Subsidios a la gasolina:

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1 [ensayo] AUTOR Pedro Luis Rodríguez Sosa Subsidios a la gasolina: lecciones de Irán y Nigeria Por las circunstancias particulares de sus respectivas políticas energéticas internas, algunos países productores de petróleo han mantenido altos niveles de subsidio a los precios de venta de la gasolina, en un intento de premiar a sus conciudadanos con la riqueza de sus naciones. Sin embargo, estas medidas se han convertido en una trampa mortal para las finanzas de dichos Estados, ocasionado a sus habitantes mayor daño que beneficio. El economista Pedro Luis Rodríguez nos ofrece un interesante análisis de las medidas recientes tomadas por dos países hundidos en este dilema: Irán y Nigeria; realizando un paralelismo con Venezuela. En cualquier lado del mundo el subsidio no se justifica, ni desde el punto de vista de eficiencia, ni desde el punto de vista de equidad. En el caso de Venezuela, el que se asigna a la gasolina promueve el derroche en el mercado interno, desincentivando la eficiencia energética y disminuyendo la cantidad de barriles disponibles para exportación. Actualmente Venezuela mantiene el costo de la gasolina más bajo del mundo. Mientras el precio de exportación supera los US$,64/litro, en el país permanece a US$,2/litro, incluso por debajo del costo promedio de producción, el cual se estima en US$,7/litro. En bolívares nominales, el precio no ha variado desde 18. Tomando el valor de exportación como el costo de oportunidad y un consumo promedio diario de 315 mil barriles, el subsidio a la gasolina superó los US$ 11 millardos en el año 21. A los precios actuales del petróleo, dicho subsidio supera fácilmente los US$ 16 millardos. Este monto es el doble de lo destinado a educación, según la Ley de Presupuesto que fue sancionada en 212. Si bien todos los venezolanos se benefician del subsidio, los principales favorecidos son las personas de mayor consumo energético, que tienden a ser los hogares de mayores recursos. Según la encuesta de presupuestos familiares, los hogares del cuartil más alto de ingresos consumen nueve veces más gasolina que los hogares del cuartil más bajo. Esta diferencia implica que en 21 los hogares del cuartil superior recibieron US$ por concepto de subsidio a la gasolina, mientras que los hogares del cuartil inferior recibieron US$ 479 (Grisanti, 211). No obstante la regresividad y las ineficiencias asociadas al subsidio, es hoy en día considerado políticamente riesgoso FOTOS AFP 1 petroleo yv

2 1 Se denomina El Caracazo a los acontecimientos de violencia y protestas iniciados en Guarenas, Venezuela, el día de febrero de 1989, y extendidos a la ciudad de Caracas hasta el 28 de febrero 2 Algunas consideraciones al respecto se presentan en un artículo publicado en la edición de mayo de Debates IESA, enfocada en diversos temas relacionados al petróleo. Irán siquiera mencionar una posible reducción del mismo, dado la inevitable asociación con los eventos del Caracazo 1. Por otra parte, si bien los hogares de recursos más bajos se benefician menos, no cabe duda que se benefician, ya sea directamente por la subvención al transporte público, o indirectamente por el precio subsidiado del transporte de carga. Esto se ve reflejado en menores precios de los bienes y servicios. Cómo lograr mitigar el impacto social y político de la reducción del subsidio a la gasolina? Las recientes experiencias de Irán y Nigeria brindan algunas lecciones. Irán, al igual que Venezuela, es un importante productor y exportador de petróleo. En promedio para esta última década los ingresos petroleros han representado 72% de la renta por exportaciones y 65% de las retribuciones fiscales (Guillaume et al., 211). Las cifras equivalentes para Venezuela son 85% y 6% respectivamente, incluyendo todos los aportes hechos por PDV- SA a través de gasto social y FONDEN. Hasta finales de 21, Irán tenía el segundo precio más bajo de la gasolina, con US$,1/litro, superado sólo por Venezuela. No obstante, para este país el subsidio implicaba pérdidas superiores, dada su limitada capacidad de refinación. Es decir, no solo dejaba de percibir ingresos por cada litro de consumo interno, sino que debía importar al precio internacional la mayor parte de la gasolina que consumía. Según la Agencia Internacional de Energía (AIE), para 21 el subsidio a los combustibles alcanzaba US$ 4,92 millardos anuales (World Energy Outlook, 211). Si se incluyen los subsidios al gas y la electricidad, el monto supera los US$ 8 millar- La eliminación de subsidios en Irán se llevó a cabo sin mayores protestas: vino de la mano de un mecanismo de compensación directa para consumidores y una extensa campaña de información dos (33% más que el ingreso petrolero total de Venezuela para 21). En total, según el gobierno del presidente Ahmadinejad, el régimen iraní gastaba entre US$ 9 y 1 millardos anuales en subsidios, incluyendo los destinados a alimentos. A fines de 21, Irán implementó una reforma mediante la cual eliminó -o redujo significativamente- la mayor parte de los subsidios al consumo, entre ellos los de la gasolina, la electricidad y alimentos. Para algunos rubros la eliminación del subsidio implicó un aumento en el precio de hasta veinte veces el original, mientras que para la gasolina el precio subió cuatro veces, con miras a seguir aumentando hasta llegar, en un lapso de cinco años, a un mínimo de 9% del precio de exportación. La reforma iraní logró eliminar unos US$ 5-6 millardos anuales en subsidios. Se eliminan subsidios: Protestas esperadas? Con la reducción de subvenciones, a diferencia de experiencias anteriores, tanto en Irán como en otros países, la reforma se llevó a cabo sin mayores protestas populares. Cómo se explica esta ausencia de protestas? 2 petroleo yv

3 Nigeria, al igual que Irán, debe importar la mayor parte de la gasolina que consume, dado el maltrecho estado de su parque refinador La reforma en Irán vino de la mano de un mecanismo de compensación para los consumidores: - Se distribuyó directamente a cuentas individuales de los hogares un 5% de los ingresos ahorrados por la reducción de subsidios. Previo al aumento en los precios, se adelantó una campaña para lograr que la mayor parte de los hogares se inscribiesen en el mecanismo de compensación. Dada la baja tasa de cuentas bancarias que había en Irán, para poder efectuar los pagos a la totalidad de la población se hizo necesario crear 16 millones de cuentas nuevas en menos de un año, así como modernizar y expandir la red de cajeros automáticos. Inicialmente se contempló limitar la compensación a los hogares de menores recursos, no obstante, se optó por permitir la inscripción de todos los hogares dado los altos costos asociados a la focalización, y el retraso que ello implicaría (al primer día de implementación de la reforma 8% de la población estaba registrada). Una vez creadas las cuentas y previo al aumento en los precios, se procedió a depositar la primera compensación, la cual se mantuvo congelada hasta la fecha en que se redujeron los subsidios. En efecto, antes de que ocurriera el aumento en los precios, los hogares tenían información confiable sobre su estado de cuenta y la magnitud de la compensación, lo cual mitigó cualquier problema de credibilidad. - Otro 3% de lo ahorrado por la reducción en los subsidios se usó para asistir a las empresas a ajustarse a los nuevos costos de la energía, evitando así que pasasen la totalidad del aumento a los precios. La asistencia se focalizó en aquellas compañías que se consideraban más vulnerables ante un aumento en el costo de la energía. De doce mil empresas, siete mil fueron seleccionadas para asistencia focalizada. El apoyo contemplaba préstamos a tasas de interés preferenciales para la adopción de tecnologías de producción más eficientes en consumo de energía, así como líneas de crédito para mitigar el impacto inmediato del aumento en los costos sobre el flujo de caja de las empresas, permitiéndoles distribuir el impacto a lo largo de un período de tres años. - El 2% restante se usó para ayudar al sector público (particularmente a los entes regionales y locales) a cubrir el aumento en los precios de la energía. Para finales de 211 se estima que las instituciones seleccionadas recibieron entre US$ 1 y US$ 15 millardos en asistencia para ajustarse a los nuevos costos energéticos. Es de resaltar que la reforma iraní fue acompañada de una extensa campaña de información llevada a cabo por el gobierno. Nigeria La exitosa experiencia de Irán contrasta con la experiencia -aún más reciente- de Nigeria, otro importante productor y exportador de petróleo, cuyo subsidio al combustible implicaba un costo de más de US$ 2.44 millardos anuales según la AIE (World Energy Outlook, 211). Dado el maltrecho estado de su parque refinador, Nigeria, al igual que Irán, debe importar la mayor parte de la gasolina que consume. 3 petroleo yv

4 Con el fin de subsanar los altos costos ligados al subsidio a la gasolina, Venezuela podría implementar una reforma similar a la realizada por Irán en 21. Cuáles serían las alternativas de aumentos y distribución para los venezolanos? A continuación un análisis hipotético de los diversos escenarios: Tabla 1: Compensación mensual por hogar (US$ corrientes 21) Porcentaje de lo ahorrado que se distribuye (%) Nuevo Precio (BsF/litro) 1/ Reducción del subsidio (variación porcentual) ,73 2,47 2,21 1,94 1,68 1,41 1,15,88,62,35,9 Las Tabla 1 describe la compensación en dólares americanos que hubiese recibido cada hogar de haberse reducido el subsidio a la gasolina en 21 y haberse distribuido en partes iguales un porcentaje de lo ahorrado a todos los hogares venezolanos. Los cuadros resaltados son aquellas combinaciones de reducción y distribución que compensarían por completo a los hogares del cuartil más pobre por el aumento en el precio (US$ 479 por medio del subsidio en 21, US$ 4 mensuales). El cuadro también muestra cual sería el nuevo precio por litro de gasolina dada la reducción. Por ejemplo, de reducirse el subsidio en un 3% y distribuirse la totalidad de lo ahorrado, cada hogar hubiese recibido US$ 4 mensuales. En este caso el precio de la gasolina se situaría en Bs,88/litro. Es decir, llenar un tanque estándar de 5 litros costaría Bs 44 en vez de Bs 4,5. Tabla 2: Compensación mensual por hogar pobre (US$ corrientes 21) Porcentaje de lo ahorrado que se distribuye (%) Nuevo Precio (BsF/litro) 1/ Reducción del subsidio (variación porcentual) La Tabla 2 es igual que la Tabla 1, excepto que la compensación se focaliza en los hogares pobres, usando cifras del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Venezuela (% de los hogares para finales de 21). En este caso, de reducirse el subsidio en un 3% y distribuirse la totalidad de lo ahorrado a los hogares pobres, cada hogar hubiese recibido US$ mensuales. Los cuadros resaltados con la línea punteada muestran la combinación de reducción y distribución que le proveería a cada hogar una compensación igual o superior a la canasta alimentaria normativa con la que el INE define la línea de pobreza (Bs 1.3 en 21 según cifras del INE). Compensación cubre la totalidad del subsidio actual que recibe el 25% de los hogares más pobres. Compensación cubre la canasta alimentaria normativa (21) usada por el INE para definir línea de pobreza. Fuente: Elaboración propia en base a INE e Informes Financieros de PDVSA. 1/ Se usa el tipo de cambio oficial actual (4.3 BsF/$). 4 petroleo yv

5 El 1ro. de enero de este año 212, el gobierno de Goodluck Jonathan aumentó los precios de la gasolina, prometiendo usar lo ahorrado para mejorar los sectores de salud, educación e infraestructura eléctrica. El precio aumentó de US$,4/litro a US$,86/litro. Inmediatamente los principales sindicatos de trabajadores llamaron a un paro nacional que logró paralizar la economía nigeriana, a la vez que se generaron numerosos disturbios en las principales ciudades. Luego de negociaciones con los sindicatos, el gobierno anunció Venezuela? nico-administrativa la reducción del precio a US$,6/litro. A pesar de esta reconsideración, siguen habiendo disturbios en contra del aumento implementado. El contraste entre las experiencias de Irán y Nigeria es aleccionador para Venezuela. De implementarse una reforma similar a la de Irán, cuáles serían las alternativas de aumentos y distribución para los venezolanos? Una política de actualización de precios de la energía debe acompañarse con una política de compensación, al menos para los hogares más pobres. Es de resaltar que el subsidio a la gasolina no es más que un mecanismo de asignación de renta petrolera, por lo que la propuesta sería reemplazar un mecanismo ineficiente y poco equitativo por otro más transparente y progresivo. Todo mecanismo de asignación directa de la renta debe responder las siguientes tres preguntas: 1- A quién? 2- Cuánto? y 3- Cómo? Para responder estas interrogantes es necesario tomar en cuenta el objetivo planteado, la viabilidad política, la viabilidad económica, la viabilidad téc- Si bien todos los venezolanos se benefician del subsidio, los principales favorecidos son las personas de mayor consumo energético. Los hogares del cuartil más alto de ingresos consumen nueve veces más gasolina que los hogares del cuartil más bajo y por último, aunque no por ello menos importante, posibles consecuencias inesperadas 2. Dado la conjunción de la reforma iraní con su política fiscal expansiva relacionada al año electoral, y las presiones inflacionarias asociadas a la misma, cabe acotar que el éxito de la reforma en Irán aún está por verse. En consecuencia la compensación, de no ajustarse, deja de ser suficiente para indemnizar a los hogares más pobres. Esto evidencia la necesidad de considerar cualquier política de eliminación de subsidios a la energía dentro de un contexto de reformas estructurales que permitan reducir altos índices de inflación, a los cuales los venezolanos se han acostumbrado. PYV 5 petroleo yv

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