EL CAMBIO CLIMÁTICO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

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1 EL CAMBIO CLIMÁTICO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

2 Copyright 2006 SEMARNAT - Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales PNUMA - Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente DESCARGO DE RESPONSABILIDAD Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los autores y no son necesariamente las del PNUMA, SEMARNAT o sus representantes. El contenido de este volumen no refleja necesariamente los puntos de vista o políticas de los organismos. Las designaciones empleadas y la presentación de los temas no implican la expresión de opinión alguna por parte del PNUMA, SEMARNAT o sus representantes o de sus organismos acerca de la condición jurídica de ningún país, territorio, ciudad o área de sus autoridades, o con respecto a la delimitación de sus fronteras o de sus límites. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente ISBN X CRÉDITOS PNUMA / ORPALC Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Oficina Regional para América Latina y el Caribe SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales CITMA Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de Cuba Universidad de Sao Paulo, Brasil Unidad de Cambio Climático, Ministerio de Salud y Medio Ambiente de Argentina El presente documento fue coordinado por Jose Alberto Garibaldi, Director, ENERGEIA y Orlando Rey Santos, Director, Direccion de Medio Ambiente de Cuba. Se sustenta en una version preliminar concluida en el año 2004, elaborada e integrada por Jose Alberto Garibaldi, Maricela Mejia, y Antonio Perez (ENERGEIA), con aportes sustantivos de Orlando Rey, Gylvan Meyra da Filho (Universidad de Sao Paulo), Fabio Feldman (Fabio Fedman Consultores, Sao Paulo), y Hernan Carlino (Ministerio de Salud y Ambiente, Argentina). Fernando Tudela (Subsecretario, SEMARNAT) y Adrian Fernandez (Director, INE), coordinaron su edicion. Dicha version se apoyo en los resultados de un taller organizado por la SEMARNAT y el PNUMA en la ciudad de Mexico en Julio del 2004, que conto con la participacion de expertos de 5 paises de America Latina y el Caribe. La presente version resulta de una ampliacion y revision realizadas por los Sres. Orlando Rey Santos y Omar Rivero Rosario, Director y funcionario, respectivamente de la Dirección de Medio Ambiente del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente en la Habana, Cuba, en el 2006.

3 Índice 3 Presentación... 5 Introducción... 7 CAPÍTULO I EL CONTEXTO GENERAL El cambio climático: problema ambiental de carácter global Efectos del cambio climático América Latina y el Caribe en el contexto global del cambio climático CAPÍTULO II EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN Los fundamentos científicos El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) El Protocolo de Kyoto Después de Kyoto La Región en las negociaciones CAPÍTULO III LAS EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO América Latina y el Caribe en el Mundo Las emisiones de GEI a nivel global La contribución de América Latina y el Caribe a las emisiones de GEI Principales fuentes de emisiones de GEI en la Región CAPÍTULO IV IMPACTOS Y VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA REGIÓN Los impactos en la Región Vulnerabilidad en el Caribe El Impacto sobre los sistemas humanos Algunas consideraciones finales CAPÍTULO V TENDENCIAS Y RETOS Tendencias y retos a nivel global Tendencias y retos en la Región El crecimiento económico y las emisiones de CO Tendencias de las emisiones Uso del suelo Actividades agropecuarias Bosques y selvas Energía y economía Los retos de las energías renovables Uso y consumo de energía. Indicadores generales Avances tecnológicos y cambio climático... 75

4 4 CAPÍTULO VI LA MITIGACIÓN Y LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO RESPUESTAS DE LA REGIÓN Política ambiental e institucionalidad La adaptación al cambio climático en América Latina y el Caribe El manejo de los recursos hídricos La mitigación del cambio climático en América Latina y el Caribe El caso de Brasil El caso de México El caso de Uruguay: Éxito en la captura de carbono El caso de Colombia: transporte público en Bogotá Las energías renovables en la Región El Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) Ventajas competitivas de los proyectos MDL en actividades de Uso, de Uso de Suelo y Forestería (LULUCF) en Latinoamérica, cambio frente a otras regiones Consideraciones finales CAPÍTULO VII PROYECCIONES Y ESCENARIOS Proyecciones Escenarios Escenario de mercado no regulado Escenario de reformas Escenario de las grandes transiciones CAPÍTULO VIII HACIA UN ESQUEMA DE COOPERACIÓN REGIONAL El marco institucional para la cooperación regional El Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe La Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (ILACDS) Acuerdos e iniciativas regionales y subregionales relevantes La Subregión Andina Centroamérica El Caribe Insular La ACCC (Planificación caribeña para la adaptación al cambio climático) y el Centro Regional de Cambio Climático Proyecto Piloto (Centroamérica, México y Cuba), para elaborar un Marco de Políticas de Adaptación El Programa Latinoamericano del Carbono (PLAC) La Iniciativa de Aire Limpio en Ciudades de América Latina (IAL-CAL) Otros Acuerdos e iniciativas relevantes a la Región La Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático El Fondo Prototipo de Carbono Acrónimos / Abreviaturas Referencias bibliográficas

5 Presentación 5 La percepción del cambio climático como uno de los problemas ambientales predominantes en el siglo XXI se ha venido reforzando en todo el mundo en los últimos años. Nuevas y crecientes evidencias del efecto de las interacciones del hombre con el medio ambiente se revelan ante nosotros en forma del deshielo en las regiones polares, sequías inusitadas, lluvias torrenciales, huracanes, ciclones de alta intensidad y todo tipo de fenómenos irregulares que amenazan con cambiar bruscamente los patrones climáticos de la tierra, con efectos sin precedentes sobre los ecosistemas, la economía, la sociedad y para la propia sobrevivencia de la especie humana. La Región de América Latina y el Caribe se enfrenta a la amenaza del cambio climático sobre la base de características ambientales peculiares, en tanto en ella se localizan algunos de los países con mayor disponibilidad de agua dulce o mayor biodiversidad del planeta. Muchos países de la Región presentan niveles muy altos de vulnerabilidad frente a fenómenos climáticos extremos, capaces de desencadenar desastres que comprometan su proceso de desarrollo. Tal es el caso de los Pequeños Estados Insulares del Caribe, cuyas características les confieren una alta vulnerabilidad. Estas particulares condiciones contribuyen a explicar por qué la Región ha desempeñado un papel muy destacado en los procesos multilaterales de negociación relacionados con el cambio climático y por qué hoy se inserta con reconocible fuerza en las acciones que se desarrollan bajo el Protocolo de Kyoto y en particular, en el Mecanismo para un Desarrollo Limpio. Para ampliar y profundizar en este papel, es necesario conocer en qué medida contribuye la Región a la conformación del problema climático mediante sus emisiones de gases de efecto invernadero, cómo puede verse afectada por los impactos del cambio climático, qué acciones, políticas, medidas y estrategias han venido adoptando los países de la Región para hacerle frente, cuáles son los escenarios y las perspectivas a corto y mediano plazos, cómo identificar oportunidades de cooperación regional para enfrentar un desafío global que nos afecta a todos y de qué modo las iniciativas y acciones adoptadas en la Región pueden contribuir a enfrentar el problema del cambio climático a escala global. El presente documento, resultado de una iniciativa impulsada por el Gobierno de México a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y por la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA/ORPALC), contó con una versión preliminar concluida en noviembre del 2004, misma que fue presentada en ocasión de la Décima Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrada en Argentina entre el 6 y el 17 de diciembre de De entonces a la fecha, la versión preliminar recibió un importante número de actualizaciones y precisiones que posibilitan y justifican la preparación de esta nueva edición. Hemos empleado como fuentes primordiales de información a la propia Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y otros organismos y agencias del sistema de Naciones Unidas, tanto internacionales, como regionales. No obstante, vale advertir que el contenido de este documento proviene de fuentes muy diversas y no cuenta con una validación expresa por parte de los países de la Región. Las posiciones y recomendaciones incluidas en el texto no representan necesariamente los puntos de vista oficiales, ni comprometen las posiciones que cada país pueda adoptar en las negociaciones relativas al cambio climático.

6 6 Como representantes de las instituciones que coauspiciaron este esfuerzo, aspiramos, a que esta publicación, hoy enriquecida y actualizada, resulte de utilidad como referente informativo, ofrezca ideas y opciones para la acción y refuerce las perspectivas de cooperación regional, en un ámbito que el Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, ha identificado en repetidas ocasiones como prioritario. Finalmente un reconocimiento al Ingeniero Alberto Cárdenas Jiménez, ex Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México, quien fuera gestor, en 2004, de la versión preliminar de este documento RICARDO SÁNCHEZ SOSA JOSÉ LUIS LUEGE TAMARGO Director de la Oficina Regional Secretario de Medio Ambiente y para América Latina y el Caribe. Recursos Naturales de México Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Agradecimiento a ALBERTO CÁRDENAS JIMÉNEZ México, marzo 2006

7 Introducción 7 El presente trabajo consta de ocho capítulos y la correspondiente referencia a la bibliografía consultada. El capítulo inicial nombrado El Contexto General, procura una ubicación general del lector en la problemática global del cambio climático. Consta de tres secciones, que tratan sucesivamente del cambio climático como fenómeno global, los efectos del cambio climático y la Región de América Latina y el Caribe en este contexto. Si bien algunas de las cuestiones aquí tratadas pueden ser del conocimiento de las personas involucradas nacional o internacionalmente en las acciones relativas al cambio climático, se han tenido en cuenta los requerimientos de un amplio sector de lectores. El capítulo segundo se ocupa de El Proceso de Negociación y bajo el mismo, se aborda, de forma resumida, el camino que condujo sucesivamente a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y a su Protocolo de Kyoto, caracterizándose momentos decisivos de este proceso de negociación. En la parte final del Capítulo, se presenta un acercamiento muy preliminar al modo en que hoy se proyectan las posibles negociaciones, a manera de expectativas, una vez que concluya el primer período de compromisos ( ), del cual se ocupa el Protocolo de Kyoto. Tambien se comenta el modo en que la Región de América Latina y el Caribe se involucra y participa hoy del curso de las negociaciones. Las emisiones de gases de efecto invernadero son abordadas en el tercer capítulo, el que se centra en primer término, en caracterizar las emisiones de estos gases a nivel global y posteriormente lleva este análisis a la Región de América Latina y el Caribe, a fin de evaluar su contribución relativa al calentamiento global. Las materias del cuarto capítulo son Impactos y Vulnerabilidad al cambio climático en la Región y en él se ofrece una caracterización de la Región que amplía la ya iniciada en el Capítulo I, a fines de facilitar el entendimiento de los impactos del cambio climático, el cual se expresa en directa relación con la vulnerabilidad de nuestros países, entre los cuales muestran una particular sensibilidad los Pequeños Estados Insulares. El capítulo quinto, Tendencias y Retos, presenta las propensiones más significativas que observan las principales fuerzas conductoras y se indican los grandes retos frente a ellas. El sexto capítulo se ocupa de la Mitigación y Adaptación; Respuestas de la Región, y aborda las estrategias que esta zona ha desarrollado hasta la fecha para mitigar sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y para adaptarse frente a los impactos previsibles del cambio climático. En su parte final, este Capítulo presenta experiencias exitosas de la Región en materia de mitigación y adaptación al cambio climático. En el séptimo capítulo se avanza una propuesta de Perspectivas y Escenarios, teniendo en cuenta el comportamiento de las principales fuerzas conductoras del cambio climático y se incursiona en los posibles escenarios climáticos de acuerdo con tres de los cuatro escenarios propuestos por el último informe sobre América Latina y el Caribe. Perspectivas del Medio Ambiente (2003), comúnmente conocido como GEO 3. Finalmente, el octavo capítulo Hacia un Esquema de Cooperación Regional en Cambio Climático, muestra los actuales y aún insuficientes avances en lo que a la cooperación regional se refiere y esboza algunas recomendaciones para incrementarla y fortalecer el peso de la Región en las negociaciones internacionales. No será fácil cumplir el objetivo último de la CMNUCC, en el sentido de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, pues ello implica imponer condiciones al crecimiento económico. Los países en desarrollo y los menos adelantados, en primera instancia, tienen que satisfacer los requerimientos de desarrollo social y bienestar de sus ciudadanos, para lo cual es indispensable un crecimiento económico que, aún sobre bases sostenibles, debe conllevar a un incremento de las emisiones de GEI. Por consiguiente, es muy importante que los países de América Latina y el Caribe, desarrollen estrategias apropiadas para posicionarse en la definición de compromisos, mecanismos e instrumentos para cumplir los objetivos y alcanzar las metas de la CMNUCC, de modo que puedan conciliar de forma armónica las exigencias del desarrollo, la protección de la salud y la vida humana y la conservación del medio ambiente

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9 CAPÍTULO I El contexto general

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11 Capítulo I. El contexto general 1.1. El cambio climático: problema ambiental de carácter global 1 1 Las informaciones generales sobre cambio climático que aparecen en esta sección y en la siguiente sobre los Efectos del Cambio Climático, han sido tomadas en lo esencial de los documentos producidos por la CMNUCC, en particular de la Carpeta de Información sobre el Cambio Climático, actualizada en julio de 2003 sobre la base de la publicación del IPCC Climate Change: Assessment report and current activities under the UN Framework Convention on Climate Change, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Secretaría sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y patrocinado también por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional e Investigaciones, la Organización Meteorológica Mundial y la Organización Mundial de la Salud. 2 Los halocarbonos son compuestos mayormente de origen antrópico que contienen carbono y halógenos como cloro, bromo, flúor y a veces hidrógeno; a este grupo pertenecen los clorofluorocarbonos (CFC), los hidroclorofluorocarbonos (HCFC) y los hidrofluorocarbonos (HFC). 3 El factor que más contribuye al efecto invernadero es el vapor de agua, si bien su presencia en la atmósfera no está determinada por la actividad humana. La Tierra, al calentarse bajo el influjo de la energía solar que atraviesa su atmósfera, devuelve parte de esta energía al espacio en forma de radiación infrarroja. Los GEI en la atmósfera impiden que la radiación infrarroja escape directamente de la superficie al espacio, en tanto esta radiación no puede atravesar directamente el aire como la luz visible. Los principales gases de efecto invernadero (en adelante GEI) son el vapor de agua, el dióxido de carbono, el ozono, el metano, el óxido nitroso, los halocarbonos 2 y otros industriales creados por el hombre. Si bien estos gases en su conjunto representan menos del 1% de la composición de la atmósfera, cumplen la vital función de producir el efecto invernadero natural, gracias al cual existe la vida en el planeta tal y como la conocemos. De esta manera, el problema no radica en la existencia y comportamiento de estos gases, que resultan esenciales para la vida, sino en el hecho de que los principales GEI (posiblemente con la excepción del vapor de agua 3 ) están aumentando como resultado directo de la actividad humana, en particular las emisiones de dióxido de carbono principalmente de la combustión de carbón, petróleo y gas natural, el metano y el óxido nitroso debido esencialmente a la agricultura, la descomposición de la materia orgánica y a los cambios en el uso de la tierra, el ozono generado por los escapes de los automotores y otras fuentes 4, y los gases industriales de vida prolongada tales como los clorofluorocarbonos (CFC), los hidrofluorocarbonos (HFC) y los hidrocarburos perfluorados (PFC). De esta forma, el efecto invernadero natural es sobrepasado por el impacto de la actividad humana. El dióxido de carbono es actualmente responsable de más del 60% del efecto de invernadero ampliado, es decir, del efecto agregado por la actividad humana. Este gas se da naturalmente en la atmósfera pero la combustión de carbón, petróleo y gas natural está liberando el carbono almacenado en estos combustibles fósiles a una velocidad sin precedentes. 5 Análogamente, la deforestación libera el carbono almacenado en los árboles. Las emisiones anuales actuales ascienden, por este concepto, a más de 23 mil millones de toneladas métricas de dióxido de carbono, o sea casi el 1% de la volumen total de dióxido de carbono de la atmósfera. En la más sistemática secuencia de mediciones, correspondiente a las del Observatorio de Mauna Loa, Hawai, la concentración máxima de CO 2 alcanza ya el nivel de 380 ppm. Esta concentración la más alta en varios cientos de miles de años es 100 ppm superior a la que correspondería en la ausencia de intervención humana en la atmósfera global. En sentido contrario, los bosques, cuando son conservados, actúan como sumideros de carbono. Los niveles de metano ya han crecido en un factor de dos y medio durante la era industrial. 4 El ozono (03) es el principal oxidante fotoquímico presente en la atmósfera. La naturaleza del ozono forma parte integrante de la composición química de la estratosfera, cumpliendo con la importante función de proteger la superficie de la Tierra de los rayos ultravioleta provenientes de la radiación solar. Sin embargo, la presencia del ozono en la capa baja de la atmósfera (llamada troposfera) donde se desarrolla la vida de la mayoría de los organismos se debe a la transformación que sufren los hidrocarburos y óxidos de nitrógeno por medio de reacciones fotoquímicas. 5 Los niveles de dióxido de carbono parecen haber variado en menos del 10% durante los 10 mil años que precedieron a la industrialización. Sin embargo, en los 200 años que siguieron a 1800, los niveles se han elevado a más del 30%. Aún cuando la mitad de las emisiones de dióxido de carbono producidas por la actividad humana es absorbida por los océanos y la vegetación terrestre, los niveles atmosféricos siguen aumentando en más del 10% cada 20 años. 11

12 12 Las principales nuevas fuentes de este poderoso gas de invernadero son la agricultura, en particular los arrozales inundados y la expansión de la cría de ganado. También contribuyen las emisiones del vertido de desechos y las fugas de la extracción de carbón y producción de gas natural. El metano de las emisiones arriba mencionadas contribuye actualmente en un 20% al efecto invernadero ampliado. El rápido aumento del metano comenzó más recientemente que el del dióxido de carbono, pero la contribución del primero se le ha ido poniendo a la par rápidamente. Sin embargo, el metano tiene un tiempo de vida atmosférico efectivo de sólo doce años, mientras que el dióxido de carbono persiste durante un periodo mucho más prolongado. El óxido nitroso, una serie de gases industriales y el ozono, contribuyen al restante 20% del efecto invernadero ampliado. Los CFC se están estabilizando debido a los controles de emisiones introducidos en el marco del Protocolo de Montreal para proteger la capa del ozono estratosférico; sin embargo, los niveles de gases de vida prolongada como los HFC, los PFC y el hexafloruro de sulfuro están en aumento. Si bien los niveles de ozono estratosférico están disminuyendo, los niveles de este gas se están elevando en algunas regiones en la capa inferior de la atmósfera, debido a la contaminación del aire. Las emisiones de GEI producidas por el hombre ya han perturbado el balance mundial de energía en cerca de 2,5 watts por metro cuadrado. Esto equivale aproximadamente a 1% de la energía solar entrante neta que dirige el sistema climático y representa la energía liberada por la combustión de 1,8 millones de toneladas de petróleo cada minuto, o dicho de otro modo, 100 veces más el ritmo mundial de consumo comercial de energía. En sentido contrario, los aerosoles creados por el hombre tienen un efecto de enfriamiento general. Las emisiones de sulfuros de las centrales de energía alimentadas con carbón o petróleo y la combustión de material orgánico, producen partículas microscópicas que pueden reflejar la luz del sol devuelta en el espacio y afectar también a las nubes. El enfriamiento resultante contrarresta en parte el calentamiento de invernadero. Sin embargo, estos aerosoles permanecen en la atmósfera durante un periodo relativamente corto, comparado con los GEI de vida prolongada, por lo cual su efecto de enfriamiento está localizado Efectos del cambio climático Los modelos climáticos estiman que la temperatura media mundial ha de aumentar entre 1,4 y 5,8º C (2,5 10,4º F) para el año Esta proyección utiliza como año de referencia 1990 y parte de la base de que no se adopten políticas para reducir al mínimo las causas del cambio climático. También toma en cuenta las respuestas climáticas y los efectos de los aerosoles, tal como se entienden actualmente. Al mismo tiempo, estamos sujetos a cierto grado de cambio climático debido a las emisiones pasadas, hoy acumuladas en la atmósfera. El clima no responde inmediatamente a las emisiones; por consiguiente, ha de seguir cambiando durante cientos de años, aún cuando las emisiones de GEI se reduzcan y los niveles de contaminación atmosférica dejen de aumentar. Algunos efectos importantes del cambio climático, tales como los aumentos previstos de la temperatura media del planeta y del nivel del mar, llevarán incluso más tiempo para manifestarse en toda su extensión. El clima varía naturalmente (variabilidad climática), lo que hace difícil identificar los efectos del aumento de los GEI. Sin embargo, un conjunto cada vez mayor de observaciones permite actualmente presentar un panorama más claro del calentamiento mundial. Por ejemplo, las pautas de las tendencias de temperatura en los últimos decenios se ajustan a las pautas de calentamiento por GEI previstas por los modelos. Es poco probable que estas tendencias obedezcan completamente a las causas conocidas de la variabilidad natural del clima. Se advierte, sin embargo, que persisten muchas incertidumbres. El cambio climático probablemente habrá de tener un efecto significativo en el medio ambiente mundial. En general, cuanto más rápido cambie el clima, mayor será el riesgo de daños. Se prevé que el nivel medio del mar pudiese aumentar entre 9 y 88 cms para el año 2100, causando inundaciones en las zonas de tierras bajas así como otros daños. Entre otros efectos, podrían mencionarse un aumento de las precipitaciones mundiales y cambios en la gravedad o frecuencia de los episodios o eventos climáticos extremos. Las zonas climáticas podrían desplazarse hacia los polos y verticalmente, perturbando los bosques, desiertos, praderas y otros ecosistemas, así como las especies que en ellos habitan, algunas de las cuales podrían extinguirse. Las afectaciones a las pautas

13 6 Los resultados de la referida encuesta se pueden consultar en: UNEP: Global Environmental Outlook 2000, Earthscan, Londres, 1999 Capítulo 4: Future Perspectives, p 333 y ss. 7 En la más sistemática secuencia de mediciones, correspondiente a las del Observatorio de Mauna Loa, Hawai, la concentración máxima de CO 2 alcanza ya el nivel de 380 ppm. Esta concentración, la más alta en varios cientos de miles de años, es 100 ppm superior a la que correspondería en la ausencia de intervención humana en la atmósfera global. de precipitaciones y evaporación repercutirán en los recursos hídricos. Todos estos fenómenos negativos repercutirán sobre las actividades económicas, los asentamientos humanos y la salud humana. Las poblaciones pobres y menos favorecidas son las más vulnerables a las consecuencias negativas del cambio climático. La tabla 1 expone precisamente el conjunto de situaciones, donde variaciones y cambios climáticos de diversos tipos producen un conjunto de efectos de gran significación. Ejemplos de variabilidad climática y de episodios climáticos extremos. Una creciente preocupación mundial está acompañando a estos fenómenos. En los últimos años del siglo XX y en el contexto de la preparación del trabajo Perspectivas del Medio Ambiente 2000, promovido por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el Consejo Internacional de Uniones Científicas (ICSU, por sus siglas en inglés), a través de su Comité Científico para Problemas del Medio Ambiente (SCOPE, por sus siglas en inglés), se llevó a cabo una encuesta entre doscientos científicos de más de cincuenta países, tanto industrializados como en desarrollo. Esta encuesta se proponía identificar cuáles serían, a juicio de estos científicos, los principales problemas ambientales emergentes en el siglo XXI. Con amplio margen, el problema ambiental mencionado por el mayor número de expertos encuestados fue el cambio climático, seguido por asuntos de tanta relevancia como la escasez de agua dulce, la deforestación / desertificación y la contaminación del agua, entre otros 6. A ello ha contribuido la difusión del Tercer Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático ( ). El cambio climático es, sin duda, uno de los problemas ambientales globales más importantes del siglo XXI. La opinión pública internacional es cada vez más sensible a la amenaza que representa el calentamiento global, en particular por los impactos que puede tener en las poblaciones humanas, en sus economías y en el proceso de desarrollo en general. Aunque los estudios de prospectiva indican que los modos y grados en que el cambio climático impactará varían de una región a otra del planeta, existe la seguridad de que el saldo general será negativo. El impacto dependerá del desempeño de las naciones en el desarrollo de medidas de mitigación y adaptación América Latina y el Caribe en el contexto global del cambio climático 8 La Región de América Latina y el Caribe es una de las más ricas y variadas del planeta en muchos aspectos, siendo una región megabiodiversa. Se encuentra entre dos grandes océanos, el Atlántico y el Pacífico, cuenta con la mayor reserva hidrológica del planeta y posee un inmenso mosaico cultural. Pero también enfrenta problemas sociales muy serios en relación con la desigualdad y la pobreza y son muchas las dificultades para encontrar, en esta época de rápida globalización, pautas de desarrollo que conduzcan a una sostenibilidad capaz de responder a los retos sociales y ambientales del presente y para las generaciones futuras. A pesar de todas estas dificultades, los esquemas democráticos de gobierno han logrado avances muy importantes y la sociedad civil en la Región se encuentra en pleno fortalecimiento. La Región destaca por sus recursos naturales, sobre los cuales sobresale lo siguiente: En América Latina y el Caribe se concentran las reservas de tierras cultivables más grandes del mundo, estimadas en 576 millones de hectáreas y equivalentes a casi un 30% de su territorio de 1,995 millones de hectáreas. En 1998 los pastizales cubrían cerca del 80% de las tierras potencialmente agrícolas de la Región, y del 20% cultivado muy poco correspondía a cultivos permanentes. De un total de 1,900 millones de hectáreas de suelos degradados en el planeta, la Región ocupa el tercer lugar, después de Asia y África, con aproximadamente 8 Los datos generales sobre medio ambiente en la Región están tomados de GEO 3. Los datos relativos al clima de América Latina provienen de Impactos regionales del cambio climático: evaluación de vulnerabilidad. Capítulo 6, América Latina, Informe Especial. 1997, Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. 13

14 14 EJEMPLOS DE VARIABILIDAD CLIMÁTICA Y DE EPISODIOS CLIMÁTICOS EXTREMOS Cambios proyectados Efectos proyectados Temperaturas máximas más elevadas, más días calurosos y oleadas de calor en casi todas las zonas terrestres. Temperaturas mimas más elevadas y menos días fríos, días de heladas y días de frío en casi todas las zonas terrestres. Episodios de precipitaciones más intensas. Incidencia de defunciones y graves enfermedades en personas de edad y en la población rural pobre. Estrés térmico en el ganado y en la flora y fauna silvestre. Riesgo de daños a varios cultivos. Demanda de refrigeración eléctrica. Fiabilidad en el suministro de energía. Morbilidad y natalidad humana relacionadas con el frío. Riesgo de daños para varios cultivos. Distribución y actividad de algunas plagas y vectores de enfermedades. Demanda de energía calórica. Daños provocados por inundaciones, desprendimientos de tierra y avalanchas. Erosión del suelo. Las escorrentías de las inundaciones podría aumentar la carga de los acuíferos de algunas llanuras de inundación. Presión sobre los sistemas públicos y privados de socorro en caso de desastre y de seguro frente a inundaciones. Mayor deshidratación veraniega en la mayor parte de las zonas continentales interiores de latitud medio y riesgo asociado de sequía. Aumento de las intensidades máximas de los ciclones tropicales y de la intensidad de las precipitaciones medias y máximas. Intensificación de las sequías e inundaciones asociadas con El Niño en muchas regiones. Mayor variabilidad de las precipitaciones del monzón de verano en Asia. Mayor intensidad de las tormentas de latitud media. Rendimiento de los cultivos. Daños en los cimientos de los edificios provocados por la contracción del suelo. Riesgo de incendios forestales. Calidad y cantidad de los recursos hídricos. Riesgo para la vida humana, riesgo de epidemia de enfermedades infecciosas. Erosión costera y daños en los edificios de infraestructura de la costa. Daños en los ecosistemas costeros como los arrecifes de coral y los manglares. Productividad agrícola y de los pastizales en las regiones expuestas a la sequía y a las inundaciones. Potencial de generación eléctrica en las regiones expuestas a la sequía. Magnitud de las inundaciones y de las sequías y daños en las tierras templadas y tropicales de Asía. Riesgos para la vida y la salud humana. Pérdida de bienes materiales e infraestructura. Daños en los ecosistemas costeros. Claves: Aumento Ampliación Disminución Fuente: Basado en IPCC / Informe de evaluación.

15 el 16%. El impacto es relativamente mayor en Mesoamérica donde alcanza el 26% del total (63 millones de hectáreas) que en Sudamérica, donde afecta al 14% del total (casi 250 millones de hectáreas). En el año 2000 la Región tenía el 25% de las áreas boscosas del mundo (unos 964 millones de hectáreas). La proporción de áreas boscosas en la Región es mucho mayor que el promedio mundial: un 47% del territorio regional está cubierto de bosques, mientras que en el mundo la proporción es del 30%. Un 92% del bosque regional se encuentra en Sudamérica, principalmente en Brasil y Perú, que están entre los diez países del mundo que concentran las dos terceras partes de los bosques mundiales. Poco más del 1% del área bajo bosques en América Latina y el Caribe corresponde a plantaciones, de ellas casi la mitad en Brasil. La biomasa leñosa de América Latina y el Caribe es la más alta del mundo, superando en 17% el promedio mundial de 109 toneladas por hectárea. El 43% del total mundial se encuentra en Sudamérica, fundamentalmente en Brasil, donde está el 27 por ciento de ese total. En Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela se han identificado 190,000 de las 300,000 plantas vasculares conocidas en todo el planeta (un tercio del total mundial tan sólo en Brasil y Colombia). Estos seis países son parte del grupo de naciones que a escala mundial se han identificado como de megadiversidad biológica. En su conjunto, estas naciones albergan entre un 60 y un 70% de todas las formas de vida del planeta. América Latina y el Caribe forman una región rica en agua. Con sólo un 15% del territorio y un 8,4% de la población mundial, recibe el 29% de la precipitación y tiene una tercera parte de los recursos hídricos renovables del mundo. Sin embargo, existen marcadas diferencias en la dotación de agua y su disponibilidad a lo largo del territorio regional. Tres de sus principales zonas hidrográficas las cuencas del Golfo de México, el Atlántico sur brasileño y Paraná, Uruguay, La Plata, concentran un 40% de la población regional en un 25% del territorio, con sólo un 10% de los recursos hídricos totales. Muchas áreas en Mesoamérica, los Andes, el noreste brasileño y el Caribe, sufren carencia recurrente o crónica de agua. Estimaciones actuales indican que América Latina y el Caribe recibe un promedio de 1,556 milímetros de precipitación anual, considerablemente mayor que cualquier otra región del mundo. Los recursos hídricos renovables internos, compuestos por el flujo anual de aguas superficiales y la recarga de aguas subterráneas, alcanzan un total de 13,4 kilómetros cúbicos al año, la tercera parte de los recursos mundiales. Por habitante, ello representa 27,673 metros cúbicos, casi cuatro veces el promedio mundial. En lo que al clima respecta, se evidencian también un conjunto de elementos y patrones de identificación, que sumariamente se relacionan como sigue: Caracteriza a la Región su heterogeneidad, dada por su ubicación geográfica y geomorfología, conteniendo desde desiertos hiperáridos hasta bosques tropicales húmedos. La extensa porción central de América Latina está, en gran medida, caracterizada por condiciones tropicales húmedas; áreas importantes (e.g. Brasil) son propensas a sequías, inundaciones y heladas. La circulación atmosférica y las corrientes oceánicas son factores causales de la existencia de extensos desiertos en el norte de México, Perú, Bolivia y Argentina. Los bosques de América Latina y el Caribe, que ocupan aproximadamente el 22% del área de esta Subregión, y que representan alrededor del 27% de la cobertura boscosa global, tienen una fuerte influencia sobre el clima local y regional y juegan un papel relevante en el balance global del carbono. Los estudios de vulnerabilidad indican que los ecosistemas boscosos de muchos países podrían ser afectados por los cambios climáticos proyectados (México, países del Istmo Centroamericano, Venezuela, Brasil y Bolivia). La deforestación de la selva pluvial del Amazonas probablemente impactaría negativamente en el reciclado de la precipitación a través de la evapotranspiración, de modo que las lluvias podrían reducirse marcadamente, dando origen a importantes pérdidas de escurrimiento en áreas dentro y fuera de la cuenca. Los pastizales cubren alrededor de un tercio de la superficie de América Latina y el Caribe. La productividad y las especies que componen los pastizales están directamente relacionadas con condiciones altamente variables en cantidad y distribución estacional de la precipitación. Los pastizales de regiones templadas son altamente vulnerables a la sequía. 15

16 16 Las cadenas y las mesetas montañosas juegan un papel importante en la definición del clima, ciclo hidrológico y biodiversidad en América Latina. Ellas son las fuentes de ríos caudalosos (e.g. los ríos tributarios de las cuencas del Amazonas y del Orinoco), que representan focos importantes de la diversificación y el endemismo biológicos y son altamente susceptibles a los fenómenos extremos. En América Latina, la criósfera 9 está representada por glaciares en los Andes altos y por tres campos de hielo importantes en el sur del continente americano. El calentamiento en las regiones de las altas cumbres podría conducir a la desaparición de importantes superficies de nieve y hielo. La distribución del agua dulce dentro y entre los países es altamente variable. Los sistemas de agua dulce (ríos, lagos, reservorios y humedales) y sus ecosistemas son potencialmente sensibles al cambio climático, y vulnerables a las fluctuaciones de corto tiempo del clima, tales como aquellas asociadas con el Fenómeno ENOS. Los estudios de vulnerabilidad ante el aumento del nivel del mar han sugerido que los países del Istmo Centroamericano, Venezuela y Uruguay podrían sufrir impactos adversos que conducirían a pérdidas de tierras costeras y biodiversidad, intrusión de agua salada y daños en las infraestructuras costeras. Los impactos serían probablemente múltiples y complejos, con implicaciones económicas importantes. En lo que a la agricultura respecta, los modelos proyectados para América Latina y el Caribe indican una disminución de los rendimientos de varios cultivos, como cebada, viñedos, maíz, papas, soja y trigo. Por otra parte, el calentamiento global incrementaría los impactos negativos de las enfermedades y pestes en animales y plantas, con efectos negativos adicionales sobre la producción. La distribución geográfica de enfermedades transmitidas por vectores como malaria, dengue o chagas y de enfermedades infecciosas como el cólera, podrían expandirse hacia el sur y hacia alturas mayores si la temperatura y la precipitación aumentaran, efectos hoy previsibles del cambio climático. El incremento en la intensidad y frecuencia de huracanes en el Caribe, los cambios en los patrones de precipitaciones, el aumento de los niveles de las riberas en Argentina y Brasil y la reducción de los glaciares en la Patagonia y Los Andes, son fenómenos que indican el impacto que el calentamiento global podría tener en la Región. El cambio climático va a ser, cada vez más, un problema a considerar en las proyecciones del desarrollo sostenible de nuestros países. La contribución actual de América Latina y el Caribe a la emisión de GEI global es baja (aproximadamente el 5%). Sin embargo, los impactos potenciales futuros del clima y de los cambios en el uso de la tierra podrían ser extensos y costosos para la Región. Ante la creciente preocupación por el impacto climático, los países de la Región de América Latina y el Caribe han desempeñado un papel muy activo en las negociaciones internacionales vinculadas al tema. Al mismo tiempo, algunas políticas de los países de la Región constituyen interesantes iniciativas en materia de energías renovables y eficiencia energética, instrumentos innovadores en políticas de transporte e instrumentos económicos para la reducción de emisiones de carbono o para la protección y uso sostenible de la biodiversidad y los recursos naturales renovables, especialmente bosques y cuencas hidrológicas. El paradigma del desarrollo sostenible, en cuyo marco se adoptan las medidas específicas frente al cambio climático, se ha integrado en la agenda política de los países de la Región. Sin embargo, el diseño e implementación de políticas públicas para responder a los impactos del cambio climático se encuentran hoy acotados por las dificultades estructurales de la Región. Pobreza, acelerada urbanización, insuficiente infraestructura básica para el acceso al agua potable y para el saneamiento, inestabilidad económica y excesiva deuda pública, destacan entre los factores que imponen estas limitaciones 9 La criósfera consiste en las regiones cubiertas por nieve o hielo, sean tierra o mar. Incluye la Antártica, el Océano Ártico, Groenlandia, el Norte de Canadá, el Norte de Siberia y la mayor parte de las cimas más altas de las cadenas montañosas. Juegan un rol muy importante en la regulación del clima global.

17 CAPÍTULO II El proceso de negociación

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19 Capítulo II. El proceso de negociación Los fundamentos científicos Las primeras evidencias científicas sobre el cambio climático se originan a partir de la década del 60 del pasado siglo. Ya para ese entonces los científicos habían identificado las crecientes concentraciones de dióxido de carbono en la atmósfera como resultado de las actividades humanas y realizado las primeras estimaciones de que este fenómeno estaría calentando la atmósfera debido a un efecto invernadero añadido al reconocido como natural. Otros fenómenos, como la mayor frecuencia y gravedad de los eventos climáticos extremos, la sequía y las olas de calor, fueron también achacados a este incremento del efecto invernadero. La Primera Conferencia Mundial sobre el Clima (1979) confirmó las evidencias del efecto de la actividad humana sobre el clima, como resultado de las emisiones de dióxido de carbono antropogénico. En 1980 se establece el Programa Mundial para el Clima y durante los años que siguen el tema va ganando una creciente atención internacional. cambio climático provocado por las actividades humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptación y mitigación 11. Una de las principales actividades del IPCC es la evaluación periódica de los conocimientos científicos sobre el cambio climático. El IPCC elabora, asimismo, informes especiales y documentos técnicos sobre temas en los que se consideran necesarios la información y el asesoramiento científico e independiente, y respalda a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático mediante su labor sobre las metodologías relativas a los inventarios nacionales de GEI, entre otros temas de gran relevancia. El IPCC consta de tres Grupos de Trabajo y un Equipo Especial: El Grupo de Trabajo I evalúa los aspectos científicos del sistema climático y el cambio climático. El Grupo de Trabajo II evalúa la vulnerabilidad de los sistemas socioeconómicos y naturales al cambio climático, las consecuencias negativas y positivas de dicho cambio y las posibilidades de adaptación al mismo. El Grupo de Trabajo III evalúa las posibilidades de limitar las emisiones de GEI y de atenuar los efectos del cambio climático. El Equipo Especial se encarga del Programa del IPCC sobre inventarios nacionales de GEI El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático La necesidad de contar con un órgano científico independiente para la evaluación de estos problemas llevó a la creación en 1988 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés), bajo los auspicios de la Organización Meteorológica Mundial y del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. La existencia de este grupo sería ulteriormente ratificada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. La función del IPCC ha consistido en analizar de forma exhaustiva, objetiva, abierta y transparente la información científica, técnica y socioeconómica relevante para entender los elementos científicos del riesgo que supone el 10 Se han empleado como fuentes principales para el Capítulo, además de los elementos contenidos en la versión preliminar de este trabajo, el Capítulo 1. El Camino hacia la Convención, en el documento Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Los diez primeros años UNFCCC (2004). Como el cambio climático abarca tantos temas, el IPCC cuenta con una gran variedad de expertos de numerosas disciplinas, que incluye especialistas en clima, biólogos, economistas, sociólogos, expertos en salud y otros profesionales. La labor del IPCC, que ha resultado clave como sustento científico y técnico del proceso negociador, ha producido hasta el presente tres Informes de Evaluación, además de una valiosa variedad de otros documentos. El más reciente de ellos es el Informe Especial sobre Captura y Almacenamiento de Carbono, presentado en el marco de la COP/11 MOP/1 en Montreal en diciembre del Ya en el Primer Informe de Evaluación del IPCC (1990), se concluía que las actividades humanas y las emisiones resultantes estaban aumentando de manera sustancial las concentraciones atmosféricas de GEI e intensificando el efecto in- 11 El IPCC no realiza investigaciones ni controla datos relativos al clima u otros parámetros pertinentes, sino que basa su evaluación principalmente en la literatura científica y técnica revisada por homólogos y publicada.

20 20 vernadero natural, de modo que si no se adoptaban medidas las temperaturas medias mundiales aumentarían a un ritmo sin precedentes de 0,3 C por década. En consecuencia, se derretiría parte de los casquetes glaciares polares y aumentaría el nivel de los mares. Para el año 2030, ello supondría una elevación del nivel medio del mar de 20 centímetros y al final del siglo XXI alcanzaría hasta 65 centímetros. El informe insistía en que se trataba de un problema a largo plazo y persistente; es decir, que aun cuando las emisiones no aumentaran y mantuvieran su ritmo, la concentración de GEI aumentaría en los siglos siguientes. Para frenar realmente este proceso se requería de algo trascendente: la estabilización de las concentraciones de gases persistentes en el nivel en que se encontraban, lo que presuponía una reducción de las emisiones de más del 60%. Todo ello indicaba la necesidad de acciones políticas urgentes y allanó el camino hacia la negociación de un instrumento internacional, que con carácter vinculante pudiese ayudar a revertir el crecimiento de las emisiones de GEI. De esa manera, el reporte del IPCC, unido a los resultados de la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima (Ginebra, Suiza, 1990), catalizaron las intenciones de llegar a este instrumento jurídico internacional. 2.3 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático En diciembre de 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas instó a los gobiernos a que adelantaran los preparativos necesarios para la negociación de un acuerdo en la materia y en diciembre de 1990 estableció el Comité Intergubernamental de Negociación de una Convención General sobre los Cambios Climáticos (CIN). Como hacía presagiar su complejidad, no sólo de orden científico, sino también por sus impactos políticos, económicos y sociales, las negociaciones conducidas por el CIN fueron muy difíciles. Estas dificultades alcanzaron incluso al propio objeto y carácter de la Convención, todo lo cual fue tema de candentes debates. Ya en estas discusiones se demarcaron posiciones encontradas entre países desarrollados y en desarrollo, donde los primeros planteaban la necesidad de que todos los países redujeran o limitaran sus emisiones mediante compromisos, y los últimos reclamaban que estas exigencias se limitasen a los países desarrollados, por haber sido los principales causantes del problema y los que disponían de las capacidades y medios requeridos para su enfrentamiento. También al interior de estos grupos de países se manifestaban criterios divergentes. En particular entre los países en desarrollo, los Pequeños Estados Insulares expresaban con insistencia su urgente preocupación por el cambio climático, dada la vulnerabilidad de su medio ambiente y sus economías. Por otra parte, los países en desarrollo productores de petróleo percibían una amenaza en la negociación, ante la posibilidad de que las medidas para reducir el consumo de combustibles fósiles resultaran perjudiciales para sus economías. Finalmente, y después de haber celebrado cinco periodos de sesiones entre febrero de 1991 y mayo de 1992, el CIN culminó la redacción del texto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, mismo que fue aprobado en mayo de 1992, en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York. La complejidad de las negociaciones y las múltiples posiciones que confrontaron durante éstas, explican por qué la Convención no contuvo compromisos cuantitativos de reducción de las emisiones de GEI, resultando en un texto marco de alcance directo limitado, base para actividades y compromisos posteriores. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se abrió a la firma de los Jefes de Estados y de Gobiernos en el marco de la Cumbre de la Tierra, en Río de Janeiro en junio de 1992, siendo suscrita en esa ocasión por un total de 155 países. Este instrumento internacional entró en vigor el 21 de marzo de 1994, noventa días después de haber alcanzado las 50 ratificaciones requeridas. Hasta el 15 de mayo de 2006, contaba con 189 países Partes. Según lo reflejado en su Artículo 2, el objetivo último de la Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible.