ANTÓN COSTAS Grup de Polítiques Públiques i Regulació Econòmica

Transcripción

1 LA ENCRUCIJADA DE LA REFORMA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL FUTURO DE LA REGULACIÓN Jornada 10º Aniversario URSEA Montevideo, 13 de diciembre 2012 ANTÓN COSTAS Grup de Polítiques Públiques i Regulació Econòmica Institut d Economia Aplicada Regional i Pública

2 LA ENCRUCIJADA DE LA REFORMA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS La reforma de los servicios públicos que se puso en marcha en los años 80 y 90s se encuentra hoy en una encrucijada, obligada a repensar su camino. En su inicio la reforma se identificó con la privatización de la prestación de servicios públicos y la introducción de un nuevo actor, el regulador, cuyo papel era controlar y fomentar la competencia entre operadores. Sin embargo, la privatización ha perdido una gran parte de su inicial glamour y, por el contrario, permanecen un elevado número de empresas públicas, a la vez que han aparecido una variada y amplia de formas híbridas o mixtas de provisión de los servicios. Pero aunque esta pieza de la reforma haya cambiado, permanece el objetivo básico que la impulso: mejorar la eficiencia y la equidad de los ss.pp. En este nuevo contexto, es necesario repensar la regulación. Hemos de dejar de verla únicamente como un instrumento de al control de la maximización de beneficios del operador privado para verla como instrumento para lograr conciliar el interés particular del operador ya sea privado o público- con el bien común o interés general de los consumidores-ciudadanos.

3 DE LO QUE QUIERO HABLARLES 1. Cuál fue la promesa de la reforma? 2. Cuáles fueron las piezas básicas del nuevo modelo? 3. Cuáles han sido los resultados? 4. Repensar la regulación 5. El futuro de la regulación

4 1. LA PROMESA DE LA REFORMA La reforma de los servicios públicos ha sido una de las grandes reforma del Estado llevadas a cabo por nuestros Gobiernos en el último cuarto de siglo. Los Gobiernos prometieron a los ciudadanos que la reforma aumentaría la EFICIENCIA, en términos precios, productividad, mejora de calidad del servicio y las inversiones en seguridad en el suministro del viejo modelo estatista. La reforma contenía, también, la promesa de mejorar la EQUIDAD en el acceso. De esa forma, mejorarían las oportunidades de las clases menos favorecidas para realizar una gran variedad de actividades económicas y sociales que incrementan su bienestar y sus posibilidades de movilidad social. Es decir, la condición de ciudadanía La evaluación de los resultados de la reforma han de hacerse tanto desde la perspectiva de la EFICIENCIA como de la EQUIDAD. De hecho, la percepción social sobre el funcionamiento eficiente y justo del modelo es una variable fundamental para su sostenibilidad política, como veré.

5 Qué hizo posible la reforma? Factores coyunturales Crisis presupuestaria Percepción de ineficiencia del modelo estatista Fuerzas de fondo El cambio técnico: las TICs Cambio ideas: el concepto de monopolio natural Viraje ciclo de políticas: redescubrimiento del mercado

6 2. Los actores del viejo modelo El mito de que la propiedad pública del operador es sinónimo de interés general o bien común

7 2. Los actores del nuevo modelo.

8 2. las piezas del nuevo modelo. Su papel en el funcionamiento del modelo LAS PIEZAS: 1. Reestructuración industria: Desintegración vertical y horizontal SU FUNCIÓN: Ruptura del monopolio natural 2. Introducción propiedad privada 3. Competencia ( Salida ) y mercados de servicios públicos y de infraestructuras 4. Regulación independiente Separación regulador-estado Incentivo a la reducción de costes (eficiencia) y a la innovación Crear presiones para para trasladar la eficiencia en costes a precios (bienestar consumidores) El mercado: transparencia y señales para inversión en nueva capacidad Conciliar intereses entre los diferentes actores: Poderes públicos, empresas y clientes + crear marcos procompetitivos (similar competencia) + defensa del consumidor La regulación como un Deus ex machina

9 La trinidad del negocio regulado

10 3. Cuáles han sido los efectos de la reforma?: Balance a medio camino (I) La primera fase de la reforma vino acompañada de mejoras de precios, calidad e inversión (EFICIENCIA), y de la extensión del servicio a nuevos consumidores (EQUIDAD). Sin embargo, en una segunda etapa los precios han aumentado, a veces de forma importante. Además han comenzado a aparecer problemas relacionados con las inversiones y seguridad del suministro. En esta segunda etapa, se han llevado a cabo cientos de renegociaciones. Pérdida de confianza en la integridad del modelo El entusiasmo por la privatización ha disminuido de forma clara en la primera década del siglo XXI Permanencia de un amplio sector de formas de provisión pública Una sorpresa: aumento de las formas híbridas o mixtas público-privada-colectiva de provisión de servicios públicos

11 3. Cuáles han sido los efectos de la reforma?: Balance a medio camino (II) Problemas en relación con El funcionamiento de la competencia (en mercados mayoristas tipo pool ) La arquitectura institucional de la regulación y la supervisión Los atributos de la calidad del servicio que valoran los consumidores Contínuas disputas entre consumidores, inversores y gobiernos Sabemos poco aún de cómo crear y/o simular marcos pro competitivos de infraestructuras y servicios públicos ( mercados de energía, telecomunicaciones, agua, transporte, ) La nueva arquitectura institucional de la regulación independiente es un proceso de aprendizaje lento y conflictivo debido a que es una figura importada del mundo anglosajón Conflicto con el poder político (problema de agenda ) Conflicto con la Administración pública Conflicto con las autoridades de competencia

12 3. Cuáles han sido los efectos de la reforma?: Balance a medio camino (III) Cuestionamiento de los mercados de servicios públicos ejemplos Frustración y malestar social con la privatización citas Importancia de las percepciones sociales en la sostenibilidad de la reforma cfr. J.A. García-Ibañez Conflictos entre consumidores, inversores y gobiernos

13 Puede el cuestionamiento, el malestar provocar reversiones de la reforma?: el ciclo de políticas Ciclo (?) modelos provisión de servicios públicos: 1ª FASE: Fin. S. XIX --- Años 30s Siglo XX MODELO DE PROVISIÓN PRIVADA 2º FASE: Crisis de los 30s -- Años 80s MODELO DE PROVISIÓN PÚBLICA 3ª FASE: Crisis de los 80s --- inicios XXI MODELO DE PROVISIÓN PRIVADA 4ª FASE: NI PÚBLICO NI PRIVADO, MIXTO? Cómo puede impactar las percepciones sociales en la sostenibilidad de la reforma a corto y largo plazo?

14 4. Repensar la regulación (I) Volvamos al inicio: cuál fue la promesa de la reforma? Vigencia de la promesa en el nuevo contexto de formulas híbridas de provisión y permanencia de empresas públicas Repensar la regulación No asociar regulación a inversores privados maximizadores de beneficios Cuál es la función de la regulación dentro de una economía de mercado? Cómo utilizar la regulación en un entorno de operadores públicos e híbridos de provisión de servicios públicos?

15 4. Repensar la regulación (II) Cuál es la función de la regulación en una economía de mercado? Es el pegamento que une el interés particular de cualquier tipo de actores, ya sea privado o público, con el bien común o interés general de los consumidores-ciudadanos. Releyendo a Adam Smith: el mito liberal doctrinario de la mano invisible del mercado y la ética de la simpatía su defensa de las instituciones administrativas y jurídicas que han de conciliar el interés particular con el bien público su oposición a la concentración de la libertad natural los cortafuegos = regulación moderna La crisis financiera de 2008 como un ejemplo El dificil reto regulatorio para conciliar innovación con estabilidad

16 4. Repensar la regulación (III) LA REGULACIÓN COMO MECANISMO PARA CONCILIAR EL INTERÉS PARTICULAR DEL OPERADOR (PRIVADO O PÚBLICO) DE SERVICIOS PÚBLICOS CON INTERÉS GENERAL Gobierno Regulador VOZ Clientes Intereses diversos, pero condenados a entenderse: Función marco regulador LEALTAD Empresas SALIDA

17 5. EL FUTURO DE LA REGULACIÓN Combinación de salida, voz y lealtad Mecanismos para fortalecer la salida Mecanismos para favorecer la voz de los consumidores Mecanismo para favorecer la lealtal entre regulador y empresas Mecanismos para fortalecer la lealtad entre empresas y consumidores

18 5. EL FUTURO DE LA REGULACIÓN Criterios para fortalecer la competencia 1. Regular las infraestructuras, no los servicios 2. Abrir camino a la competencia en infraestructuras cuando sea posible 3. No entorpecer la competencia entre bienes sustitutivos 4. Facilitar la elección por el consumidor del proveedor del servicio (salida)

19 5. EL FUTURO DE LA REGULACIÓN Mecanismos de fortalecimiento de la voz Fijación de estándares legales de calidad del servicio Consultas a los consumidores y encuestas de percepción Participación consumidores en organismos arbitrales Publicación de Benchmarking entre empresas Autoregulación (voz interna) Defensor interno del cliente (diferenciado del mecanismo de atención de reclamaciones de la empresa) y compatible con las funciones del regulador /supervisor

20 5. EL FUTURO DE LA REGULACIÓN Criterios para fortalecer la lealtad entre regulador y empresas 1. Contratos programa en las empresas públicas 2. Tener en cuenta los incentivos de los agentes 3. Minimizar la información que se pide 4. Evitar normas difícilmente exigibles 5. Consultar a los interesados 6. Publicidad y motivación de las decisiones 7. Huir de la judicialización del regulador

21 5. EL FUTURO DE LA REGULACIÓN Mecanismos para fortalecer la lealtad entre empresas y consumidores Acciones orientadas a fortalecer el papel de los servicios públicos como instrumentos de inclusión social y de ciudadanía activa Acciones orientadas a facilitar la economía del pago de los servicios Acciones orientadas a disminuir el costo de los servicios públicos para los consumidores más débiles Acciones orientadas a la extensión y el acceso de los consumidores para débiles (servicio universal)

22 5. EL FUTURO DE LA REGULACIÓN Reflexiones finales La regulación: problema o proceso? Soluciones óptimas o adaptativas? nunca tendremos una regulación perfecta. adaptar la estrategia a las circunstancias crear fórmulas mixtas a partir de las tres opciones básicas para regular Evaluar la regulación Buscar un compromiso por la transparencia en las relaciones entre actores del sistema regulatorio La salida a la encrucijada de la reforma depende crucialmente de la capacidad del sistema regulatorio para crear formulas mixtas de regulación (a partir de las tres opciones básicas) que incentiven a los operadores ya sean públicos, privados o mixtos- a alinear sus intereses particulares con los intereses generales que están detrás de la promesa que trajo la reforma. Esta habilidad es un arte no una ciencia.