Propuesta para una Reforma al Convenio Constitutivo del FLAR en lo que tiene que ver con el sistema de votación

Transcripción

1 ESTUDIOS ECONOMICOS Propuesta para una Reforma al Convenio Constitutivo del FLAR en lo que tiene que ver con el sistema de votación Dennis Meléndez H. Director de Estudios Económicos Boris Hernández S. Secretario General 3 de febrero de 2003

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3 ESTUDIOS ECONOMICOS Propuesta para una Reforma al Convenio Constitutivo del FLAR en lo que tiene que ver con el sistema de votación Dennis Meléndez H. Director de Estudios Económicos Boris Hernández S. Secretario General 1. Antecedentes En un documento anterior, el cual fue presentado al Directorio del FLAR en su reunión del 8 de abril de 2002, Opciones para la Reorganización del Directorio del FLAR con base en un Sistema de Sillas, se propuso una modificación a los Estatutos del FLAR con el objeto de adecuarlos a las nuevas circunstancias en caso de que eventualmente algunos países pudiesen estar interesados en incorporarse como miembros del FLAR, pero con aportes de capital inferiores a los establecidos. Ello por cuanto, según se ha reiterado en diversas ocasiones, uno de los objetivos fundamentales dentro de la proyección estratégica del FLAR es la ampliación de su membresía. En tal caso, los sistemas de votación existentes podrían llevar a esquemas de decisión con algunas inconsistencias. La ampliación de la membresía con otros países latinoamericanos y del Caribe es un aspecto clave para el FLAR por cuanto no sólo permitiría el fortalecimiento patrimonial de la entidad, sino que además sería un excelente mecanismo para la diversificación de riesgos y permitiría a los países miembros contar con una mayor presencia institucional en los foros internacionales. Se definió en esa ocasión que los montos mínimos de capital para nuevos países que pudieran estar interesados en adherirse al FLAR, serían de USD125 millones y USD250 millones dependiendo de la dimensión económica del respectivo país, según se defina en cada ocasión particular. Mediante Acuerdo Número 259 del 8 de Abril de 2002, el Directorio elevó a la Asamblea de Representantes la reforma del Convenio Constitutivo en materia de votación, en lo pertinente de los Artículos 14 y 21; y del Reglamento de la Asamblea de Representantes, en su artículo 17 y demás normas concordantes. La Asamblea aprobó la propuesta del Directorio mediante Acuerdo No. 110 del 9 de abril de 2002, con lo cual la respectiva reforma quedó debidamente formalizada. 2

4 Sin embargo, tal como quedó aprobada la Reforma Estatutaria y Reglamentaria, ésta introdujo algunos elementos que, a juicio de la Administración, lejos de favorecer la incorporación de nuevos países, podrían resultar contraproducentes para tal objetivo. Los dos aspectos que se considera deberían ser revisados son los siguientes. Primero, se introdujo el concepto de capital pagado en vez del de capital suscrito como criterio para definir el poder de voto en el Directorio y en la Asamblea de Representantes. Segundo, se excluyó cualquier posibilidad de que nuevos países miembros con aportes de capital inferiores a los establecidos puedan contar con algún poder de voto en la Asamblea. Aunque ello podría ser razonable en el caso del Directorio, consideramos que en el caso de la Asamblea, órgano por lo demás de carácter universal, representa una restricción demasiado estricta. Si bien el otorgamiento de un poder de voto igualitario en presencia de aportes desiguales de capital podría ser desproporcionado, también lo es el hecho de que tales países no tengan posibilidad de participar y votar en la Asamblea con alguna capacidad decisoria. 2. Ajustes propuestos a la reforma del sistema de votación 2.1 Fundamentos por las cuales se considera necesario revisar los acuerdos aprobados De acuerdo con la reforma del sistema de votación recientemente adoptado, el ejercicio del voto y derecho a silla de los nuevos miembros en los órganos de administración colegiados se sujeta al aporte efectivo de capital dentro de los montos que correspondan según su dimensión económica. Al fijarse en el FLAR como condición para tener derecho a un (1) voto y silla a nivel de Directorio y Asamblea, el contar con un capital pagado de USD 125 millones o de USD 250 millones, deja a los países con aportes de capital pagados inferiores a esos mínimos sin poder de voto alguno, aún en el caso de que los países adherentes hayan suscrito dichos montos mínimos. Esta situación se presenta tanto para los nuevos miembros que hayan suscrito un capital inferior al mínimo como para aquellos que, habiendo suscrito los montos mínimos establecido, hayan acordado un determinado calendario de pago de su capital. Aunque se contempla la posibilidad de que dichos países puedan adherirse, temporal o permanentemente a cualquiera de las sillas representadas en dichos órganos, en el caso del FLAR ello no implica ninguna diferencia particular ni en el poder de voto ni en la representación de dicha silla. Al comparar los esquemas de votación adoptados por el FLAR y el FMI, en ambos casos el esquema de sillas tiene el propósito de limitar el número de participantes en los órganos 3

5 colegiados, y su asignación se hace en función del aporte de capital o cuota de cada miembro. Sin embargo, el régimen del FMI se diferencia en el hecho que opta por una fórmula mediante la cual quien no alcance por si solo a completar la cuota requerida para conformar una silla, no queda por ese hecho excluido de participar a través de su voto proporcional en las decisiones de los órganos de administración colegiados. Dicho mecanismo no ha significado la exclusión de la participación de algún Estado miembro en la elección del Directorio Ejecutivo ni en los esquemas de votación de dicho órgano. A diferencia del FMI y de los demás organismos multilaterales que han optado por esquemas de voto ponderado, en el FLAR el derecho a voto o silla está sujeto por entero al pago efectivo de capital, cerrando de plano al país adherente la posibilidad de acceder a tal reconocimiento, incluso en aquellos casos cuando hubiera mediado su expresa voluntad y compromiso formal de suscribir el capital en el monto requerido para acceder a tal derecho. 2.2 Participación de todos los países miembros en la Asamblea de Representantes En la reforma recientemente aprobada respecto al sistema de votación, se dio de manera indiscriminada el mismo tratamiento a la participación en el Directorio y en la Asamblea. Se considera que es importante distinguir uno y otro órgano, dado que estos se diferencian no sólo por la calidad de sus miembros, sino también por su carácter, así como por las atribuciones que les competen. En efecto, mientras el Directorio es una instancia a la que concurren los Gobernadores de los Bancos Centrales o sus delegados especiales, la Asamblea ostenta una composición gubernamental, toda vez que en ella participan los Ministros de Hacienda o Finanzas o el correspondiente que señale el gobierno de cada uno de los países miembros. Desde el punto de vista funcional, el Directorio tiene la atribución de presentar propuestas a la Asamblea en materias tan relevantes como las políticas a las que debe ajustarse el otorgamiento del crédito para fortalecer la integración económica regional y subregional; la distribución de utilidades y constitución de reservas; los aumentos de capital; la modificación de los límites y plazos de los créditos de balanza de pagos y, cualquier modificación al Convenio Constitutivo. Al extenderse a la Asamblea de Representantes los mismos condicionamientos que en materia de votación se establecen para el Directorio, los países adherentes cuyos aportes no alcanzan los aportes de capital establecidos, quedan por ese hecho impedidos para pronunciarse en un órgano de carácter universal y ente decisorio de última instancia, efecto que no resulta compatible con la práctica generalizada. Siguiendo con el ejemplo del FMI, al igual que en la mayor parte de organismos multilaterales, se ha diferenciado el esquema de votación de manera tal que el sistema de sillas aplica exclusivamente al Directorio, al paso que en la Junta de Gobernadores (máximo órgano), asimilable a la Asamblea de Representantes del FLAR, se reconoce el voto autónomo de cada miembro, sin excepción, cuyo ejercicio se efectúa de manera diferenciada. 4

6 Dentro de este espíritu, el literal a) de la sección 2. del Artículo XII del Convenio Constitutivo del FMI dispone: La Junta de Gobernadores estará formada por un gobernador titular y un suplente nombrados por cada país miembro en la forma que éste determine. A su turno el literal e) de la misma norma señala : e) Cada gobernador tendrá derecho a emitir el número de votos asignados (...) al país miembro que lo haya nombrado. Es evidente entonces, que mientras a nivel del Directorio el sistema de sillas tiene por objeto limitar el número de Directores, tal efecto no resulta compatible con la Asamblea de Representantes, dado el carácter eminentemente universal de ésta y las competencias que le son propias. Tal diferenciación denota el interés superior en que el máximo órgano aglutine y acoja a la totalidad de los miembros de la institución sin distingo de ninguna clase, lo que eleva a la Asamblea al carácter de instancia suprema y foro natural de acceso abierto al que se concurre a la toma de decisiones en el ejercicio de derechos fundamentales que trascienden la esfera de los derechos simplemente patrimoniales. Se considera esencial que en todo ente asociativo se permita el acceso directo y proporcional de todos sus miembros a su máximo órgano, como hasta hace poco lo consagraba el Convenio Constitutivo del FLAR. Desde luego que, de persistir esta condición afectaría el interés de quien aspire a integrarse. Para el logro de tal propósito se considera procedente que en el caso particular de la Asamblea se reconozca un esquema de voto diferenciado, en función de los niveles de capitalización a los que se haya comprometido, pero que al mismo tiempo le imponga algunas limitaciones en cuanto a su capacidad de veto y toma de decisiones trascendentales. De esta forma no se crearía un desincentivo para que la incorporación de nuevos miembros y por el contrario, más bien estimularía a que los países que se vayan incorporando reduzcan los plazos para el pago de sus aportes de su capital y elevarlos a los niveles mínimos establecidos para tener pleno poder de voto. 2.3 Propuesta de asignación de poder de voto en la Asamblea en función de los aportes suscritos de capital: La propuesta de voto diferenciado que se detalla a continuación tiene la característica de que preserva el poder de decisión de los actuales, salvaguarda los derechos de potenciales nuevos miembros con aportes de capital menores que los exigidos para ejercer el derecho de voto. Al mismo tiempo evita incurrir en la falacia de que quienes no tienen capacidad de votar en el Directorio puedan eventualmente bloquear en la Asamblea decisiones que el Directorio le someta a consideración. 5

7 3. Cambios que se proponen en el presente documento Con base en las consideraciones precedentes, la propuesta actual es la siguiente: 3.1 Restauración del sistema de voto universal para la Asamblea Modificar el artículo 14 del Convenio Constitutivo y readecuar aquellos que resulten pertinentes en la siguiente forma Artículo actual: Artículo 14.- La Asamblea estará constituida por los Ministros de Hacienda o Finanzas o el correspondiente que señale el Gobierno de cada uno de los países miembros. Cada representante tendrá derecho a un voto. El cual se sustituye por el siguiente texto: Artículo 14.- La Asamblea estará constituida por los Ministros de Hacienda o Finanzas o el correspondiente que señale el Gobierno de cada uno de los países miembros. Cada representante de un país cuyo capital suscrito se ajuste a los mínimos establecidos en el artículo...tendrá derecho a un voto. Para aquellos miembros cuyo capital suscrito sea inferior a los mínimos establecidos pero superior al 50% de dichos mínimos, tendrán un poder de medio (0.5) voto. Para aquellos miembros con capital suscrito igual o inferior al 50%, se les asignará un poder de un cuarto (0.25) voto. Un sistema de votación como este se considera más adecuado por varias razones: 1. No rompe con el principio de universalidad del órgano, al otorgar poder de voto a todos los países miembros. 2. Limita el poder de veto de los países con participaciones de capital por debajo de los niveles mínimos establecidos 3. Crea un sistema de incentivos virtuosos para que los países aceleren los procesos de pago de capital o decidan incrementar sus suscripciones a los niveles mínimos establecidos. En el anexo se presenta un análisis de casos críticos en donde se evalúa el poder veto que tendrían los países en caso de optarse por esta recomendación. 6

8 3.2 Propuesta para la sustitución del concepto de capital pagado por el de capital suscrito Se considera conveniente tener en cuenta el capital suscrito y no el capital pagado para acceder a voto y silla a nivel de Directorio y Asamblea. Esta fue la práctica que se aplicó en el pasado en el caso particular de la incorporación de Costa Rica, quien entró como miembro de pleno derecho con independencia de los niveles pagados de su capital. El adoptar este criterio se considera equitativo pues al momento de fijarse por parte de la Asamblea de Representantes el cronograma de pago del capital suscrito del adherente, se le impone a éste una obligación cierta, que por virtud del principio de reciprocidad debe dar origen a derechos correlativos, uno de los cuales, quizás el más importante políticamente, es el voto. El pago diferido del capital (suscripción), tan solo debe incidir en el ejercicio correlativo de aquellos derechos de igual naturaleza, es decir de carácter patrimonial, como en efecto ocurre con la participación proporcional en las utilidades o con la determinación del monto de acceso a los cupos de crédito en función del capital pagado, pero sin afectación de los derechos políticos cuya índole es diferente. Este ajuste representa importantes ventajas en la medida en que no solo guarda correspondencia con el espíritu de la reforma recientemente introducida al sistema de votación, sino que también constituye un estímulo para la membresía, toda vez que no condiciona el ejercicio del voto al pago efectivo del capital, al reconocer para los efectos pertinentes el compromiso de suscripción adquirido por el Estado adherente. Es relevante señalar además que esta recomendación coincide con lo expresado recientemente sobre el particular por un potencial adherente del área centroamericana. Con sujeción a lo expuesto, en el siguiente cuadro se presenta de manera esquemática la propuesta que con relación al ejercicio del voto y derecho a silla en el Directorio: SISTEMA ACTUAL PROPUESTA El capital pagado mínimo que los países de dimensión económica grande deben aportar, para tener derecho a un (1) voto y silla a nivel de la Asamblea y del Directorio, será de doscientos cincuenta millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD oo), El capital suscrito mínimo que los países de dimensión económica grande deben aportar, para tener derecho a un(1) voto y silla a nivel del Directorio, será de doscientos cincuenta millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD oo), 7

9 El capital pagado mínimo que los países de dimensión económica pequeña deben aportar, para tener derecho a un(1) voto y silla a nivel de la Asamblea y del Directorio, será de ciento veinticinco millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD oo), El capital suscrito mínimo que los países de dimensión económica pequeña deben aportar, para tener derecho a un(1) voto y silla a nivel del Directorio, será de ciento veinticinco millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD oo), Aquellos países que alcancen un capital pagado superior a doscientos cincuenta millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD ,000.oo), dispondrán en todo caso de un (1) voto y por consiguiente de una silla, tanto en el Directorio como en la Asamblea. Aquellos países que alcancen un capital suscrito superior a doscientos cincuenta millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD ,000.oo), dispondrán en todo caso de un (1) voto y por consiguiente de una silla, en el Directorio. En caso de que el aporte individual de los países de dimensión económica pequeña esté por debajo de los límites señalados, éstos podrán conformar una silla conjuntamente con otros países adherentes, siempre y cuando los respectivos capitales pagados sumen el capital mínimo necesario para obtener un(1) voto a nivel de Asamblea y Directorio. En caso de que el capital suscrito de los países de dimensión económica pequeña esté por debajo de los límites señalados, éstos podrán conformar una silla en el Directorio conjuntamente con otros países adherentes, siempre y cuando los respectivos capitales suscritos sumen el capital mínimo necesario para obtener un(1) voto. En caso de que el aporte de capital de los países de dimensión económica pequeña no alcance el derecho a una silla, estos podrán adherirse temporalmente a cualquiera de las sillas que representan a los actuales seis Estados miembros del FLAR. En caso de que el capital suscrito de los países de dimensión económica pequeña no alcance el derecho a una silla en el Directorio, estos podrán adherirse temporalmente a cualquiera de las sillas que representan a los actuales seis Estados miembros del FLAR. Se establece que los Estados miembros fundadores y Costa Rica detentarán el derecho a una silla y por ende a un voto, tanto en el Directorio como en la Asamblea del FLAR, de manera permanente. Se establece que los Estados miembros fundadores y Costa Rica detentarán el derecho a una silla y por ende a un voto, en el Directorio del FLAR, de manera permanente. 8

10 Es entendido que cada país definirá un cronograma de pago del capital suscrito que deberá ser aprobado por la Asamblea. Es de competencia del Directorio, en cada caso, calificar al Estado adherente si corresponde a la categoría de dimensión económica grande o de dimensión económica pequeña. Es entendido que cada país definirá un cronograma de pago del capital suscrito que deberá ser aprobado por la Asamblea. Es de competencia del Directorio, en cada caso, calificar al Estado adherente si corresponde a la categoría de dimensión económica grande o de dimensión económica pequeña. 9