Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

Transcripción

1 Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México Reporte de la Fase I al Council of State Government-WEST/ Conferencia Legislativa Fronteriza; noviembre de 2009 Preparado por: En asociación con: Revisado febrero de 2010

2 Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México Reporte de la Fase I al Council of State Government-WEST/ Conferencia Legislativa Fronteriza (CLF); noviembre de 2009 Conferencia Legislativa Fronteriza Presidenta Senadora Denise Moreno Ducheny Senado del Estado de California Vicepresidente Diputado Ramiro Flores Morales Asemblea Legislativa del Estado de Coahuila USAID México, Embajada Estadounidense en México Roger Garner, Director de Misión Elizabeth Bauch, Consejera de Competitividad Council of State Governments-WEST/ Conferencia Legislativa Fronteriza Edgar Ruiz, Director Suplente Council of State Governments-WEST Martha Castañeda, Director de Programa Conferencia Legislativa Fronteriza Paul Somerhausen, Coordinador Conferencia Legislativa Fronteriza Equipo de investigación de ASU Centro de Estudios Transfronterizos de Norte América Eric Lee, Director Asociado Erin Elizabeth Maupin, Becaria de Problemas Legislativos Israel Días Arcos, Geostatistics and Informatics Coordinator, Municipal Institute of Planning and Research, Nogales, Sonora Esta iniciativa es posible debido al apoyo de la Conferencia Legislativa Fronteriza (un programa de la Asociación de Alianzas Estatales Estados Unidos México del Council of State Governments-WEST). La Asociación de Alianzas Estatales Estados Unidos México está apoyada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, México. 2 Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

3 Índice Contents Prólogo y Reconocimientos...5 Resumen Ejecutivo...7 Antecedentes... 9 Panorama de la legislación estatal Conclusiones y Recomendaciones Notas Referencias Tabla de Apéndices List of Figures Figura 1: Región fronteriza de Estados Unidos y México...4 Figura 2: Panorama de la cantidad de llantas de desecho en la frontera EE.UU.-México...9 Figura 3: Inventario de 2007 de llantas de desecho...10 Figura 4: Objetivos nuevos/revisados para llantas de desecho de Frontera Figura 5: Iniciativa del manejo de llantas de desecho de Estados Unidos-México...11 Figura 6: Trabajo de CLF con la Conferencia de Gobernadores Fronterizos...13 Figura 7: 2003 Recomendaciones de la Conferencia Legislativa...14 Figura 8: Trocitos de hule y asfalto ahulado Figure 9: Panorama en el uso de asfalto de hule en Arizona...17 Figura 10: Algunos mercados adicionales para la reutilización de llantas Figura 11: Aspectos Claves de la Legislación de los Estados Unidos Figura 12: Aspectos Claves de la Legislación de México...22 Figura 13: Extracto de Ley 167 del Senado de California...24 Figura 14: Texto del Ley No. 617 del Senado de Texas...25 Figura 15: Mapa de los Condados y Municipios de la Frontera EE.UU.-México...26 Figura 16: Las Enmiendas de Tamaulipas de Febrero Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México 3

4 Figura 1: Región fronteriza de Estados Unidos y México Fuente: Programa Frontera Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

5 Prólogo y Reconocimientos Antecedentes Durante los inicios de 2009, el Council of State Governments West (CSG-WEST) se acercó al Centro para Estudios Transfronterizos de Norte América (NACTS) en la Universidad del Estado de Arizona (ASU) y expresó su deseo de que CSG-WEST y su programa, la Conferencia Legislativa Fronteriza (CLF) pasara a la siguiente fase de su trabajo sobre la legislación de las llantas de desecho. CLF trató este tema formalmente desde que publicó sus primeras recomendaciones en 2003 mientras trabajando de cerca con sus socios en la región fronteriza de Estados Unidos y México, incluyendo el programa Frontera 2012 guiado por EPA y SEMARNAT, la Conferencia de Gobernadores Fronterizos y la organización de los Diez Estados, entre otros. NACTS tiene su base en la Universidad del Estado de Arizona, una de las universidades públicas más grandes de los Estados Unidos ubicada en un estado fronterizo clave con más de 68,000 estudiantes inscritos actualmente. NACTS es una parte clave de la visión de la ASU sobre la universidad investigadora como una institución interdisciplinaria altamente aplicada enfocada en tener un impacto positivo en la sociedad y sus instituciones. Como ejemplo, el 10 de febrero de 2009, NACTS publicó un reporte titulado North America Next: A Report to President Obama on Building Sustainable Security and Competitiveness (Siguiente paso de América del Norte: Un reporte al Presidente Obama sobre la formación de seguridad y competitividad sustentables) en Washington, DC. El reporte detalló ocho recomendaciones de alto nivel con recomendaciones adicionales sobre como es que los Estados Unidos debe rearticular y aprovecharse del mejoramiento de las relaciones con México y Canadá. Más específicamente en términos de capacidad, NACTS tiene una junta de asesores trinacional y seis universidades asociadas en Canadá y México, incluyendo la Universidad de Alberta, Universidad York en Toronto, El Colegio de la Frontera Norte, Tec de Monterrey, ITAM and UNAM. NACTS coordina la interacción de ASU con el Consorcio del suroeste para la investigación y políticas ambientales (SCERP, scerp.org) que incluye a 10 universidades así como la participación de ASU con el Centro Universitario de Excelencia del Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos. Además, la asociación a largo plazo con la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, SEMARNAT, el Departamento de Calidad Ambiental de Arizona, la Secretaría Ambiental del estado de Sonora y varios miembros del mismo CLF proporcionan retroalimentación poderosa para el trabajo relacionado con la frontera de parte de NACTS, específicamente en el campo de sostenibilidad. Un documento vivo y práctico Por varias razones, este reporte pretende ser un documento vivo, donde su audiencia principal son los miembros de la CLF. El desarrollo en la legislación estatal de la gestión de llantas de desecho es parte de un proceso político dinámico que constantemente está en juego en los diez estados y por lo tanto debe monitorearse con el paso del tiempo. Además, ya que los legisladores estatales en los estados de Estados Unidos contienden por la reelección de forma regular y los funcionarios elegidos en México no pueden servir en términos consecutivos, los miembros de CLF están evolucionando de acuerdo con el calendario electoral en los dos países. Este documento vivo puede hacer que los miembros de CLF se apresuren en la cuestión de las llantas de desecho y los intentos de manejarla a través de legislación a nivel estatal. Y finalmente, debido a que los actores clave dentro de las dos agencias estatales y el programa Frontera 2012 (incluyendo actores federales y municipales) también están trabajando activamente en la implementación de soluciones a este problema, los miembros de CLF necesitarán actualizaciones regulares de estas actividades importantes. Debido a que los legisladores estatales enfrentan una cantidad de problemas complejos diariamente, de forma consciente hemos mantenido este documento lo más breve y práctico posible. Los apéndices incluidos actúan como un juego integral de referencias técnicas para los legisladores y su personal en el tema. Para los lectores que quieran más detalles del problema de las llantas de desecho, el sitio web de Frontera 2012 Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México 5

6 contiene una cantidad enorme de información sobre varios esfuerzos que se están realizando para manejar las llantas de desecho. Además, recomendamos bastante trabajos como el excelente reporte de agosto de 2009 de Paul Ganster, Director del Instituto para Estudios Regionales de las Californias del Consejo de Manejo de Desechos Integrados de California, The Flow of Used and Waste Tires in the California-Baja California Region (El flujo de llantas usadas y de desecho en la región de California y Baja California). El reporte del Dr. Ganster es un tratado integral de un tema complejo en una parte importante de la región fronteriza, aunque la primera y principal intención de este reporte es dar a los miembros de CLF una actualización de la legislación actual y un juego de opciones práctico e ideas para actualizar y mejorar la legislación complementaria y de colaboración sobre las llantas de desecho. El resumen ejecutivo del reporte también está disponible como un análisis de políticas corto (Policy Analysis Review) por parte de NACTS. La importancia de las organizaciones regionales Aunque los gobiernos federales tienen la batuta sobre un gran número de temas binacionales clave, organizaciones regionales tales como la CLF y otros implementan soluciones específicas, locales y personalizadas a un gran número de retos que enfrentan las dos naciones. Las soluciones locales a problemas locales pueden ser particularmente fuertes y de larga duración. Ya sea que el problema sea seguridad, comercio, ambiente, agua, energía, respuesta a emergencias u otros temas binacionales, entre más específica al lugar es la solución, política, diseño o reunión, por lo general el resultado es mejor. A medida que las administraciones de Obama y Calderón analizan la re-articulación de políticas binacionales, nosotros creemos verdaderamente que las organizaciones regionales son bienes críticos en la formación de una relación con nuestros vecinos que sea más segura y próspera. Además, creemos que cuando la política relacionada con los Estados Unidos y México se ve como un marco multifuncional que vea a temas altamente interconectados de seguridad, competitividad y sustentabilidad en Norte América, los ciudadanos de los tres países estarán mucho mejor. Una investigación dinámica y proceso de acción NACTS conformó el análisis, síntesis y recomendaciones en este reporte desde una serie de compromisos en marcha (eventos, reuniones, etc.) con un gran número de expertos y organizaciones mexicanas y estadounidenses. Este proceso de compromiso fue esclarecedor y ayudó a conformar el alcance y detalle de este documento. Les damos las gracias a los miembros de la CLF, a las secretarías ambientales estatales y a personal de la mesa de trabajo ambiental de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos por su participación. En particular, queremos agradecer a Norma Rangel de la Secretaría de Desarrollo Sustentable de Nuevo León, Ellie Kanipe, analista de política internacional en la Oficina de Conservación y Recuperación de Recursos de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos, Edna Mendoza, Directora, Oficina de Protección Ambiental Fronteriza del Departamento de Calidad Ambiental de Arizona, Plácido Dos Santos, anterior director de la Oficina de Protección Ambiental Fronteriza del Departamento de Calidad Ambiental de Arizona y a Paul Ganster, Director del Instituto para Estudios Regionales de las Californias en la Universidad Estatal de San Diego. Erin Elizabeth Maupin, estudiante de derecho de la Escuela de Derecho Sandra Day O Connor de la ASU e Israel Días Arcos del Instituto de Planeación e Investigación Municipal de Nogales, Sonora, proporcionaron una excelente asistencia en investigación y consejo estratégico en la creación de este documento. Queremos agradecer también a Rick Van Schoik, el Director de NACTS por su apoyo con estrategia técnica y recomendaciones políticas; a Raul Rodriguez, el Presidente de la Junta de Asesores de NACTS; y a Francisco Lara Valencia, el Presidente del Concilio del Profesorado de NACTS. También valoramos el consejo y apoyo de Sara Sonnenberg, Coordinadora de Negocios e Investigaciones de NACTS y de Sandy Danler, becaria de NACTS, ambas quienes contribuyeron significativamente a este esfuerzo. Queremos agradecer también al Presidente de la Universidad del Estado de Arizona (ASU), Michael Crow y a Alan Artibise, el antiguo Decano Ejecutivo de la Facultad de Artes y Ciencias Liberales de ASU por su visión perseverancia en crear y apoyar a NACTS, así como nuestro comité de dirección de ASU, lo cual incluye al Vicepresidente de Asuntos Investigativos y Económicos, R.F. Rick Shangraw; el Decano de Ciencias Sociales de la Facultad de Artes y Ciencias Liberales, Linda Lederman; y el Asesor de Políticas Científicas al Presidente, James Buizer. El asesoramiento de estos groupos e individuos en este y todos los proyectos de NACTS ha sido inapreciable y los debates muy instructivo; la responsabilidad final del contenido del informe corresponde a NACTS. 6 Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

7 Resumen Ejecutivo Llantas de desecho: Un desafío permanente para los estados fronterizos Las llantas de desecho que están tiradas a lo largo de la región fronteriza México-Estados Unidos amenazan el medio ambiente y tienen un impacto sumamente negativo en la salud pública. La acumulación de llantas de desecho se convierte en criaderos de mosquitos y otros portadores de enfermedades. El tiradero de llantas de desecho también presenta un riesgo severo de incendio, que a su vez puede causar graves problemas de calidad del aire y generar grandes cantidades de desechos líquidos que contaminan la tierra, así como aguas subterráneas y superficiales. En la región fronteriza hay un total de 46 tiraderos de llantas de deshecho conocidos, aunque la cuantificación precisa aún no se conoce. La respuesta de los estados fronterizos Estados Unidos. Los estados fronterizos de Estados Unidos han abordado la cuestión de las llantas de desecho a través del programa binacional Frontera 2012 y también con esfuerzos a nivel regional y estatal. Cada estado afronta el problema de una manera única, tanto a través de una legislación específica como a través de normas gubernamentales. California y Nuevo México se centran en los incentivos de mercado para ofrecer alternativas de uso de las llantas de desecho. Arizona utiliza llantas de desecho en la pavimentación de asfalto ahulado. Texas usa muchas de las llantas de desecho que se encuentran en el estado para producir combustible derivado de llantas, principalmente para las plantas de cemento y fábricas de papel. Sin embargo, los desafíos persisten para los estados fronterizos de Estados Unidos con respecto a la reducción y al flujo hacia México de las llantas de desecho. México. Las leyes federales permiten la importación de llantas usadas bajo una cuota anual otorgada a los estados de Baja California, Sonora y Chihuahua (definidas como llantas aquellas con más de 15/32 de banda de rodada), aunque la ley prohíbe la importación de llantas de desecho en México. La Ley General federal de 2004 para la prevención y manejo integral de desechos especifica las llantas como un desecho de gestión especial en lugar de considerarlo como un desecho sólido municipal. Bajo la ley, cada generador principal de desechos (incluyendo los municipios) tiene que especificar a las llantas de desecho como un desecho de gestión especial bajo los planes nuevos de gestión de desechos integrados. Desafíos especiales para los estados mexicanos. Aunque los estados mexicanos también han participado activamente con los programas binacionales de Frontera 2012 y otros programas con respecto a la reducción de llantas de desecho, el problema de las llantas de desecho es mucho más grave en México. Los estados fronterizos en particular se enfrentan a la generación doméstica de llantas de desecho, así como a los grandes flujos hacia el sur de llantas de desecho que llegan por numerosas vías desde los Estados Unidos. La corta duración de los legisladores, presidentes municipales y concejales (3 años) presenta un desafío desalentador adicional para la aplicación de programas para llantas. Aunque los gobiernos estatales tienen instrumentos legales disponibles para hacerle frente a las llantas de desecho, se necesita mayor definición de los roles y responsabilidades de los gobiernos estatales. La mayoría de las leyes a nivel estatal en los estados fronterizos de México delegan el problema específico de la gestión de llantas de desecho (incluyendo el cobro de impuestos y manejo del programa) a los gobiernos municipales individuos. Aunque los municipios trabajan para manejar le problema a través de programas y cuotas locales, un enfoque demasiado local al problema de las llantas de desecho fragmenta su atención, inhibe un control y aplicación estatal más amplio y también reduce la sensibilización del público con respecto a la información básica del problema y los reglamentos para combatirlo. Por lo tanto, las legislaturas estatales se enfrentan con la tarea de crear un marco de trabajo legal que defina con más claridad a las llantas de desecho como un desecho que necesita gestión especial e idear leyes más homogéneas y complementarias que regulen las responsabilidades municipales en esta área. Tal marco de trabajo legal debe incluir en muchos casos leyes estatales sobre el ambiente, reforma fiscal, obras públicas e interacción municipio-estado, entre otras. Algunos elementos clave de la legislación actual. Los diez estados fronterizos pueden abordar el problema de las llantas de desecho más eficazmente mediante una legislación más robusta y aún con una legislación complementaria. Las recomendaciones sobre las llantas de desecho desarrolladas por la CLF en 2003, alentó a los estados miembros a iniciar o promover con firmeza el desarrollo de un conjunto armónico de marcos de gestión o marcos reglamentarios sobre la cuantificación, recolección, transportación correcta, importación y exportación, eliminación y posibles usos finales de llantas usadas y llantas de desecho en los diez estados fronterizos entre Estados Unidos y México. Las recomendaciones enfatizan que los marcos no tienen que ser idénticos en todos los estados, pero los sistemas deben ser compatibles. Para desarrollar un conjunto más armónico de los marcos reglamentarios, los estados deben considerar seis objetivos generales: Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México 7

8 8 Enfoque 1. Aumentar el reciclaje y el desarrollo del mercado. Los programas estatales pueden ser fundamentales para incentivar los esfuerzos de reducción, especialmente en forma de subsidios o préstamos para apoyar a los mercados de re-utilización de llantas de desecho. Los estados fronterizos de los Estados Unidos han tenido bastante éxito con los programas de desarrollo de reciclaje y mercado operados por las agencias ambientales estatales, particularmente en las áreas de asfalto ahulado y combustibles derivados de las llantas. Enfoque 2. Aumentar las utilidades. Se ha demostrado que las cuotas de gestión y reciclaje de llantas bajo mandato estatal son un método viable para establecer fondos para la gestión de llantas de desecho. Estos fondos pueden utilizarse para reducir los tiraderos de llantas de desecho que no cumplen con las normas y para aumentar los incentivos de reciclaje y de mercado. El cobro de impuestos se puede hacer de diversas formas y deberá supervisarse por medio de un consejo independiente. Enfoque 3. Mejorar la ejecución. Un porcentaje de las cuotas de las llantas se puede utilizar para financiar los esfuerzos de aplicación de la ley. Las leyes estatales pueden obligar a aplicar prohibiciones estatales a la formación de tiraderos y amontonamientos ilegales. Las sanciones civiles y criminales impuestas pueden disuadir la realización de actos ilegales y al cobrarse pueden crear una fuente de fondos para el fondo estatal de gestión de llantas de desecho. Enfoque 4. Evitar la contaminación de la tierra. Mediante la prohibición de las llantas de desecho en rellenos sanitarios en primer lugar, los estados fronterizos pueden ayudar a reducir la necesidad de reducir llantas de desecho y pueden incentivar a los usuarios para emprender usos finales más sustentables de las llantas de desecho. Enfoque 5. Crear programas de reducción o mejorar los programas existentes. La legislación debe buscar la reducción de los tiraderos de llantas de desecho, en primer lugar a través de esfuerzos voluntarios, cuando sea factible, y en segundo lugar mediante la acción directa cuando los esfuerzos voluntarios no son factibles o no han tenido éxito. Enfoque 6. Clarificar y definir la responsabilidad compartida para la gestión de llantas como un desecho de gestión especial en el marco legal mexicano. Hacia enfoques comunes y complementarios Se les pide a los estados de la frontera Estados Unidos México que incorporen estos enfoques clave en una legislación más específica como parte de sus programas de gestión de llantas de desecho. Se considera un reto la creación y aplicación de una legislación que sea más robusta, realce las asociaciones estado-municipio y mejore específicamente la colaboración transfronteriza, pero a final de cuentas podría crear mejores resultados para la salud humana y el medio ambiente. Los esfuerzos legislativos en este sentido incluyen: Decreto de Tamaulipas No. LX-675. El proyecto de ley se aprobó en febrero de 2009, el cual incluye modificaciones que especifican que las llantas de desecho son un desecho de gestión especial. El proyecto de ley 167 de California patrocinado por la Senadora Ducheny requiere de un plan de 5 años para los programas de llantas de desecho para considerar específicamente la región fronteriza con desarrollos en educación, investigación, infraestructura, mitigación, limpieza, prevención, aplicación y mercado para proyectos de re-uso y reciclaje. El proyecto de ley del Senado de Texas 617 por parte del Senador Eliot Shapleigh, que haría que no se pudieran usar las llantas que no cumplen con los criterios de inspección (aprobado por el Senado de Texas; no lo aprobó la cámara de Texas). El proyecto de ley de la Cámara de Arizona 2290 patrocinado por Rep. Russell Jones, permitiría llantas de desecho a ser usados como material de relleno en minas abandonadas (reintroducido en enero de 2010). Recomendaciones Para realzar su trabajo sobre legislación de llantas de desecho, el CLF debe considerar los siguientes pasos: 1. Continuar y expandir sus asociaciones e intercambio de ideas con Frontera 2012, EPA, SEMARNAT, la Conferencia de Gobernadores Fronterizos y agencias del sector privado, quizás mediante la creación de un comité de revisión legislativa permanente dentro del CLF. 2. Realizar una extensión a las legislaturas fronterizas y comités específicos para promover y desarrollar estrategias que cumplan las necesidades para cada estado con respecto a los hallazgos de este reporte. 3. Continuar el seguimiento de desarrollos legislativos y colocar mejores prácticas legislativas tanto en inglés como en español en la legislación de gestión de llantas de desecho en el sitio web de la CLF. 4. Para los estados de la frontera de Estados Unidos, los legisladores deben considerar los siguientes pasos: a. Dirigir a las agencias ambientales con el fin de que asignen recursos a los proyectos sobre llantas de desecho de la frontera en varias áreas clave, específicamente dirigiendo los fondos a proyectos en México cuando estén garantizados y para el beneficio de los estados de Estados Unidos. b. Requerir que los vendedores de llantas consideren a las llantas de desecho como no utilizables y por lo tanto que no se puedan comercializar en México. 5. Los legisladores de México deben considerar los siguientes pasos: a. Aclarar la clasificación de llantas de desecho como desechos de gestión especial y trabajar con los municipios para actualizar los reglamentos en la aplicación del programa integrado de gestión de desechos. b. Legislar el manejo especial y eliminación final de llantas de desecho en lugares adecuados. c. Legislar los enfoques adaptados localmente para estimular el desarrollo de mercados para el reciclaje y re-utilización de llantas de desecho. Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

9 Antecedentes Alcance del reto de las llantas de desecho de la región fronteriza. Las llantas desechadas a lo largo de la región fronteriza entre Estados Unidos y México ponen en riesgo el medio ambiente y tiene un impacto negativo en la salud humana. Los montones de llantas de desecho se han convertido en criaderos de mosquitos y otros portadores de enfermedades. Además los montones de llantas de desecho también poseen un grave riesgo de incendio, que a su vez puede causar problemas graves en la calidad del aire y generar grandes cantidades de desechos líquidos que contaminan el suelo, así como aguas subterráneas y superficiales. Hay un total de 46 montones conocidos de llantas de desecho en la región fronteriza entre Estados Unidos y México. México tiene un estimado de 1 a 2 mil millones de llantas de desecho mientras que Estados Unidos tiene entre 250 y 300 millones. El Inventario de Llantas de Desecho de Frontera 2012 del resultó en un reporte emitido en Mayo del 2007 y en un mapa del inventario. La Figura 2 es una Tabla tomada de un resumen del reporte y da una idea de la extensión del reto. Aunque se presentaron varias dificultades para obtener tales datos (para comenzar, los montones de llantas de desecho son de naturaleza dinámica y por lo tanto es difícil cuantificarlos), generalmente podemos ver que a) México enfrenta la mayoría del problema y b) los montones generalmente siguen a los grandes centros de población, donde Baja California y Chihuahua tratan con montones particularmente grandes. El mapa del inventario está disponible en: TirePileSiteInventoryMap_ pdf. Figura 2: Panorama de la cantidad de llantas de desecho en la frontera Estados Unidos México Estado Cantidad de montones Cantidad estimada de llantas Baja California Sonora 6 sitios en total; se limpiaron 5 sitios; permanece 1 sitio activo. 13 sitios en total; se limpió 1 sitio; permanecen 2 sitios activos; no está disponible la información de 10 sitios, incluyendo la cantidad estimada de llantas. 400, ,000 Chihuahua Un sitio activo. 4,500,000 Coahuila Dos sitios activos. 245, ,000 Tamaulipas Ocho sitios en total; se limpió 1 sitio; permanecen 7 sitios activos. 800, ,000 California 2 10,000 Arizona 6 68,000 (Tire quantity estimate exists for only one site in Arizona) New Mexico Se limpió 1 sitio. 0 Texas Se limpió 1 sitio; 2 sitios activos. 1,100,000 Fuente: Reporte del inventario de llantas en la frontera entre Estados Unidos y México (Mayo 2007) Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México 9

10 Figura 3: Inventario 2007 de llantas de desecho cantidades de llantas usadas y de desecho hacia México después de cambiar sus llantas en California). El Dr. Ganster no encuentra evidencia de llantas de desecho entrando ilegalmente a través de los carriles de entrada de vehículos comerciales en los puertos de entrada de México. En el reporte enfatiza la falta de un marco regulador para Baja California 2. Es muy probable que el fenómeno de las dinámicas de mercado del flujo de llantas usadas y la dinámica del mercado sea más probable representativo para otras regiones (si no para todas) a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México. 10 Principales impulsores por el número grande de llantas de desecho incluyen los siguientes: 1. Un mercado robusto para las llantas usadas en ambos lados de la frontera de Estados Unidos y México. Las llantas usadas más baratas son atractivas en estos mercados, particularmente debido que el ingreso disponible generalmente es menor en las comunidades de la frontera tanto en Estados Unidos como en México. 2. Falta de infraestructura para la eliminación de llantas de desecho en México. 3. Mercado no desarrollado para las llantas de desecho en México. 4. Omisión de tarifas. 5. Importación ilegal de llantas. 6. Falta de educación en la seguridad de llantas y la disposición adecuada. El reporte del Dr. Paul Ganster de agosto del 2009 en el tema para el Consejo de Gestión de Desechos Integrado de California, El flujo de las llantas usadas y de desecho en la región fronteriza entre California y México, enfatiza el mercado fuerte por llantas usadas en California y Baja California. Tal vez más notablemente, el Dr. Ganster concluye que la presencia de llantas de desecho en Baja California se constituye principalmente por la generación nacional, por llantas que llegan en autos chatarra y por el tráfico hormiga (personas que transportan pequeñas Trabajo de Frontera 2012 sobre llantas de desecho. Las intervenciones del gobierno en el área de las llantas de desecho no son nuevas. El Programa Ambiental Estados Unidos México (Frontera 2012) es una colaboración entre los Estados Unidos y México para mejorar el medio ambiente y la salud de los humanos y se enfoca en la limpieza del aire, proporcionar agua potable segura, reducir el riesgo de la exposición a desechos peligrosos y garantizar la preparación para emergencias a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México. El programa es la última iteración de una serie de programas binacionales que fueron iniciados y habilitados por el Acuerdo La Paz, firmado por los presidentes Reagan y De La Madrid en Frontera 2012 fue concebida como una iniciativa inductiva que involucra no solamente a las principales agencias del gobierno federal (Agencia de Protección del Medio Ambiente de los Estados Unidos y la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT de México), sino además involucra agencias gubernamentales estatales y locales lo mismo que a una variedad de grupos de interés adicionales de la comunidad. Está organizado en foros y grupos de trabajo regionales (consulte la Figura 1 en la página 4). Las cuestiones y proyectos están identificados e implementados a nivel local. Frontera 2012 trata específicamente el tema de las llantas de desecho a través de los objetivos estratégicos del programa. La meta #3 trata de la contaminación del suelo. Según el Programa Ambiental Estados Unidos México: Frontera 2012: A Midcourse Refinement, el Foro de Políticas de Desechos (WFP), en colaboración con los Grupos de Trabajo Regionales, continua evaluando y tratando los riesgos en la frontera y los problemas de los desechos sólidos y ha hecho esfuerzos para lograr los objetivos de la Meta #3: Reducción de la contaminación del suelo. Para definir más claramente las tareas que el plan WPF y los Grupos de Trabajo Regionales deben implementar antes del 2012 se han creado subobjetivos. 3 Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

11 Figura 4: Objetivos nuevos/revisados para llantas de desecho de Frontera 2012 ORIGINAL OBJECTIVES (2003) Objetivo 3 Para el 2010, limpiar tres de los sitios más grandes que contengan llantas de desecho abandonadas en la región de la frontera Estados Unidos México, basándose en las políticas y programas desarrollados en sociedad con los gobiernos locales. NEW/REVISED OBJECTIVES OR SUB-OBJECTIVES NUEVO Sub-objetivo 3A: Para el 2012, desarrollar capacidad de materiales de construcción para evitar los montones de llantas de desecho y su manejo. Sub-objetivo 3B: Para el 2012, tratar las recomendaciones de la Iniciativa de Manejo Integrado de Llantas de Desecho Estados Unidos México del 2006 que define los principios y acciones necesarias para el manejo sustentable de llantas de desecho, una de las cuales es desarrollo de mercado. Sub-objetivo 3C: Cuado sea práctico, limpieza de pequeños montones de llantas, cuando menos una vez en cada una de las cuatro áreas geográficas de grupos de trabajo regionales. Notas Se limpiaron dos de los montones más grandes de llantas en la región de la frontera, Centinela e Innor. En un tercer sitio en la mitad este de la frontera se está realizando la limpieza. Los objetivos nuevos se enfocan en la prevención y el manejo de montones de llantas de desecho. Fuente: Programa Ambiental Estados Unidos México: Frontera 2012: A Midcourse Refinement ( ). Meta #3: Reducción de la Contaminación del Suelo. Figura 5: Iniciativa del manejo de llantas de desecho Estados Unidos México, Frontera IV. Principios Básicos Los Estados Unidos y México acuerdan que la implementación de los siguientes cuatro principios básicos es necesaria para el manejo apropiado de las llantas de desecho en la región fronteriza entre Estados Unidos y México: Entender mejor los problemas que contribuyen a la generación de llantas de desecho. Evitar los montones de llantas de desecho nuevos. Limpiar el legado de montones de llantas de desecho (existentes) usando soluciones ambientales y rentables. Involucrar a los grupos de interés y a las comunidades en la creación de soluciones. V. Implementación Acción 1: Obtener información para entender mejor la generación de llantas de desecho (incluyendo fuentes de llantas subestándar y la entrada ilegal de llantas a México), tiraderos ilegales de llantas de desecho y métodos para el manejo efectivo de las llantas de desecho. Acción 2: Considerar las opciones reguladoras a nivel federal, estatal y local para administrar los programas de manejo de llantas de desecho. Acción 3: Alentar el desarrollo y la implementación de una variedad de mercados finales ambientalmente aceptables y económicamente prometedores para las llantas de desecho para incrementar su reciclaje y reutilización. (Nuestro plan es que esto se hará a través de incentivos económicos, reguladores y para el desarrollo de tecnología). Acción 4: Abatir los montones de llantas mediante la búsqueda de fondos para eliminar los montones de llantas de desecho de legado, e invertir y administrar adecuadamente almacenes temporales y estaciones de transferencia para reciclar y/o reutilizar llantas de desecho. Acción 5: Involucrar a los gobiernos de Estados Unidos y México, al sector privado, académicos y organizaciones no gubernamentales en la implementación de la Iniciativa de Manejo Integrado de Llantas de Desecho. Acción 6: Establecer e implementar programas educativos de difusión sobre oportunidades de reciclaje y reutilización de llantas de desecho para una audiencia diversa de accionistas. Fuente: Iniciativa del Manejo de llantas de desecho en la frontera Estados Unidos México, 26 de octubre,

12 12 La Figura 4 (consulta página 11) indica los objetivos y sub-objetivos originales (2003) que estableció Frontera 2012 para obtener, con respecto a las llantas de desecho, logros reales en esta área, y los objetivos actualizados. Es de particular interés para la membresía de CLF el subobjetivo 3B: Para el 2012, se deben tratar las recomendaciones de la Iniciativa de manejo integrado de llantas de desecho en la frontera Estados Unidos México que define los principios y las acciones necesarias para un manejo sustentable de llantas de desecho, una de las cuales es desarrollo de mercado. También es importante notar que el progreso realizado hacia la limpieza de dos de los tres montones más grandes de legado, Centinela e Innor, ambos están ubicados en Baja California. La Iniciativa de Manejo integrado de llantas de desecho de la frontera Estados Unidos México. En el 2006, EPA y SEMARNAT firmaron la Iniciativa de manejo integrado de llantas de desecho de la frontera Estados Unidos México, cuyo propósito fue hacer que los objetivos relacionados con las llantas de desecho fueran operativos mediante el programa Frontera El documento hace operativa la gestión binacional a través de principios y acciones (consulte la Figura 5 de la página 11). Aquí es importante señalar que el trabajo de la CLF entra de lleno en la Acción #2: Considere las opciones reguladoras para administrar los programas para la gestión de las llantas de desecho. La Agencia de Protección Ambiental indicó su deseo de continuar el trabajo con CLF dentro de este marco de trabajo. Esfuerzos de la Mesa de Trabajo Ambiental de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos. La Mesa de Trabajo Ambiental de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos también ha realizado una cantidad significativa de trabajo en el tema de las llantas de desecho. Cada año, la mesa de trabajo produce declaraciones que forman parte de las declaraciones conjuntas de la Conferencia; escribe cartas a funcionarios federales solicitando acciones específicas para ayudar en el trabajo del estado sobre el problema; y da seguimiento a acciones específicas dentro de su plan anual. Las declaraciones recientes producidas por la mesa de trabajo en el área de las llantas incluye una carta firmada por los jefes de las 6 principales agencias ambientales de los estados fronterizos de México solicitando que la Secretaría de Hacienda de México asigne a los estados una tarifa de dos dólares para las llantas usadas importadas a los estados de la frontera a los estados mismos. Otra acción clave de la mesa de trabajo ambiental del 2009 incluye una carta al Director Administrativo del Banco de Desarrollo de Norteamérica Jorge C. Garcés y al Gerente General de la Comisión de Cooperación Ambiental Daniel Chacón alentando el uso de asfalto ahulado en los proyectos de pavimentación de la comunidad fronteriza que frecuentemente son aprobados y financiados por estas dos entidades (consulte la Figura 6 de la página 13). La carta hace referencia a la investigación colaboradora del NACTS sobre la experiencia de Arizona con el asfalto ahulado que fue solicitada específicamente por las mesas de trabajo ambiental conjuntas de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos y la CLF en marzo de 2009 y presentada en la reunión de la mesa de trabajo en Monterrey en septiembre del La respuesta del Sr. Garcés del 7 de octubre del 2009 a las secretarías ambientales de los diez estados declara que la propuesta fue una opción viable para promover un reciclaje sustentable de este producto de desecho por eso, al Banco de Desarrollo de Norteamérica le agrada participar con usted en la promoción y financiamiento de proyectos donde el uso de este tipo de material de pavimentación sea la mejor alternativa 5. Otras organizaciones Además los diez estados de la frontera entre Estados Unidos y México disfrutan de capacidad extra en su interacción ambiental mediante la organización de los Diez Estados, una alianza entre las agencias ambientales los diez estados fronterizos. La organización ha trabajado en el tema de llantas usadas por muchos años y han hecho peticiones concretas de los gobiernos federales en este ámbito. Estas recomendaciones incluyen la especificación particular los puertos de entrada para el la importación de llantas usadas en México y el examen valor económico de las llantas para implementar programas y acciones específicas para su reutilización y reciclaje. Además, existe la oportunidad para que los estados interactúen dentro de los mecanismos de estado a estado tal como la mesa de trabajo de la Comisión Sonora-Arizona y grupos similares. Conclusión La presencia continua de una gran cantidad de montones de llantas de desecho en los estados de la frontera de los Estados Unidos y México nos cuenta una historia de peso sobre las poderosas fuerzas de mercado que siguen existiendo, que a su vez representan retos poderosos para los programas de abatimiento en la región. Al mismo tiempo, encontramos esfuerzos continuos y nuevos de los dos gobiernos federales, lo mismo que un interés continuo de las agencias ambientales federales representadas en la Conferencia de Gobernadores Fronterizos y la organización de los Diez Estados. Estos grupos indicaron su deseo de entrar en sociedad con la CLF en sus esfuerzos para tratar esta cuestión, un hecho que es un buen presagio para CLF a medida que sus miembros evalúan el estado actual de la legislación en los estados fronterizos e intentan reforzar la legislación estatal. Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

13 Figura 6: Trabajo de CLF con la Conferencia de Gobernadores Fronterizos en la cuestión de las llantas de desecho. Carta del 3 de septiembre del 2009 de las secretarías de los 10 estados fronterizos para el Director del Banco de Desarrollo de Norteamérica Jorge Garcés y el Director Administrativo de la Comisión de Cooperación Ambiental de la Frontera solicitando al NADBank y a BECC que aliente el uso de asfalto ahulado en proyectos de pavimentación revisados y financiados por BECC y NADBank, respectivamente. La carta hace referencia específicamente al trabajo de la Conferencia Legislativa Fronteriza. La respuesta del Sr. Garcés del 7 de octubre del 2009 a las secretarías ambientales de los diez estados declara que la propuesta fue una opción viable para promover un reciclaje sustentable de este producto de desecho por eso, al Banco de Desarrollo de Norteamérica le agrada participar con usted en la promoción y financiamiento de proyectos donde el uso de este tipo de material de pavimentación sea la mejor alternativa. 5 Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México 13

14 Figura 7: 2003 Recomendaciones de la Conferencia Legislativa sobre llantas de desecho 1. Iniciar o promover asertivamente el desarrollo de un conjunto harmónico de marcos de trabajo de gestión o reguladores para la cuantificación, recolección, transporte apropiado, importación/exportación, eliminación y posibles usos finales de las llantas de desecho y usadas en los diez estados de la frontera entre los Estados Unidos y México. Los marcos de trabajo no tienen que ser idénticos en cada estado, pero los sistemas deben ser compatibles. Los marcos de trabajo se pueden establecer a través del Memorandum de Entendimientos (MOU) entre los estados fronterizos. MOU pueden incluir el desarrollo de programas piloto para el seguimiento de llantas de desecho e iniciativas para la limpieza de montones de llantas de desecho. a) Cualquier marco de trabajo transfronterizo requerirá el apoyo de las agencias aduanales de Estados Unidos y México. 2. Incrementar el costo de la eliminación inapropiada de llantas como su disposición ilegal, amontonamiento ilegal o el relleno sanitario a través de un mayor cumplimiento de la ley y multas más severas. Esto podría requerir la educación del público sobre los efectos ambientales negativos y los riesgos de la disposición inapropiada de llantas y exigir la asignación de recursos a las agencias policiacas locales y estatales, ambientales o de la salud oportunas. 3. Alentar la disposición apropiada de las llantas usadas o de desecho a través de incentivos y/o el valor de las llantas (por ejemplo, establecer el precio para que incluya el intercambio; si el comprador no regresa las llantas usadas al momento de la compra de llantas nuevas/llantas usadas, pagará más, de manera similar a las baterías); además, disminuyendo el costo de las disposiciones apropiadas. 5. Promover el reciclaje de llantas usadas y de desecho y la expansión de los mercados para usos finales efectivos que sean benéficos y rentables para el público en general como el concreto asfáltico para caminos y carreteras. Tales promociones pueden tener la forma de incentivos o créditos gubernamentales. Además, pueden alentar a los gobiernos estatales y locales a lo largo de la frontera para que inviertan en el desarrollo de capacidad y tecnología para el reciclaje, lo mismo que sus múltiples usos finales. Por último, alentar a las instituciones financieras binacionales tales como NADBank y BECC para que aprueben y proporcionen apoyo financiero a los gobiernos estatales y locales para el establecimiento de instalaciones de reciclaje de llantas a través de préstamos equivalentes y subsidios como parte de su mandato de reforma expandido. 6. Desarrollo de estrategias de corto y largo plazo para tratar los problemas asociados con el abandono y amontonamiento de llantas a los largo de la región fronteriza entre Estados Unidos y México. Tales estrategias deben incluir la cooperación bilateral entre las agencias ambientales federales y estatales de los Estados Unidos y México que están trabajando en el Plan Ambiental Frontera 2012, los 10 gobernadores de los estados fronterizos entre Estados Unidos y México, el Banco de Desarrollo de Norteamérica (NADBank), la Comisión de Cooperación Ambiental (BECC) y las agencias y organizaciones para la salud federales y estatales, incluyendo la Comisión de Salud de la Frontera Estados Unidos México Alentar a los legisladores para que tengan una mejor comprensión de la magnitud actual del problema y de las dinámicas económicas únicas que tiene el uso transfronterizo de llantas usadas y de desecho a lo largo de la frontera, es decir, las llantas usadas son una mercancía rentable. Además, los legisladores necesitan conocer los reglamentos de su estado respecto a la recolección y disposición de llantas usadas y de desecho, incluyendo permisos, requerimientos de limpieza y cualquier tarifa asociada con este proceso (y la forma como se están utilizando). Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México

15 Panorama de la Legislación Estatal El reto de los estados fronterizos La CLF está conciente de los retos que enfrentan los marcos legales de los estados miembros en lo que respecta a las llantas de desecho. Las discusiones dentro de CLF llevaron a la adopción de un conjunto de recomendaciones en el Específicamente estas recomendaciones alientan a los estados miembros a iniciar o promover asertivamente el desarrollo de un conjunto harmónico de marcos de trabajo de gestión o reguladores para la cuantificación, recolección, transporte apropiado, importación/exportación, disposición y posibles usos finales para las llantas de desecho en los diez estados fronterizos [entre los Estados Unidos y México]. Los marcos de trabajo no tienen que ser idénticos en cada estado, pero los sistemas deben ser compatibles. (Consulte en la Figura 7 en la página 14 el texto completo de las recomendaciones del 2003). Las legislaturas estatales tanto de la frontera de los Estados Unidos como de México consideran rutinariamente la legislación en una variedad de temas ambientales importantes. Tantos los estados de la frontera de Estados Unidos como de México implementan legislaciones y programas dentro del sistema federal que distribuyen la responsabilidad entre los diversos niveles de gobierno. Los estados de Estados Unidos, con el paso de los años, han ensamblado un extenso, aunque variado, marco legal que trata con las llantas de desecho; esta legislación es ayudada por varios mercados, algunos desarrollados por la legislación misma. Dentro de México hay un sistema federal de división de trabajo en lo que respecta al manejo de los desechos, los estados mexicanos han tratado históricamente el tema a través de estatutos ambientales más generales y la delegación de autoridad de los desechos sólidos municipales a los municipios. En términos generales, el reto para los estados de los Estados Unidos recae en el desarrollo de una legislación que resuelva el problema nacional continuo resultado de fuerzas de mercado poderosas, mientras que al mismo tiempo complemente los retos que enfrentan los estados mexicanos con respecto a las llantas de desecho. Como se describe en los hallazgos clave del Proyecto de Ley del Senado 167 de California (que se convirtió en ley en octubre de 2009), con frecuencia es en el interés directo de los estados de los Estados Unidos. Específicamente, en el estuario del Río Tijuana y áreas adyacentes, frecuentemente las llantas de desecho de México viajan corriente abajo durante las tormentas. Además, incendios de llantas, que ocurren frecuentemente en las regiones de la frontera, liberan una cantidad de sustancias tóxicas en el aire que afectan negativamente a la salud humana. Para los estados mexicanos, el reto es aclarar los roles estatales y municipales existentes y crear soluciones legislativas nuevas y creativas para la responsabilidad que se comparte entre todos los niveles de gobierno y sectores de la sociedad. Ahora vamos a mostrar un resumen de la legislación de los estados fronterizos entre Estados Unidos y México. Este análisis describe los principales enfoques de los estados fronterizos de Estados Unidos y México y enfatiza una modelo de legislación para estimular discusiones e iniciar acciones entre los miembros de CLF. En las Figuras 11 y 12 de la página 20 a la 23, presentamos dos tablas que resumen la legislación estatal existente para los estados fronterizos de Estados Unidos y México, respectivamente. Legislación de los estados fronterizos de Estados Unidos: Elementos clave La legislación para el manejo de las llantas de desecho de los estados fronterizos de los Estados Unidos varía en su énfasis de estado a estado. Cada estado enfoca el problema de manera única a través de una legislación específica y de reglas de las agencias que se han desarrollado por décadas. Por ejemplo, California y Nuevo México se enfocan en proveer incentivos de mercado para los usos alternativos de las llantas de desecho. Arizona se enfoca en resolver la generación interna de llantas de desecho por el uso de pavimento de asfalto ahulado mediante especificaciones adoptadas por el Departamento de Transporte de Arizona. Texas utiliza muchas de las llantas de desecho para producir combustible derivado de llantas, principalmente para las plantas de cemento y molinos de papel. En el siguiente resumen, articulamos los enfoques claves adoptados por los estados de los Estados Unidos en la legislación para el manejo de las llantas de desecho. Evaluación de la legislación de las llantas de desecho en los estados fronterizos de los Estados Unidos y México 15