados, participación en la vigilancia, participación en el manejo del recurso por parte de los usuarios, financiamiento de la actividad e integración de la cadena productiva asociada al recurso pesquero. Una segunda fase implica la identificación de las necesidades de todo tipo para la adopción del MBI en cada recurso: Apoyos gubernamentales, subsidios, financiamiento para infraestructura y equipo, capital de trabajo, capacitación y asistencia técnica, fondos de garantía, programas de consolidación de insumos, normatividad a todos los niveles, organización, foros, talleres, reuniones de expertos por mencionar algunos aspectos. Esta información se incorporará en proyectos de planeación específicos por recurso, que incluirá no solo los costos de transacción de adopción del modelo, sino también los de operación del mismo. En esta fase se incluye un proceso de presentación, discusión y validación del proyecto, con todos los actores del sector pesquero que participan en la instrumentación del MBI, con el objetivo de que se creé un compromiso y un consenso para su aplicación. La fase de planeación incluye una programación y presupuestación de las actividades, establecimiento de metas e indicadores de gestión del proyecto de manera que se pueda ir evaluando su desempeño. Así mismo se diseñan dos marcos de acción. El primero, de financiamiento para la instrumentación del MBI con fondos nacionales e internacionales; y el segundo, que es el desarrollo de un marco regulatorio, normativo y jurídico administrativo, que facilite y permita su instrumentación. La tercera fase es la de ejecución y evaluación del proyecto implica llevar a cabo las acciones previstas, dándole seguimiento al cumplimiento de las metas y de los indicadores, de manera que se puedan hacer ajustes en su caso y una correcta evaluación continua del proyecto, incluyendo los impactos en el recurso y en el sector pesquero en general. Ver figura 1.

4 Fases de Instrumentación del Modelo Basado en Incentivos Identificación de los recursos susceptibles de adoptar el MBI Identificación del proyecto de instrumentación del MBI para cada recurso y evaluación del proyecto de MBI para cada recurso Figura 1. Fases de Instrumentación del Manejo Basado en Incentivos. En la instrumentación del MBI se llevarán a cabo diferentes tipos de actividades, en ámbitos como: la organización a nivel individual y de grupos, en campos como la profesionalización de los cuadros, mejora de instalaciones y promoción de la organización, así como la regulación jurídico administrativa de las organizaciones; capacitación en: manejo de recursos, administración, procesos, tanto de captura como de transformación y comercialización, asistencia técnica en: utilización de artes y métodos de pesca, procesos de captura, manejo post-captura de productos y transformación. Para la operación misma del proyecto es necesario el ejercicio de los subsidios existentes en materia de impuestos y los diferentes apoyos gubernamentales (ver figura 2) y por supuesto el financiamiento, como la aplicación de los fondos de garantías, prestamos de avío, capital de trabajo y para la compra de materiales, equipos e infraestructura. Es necesaria la realización de todo tipo de estudios en materias como regulación pesquera, normatividad, administración de recursos, investigación de mercados y desarrollo de productos, comercialización, así como el desarrollo de sistemas de monitoreo de las pesquerías y sistemas de vigilancia de los recursos. En el campo de investigación y desarrollo tecnológico, es necesario realizar las evaluaciones del estado de los recursos pesqueros, planes de manejo por recurso y ordenamientos pesqueros regionales, así como los planes maestros para los sistemas producto. Detectar, desarrollar y transferir la tecnología necesaria para mejorar, la detección de los recursos, las capturas, su proceso y el tratamiento de desechos de los mismos.

5 Mapa de Financiamiento del Sector Pesca y Acuacultura Para la realización de estos proyectos es necesario contar con financiamiento que permita el cumplimiento de todas y cada una de las diversas actividades. En la figura 2, se muestra el Mapa de Financiamiento del sector de pesca y la acuacultura en México, incluyendo los apoyos de gobiernos federales y estatales; el financiamiento de la banca de desarrollo y privada; la iniciativa privada como tal y las organizaciones no gubernamentales. Figura 2. Mapa de financiamiento del Sector Pesca y Acuacultura. La actividad misma se financia a través de: la banca de desarrollo como los Fideicomisos Instituidos en relación con la Agricultura (FIRA), la Financiera Rural, y la banca privada, principalmente, Banorte, Banamex y Santander. Dentro del Gobierno Federal es la Secretaría de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentación (SAGARPA) la que concentra el mayor número de apoyos dirigido a la pesca, principalmente bajo dos esquemas, el financiamiento a través del Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) y los subsidios a través de los Programas Estratégicos y el Programa de Co-ejercicio. Así mismo en esta secretaría se alojan la Comisión de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA) en donde se financian los estudios necesarios para respaldar la toma de decisiones para el manejo del recurso y el desarrollo de las cadenas productivas. Esta actividad se financia a través del Fondo Sectorial y los Fondos Mixtos Estatales con participación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT). Existe también

6 presupuesto federal para actividades de fomento ejercido principalmente a través de los Sistemas Producto. La investigación científica y de desarrollo tecnológico se realiza principalmente en el Instituto Nacional de la Pesca, de donde proviene la información necesaria sobre evaluación de recursos con la que la CONAPESCA realiza la administración de los recursos. La actividad de investigación la realiza el INAPESCA con presupuesto propio, financiamiento privado y con fondos de fundaciones nacionales e internacionales. También establece la rectoría de la investigación con las universidades a nivel nacional a través de su participación en los diseños de las convocatorias de los Fondos Sectoriales y Mixtos en colaboración con el CONACyT. Propuesta de Financiamiento La SAGARPA ha desarrollado un tipo de esquema de tipo transversal a los instrumentos de apoyo clásicos, denominado Programas Estratégicos, que permiten canalizar recursos económicos para resolver problemas prioritarios de manera integral y de impacto nacional. Entre ellos están el programa de sustitución de motores o el de electrificación de granjas, por citar algunos en el ámbito de la CONAPESCA. Un enfoque desarrollado en otros Programas Estratégicos en el área de agricultura es el de partir del marco de referencia del sistema producto y alinear todos los apoyos existentes de la SAGARPA y de instituciones de financiamiento relacionadas, para ir resolviendo problemas específicos a lo largo de la cadena productiva y de valor hasta llevarla en su conjunto a otro nivel de desarrollo y competitividad. La estructura de financiamiento para los Programas Estratégicos incluye la participación de varios programas de apoyos por medio de subsidios y de instituciones de financiamiento con productos para la pesca. La propuesta de financiamiento incluye la creación de un Programa Estratégico para la Instrumentación del MBI en pesquerías del Golfo de California de manera de poder incidir con recursos en todas las fases del proceso de instrumentación. Adoptando el modelo de Programas Estratégicos para sectores productivos se propone un esquema de financiamiento que se muestra en la tabla 1, en donde se presentan los programas de apoyo de la SAGARPA que participan en los Programas Estratégicos, el origen de los recursos y su ámbito de aplicación dentro del proyecto de instrumentación del MBI. La conjunción de los diferentes ámbitos de aplicación de los productos, permite incluir apoyos, financiamiento o garantías para todos y cada uno de las actividades necesarias para la instrumentación del proyecto. En el Anexo I se muestra la propuesta de programa estratégico para la implementación del MBI. En este esquema de financiamiento no se incluyen los procesos de investigación ya que estos productos están destinados a dar apoyos a productores aplicados a actividades productivas, en donde se pueden incluir cierto tipo de estudios, pero no la investigación necesaria para el conocimiento de las especies y sus hábitats y la evaluación de los

7 recursos. Es necesario desarrollar un esquema alternativo para el financiamiento de la investigación necesaria para el manejo de los recursos pesqueros, como el Fondo de Investigación Pesquera y Acuícola. Los usuarios del Programa Estratégico para la instrumentación del MBI serían los pescadores y sus asociaciones respectivas que tengan asignados los recursos susceptibles de la aplicación del esquema de manejo. Este esquema de financiamiento le permitirá cubrir los costos de transacción de la implementación del MBI. Se propone que el Programa Estratégico de la SAGARPA se denomine Implementación de Manejo Cooperativo en Recursos Pesqueros del Golfo de California.

8 ACERCA directa Capacitación Profesionalización del personal Asistencia Técnica Anexo I Tabla 1. Programas de Apoyo de la SAGARPA e Instituciones de Financiamiento, origen de los recursos y su ámbito de aplicación en el proyecto. Programas de Co-ejercicio (Subsidio) Aplicación de Uso Adquisición Paquetes Soporte a la sustentable Fomento a la de Activos Tecnológicos producción de los organización Productivos recursos directa y Recursos en Co-ejercicio Recursos Gobiernos Estatales maquinaria y equipos Desarrollo de Infraestructura directa y Recursos en Coejercicio Acompañamiento técnico; Fortalecimiento de la Organización Formulación y elaboración de proyectos, productivos Apoyo a profesionistas Recursos Gobiernos Estatales, directa, Obras de uso común: dragados y canales interiores, escolleras, arrecifes artificiales directa Equipamiento de las instalaciones Operación de la administración Profesionalización del personal Promoción de la organización directa, Riesgo compartido, Apropiación de tecnología de procesos de captura y transformación Sistemas de información para inspección y vigilancia. Banca de desarrollo (Financiamiento) PIDEFIMER 1 FIRCO 2 FIRA 3 directa, Riesgo compartido, Utilizar el Fondo de garantía para acceso a financiamiento Recursos federales Capital de riesgo y servicios de garantía insumos Capital de trabajo, Avíos, maquinaria y equipos Desarrollo de Infraestructura Fondos Estatales de Garantía Apoyos Recursos propios y federales Financiamiento y servicios de garantía insumos Capital de trabajo, Avíos, maquinaria y equipos Desarrollo de Infraestructura Fondos Estatales de Garantía Apoyos Capacitación,

9 Capacitación, Asistencia técnica, Pago de estudios 4 y proyectos, Promoción y Desarrollos tecnológicos Asistencia técnica, Pago de estudios y proyectos, Promoción y Desarrollos tecnológicos * * * * * * * * * * * * * * * * 1 Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural; 2 Fideicomiso de Riesgo Compartido; 3 Fideicomisos Instituidos en relación con la Agricultura; 4 Los estudios pueden ser Planes de Manejo, Ordenamientos pesqueros, Plan Maestro de Sistema Producto

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