Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Nuevo León Programa de Prevención y Manejo de Riesgos Componente Sanidades

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1 Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Nuevo León Programa de Prevención y Manejo de Riesgos Componente Sanidades Evaluación de la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta en el Estado de Nuevo León 2012, Nuevo León, Marzo 2013

2 Programa de Prevención y Manejo de Riesgos Componente Sanidades. Evaluación de la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta en el Estado de Nuevo León 2012

3 DIRECTORIO Lic. Enrique Martínez y Martínez Secretario Lic. Rodrigo Medina de la Cruz Gobernador Constitucional de Nuevo León Lic. Ramón Villagomez Guerrero Director General de la Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Nuevo León MVZ Enrique Sánchez Cruz Director en Jefe del Servicio Nacional de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria Javier Trujillo Arriaga Director de Sanidad Vegetal Ing. Fermín Montes Cavazos Delegado de la SAGARPA en Nuevo León Ing. Alonso Rodolfo Ibarra Tamez Director de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria de Nuevo León Lic. Carlos Gerardo López Cervantes Director General de Planeación y Evaluación Comité Técnico Estatal de Evaluación Coordinador Estatal de Evaluación MC. Arnoldo Juan Tapia Villarreal Documento elaborado por SERVESA S.A. de C.V. Servicios de Verificación Evaluación y Certificación en Sanidad Agroalimentaria, S.A. de C.V. Dr. Gustavo Alberto Frías Treviño

4 Tabla de Contenido Presentación... 1 Resumen Ejecutivo... 2 Introducción... 3 Capitulo Contexto de la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta Alineación con objetivos estratégicos sectoriales Población objetivo de la campaña Elementos normativos que regulan la campaña... 9 Capítulo Características de la Campaña contra Moscas de la Fruta Objetivos de la campaña Estructura programática y monto del presupuesto asignado Orientación de la campaña en el Estado Capítulo Evaluación del Funcionamiento y Operación de la Campaña Arreglo institucional para operar la campaña: Planeación de la Operación del Programa Asignación de Recursos Articulación de la operación de la Campaña con otros programas federales y estatales Atención a la población objetivo Monitoreo de la gestión de la campaña Sistemas de información Supervisión de la operación del programa Percepción de los usuarios de la Campaña Seguimiento a los apoyos Transparencia y rendición de cuentas Valoración global Nuevo León i

5 Capítulo Conclusiones y Recomendaciones Conclusiones Recomendaciones Bibliografía ANEXOS Índice de Cuadros Cuadro 1-1. Valor de la producción y estimación de pérdidas directas e indirectas causadas por mosca de la fruta en la zona citrícola de Nuevo León (CDANL, 2010) Cuadro 2-1. Presupuesto de los programas SAGARPA Índice de Figuras Figura 1-1. Situación fitosanitaria de la campaña contra moscas de la fruta en Nuevo León. 8 Figura 1-2. Principales rutas de entrada a Nuevo León utilizadas para transportar embarques de fruta regulada por las NOM s 023 FITO 1995 y 075 FITO Figura 1-3. Principales rutas de entrada a Nuevo León utilizadas para transportar embarques de fruta regulada por las NOM s 023 FITO 1995 y 075 FITO Anexos Nuevo León ii

6 Anexo 3.1. Funciones y nivel de cumplimiento de las instancias responsables del la ejecución del Plan de Trabajo (PT) "Campaña Nacional contra Moscas de la fruta" Anexo 3.2. Capacidades institucionales para el funcionamiento y la operación del Programa Anexo 3.3. Alineación entre instrumentos de planeación de la Campaña contra Moscas de la Fruta Anexo 3.4. Asignación de recursos por Componente y conceptos de apoyo y su relación con las metas de la MIR Anexo 3.5. Cobertura del área objetivo del Programa en el estado Anexo 3.6. Características de los indicadores de gestión para la Campaña Nacional contra Moscas de la fruta evaluada de las MIR Anexo 3.7. Avance de indicadores respecto a las metas de las MIR 2011 y Anexo 3.8. Análisis FODA del funcionamiento y la operación de la Campaña Nacional contra Moscas de la fruta Nuevo León iii

7 Presentación Todos los programas SAGARPA contemplan la asignación de recursos para analizar y evaluar la justificación, planeación, ejecución y resultados de los diferentes programas al final del ejercicio anual. El objetivo de estas evaluaciones es hacer un análisis de los resultados obtenidos durante la implementación de los programas para estar en posibilidad de mejorar la efectividad y eficiencia del uso de los recursos federales y estatales que se les asignan. En el 2012 los gobiernos federal y del estado de Nuevo León decidieron que, en lugar de evaluar todos los conceptos de apoyo dentro del "Componente Sanidad Vegetal" como se hacía regularmente, los esfuerzos se concentraran en la evaluación del un solo concepto de apoyo/subcomponente, la "Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta en Nuevo León". En este documento se analiza la justificación, planeación, Infraestructura, la organización y ejecución del Plan de Trabajo elaborado para implementar esta campaña en el 2012 y se identifican las Fortalezas, Oportunidades y Amenazas detectadas en este año. Basado en este análisis, se hacen recomendaciones para mejorar la efectividad y eficiencia del uso de los recursos públicos que en un futuro se asignen a la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta para lograr los objetivos y metas que se declararon en el Plan de Trabajo 2012 y en los instrumentos de planeación federales, como el Plan Nacional de Desarrollo , el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero y estatales como el Plan Rector del Sistema Producto Cítricos de Nuevo León 2012, el Plan Estatal de Desarrollo , El Programa Sectorial de Desarrollo Sustentable y Funcionalidad Urbana y La Matriz de Indicadores de Resultados del Estado de Nuevo León La contribución de este análisis dependerá de lo acertado de las recomendaciones que aquí se hacen y del esfuerzo que hagan los planificadores, operadores y supervisores de los programas SAGARPA para implementar y dar seguimiento a las recomendaciones. Nuevo León 1

8 Resumen Ejecutivo Las moscas de la fruta del género Anastrepha se identificaron claramente a nivel estatal y federal como una limitante para la producción y comercialización de frutas. Esto se pudo constatar en los instrumentos de planeación (Planes de Desarrollo y Sectoriales) y en la literatura en general. La ejecución del componente de apoyo "Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta" alcanzó el objetivo de mantener las zonas de baja prevalencia y libres de mosca de la fruta en Nuevo León, tal y como se estableció en el Plan de Trabajo También se avanzó en el objetivo de establecer nuevas zonas libres (municipio de Pesquería), aunque no dentro de las zonas en donde se producen comercialmente fruta hospedera de moscas de la fruta. Estos logros contribuyen a mejorar la situación fitosanitaria del Estado, pero no a alcanzar los objetivos de los planes de desarrollo nacional y estatal, ni al de los programas sectoriales, los cuales están dirigidos a mejorar la situación fitosanitaria para incrementar los rendimientos, calidad y competitividad de los cítricos de Nuevo León y con ello, los ingresos del sector dedicado al cultivo de naranja, mandarina y toronja. Esto permite aseverar que los objetivos del Plan de Trabajo no se alinearon adecuadamente con los objetivos estratégicos sectoriales. La normatividad, y los recursos que se autorizaron en el 2012 fueron adecuados para la ejecución del Plan de Trabajo 2012 en este concepto de apoyo. Sin embargo la eficacia y eficiencia de este recurso fue severamente limitada por el prolongado retraso en la transferencia del presupuesto del gobierno federal y estatal al FOFAE y por los tiempos de respuesta para atender las solicitudes de recursos. Al analizar la operación de la campaña se pudo estimar que el 83% de los productores beneficiarios de la "Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta" movilizan su fruta ilegalmente, es decir transgrediendo la normatividad que rige la Campaña (NOM 023 FITO 1995 y NOM 075 FITO 1997). Esto es un reflejo de la limitada capacidad institucional para vigilar estas normas, actividad que no se detalla como tal en el Plan de Trabajo pero que obstaculizó de manera importante el logro de los objetivos especificados en el Programa de Trabajo y sobre todo el de los objetivos especificados en los instrumentos de planeación. Se identificaron como oportunidades para mejorar la efectividad y eficiencia de los recursos aplicados al subcomponente Sanidad Vegetal, concepto de apoyo "Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta": 1. La inadecuada alineación de los objetivos del Plan de Trabajo con los objetivos estratégicos, 2. El retraso en la asignación de recursos financieros para atender las actividades especificadas en el Plan de Trabajo y en la normatividad aplicable y 3. La limitada capacidad institucional para supervisar la aplicación del Plan de Trabajo y las Normas Oficiales Mexicanas que rigen la campaña. Nuevo León 2

9 Introducción Las mosca de la fruta del género Anastrepha son reconocidas a nivel nacional como una de las plagas más dañinas para las frutas susceptibles (Aluja 1994, NOM 023 FITO 1995, PND , PED 20), no solo por sus efectos en el rendimiento de los cultivos, sino por la pérdida de calidad y competitividad, ya que existen muchas restricciones para movilizar nacionalmente o exportar cuando las frutas se producen en zonas con presencia de la plaga. Para incrementar la producción y la calidad de la fruta, así como para mejorar la competitividad de la fruta que se produce en Nuevo León se requiere erradicar la mosca de la fruta de zonas productoras de cítricos en el Estado (Plan Rector del Sistema Producto Cítricos en Nuevo León 2012). Esto ha sido reconocido por el gobierno federales quien publicó en 1999 la NOM 023 FITO 1995 "Campaña Nacional contra Mosca de la Fruta" en donde se especifican medidas obligatorias para los productores que registran sus huertos en la SAGARPA. El Gobierno de Nuevo León también considera a esta plaga como un factor que limita el desarrollo del sistema producto, reduce el valor del producto y las oportunidades de trabajo en el estado (PDE , MIR estatal). En los programas SAGARPA se incluye un concepto de apoyo con el nombre de "Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta" que en el 2012 recibió el 53% de los recursos dedicados al componente sanidad vegetal en el estado de Nuevo León. Este programa inició desde la publicación de la NOM 023 FITO 1995 y pretende erradicar la mosca de la fruta en las entidades con condiciones poco conducentes para el desarrollo de la plaga, como es el caso de Nuevo León. La aplicación de esta campaña ha resultado en la declaración de 24 municipios libres de moscas de la fruta en Nuevo León, lo que parecería un logro significativo, sin embargo, estos municipios libres no producen comercialmente hospederos de mosca de la fruta. El verdadero reto es entonces erradicar a la mosca de los municipios productores de hospederos de esta plaga, que para el caso de Nuevo León son: Cadereyta, Allende, Montemorelos, General Terán, Hualahuises y Linares. En este reporte se analizan los resultados de la "Campaña Nacional contra la Mosca de la fruta en Nuevo León" y las limitantes para lograr el objetivo de erradicar esta plaga para incrementar la producción, el valor de la misma, la calidad de la fruta y la competitividad de la fruta de Nuevo León en el mercado nacional y extranjero. Nuevo León 3

10 Capitulo 1 Contexto de la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta Las moscas de la fruta fueron identificadas oficialmente como un plaga que requiere manejo fitosanitario con participación del sector oficial desde La publicación de la Norma Oficial Mexicana NOM 023 FITO 1995 por la que se establece la campaña nacional contra moscas de la fruta, en el Diario Oficial de la Federación el 11 de febrero de 1999 (Campaña). Los elementos básicos del diseño y la normatividad que ubican el contexto de esta Campaña en el estado de Nuevo León se describen este Capítulo. 1.1 Identificación y definición del problema. Los documentos oficiales que identifican y definen el problema fitosanitario que representan las moscas de la fruta a nivel nacional y estatal son: a. La "Norma Oficial Mexicana NOM 023 FITO 1995 (NOM 023), por la que se establece la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta". En los considerandos de este documento se identifica a las moscas de la fruta del género Anastrepha como la principal plaga de los frutales de México. b. El Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero bajo el objetivo No 2 "mejorar el estatus sanitario para asegurar la producción de alimentos sanos e inocuos para el consumo interno y para facilitar el acceso a los mercado" identifica dos metas de impacto relacionadas con moscas de la fruta: 1. Mejorar el estatus fitosanitario y 2. incrementar la superficie libre de moscas de la fruta a nivel nacional de 47% en el 2007 a 53% en el c. Las publicaciones "Situación de la Citricultura en el Estado de Nuevo León" incluida en el portal de la Corporación para el Desarrollo Agropecuario de Nuevo León (CDANL), "El cultivo de los cítricos en el Estado de Nuevo León" (Rocha 2009) y "Manejo Integrado de Moscas de la Fruta" (Aluja 1994) señalan la importancia de la mosca de la fruta (Anastrepha ludens) en la producción y comercio de cítricos. d. La MIR estatal y el "proyecto estratégico para liberar de moscas de la fruta a 15,000 hectáreas cultivadas con cítricos (47% de la superficie estatal cultivada con cítricos) en los municipios de Allende, Cadereyta, Montemorelos, General Terán, Hualahuises y Linares", reportan pérdidas anuales estimadas en 41 millones de pesos por daños directos e indirectos de las moscas de la fruta ( e. El "Plan de Trabajo de la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta" a operar con recursos 2012 del componente sanidades del programa de prevención y Nuevo León 4

11 manejo de riesgos de las reglas de operación de los programas de la SAGARPA, en el Estado de Nuevo León" (Programa de Trabajo) firmado por el SENASICA, CDANL y Delegación de la SAGARPA en NL, califica a las moscas de la fruta como una limitante para la producción, comercialización y competitividad de la naranja toronja y mandarina, que se cultivan en el Estado en 32,064 hectáreas por 1,703 productores. f. El "Plan Rector del Sistema Producto Cítricos de Nuevo León". En el programa de trabajo incluido al final de este documento se identifica como prioridad número 1 el "Control de la Mosca de la Fruta" para disminuir las mermas y mejorar la relación beneficio-costo para los productores de cítricos. Cuadro 1-1. Valor de la producción y estimación de pérdidas directas e indirectas causadas por mosca de la fruta en la zona citrícola de Nuevo León (CDANL, 2010). Superficie cultivada con cítricos: Producción: Valor de la producción 32,064 Ha. 480,960 Ton. $721.4 mdp Perdidas directas sin manejo fitosanitario Hasta 80% (577.1 mdp) Pérdidas con el manejo actual Directas: Indirecta (Fumigación): Total de pérdidas con manejo actual 22 mdp 19 mdp 41 mdp anuales No incluye pérdidas por rechazos de calidad al mercado en fresco y por restricciones a mercados de exportación. Estas publicaciones indican que existe claridad a nivel federal y estatal en cuanto al problema que representan las moscas de la fruta y su magnitud para los citricultores de Nuevo León, y para la fruticultura nacional, aunque en los documentos estatales no se hace referencia específica a hospederos como son la manzana y el durazno que son susceptibles a la plaga y se cultivan en 1,900 y 860 hectáreas, respectivamente ( Es clara también la pertinencia de Nuevo León 5

12 invertir en la campaña ya que al liberar de moscas de la fruta la región productora de fruta hospedera de moscas se incrementaría evitarían pérdidas de 40 millones de pesos anuales y se incrementaría el valor de la producción y la competitividad de los cítricos de Nuevo León en el mercado nacional e internacional. 1.2 Alineación con objetivos estratégicos sectoriales. Dos de las metas de impacto del Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero : 1. "mejorar el estatus sanitario para asegurar la producción de alimentos sanos e inocuos para el consumo interno y para facilitar el acceso a los mercados y 2. incrementar el territorio nacional libre de mosca de la fruta de 47 a 53%", son congruentes con el objetivo de las Normas Oficiales Mexicanas NOM 023 FITO 1995 y NOM 075 FITO 1997 (NOM s) y con el Programa de Trabajo de la Campaña operado con recursos 2012: "reconocer y proteger huertos temporalmente libres (HTL), zonas de baja prevalencia (ZBP) y zonas libres (ZL) de moscas de la fruta". Estas metas y objetivos son también congruentes la MIR estatal y con el objetivo del programa estratégico estatal contra la mosca de la fruta en el que se plantea liberar de esta plaga a 15,000 hectáreas cultivadas con cítricos. El detalle de la alineación de los objetivos estratégicos federales y estatales con el componente que se está evaluando (campaña contra moscas de la fruta) se puede analizar considerando los objetivos del Plan de Trabajo que firman el SENASICA, la Delegación de la SAGARPA en Nuevo León y el Gobierno Estatal. Los objetivos especificados en el programa de trabajo son: a) Conservar la zona libre de moscas de la fruta en la zona norte y sur del Estado: Sabinas Hidalgo, El Carmen, Gral. Zuazua, Higueras, Melchor Ocampo, Los Herrera, Los Aldama, Anáhuac, Lampazos, Vallecillos, Parras, Cerralvo, Gral. Treviño, Salinas Victoria, Dr. Coss, Agualeguas, Cienega de Flores, China, Gral. Bravo, Apodaca y Gral. Escobedo y Villaldama, Dr. Arrollo y Mier y Noriega. b) Ampliar la zona libre en el municipio en el municipio de Pesquería c) Conservar la zona de baja prevalencia. Zona Centro Norte: Monterrey, San Nicolas, Marin, San Pedro, Guadalupe, Santa Catarina, Juárez, Los Ramones, Dr. Gonzales, Santiago, García, Abasolo, Bustamante, Hidalgo y Mina; Zona Centro: Montemorelos, Hualahuises, Linares, Allende, Cadereyta y General Terán; Zona Sur: Galeana, Aramberri, Zaragoza, Iturbide y Rayones. Aparentemente, los objetivos del Programa de Trabajo coinciden con los objetivos y metas del Programa Sectorial de Desarrollo Agrícola y Pesquero , MIR estatal y el programa estratégico estatal contra moscas de la fruta, sin embargo cuando analizamos las zonas libres de moscas de la fruta que se mantendrán o que se ampliarán en Nuevo León como resultado de las acciones contempladas en el Programa de Trabajo 2012, podemos Nuevo León 6

13 observar que ninguno de los municipios enlistados en los objetivo son municipios productores de cítricos o manzana (Figura 1-1). Por lo anterior, es evidente que aunque se cumplan los objetivos del programa de trabajo, las metas de impacto federales y estatales no se lograrán, ya que para esto se requiere erradicar la mosca de la fruta en las huertas de cítricos cultivados en Allende, Cadereyta, Montemorelos, General Terán, Hualahuises y Linares o en las huertas de manzana cultivadas en Santiago, NL y no en los municipios en donde no hay cítricos u hospederos de moscas de la fruta en producción comercial; solo así se podría mejorar la productividad, facilitar la comercialización y mejorar la competitividad de la fruta producida en la región. Declarar libres los municipios que no producen fruta hospedera de moscas no tendrá un impacto en la producción de fruta de calidad, sana y accesible como se especifica en el "Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero " ni tampoco se reducirán las pérdidas causadas por la plaga ni se generarán fuentes de trabajo como se pretende en la MIR estatal y el programa estratégico de la CDANL ya que no se incrementará el rendimiento ni tampoco se facilitará el comercio nacional o de exportación de la fruta producida en el estado. Nuevo León 7

14 Figura 1-1. Situación fitosanitaria de la campaña contra moscas de la fruta en Nuevo León. Nuevo León 8

15 1.3 Población objetivo de la campaña Los beneficiarios de este programa, tal y como se plantea en el Plan de Trabajo 2012 son 1,703 productores que se dedican al cultivo de hospederos de mosca de la fruta, que para el caso de Nuevo León son principalmente cítricos con una superficie cultivada de 32,064 ha ( Estos productores solo se verán beneficiados por el mantenimiento de la región citrícola como zona de baja prevalencia (objetivo 3 del Plan de Trabajo). Mantener al Estado con la categoría de baja prevalencia requiere de la aplicación constante de las medidas fitosanitarias en todas las regiones productoras de hospederos de mosca de la fruta, mismas que se especificaron en el Programa de Trabajo 2012 y en las NOM 023 FITO El resultado esperado de estas acciones es, evitar que la población de la plaga y las pérdidas directas o indirectas en la zona citrícola rebasen el nivel actual (baja prevalencia). El plan de trabajo planteó extender la zona libre, sin embargo, no se produce comercialmente fruta hospedera de moscas de la fruta en el municipio de Pesquería, en el que se realizaron las actividades para declaración ampliar la zona libre en el Estado. El Programa de Trabajo en su conjunto beneficia a los productores de naranja, mandarina y toronja en Nuevo León de una manera diferente a la planteada en los objetivos del "Programa Sectorial Desarrollo Agropecuario y Pesquero " o en la MIR estatal y en el plan estratégico de la CDANL (sección 1.2). 1.4 Elementos normativos que regulan la campaña Los principales elementos normativos que regulan la aplicación de las acciones especificadas en el Plan de Trabajo son las NOM s 023 FITO 1997 y 075 FITO La campaña nacional contra la mosca de la fruta inicia como regulación fitosanitaria federal el día 11 de febrero de 1999, con la publicación de la "Norma Oficial Mexicana NOM 023 FITO 1995, por la que se establece la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta" en la que se establece como objetivo reconocer y proteger huertos temporalmente libres, zonas de baja prevalencia y zonas libres de moscas de la fruta. La vigilancia de las disposiciones de esta NOM se reforzaron con la publicación en 1998 de la NOM 075 FITO 1997 por la que establecen los requisitos y especificaciones sanitarias para la movilización de frutos hospederos de mosca de la fruta. El Convenio de Coordinación, el Acuerdo Específico firmado entre SAGARPA y Gobierno de Nuevo León y el Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los programas SAGARPA son también elementos normativos que regulan el seguimiento a los apoyos que reciben los productores organizados a través del Comité Estatal de Sanidad Vegetal de Nuevo León (CESV) para coadyuvar con la SAGARPA y el Gobierno del Estado en la ejecución de las actividades señaladas en el Programa de Trabajo 2012 y reguladas por la NOM s 023 y 075. En todos estos documentos y en los "Criterios Técnicos y Administrativos Específicos para la Ejecución y Operación del Programa de Prevención y Manejo de Riesgos, Componente Sanidades", emitido por la Dirección General de Sanidad Vegetal se definen las responsabilidades de cada uno de los actores que firmaron el Plan de Trabajo. Nuevo León 9

16 La NOM 023 FITO 1995 y el Plan de Trabajo 2012 establece las acciones que deben llevar a cabo todos los productores registrados en la campaña (independientemente o a través del CESV). Estas acciones son : monitorear la población de moscas de la fruta con trampas, hacer un muestreo de fruta para detectar larvas en frutos y aplicar prácticas de manejo fitosanitario como la destrucción de fruta caída, la aspersión de insecticida y la liberación de insectos estériles. La vigilancia del cumplimiento de esta NOM es responsabilidad de los oficiales de la Delegación de la SAGARPA y de quienes asignan, ejercen y supervisan el uso de los recursos del Programa (SENASICA, Gobierno del Estado y CESV). Los propietarios de las huertas que llevan a cabo la campaña reciben una constancia, La tarjeta de manejo integrado de moscas de la fruta (TMIMF) cada vez que se un embarque de fruta sale de su huerto. La NOM 075 FITO 1997 señala que la TMIMF es un requisito para movilizar embarques de fruta susceptible a esta plaga. Sin embargo, al analizar la estadística de la emisión de tarjetas por parte del CESV, se pudo constatar que más del 83% de la fruta que se produce en NL se moviliza sin TMIMF, a pesar de que todos los citricultores están registrados en la campaña. De acuerdo con el Plan de Trabajo 2012, el volumen de naranja, toronja y mandarina producida en el Estado y movilizada fue de 480,960 Ton. Considerando que la fruta se moviliza a partir de la huerta en vehículos con una carga promedio de 20 Ton, se movilizaron un total de 24,048 embarques mismos que, según la NOM 023 FITO 1995 deben ampararse con TMIMF, sin embargo, en el 2012 el CESV emitió solo 4,103. Es decir la mayor parte de la fruta (83%) se movilizó ilegalmente. El análisis de la estadística de emisión de documentos evidencia el incumplimiento a las disposiciones de las NOM 023 FITO 1995 y NOM por parte de los productores y la ineficacia en la vigilancia de la normatividad fitosanitaria por parte de los oficiales, CESV y UV s. La NOM 075 establece los requisitos para movilizar fruta producida en Nuevo León. La NOM señala que los oficiales y las Unidades de Verificación (UV s) autorizadas por la SAGARPA vigilarán el cumplimiento de los requisitos en los lugares en donde se embarca la fruta (campo o empaques y corredoras) amparada con las TMIMF. También establece que los oficiales de SAGARPA verificarán el cumplimiento de la NOM 075 FITO 1997 en los Puntos de Verificación Interna, durante el tránsito de embarques. En destino la verificación se realiza por oficiales y Unidades de Verificación. La TMIMF es el documento que se requiere para que, por si solo o como respaldo para la expedición del Certificado Fitosanitario de Movilización Nacional ampare la fruta que se moviliza a cualquier destino. Un punto importante en la vigilancia de la NOM y NOM para la correcta ejecución del concepto de apoyo (campaña contra moscas de la fruta) es el control de la movilización en los Puntos de Verificación Interna (PVI) instalados en las carreteras por donde transitan los productos regulados que entran o salen del Estado. Al analizar su ubicación es evidente que estos están orientados a vigilar el cumplimiento de las NOM s en productos que ingresan al Estado de zonas bajo control (Figura 1-2). Los PVI de Linares y San Roberto cubren las principales vías de acceso al estado al sur y este del estado, aunque los transportes pueden acceder a rutas alternas que llegan hasta Monterrey sin pasar por ningún PVI (Figura 1-2). Nuevo León 10

17 Figura 1-2. Principales rutas de entrada a Nuevo León utilizadas para transportar embarques de fruta regulada por las NOM s 023 FITO 1995 y 075 FITO En rojo las rutas por donde circulan embarques antes de ser verificados por oficiales de la SAGARPA en un PVI. En verde rutas por donde circulan embarques después de ser verificados en un PVI o cuando provienen de estados con un estatus de baja prevalencia o libre de moscas de la fruta. Por otra parte, no existen PVI s en las carreteras de salida de la región citrícola ni del Estado para verificar que los embarques de fruta regulada cumplan con la NOM y NOM ; esto incluye la ruta Monterrey, NL a Saltillo, Coah, es decir una ruta que va de zona de baja prevalencia a zona libre de moscas de la fruta (Figura 1-3). La ausencia de PVI s en las carreteras de salida del Estado permite el libre tránsito a zonas libres, otras zonas de baja prevalencia como Tamaulipas o a entidades federativas bajo control fitosanitario como el Estado de México o el Distrito Federal. Es decir, los embarques de Nuevo León 11

18 fruta regulada originarios de Nuevo León pueden llegar hasta su destino sin que se requiera la TMIMF, el Registro del Proceso de Verificación (RPV) o el CFMN y por lo tanto, los que incumplen esta NOM y comercializan hacia muchos estados del sur o vecinos pueden evadir la regulación sin ser sancionados. Figura 1-3. Principales rutas de salida de Nuevo León que utilizan los embarques de fruta regulada por las NOM s 023 FITO 1995 y 075 FITO En rojo las rutas por donde circulan embarques sin pasar por un PVI para ser verificados por oficiales de la SAGARPA. La deficiencia en infraestructura federal para la vigilancia de la NOM 075 FITO 1997 afectó directamente la efectividad del Plan de Trabajo. Los productores pueden evadir sus responsabilidades en la campaña sin ver afectada la movilización de su fruta, ya que esta puede llegar a diversos mercados sin que se les requiera la constancia de que cumplieron con las NOM s (TMIMF, un RPV o el CFMN). Esto, combinado con una ineficaz Nuevo León 12

19 verificación de las NOM s en origen (huerto, empaque o corredora) y destino de los embarques de fruta regulada (Centros de Acopio, Distribución y tiendas) obstaculiza la erradicación de la mosca de la fruta en la zona citrícola y el logro de las metas del Plan de Desarrollo Sectorial de la SAGARPA y la MIR estatal y el plan estratégico de la CDANL en cuanto a mejorar el estatus fitosanitario del estado, el comercio y la competitividad de la fruticultura del Estado. Analizando esta información, es evidente que, aunque existen regulaciones establecidas para el buen desempeño del Plan de Trabajo 2012, la deficiente vigilancia en la aplicación de estas NOM s permite que muchos productores no cumplan con la aplicación de la campaña y limiten los alcances del Plan de Trabajo 2012, el avance en la condición fitosanitaria del la región productora de cítricos y la competitividad de la fruta de Nuevo León; además de crear una competencia desleal dentro del estado entre quienes respetan y los que evaden las especificaciones de la NOM 023 FITO 1995 y NOM 075 FITO Por otra parte el estado no cuenta con una legislación sanitaria que le permita exigir a los productores, acopiadores, procesadores, beneficiadores y comerciantes el cumplimiento de requisitos fitosanitarios relacionados con el Plan de Trabajo y por lo tanto su papel en esta importante actividad es muy limitado. Nuevo León 13

20 Capítulo 2 Características de la Campaña contra Moscas de la Fruta La Campaña se orientó a resolver un problema que afecte a los productores de fruta susceptible a mosca de la fruta en Nuevo León mediante la asignación de recursos para realizar actividades fitosanitarias. Las características y pertinencia de los objetivos apoyos se analizan en seguida. 2.1 Objetivos de la campaña. Los objetivos del programa se desglosan y analizan en el Capítulo 1 en la sección 1.2 "Alineación con objetivos estratégicos sectoriales". Es claro que no hay adecuaciones o desviaciones entre los objetivos federales, planteados en la NOM 023 FITO 1995 y el Plan de Trabajo 2012 firmado entre el Estado y la federación conforme a las Reglas de Operación. En el análisis de este punto se establece la falta de consistencia entre los objetivos y metas sectoriales (federales y estatales) y los objetivos planteados en el plan de trabajo de la campaña moscas de la fruta En síntesis se evidencia que aún cumpliendo los objetivos del Plan de Trabajo no se contribuye a lograr las metas planteadas en el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero ni en el programa estratégico estatal "mejorar el estatus sanitario para asegurar la producción de alimentos sanos e inocuos para el consumo interno y para facilitar el acceso a los mercado" ni las del programa estratégico de la CDANL "erradicar la plaga de 15,000 hectáreas sembradas con cítricos y crear nuevas fuentes de trabajo". Lo anterior debido a que los esfuerzos de erradicación de la plaga están dirigidos a las zonas en donde no se cultivan hospederos de moscas de la fruta, mientras que en las zonas de producción de hospederos como los cítricos, el plan de trabajo plantea mantener la condición sanitaria (baja prevalencia) y no erradicar la plaga como se requiere para lograr las metas del Programa Sectorial de la SAGARPA y el programa estratégico de la CDANL. 2.2 Estructura programática y monto del presupuesto asignado. El Programa de Trabajo de la campaña nacional contra mosca de la fruta 2012, del componente de sanidad vegetal, del programa de prevención y manejo de riesgos de las reglas de operación de los programas SAGARPA, en el Estado de Nuevo León se ha realizado por 13 años con apoyos de la SAGARPA de Estado. Este Programa de Trabajo forma parte del subcomponente Sanidad Vegetal que tiene 8 programas de trabajo para abordar problemas fitosanitarios en cultivos de importancia estatal como: cítricos, manzana, papa, aguacate y nogal. El concepto de apoyo "Campaña Nacional Contra Moscas de la Fruta" recibe la mayor parte del presupuesto $13,261,190, mientras que los otros conceptos en su conjunto tuvieron asignado 11,473,192 lo que deja en claro la importancia de la plaga y los cultivos susceptibles para el Estado y la Federación. El presupuesto asignado al plan de trajo de moscas de la fruta 2012 equivale a un 1.8% del valor total del producto en el Durante 2007 a 2012 se ha invertido un total de $86,7 Nuevo León 14

21 millones de pesos (Cuadro 2-1). El valor total de la producción del principal cultivo afectado por la plaga, cítrico, en el 2011 es de $721.4 millones de pesos (Plan de Trabajo). Si consideramos que la inversión promedio anual del 2007 al 2012 en el concepto de apoyo "moscas de la fruta" es millones, entonces la inversión equivale al 2% del valor de la producción. Esta es una inversión que se recuperaría en un solo año de producción si se incrementara el 50% el valor de la producción y se generaran 3,300 trabajos como se plantea en la meta del Gobierno Estatal. Sin embargo, el valor de la producción no se ha incrementado en esta proporción (50%) como resultado de la campaña y no hay razones para pensar en un efecto fitosanitario importante, ya que no se erradicó la plaga de ninguna de las áreas de producción de cítricos. Es decir, la inversión anual de 86.7 millones de pesos puede haber servido para mantener el estatus fitosanitario de baja prevalencia en Nuevo León y para evitar que se reduzca la producción anual y su valor por abajo de los niveles que tenía antes del 2007, pero no para incrementar la producción y calidad de la fruta en Nuevo León y para facilitar el comercio de la misma. Cuadro 2-1. Presupuesto de los programas SAGARPA asignado a la "campaña nacional moscas de la fruta en el Estado de Nuevo León" PRESUPUESTO PARA AÑO EL CONCEPTO MOSCAS DE LA FRUTA FEDERAL ESTATAL 2007 $14,029,878 $9,639,077 $5,490, $15,007,938 $8,776,802 $6,231, $17,188,595 $11, $5,913, $12,464,320 $10,502,877 $1,961, $13,644,829 $11,450,000 $2,194, $13,261,190 $11,473,192 $1,787,998 TOTAL $86,596,750 $63,117,465 $23,579,285 PROMEDIO ANUAL $14,432,791 $10,519,577 $3,929,808 Fuente: Portal web de SENASICA marzo 2012 El presupuesto asignado al concepto de apoyo "Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta" se incrementó paulatinamente del 2007 al 2009 y a partir del 2010 se redujo en más Nuevo León 15

22 de 20%; una reducción que no responde a la mejora del estado fitosanitario del Estado o a una reinversión del beneficio producto de la aplicación del Plan de Trabajo. Por la naturaleza biológica de la plaga y el del cultivo de los cítricos, las actividades del Programa de Trabajo se deben realizan durante todo el año, sin embargo la primera transferencia de recursos del FOFAE a los responsables de operar el Programa de Trabajo (CESV) se realizó el 15 junio del Orientación de la campaña en el Estado. Las acciones del programa estuvieron enfocadas a 1) vigilar la población de moscas de la fruta en áreas en donde existen hospederos 2) detectar y responder a brotes de la plaga en zonas libres y 3) aplicar medidas fitosanitarias (destrucción de fruta caída, control químico y control con liberación de mosca estéril-autocida). De acuerdo al Plan de Trabajo 2012 la mayor inversión se hizo en control químico ($3.9 millones), luego control autocida ($1.7 millones) y mecánico ($1.26 millones). Se dedicó una proporción del recurso para vigilar la posible aparición de brotes (trampeo) en zonas en donde no se produce comercialmente frutas hospederas de moscas de la fruta. La efectividad de la Campaña podría mejorarse si se realiza una mayor inversión para liberar en forma aérea (por avión) insectos estériles. Sin embargo los resultados óptimos se obtendrán solo cuando los productores asuman su papel en la Campaña e inviertan recursos y tiempo para aplicar las medidas fitosanitarias en sus huertos, conforme se especifica en el Plan de Trabajo y en las NOM s 023 FITO 1995 y 075 FITO Nuevo León 16

23 Capítulo 3 Evaluación del Funcionamiento y Operación de la Campaña En este Capítulo se responde una serie de preguntas relacionadas con el funcionamiento y operación de la Campaña. Para cada cuestionamiento, se hace una valoración cualitativa o cuantitativa de la Campaña y se analiza la lógica que respalda la valoración. Cuando se hace una valoración cuantitativa, se incluye, como parte de la pregunta, los niveles de cumplimiento que pueden alcanzarse en la Campaña, que van de 1 (mínimo) a 4 (máximo). 3.1 Arreglo institucional para operar la campaña: Cuáles son las principales instancias/dependencias y disposiciones normativas que conforman el arreglo institucional a través del cual se opera la Campaña en el estado? Hay tres actores que intervienen en el funcionamiento de la Campaña: el Gobierno Federal, el Gobierno Estatal y los Productores Agrícolas de cultivos hospederos de moscas de la fruta en Nuevo León, organizados en el Comité Estatal de Sanidad Vegetal (CESV), un Organismo Auxiliar de la SAGARPA reconocido como tal en la Ley Federal de Sanidad Vegetal. El Gobierno Federal aporta recursos y, a través del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria/Dirección General de Sanidad Vegetal (SENASICA/DGSV), establece y vigila la aplicación de la normativa para operar el concepto de apoyo, el Gobierno Estatal también aporta recursos y, conjuntamente con el Federal, elabora y firma Convenios y Acuerdos para administrarlos en el Fideicomiso Fondo de Fomento Agropecuario del Estado de Nuevo León (FOFAE) que preside el Estado para aplicar los recursos convenidos para la Campaña. El CESV elabora y propone el Programa de Trabajo para aplica los recursos conforme a la normatividad, Convenios y Acuerdos firmados entre los gobiernos. En este sentido las principales funciones de los Gobiernos Federal y Estatal son: elaborar y vigilar las normas, Acuerdos y Convenios que rigen la campaña, analizar y autorizar el Programa de Trabajo para aplicar el concepto de apoyo y vigilar la implementación del mismo, mientras que el CESV tiene como función elaborar el Plan de Trabajo e implementar las acciones para lograr los objetivos y metas planteados en el mismo. El arreglo institucional y los instrumentos jurídicos y administrativos para operar la Campaña Nacional Contra la Mosca de la Fruta contiene todos los elementos necesarios para una implementación y supervisión ordenada y adecuada del Plan de Trabajo. Es recomendable incluir la participación de instituciones académicas y de investigación en el análisis científico del Plan de Trabajo y hasta en la autorización del mismo. Esto ayudaría a analizar las opciones de la campaña desde el punto de vista científico y a romper la inercia en la que pueden caen los actores del Gobierno Federa, Estatal y productores, quienes año con año implementan las especificaciones de la NOM 023 FITO Nuevo León 17

24 En la normatividad aplicable a la Campaña Nacional contra Moscas de la fruta se definen adecuadamente las funciones de las instancias participantes en su funcionamiento (SAGARPA, SENASICA, DGSV, CDANL, OAS, entre otras), y su definición y nivel de cumplimiento en la práctica son congruentes con una orientación hacia el logro de resultados? a) Las funciones de las instancias participantes están definidas en forma clara. b) Las funciones de las instancias participantes están definidas de manera completa, es decir, no falta ninguna función relevante. c) Las funciones de las instancias participantes están definidas de manera tal que contribuyen a una orientación hacia resultados del Programa. d) Todas las funciones relevantes definidas en la normatividad son cumplidas en tiempo y forma por las instancias participantes correspondientes. Si, con un nivel de cumplimiento 3. El Plan de Trabajo, el Acuerdo Específico, y NOM 023 FITO 1995 definen en forma clara y de manera completa las funciones de los actores (SAGARPA/SENASICA, Delegación SAGARPA NL, CDANL y OASV) (Anexo 3.1) para la implementación del Plan de Trabajo, Sin embargo, las acciones no se cumplieron en tiempo y forma, principalmente como consecuencia de una asignación extemporánea de los recursos asignados a la Campaña Nacional contra Moscas de la Fruta y por el tiempo requerido por los procedimientos administrativos para la adquisición de equipo e insumos. Los reportes mensuales, la supervisión documental y física y la gestoría de recursos no pueden llevarse a cabo cuando aún no hay recursos para operar el Plan de Trabajo (Anexo 3.1). Las acciones que deben supervisarse físicamente se acumulan en los meses en los que se opera el recurso y requieren de mayor tiempo de los supervisores. Aunque los reportes de supervisión no especificaron el efecto de esta deficiencia en la ejecución de actividades, es evidente que las acciones no pueden realizarse sin el ejercicio del recurso correspondiente, como se analiza en el Capítulo de este Capítulo. Para evitar el incremento natural en la población de la plaga, la campaña debe iniciar con el año, conforme se marca en el Plan de Trabajo, sin embargo esto no sucedió en el 2012 ya que la primera ministración de recursos para operar la campaña fue recibida en el CESV el 15 de junio del 2012 (CESV 2012). Entre mayor es la población de la plaga, su combate requiere de medidas fitosanitarias más intensas, que utilizarán mayor cantidad de recursos y por lo tanto, al final del año la eficiencia y efectividad de la campaña se reduce en proporción al tiempo de retraso en la transferencia del recurso al CESV. Adicional a este retraso, la normatividad ("Criterios Técnicos y Administrativos Específicos para la Ejecución y Operación del Programa de Prevención y Manejo de Riesgos, Componente Sanidades") establece un procedimiento de adquisiciones que, en el mejor de los casos requiere de un mes para concluirse y que el CESV tenga en sus manos los equipos e insumos programados para la operación del Plan de Trabajo. Es en este caso que las formas, cumplir con los procedimientos administrativos, interfirieren con el fondo, cumplir Nuevo León 18

25 con los objetivos del Programa de Trabajo (erradicar a la mosca de la fruta de las huertas). Por lo tanto, los recursos se utilizan principalmente para mantener la población en un nivel bajo, sin llegar nunca a la erradicación en áreas de producción ni a su reconocimiento como zonas libres, un requisito indispensable para que los beneficiarios del Plan de Trabajo puedan movilizar fruta de calidad sin tratamiento (fumigación) a cualquier parte de la república o al extranjero. Para evitar la ineficiente e inefectiva aplicación de los recursos en la campaña, es recomendable autorizar el Plan de Trabajo y el uso de recursos remanentes previos a la publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)) el 31 de diciembre, aunque posterior a este se hagan recortes o ampliaciones al presupuesto planteado en el mismo. Una vez publicado el PEF, es recomendable transferir recursos emergentes para operar el Plan de Trabajo los primeros meses del año en tanto se regularizan las ministraciones; esto impactaría positivamente en la efectividad y eficiencia del recurso aplicado a la Campaña y en el logro de los objetivos. Cabe mencionar que este tipo de "asignación prioritaria" se implementó en el 2005 (FOFAENL), lo que evidencia su viabilidad Las instancias involucradas en el funcionamiento de la Campaña Nacional contra Moscas de la fruta en el estado cuentan con la capacidad institucional requerida para su implementación eficiente y eficaz? a) Cuentan con los recursos humanos suficientes en cantidad y calidad (personal directivo, administrativo, técnicos de campo, etc.). b) Cuentan con los recursos materiales suficientes (instalaciones, equipo de trabajo, medios de transporte, etc.). c) Cuentan con una estructura administrativa cuya cobertura territorial en el estado permite una atención adecuada de la problemática sanitaria en las zonas con mayor incidencia de plagas y enfermedades. d) Cuentan con la experiencia y las capacidades técnicas adecuadas para el desarrollo de tareas especializadas como la planeación estratégica del Programa y la evaluación técnica de los proyectos de sanidad e inocuidad que se revisan e instrumentan. Si, con un grado de cumplimiento de 1 a 4. Excepto por el CESV, todas las instancias tienen deficiencia en alguno de los aspectos evaluados, algunas alcanzan el cumplimiento máximo (4) y otras el mínimo (1) (Anexo 3.2), como se define a continuación. El CESV es una instancia que cuenta con los recursos humanos, materiales, estructura administrativa y capacidades técnicas para atender efectiva y eficientemente el Plan de Trabajo una vez recibido el presupuesto para operar el Plan de Trabajo (Anexo 3.2). El personal que contrató el CESV para realizar las actividades de la Campaña cumplió con el perfil descrito en la normatividad. Las actividades especializadas como la identificación de especies de moscas, y determinación de fertilidad fueron realizadas por personal capacitado por la DGSV. Según se especifica en el Plan de Trabajo 2012, en la oficina central y laboratorio de moscas se contrataron 21 empleados, incluyendo un Gerente, un coordinador de la campaña encargado de las actividades del Plan de Trabajo y personal administrativo y Nuevo León 19

26 secretarial contratado con recursos asignados a los diferentes programas de trabajo del subcomponente sanidad vegetal. Además de la oficina central ubicada en Montemorelos cuenta con 4 oficinas regionales administradas por los presidentes de las Juntas Locales de Sanidad Vegetal (General Terán, Montemorelos, Linares-Hualahuises y Allende- Cadereyta). En cada junta el CESV asigna profesionales fitosanitarios y personal auxiliar de campo. La plantilla de personal que atiende a las 4 Juntas Locales es de 4 profesionales fitosanitarios y 44 auxiliares de campo. En el complejo en donde se ubica la oficina central del CESV en Montemorelos se ubica también un taller mecánico para el mantenimiento de equipo y vehículos y el centro de empaque donde reciben las pupas de mosca de la fruta irradiadas para incubarlas y liberar los adultos de moscas estériles. En el Plan de Trabajo se contabiliza el número de trampas y la superficie en la que se realizan las medidas fitosanitarias de muestreo, aplicación de insecticida, destrucción de fruta caída, liberación de mosca estéril y atención a brotes de la plaga. La cantidad de personal que se contrata está orientada a satisfacer la demanda de actividad requerida para cumplir con el Plan de Trabajo. En resumen, el CESV cuenta con recursos humanos materiales, experiencia, capacidad técnica y estructura administrativa para implementar eficiente y eficazmente las actividades planeadas y autorizadas por los gobiernos federal y estatal en el Plan de Trabajo La Delegación de la SAGARPA en Nuevo León realiza las funciones que le corresponden del Plan de Trabajo a través de la Jefatura de Programa de Sanidad Vegetal que en el 2012 contó con un Profesionista que ocupa el puesto Jefe de Programa, cinco profesionista asignado al PVI de Linares y una secretaria. En el 2012 la Delegación no tenía contratado a ningún profesionistas fitosanitarios para auxiliar al Jefe de Programa en la las actividades de planeación, seguimiento, supervisión documental, gestión de recursos, supervisión de campo y vigilancia de la aplicación del Plan de Trabajo. La vigilancia de los requisitos y especificaciones de la NOM 023 FITO 1995 y NOM 075 FITO 1997 que impactan directamente el logro de los objetivos del Plan de Trabajo, pero que no forman parte de este son parte de las responsabilidades de la Jefatura de Programa. Estas actividades son probablemente las que requieren una mayor inversión de tiempo, pues implican visitar las 4 regiones en las que se realizan actividades de la campaña y vigilar el ingreso de fruta a las centrales de abasto, centros de distribución (Walmart, Soriana, HEB, S-Mart), 10 empaques de cítricos, y 6 industrias procesadoras de fruta (gajos y jugo) que reciben fruta regulada por las NOM 023 y 075. Todas estas, actividades de supervisión están asignadas a la Jefatura de Programa que en el 2012 no contó con profesionales fitosanitarios dependientes de la Jefatura. En cuanto a cobertura territorial, el Jefe de Programa puede auxiliarse de un profesional asignado a los CADER y DDR, para atender todos los programas y actividades en materia fitosanitaria. En cuanto a recursos materiales y experiencia en la evaluación técnica, en el 2012 el Jefe de Programa contó con una oficina dentro de la Delegación, equipo de trabajo, medios de transporte y los recursos asignados al concepto de de gastos de operación del subcomponente de sanidad vegetal de los programas SAGARPA para atender la planeación, gestión de recursos, supervisión documental y seguimiento de metas que, se Nuevo León 20