Presidencia de la Nación Dr Fernando de la Rúa

Transcripción

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2 Presidencia de la Nación Dr Fernando de la Rúa Jefatura de Gabinete Ministros Lic. Chrystian Colombo Ministerio de Infraestructura y Vivienda Interino Dr. Jose Luis Machinea Secretaría de Obras Públicas Ing Máximo Fioravanti Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda Ing. Norberto Walter Pazos Dirección Nacional de Políticas Habitacionales Lic. Lydia Mabel Martínez de Jiménez Dirección Nacional de Programas Habitacionales Arq. María Beatriz Rodulfo

3 El presente informe ha sido elaborado por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la Subsecretaria de Vivienda y Desarrollo Urbano de la Secretaría de Obras Públicas con los aportes de los siguientes organismos nacionales: Dirección General de Estudios y Proyectos de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación. Dirección General de Asuntos Ambientales, Dirección de Organismos Internacionales, Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Dirección Nacional de Ordenamiento Ambiental, Programa Arraigo, Programa Desarrollo Social en Areas Fronterizas del Noroeste y Noreste Argentino (PROSOFA), Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Secretaria de Provincias, del Ministerio del Interior, Programa de Rehabilitación por la Emergencia de las Inundaciones, PREI 3521 (NEA). Secretaría de Obras Públicas, del Ministerio de Infraestructura y Vivienda, Programa de Protección Contra las Inundaciones, PPI 4117 (NEA), y Programa de Emergencia por las Inundaciones, El Niño 4273 (NOA). Carrera de Comercio Internacional de la Universidad de Quilmes. Y los aportes de las siguientes Redes de Organizaciones no Gubernamentales: Encuentro de Entidades no Gubernamentales para el Desarrollo Intercambio HABITAT Y las siguientes ONGs: CARITAS Fundación Vivienda y Comunidad

4 El documento fue discutido y consensuado con la Comisión Preparatoria Estambul + 5 creada por Resolución N 15 de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Infraestructura y Vivienda e integrada por las siguientes instituciones: ORGANISMOS PÚBLICOS ORGANISMOS DEL SECTOR PRIVADO Secretaría General de la Presidencia de la Nación Dirección General de Estudios y Proyectos Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto Dirección General de Asuntos Ambientales Dirección de Cooperación Multilateral Dirección de Organismos Internacionales Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente Secretaria de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental Subsecretaria de Ordenamiento y Política Ambiental Dirección Nacional de Ordenamiento Ambiental Centro de Organizaciones Comunitaria CENOC Programa Fondo Participativo de Inversión Social FOPAR Programa de Promoción del Desarrollo Local Secretario de Estado Programa Arraigo, Tierras Fiscales Nacionales Programa Desarrollo Social en Areas Fronterizas del Noroeste y Noreste Argentino con N.B.I. PROSOFA Programa Mejoramiento de Barrios / PROMEBA Ministerio de Infraestructura y Vivienda Secretaría de Obras Públicas Programa de Protección contra las Inundaciones, "PPI"; (NEA) Programa de Emergencia para las inundaciones EL NIÑO (NOA) Subsecretaria de Vivienda y Desarrollo Urbano Dirección Nacional de Programas Habitacionales Dirección Nacional de Políticas Habitacionales Programa Financiamiento a Municipios Ministerio del Interior Secretaría de Provincias Programa de Rehabilitación por la Emergencia de las Inundaciones, PREI 3521 (NEA). Consejo Nacional de la Vivienda CO.NA.VI. Centro de Estudios Bonaerenses C.E.B. Comisión de Vivienda de la Honorable Cámara de Diputados Comisión de Vivienda del Honorable Senado de la Nación Comisión de Arquitectura y Vivienda del CONICET Universidad de Quilmes - Carrera de Comercio Internacional Universidad Nacional de Mar del Plata Facultad de Arquitectura., Urbanismo y Diseño Maestría Hábitat y Vivienda Unidad de Desarrollo de la Vivienda de Interés Social UDEVIS Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la UBA Postgrado de Planificación Urbana y Regional Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento Instituto GINO GERMANI Asociación de Empresarios de la Vivienda y Desarrollos Inmobiliarios Cámara Argentina de la Construcción C.A.C. Cámara de la Vivienda y el Equipamiento de la República Argentina CA.VE.RA. Centro Argentino de Ingenieros C.A.I. Comisión de Vivienda Sociedad Central de Arquitectos S.C.A. Análisis y Desarrollo Económico Territorial (AyDET) Instituto de Estudios Urbanos C.A.P.B.A. Distrito 2 Encuentro de Entidades no Gubernamentales para el Desarrollo COMISION HABITAT. Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo Intercambio HABITAT. IIED - Área, Pobreza y Desarrollo Social Unión Obrera de la Construcción de la U.O.C.R.A. República Argentina- Asociación Civil Movimiento de Ocupantes e Inquilinos- M. O. I. CARITAS Secretariado de enlace de comunidades autogestionarias - SEDECA Movimiento LOS SIN TECHO de Santa Fe (Colegio Mayor Universitario) Asociación Civil UN TECHO PARA MI HERMANO A.P.A.C. Centro Italiano para la Colaboración Edilicias en Naciones Emergentes CICSENE Licenciada Sofía WACHLER 2

5 INDICE CAPITULO 1 VIVIENDA Progresos realizados Cambios en las políticas y legislación desde Hábitat II Debilidades institucionales y obstáculos encontrados CAPITULO 2 POBREZA DESARROLLO SOCIAL Y ERRADICACION DE LA Progresos realizados Cambios en las políticas y la legislación desde Hábitat II Debilidades institucionales y obstáculos encontrados CAPÍTULO 3 ORDENAMIENTO AMBIENTAL Progresos realizados Cambios en las políticas y legislación desde Hábitat II Debilidades institucionales y obstáculos encontrados CAPÍTULO 4 DESARROLLO ECONOMICO Progresos realizados Cambios en las políticas y legislación desde Hábitat II Debilidades institucionales y obstáculos encontrados CAPÍTULO 5 GOBERNABILIDAD Progresos realizados y cambios en la política y legislación desde Plan Nacional de Modernización de los Gobiernos Locales. - Programa de Financiamiento a Municipios - Participación de la sociedad civil Debilidades Institucionales y obstáculos encontrados CAPITULO 6 COOPERACIÓN INTERNACIONAL Progresos realizados desde 1996 y Cambios en la política desde Hábitat II Debilidades institucionales y obstáculos encontrados CAPÍTULO 7 ACCIONES FUTURAS E INICIATIVAS Síntesis de la evolución seguida a partir de Hábitat II Acciones futuras 3

6 INTRODUCCIÓN CONTEXTO ECONÓMICO GLOBAL La Argentina, durante las últimas décadas, tuvo que refinanciar una gravosa deuda externa, en un contexto internacional de altas tasas de interés que significaron una mayor proporción del presupuesto nacional afectado al servicio de esa deuda. Al mismo tiempo, las crisis financieras y económicas internacionales se vieron reflejadas en un proceso de desaceleración del crecimiento del país, desalentando el ingreso de capitales a largo plazo, facilitando en contraparte la irrupción de otros capitales que conllevan un alto riesgo desestabilizador. Este contexto internacional es altamentente perjudicial para países que, como la Argentina, impulsaron la liberalización de su mercado interno y la apertura de su economía. Por otra parte el hecho de que gran parte de esas prácticas discriminatorias se concentren en productos de origen primario, también aumenta el impacto sobre nuestro país que posee una fracción importante de su comercio exterior basada en la exportación de commodities de origen agropecuario las que durante los últimos años han sufrido una fuerte depresión de valor en los mercados internacionales. Las políticas de protección de productos primarios, a través de subsidios, implementadas por parte de algunos países industrializados han sido una barrera importante para la competitividad de los productos argentinos. La consecuencia inmediata de esta crisis del sector agropecuario argentino fue el abandono de los establecimientos pequeños y medianos, incrementándose el éxodo rural, agravándose así la situación habitacional urbana, con sus secuelas de asentamientos y viviendas deficitarias. La situación descripta significó un deterioro que afectó la balanza comercial y puso en riesgo la estabilidad fiscal de la República. Por esta razón, la provisión de determinados servicios y la ejecución de políticas públicas específicas para el sector pudieron verse afectadas. Las dificultades para acceder a créditos blando en el mercado internacional, tanto por parte del sector público como del privado a dificultado la instrumentación de planes de construcción o adquisición de viviendas destinadas a la población de menores recursos. Una mayor disponibilidad de este tipo de créditos favorecería la asignación de un porcentaje mayor de los recursos públicos que hasta ahora se han dirigido a este tipo de operatoria, que se caracteriza por financiamiento a largo plazo y con un costo financiero razonable. 4

7 CAPITULO 1 VIVIENDA Compromisos de la Agenda Hábitat: Posibilitar la seguridad de la tenencia Promover el derecho a una vivienda adecuada Proporcionar igualdad de acceso a la tierra Promover igualdad de acceso a crédito Promover el acceso a los servicios básicos 1. Progresos realizados Si bien no se ha formulado una política nacional de tierras se ha avanzado en la incorporación de la agenda Hábitat en el tema de la tierra y su tenencia. Con respecto a las condiciones de tenencia se registra en los últimos años una evolución levemente favorable. Mientras en 1991 el 17.6 % de los hogares presentaban situaciones de tenencia irregular en 1997 este porcentaje ha descendido a 16.7%, tal como se observa en el cuadro siguiente. HOGARES SEGÚN CONDICIÓN DE TENENCIA CONDICIÓN DE TENENCIA (*) SITUACIONES LEGALES DE TENENCIA , ,1 Propietario de vivienda y terreno , ,1 Inquilino , ,7 Relación de dependencia , ,3 SITUACIONES IRREGULARES DE TENENCIA , ,7 Ocupante por préstamo , ,7 Ocupante de hecho , Propietario sólo de la vivienda , ,8 Sin especificar TOTAL DE HOGARES , ,0 Fuente: Elaboración propia a partir del Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 y de la Encuesta de Desarrollo Social SIEMPRO-INDEC (*) A los efectos de hacer comparables los valores absolutos se han expandido los resultados de la Encuesta de Desarrollo Social. De acuerdo con la información relevada por al Encuesta de Desarrollo Social el 83.1 % de los hogares eran propietarios, inquilinos u ocupaban la vivienda por relaciones de dependencia laboral; el resto, alrededor de un millón seiscientos mil hogares presentaban condiciones irregulares con respecto a la tenencia de la vivienda que habitaban. De las situaciones irregulares la única que presenta un incremento tanto en valores absolutos como en porcentajes, es la correspondiente a los ocupantes por préstamo. En cuanto a la situación de las mujeres, si bien no hay datos por sexo del jefe de hogar, la Constitución Nacional y consecuentemente la legislación argentina garantiza igualdad ante la ley sin distinciones de género, raza o religión. Las mujeres pueden comprar, arrendar y ser sujeto de crédito. Las restricciones se basan fundamentalmente en cuanto a la vulnerabilidad y la menor capacidad económica de los hogares cuya jefa es una mujer. En cuanto al derecho al acceso a la vivienda entre 1990 y 1998 la producción anual de viviendas financiadas con recursos del Fondo Nacional de la Vivienda experimentó un marcado incremento. 5

8 PRODUCCIÓN ANUAL FONAVI Año Cantidad de viviendas Inversión(en millones U$S) , , , , , , , , , (*) ,0 Total ,0 Fuente: Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda. Dirección Control de Gestión FONAVI (*) Valores estimados Los organismos provinciales de vivienda desarrollan distintas operatorias con niveles diferentes de subsidio y destinadas a distinto segmentos de la demanda. En el siguiente cuadro pueden observarse las características de cada operatoria desarrolladas durante Operatoria Características Generales Distribución % de las viviendas Demanda Libre Financiamiento total Cofinanciadas El destinatario aporta entre el 20 y 30 % Descentralizadas Los gobiernos locales ejecutan las obras y aportan el terreno Total (57.009) (*) El monto de las cuotas no puede afectar más del 20 % del ingreso familiar. Costos promedio por vivienda Ingresos mínimos requeridos(*) Plazos de amortización 38.2 U$S U$S 470 Hasta 300 cuotas U$S 760 Hasta U$S cuotas 33.9 U$S U$S 260 Tasas de Interés 3 % 6% 300 cuotas Sin interés Asimismo a partir de 1996 la actual Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda viene desarrollando un Programa de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica destinado a la población con niveles de ingresos por debajo de los requeridos en las Operatorias FoNaVi y cuyo propósito es fortalecer y desarrollar la organización social, productiva, tecnológica y de empleo de los miembros de los hogares y asociaciones intermedias de la población beneficiaria. Se orienta también a reforzar la capacidad de subsistencia y autogestión de la población beneficiaria en la cobertura de sus necesidades básicas insatisfechas. Mejoramiento de las condiciones del Hábitat de los Grupos Vulnerables Es un programa dirigido a promover el desarrollo de poblaciones con alto grado de vulnerabilidad social: aborígenes, criollos, población rural carenciada en áreas endémicas (chagásicas u otras) mediante el apoyo a la ejecución de proyectos de objetivos múltiples que incluyen el fortalecimiento de la capacidad de gestión comunitaria, el mejoramiento del hábitat y la vivienda. Se llevan realizados en el conjunto de la Actividad Programática, 141 proyectos, con una inversión de U$S y un total de beneficiarios. Se considera que el esfuerzo realizado ha significado avances metodológicos y una experiencia importante de articulación entre municipios, organizaciones de base y ONGs. que deberían recuperarse en las propuestas futuras Acceso a Vivienda Básica Su objetivo es la atención de los problemas habitacionales de la población N.B.I. que habita en grandes, medianos y pequeños centros urbanos y que por su 6

9 condición socio-económica se hallan por debajo de la línea de atención de otros programas públicos de vivienda. Se fomenta la generación de puestos de trabajo y la participación de los beneficiarios con aportes de mano de obra, tierra u otros recursos, atendiéndose prioritariamente las regiones y ciudades cuyo nivel de desarrollo o pobreza relativa sea un factor de inestabilidad o riesgo. Se llevan realizados en conjunto 309 proyectos con una inversión de U$S para un total de beneficiarios. Infraestructura Social Básica Esta Actividad Programática tiene como objetivo contribuir a erradicar las enfermedades de origen hídrico, mejorando la calidad de vida de la población. Incluye el apoyo a la ejecución de obras de infraestructura y equipamiento social básico, provisión de agua potable y otras obras complementarias de apoyo a las actividades productivas de los asentamientos rurales en regiones críticas por carencia de dichos recursos. Se han realizado 177 proyectos, con una inversión de U$S para un total de beneficiarios. Por otra parte la Secretaria de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente desarrolla los siguientes Programas: Programa Mejoramiento de Barrios-PROMEBA ( Contrato BID 940 OC/AR ): Su objetivo prioritario es la atención de problemas de regularización dominial, provisión de servicios de infraestructura básica con conexión domiciliaria y núcleo sanitario completo, resolver o mitigar problemas ambientales, relocalizar población de asentamientos en situaciones ambientales críticas e irresolubles o de costoso tratamiento, apoyar el desarrollo de procesos de organización barrial y autogestión comunitaria de la población N.B.I. (ubicada en el primer quintil de ingresos), asentada en centros urbanos de más de habitantes. Está destinado a la consolidación de barrios habitados que superen la ocupación de lotes por manzana en más del 90%. Se complementa con asistencia financiera provincial o municipal de aportes, ejecutable en aquellos rubros no financiables por el programa, necesarios para garantizar el funcionamiento de las obras o destinados a población que no cumple los requisitos de elegibilidad en el sector urbano afectado por los emprendimientos. Los proyectos son elaborados por municipios y/o provincias, conformando estas últimas Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP) para las etapas de verificación de las condiciones de elegibilidad, desarrollo del proyecto y contratación de las obras, con la aprobación y monitoreo de la Unidad Central Nacional. La participación de los pobladores se materializa a través de talleres de consenso y articulación de la organización barrial a efectos de definir las acciones. Los beneficiarios indirectos se encuentran representados en la ciudad, debido al mejoramiento general de su calidad de vida a través del saneamiento básico y mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de su población más vulnerable. A esta condición se le agrega la generación de empleo local a través del recurso humano disponible, profesionales, mano de obra no especializada y técnicos. Desde su creación en 1997 hasta el 31/12/99, el programa ejecutó acciones por $ en 4 provincias, 6 ciudades y 8 barrios. En la actualidad el programa cuenta con 17 provincias adheridas, previéndose una inversión para los años 2000 a 2002 de $ , con un total de familias beneficiarias directas ( habitantes), en 73 barrios localizados en 42 ciudades. Programa de Desarrollo Social en Areas Fronterizas del Noroeste y Noreste Argentinos con Necesidades Básicas Insatisfechas PROSOFA (Préstamo Fonplata Arg.-7/94): Tiene como objetivo prioritario el mejoramiento de la calidad de vida de la población de los Municipios y Comunidades de los Departamentos fronterizos con los países de la Cuenca 7

10 del Plata, en las Provincias de Salta, Jujuy, Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes y Entre Ríos. Realiza obras de provisión de agua potable, saneamiento básico, construcción y mejoramiento de instalaciones de salud, educación y centros de uso comunitario con vocación productiva. Mediante la organización y capacitación de los destinatarios, deja instaladas capacidades que garantizan la sustentabilidad de los proyectos. Desde sus comienzos en 1995 ha concretado 300 proyectos, con una inversión de Pesos Veinte Millones Doscientos Cincuenta Mil ($ ,00), alcanzando a personas con Necesidades Básicas Insatisfechas, la mayor parte residentes en pequeñas localidades de difícil acceso. Los proyectos son presentados por Entes Ejecutores locales, tanto Gubernamentales como no Gubernamentales, a los Supervisores que el Programa tiene en cada provincia y por medio de los mismos a la Unidad Ejecutora Central del Programa, para su gestión y financiamiento. En el siguiente cuadro se consigna la inversión realizada por cada uno de los programas descriptos. Como se comprueba los programas dirigidos a la población del primer quintil representan menos del 5 % de la inversión realizada en la década. Programa Monto Invertido % Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI.) ,2 Programa Mejoramiento Habitacional e ,5 Infraestructura Social Básica Programa de Rehabilitación de Zonas Inundadas ,1 y otras en Emergencia Climática Programa de Mejoramiento de Barrios ,0 PROSOFA ,3 TOTAL ,0 Fuente: Subsecretaria de Vivienda El Fondo Nacional de la Vivienda orientado mayoritariamente a la población perteneciente al segundo y tercer quintil de ingresos cuenta con fondos específicos asegurados a través de la ley, lo que ha permitido su funcionamiento continuado desde Para la población más pobre, correspondiente al primer quintil, no existen en Argentina acciones de gran impacto, ni tampoco una política sostenida. Si bien son muy valiosos los programas destinados a los grupos pobres con focalización implementados desde 1996, no han tenido continuidad en la asignación de los fondos, verificándose una alta fluctuación en los niveles de inversión. La continuidad financiera de estos programas depende de la captación de recursos nacionales o internacionales. La interesante complejidad y diversidad que admiten en su implementación se debilita por falta de un sustento financiero continuado. A pesar del incremento de las acciones públicas en vivienda la situación habitacional de los hogares ha mejorado muy levemente. En efecto de acuerdo con una estimación a partir de la Encuesta de Desarrollo Social 1 el cuadro de situación es el siguiente: 1 La Encuesta de Desarrollo Social realizada en Octubre de 1997 fue realizada sobre la base de una muestra representativa de los hogares residentes en centros urbanos de habitantes y más, que representan el 96% de la población urbana y el 83 % de la población total. 8

11 Distribución porcentual de los Hogares según Situación Habitacional. 1991/1997 SITUACIÓN HABITACIONAL TOTAL ( ) ( ) HOGARES QUE PADECEN SITUACIONES ,3 DEFICITARIAS Hogares que ocupan viviendas precarias irrecuperables ,6 Hogares que ocupan viviendas precarias recuperables ,3 Hogares que padecen hacinamiento por cuarto (más de dos 5.4 5,7 personas por cuarto) en viviendas no precarias 4 Hogares que padecen hacinamiento de hogar (más de un hogar por vivienda) ,7 HOGARES NO DEFICITARIOS ,7 Fuente: Elaboración propia a partir de la información del Censo Nacional de Población 1991 y Encuesta de Desarrollo Social SIEMPRO-INDEC de octubre de 1997 Como se comprueba, salvo en los hogares con situaciones de hacinamiento por cuarto, en todos los otros casos los porcentajes de incidencia se han reducido levemente. De todos los modos la situación sigue siendo grave ya que alrededor de la tercera parte de los hogares argentinos siguen padeciendo algún problema habitacional. Con respecto al acceso al crédito, en el año 1995 se inicia un fuerte proceso de expansión del mercado inmobiliario, con importantes proyectos de inversión en construcciones, destacándose el dinamismo del segmento destinado a vivienda. Contribuyeron a este crecimiento el incentivo de las facilidades de financiación y el abaratamiento del crédito, promovidos por la Ley La revitalización del sector mejoró la eficiencia empresaria, reduciendo los plazos de obra y los plazos de recupero del capital, bajando los costos y logrando precios de venta competitivos. Surge así una oferta de viviendas a estrenar a las que se puede acceder tomando créditos hipotecarios con tasas de interés más bajas que los niveles históricos, en plazos de amortización a 10, 15 o 20 años, de los que resulta una cuota mensual de valor equivalente a un alquiler de plaza. En la década de los noventa entraron en la escena nuevas líneas de crédito en el circuito bancario privado formal. En los períodos anteriores el crédito destinado a la adquisición y construcción de viviendas estaba circunscripto a instituciones públicas (menos del 30% del total) y a circuitos informales que prestaban a corto plazo y con tasas de interés sumamente elevada. La nueva oferta abarató los costos internos del crédito pero los mismos se fijaron a tasas de interés más alta y a plazos más cortos que los que se ofrecen a nivel internacional; además la mayor parte de los créditos se pactaron en dólares. No obstante se produjo un crecimiento en el volumen de los saldos de créditos hipotecarios, cuya evolución se muestra en el siguiente gráfico. 2 Las viviendas irrecuperables son aquellas que por la calidad de los materiales con que han sido construidas deben ser reemplazadas. Se incluyen en esta categoría las casillas, ranchos y otro tipo de vivienda (locales construidos para fines no habitacionales, vivienda móvil, etc.). 3 Las viviendas recuperables son aquellas viviendas que si bien presentan rasgos de precariedad (falta de terminaciones, carencia de instalaciones sanitarias) son pasibles de ser recuperadas mediante obras de refacción o completamiento. En esta categoría se incluyen las casas B y los inquilinatos. Las casas B según la definición del INDEC son aquellas que no cuentan con baño con descarga de agua, que no tienen distribución de agua por cañería dentro de la vivienda y/o tienen piso de tierra. 4 Los hogares con hacinamiento por cuarto son aquellos que ocupan una vivienda buena pero que por su tamaño resulta inadecuada para albergar la familia produciéndose una relación mayor a dos personas por cuarto. 5 Los hogares con hacinamiento de hogar son aquellos que comparten la vivienda con uno o más hogares. 9

12 Saldos al 31 de diciembre de los créditos hipotecarios para la vivienda en millones ( ) Saldos de los créditos con garantía hipotecaria en millones de pesos y dolares para la vivienda Fuente: Instituto de Economía (UADE) con datos del BCRA. Elaboración: Dirección de Desarrollo Territorial y Urbano y Situación Habitacional Dirección Nacional de Políticas Habitacionales. La expansión del crédito hipotecario, inexistente por varias décadas en la Argentina, ha favorecido fundamentalmente a los sectores medios con ingresos superiores a los U$S Con fondos públicos y tal como antes se consigna, se han desarrollado en los últimos años programas de crédito para la construcción y microcréditos para el mejoramiento de viviendas destinados a población de menores recursos, con muy buenos resultados pero bajo impacto por los escasos fondos destinados a este tipo de operatoria (menos del 5% de los recursos públicos). En cuanto al acceso a servicios básicos el porcentaje de hogares que han accedido a dichos servicios se ha incrementado en el decenio pasado y particularmente en los últimos cinco años. A partir de la utilización de créditos internacionales (BID y BIRF) para la extensión de redes de agua y cloacas en centros urbanos y la creciente privatización de esos servicios y otros (a partir de 1993), se observa un avance apreciable en los niveles de cobertura de la población, como se desprende del cuadro siguiente: Servicio 1991(%) 1997(%) Agua Cloaca Fuente: Censo Nacional de Vivienda 1991 y Encuesta de Desarrollo Social 1997 Asimismo la electricidad cubre ya a prácticamente el 100% de la población urbana del país. Las conexiones telefónicas domiciliarias, la telefonía móvil y las cabinas públicas y semipúblicas se han incrementado notoriamente en todo el país. Hogares según disponibilidad de infraestructura urbana frente a su vivienda 1997 Infraestructura % Recolección diaria de basura 93,6 Alumbrado público 93,5 Calle pavimentada 64,5 Veredas completas 60,2 Desagüe pluvial entubado 58,3 10

13 Red eléctrica 99,0 Red de agua corriente 86,7 Red de cloacas 60,3 Red de gas 71,6 Fuente:Elaboración de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales a partir de la Encuesta de Desarrollo Social SIEMPRO-INDEC A pesar de una mejor situación general existen marcadas diferencias de acuerdo con las características del barrio donde se localiza la vivienda. En efecto, tal como muestra el cuadro siguiente, mientras en los barrios sin problemas urbanos casi el 100% de los hogares cuenta con red eléctrica, alumbrado público y recolección diaria de residuos y alrededor del 80% con las otras redes y servicios urbanos considerados, en los barrios con problemas urbanos y en las villas y asentamientos irregulares con excepción de la red eléctrica, los valores de cobertura son mucho menores, presentando niveles críticos en la red cloacal (22,4%) y los desagües pluviales entubados (13,4%) o la red de gas (17,3%). Hogares según disponibilidad de infraestructura y servicios urbanos frente a su vivienda y características del área de localización Tipo de Barrio Infraestructura y servicios urbanos Villa Miseria y Recolección diaria de basura 60,9 Asentamientos Alumbrado público 65,3 Calle pavimentada 18,4 Veredas completas 7,0 Desagüe pluvial entubado 13,4 Red eléctrica 93,8 Red de agua corriente 82,5 Red de cloacas 22,4 Red de gas 17,3 Barrios con deficiencias Recolección diaria de basura 83,8 Urbanas Alumbrado público 84,3 Calle pavimentada 13,7 Veredas completas 7,6 Desagüe pluvial entubado 11,5 Red eléctrica 97,9 Red de agua corriente 67,0 Red de cloacas 20,4 Red de gas 41,9 Barrios sin problemas Recolección diaria de basura 98,6 Urbanos Alumbrado público 98,2 Calle pavimentada 84,7 Veredas completas 81,2 Desagüe pluvial entubado 77,0 Red eléctrica 99,9 Red de agua corriente 94,1 Red de cloacas 76,2 Red de gas 84,5 Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Desarrollo Social SIEMPRO-INDEC Asimismo la privatización de las empresas de servicios trajo aparejada algunas dificultades para los sectores de menores recursos, tanto por el encarecimiento de los niveles tarifarios, como por la menor rentabilidad para la cobertura de servicios en las zonas donde dicha población se localiza. 2. Cambios en la política y legislación desde Hábitat II Durante el período no se han sancionado nuevas leyes en materia de regularización dominial y vivienda. Con respecto a la Legislación sobre regularización dominial se han aplicado en el período las siguientes normas: Ley Nº (B.O. 29/8/91) que prevé la legalización de la situación de aquellos que están ocupando tierras fiscales. Esta ley establece la transferencia de Tierras Fiscales a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires para su venta a los actuales ocupantes o incorporación a planes de 11

14 vivienda social. El organismo de la aplicación de la ley es el Programa Arraigo, cuya estructura, misiones y funciones han sido fijadas por los Decretos 846/91, 1403/92 y 448/93. Como resultado de la acción del Programa ARRAIGO, desde su creación se han transferido tierras por una superficie aproximada de m2 con un valor aproximado de $ con lo que se han visto beneficiadas familias, es decir alrededor de habitantes en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Mendoza, Río Negro, Santa Fe, San Juan, Tucumán y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Asimismo en colaboración con los gobiernos provinciales se han ejecutado obras de vivienda e infraestructura en los barrios transferidos, llegando a proveer de soluciones habitacionales a casi familias de todo el país. Ley Nº (B.O. 22/9/94) de Régimen de Regularización Dominial de Inmuebles Urbanos contempla la situación de la ocupación de bienes que no son propiedad del estado. Su objetivo es establecer un régimen de regularización dominial a favor de ocupantes de inmuebles urbanos que tengan como destino principal el de vivienda permanente y que acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante tres años, con anterioridad al 1 de enero de 1992, según consta en el artículo 1º. La Ley fija los siguientes procedimientos: Los beneficiarios deberán presentar ante la autoridad de aplicación una solicitud de acogimiento con toda la documentación que tengan en su poder. A los efectos del financiamiento del sistema, créase una contribución única del 1% del valor fiscal del inmueble a cargo del beneficiario. La escribanía citará y emplazará al titular del dominio al último domicilio conocido y mediante edictos, emplazando a él y a cualquier otra persona que se considere con derechos sobre el inmueble a que deduzcan oposición en el término de 30 días. No existiendo oposición y vencido el plazo, la escribanía labrará una escritura con la relación de lo actuado, que será suscripta por el interesado y la autoridad de aplicación, procediendo a su inscripción en el registro respectivo con constancia de que corresponde a la ley. Esta inscripción registral producirá los efectos de inscripción de título a los fines del inicio del cómputo de plazo de prescripción del art del Código Civil, quedando a salvo todas las acciones que correspondan a los actuales titulares del dominio, inclusive la expropiación inversa. Asimismo se encuentra en pleno desarrollo un Programa con financiamiento BID denominado Mejoramiento de Barrios, orientado a la población urbana en condición NBI facilitando el acceso a la infraestructura de servicios básicos, con acompañamiento social, ambiental, asistencia técnica y capacitación. Incluye asimismo entre sus acciones la regularización dominial. Por otra parte se han desarrollado en los últimos años acciones tendientes a regularizar el dominio de tierras rurales de diversas comunidades aborígenes. Estas acciones aún son insuficientes con relación a las necesidades de ese sector. Devolución de tierras a comunidades aborígenes Condición de tenencia Superficie en Beneficiarios Ha. Dominios con posesión efectiva y registrados Dominios con mensura en trámite de titulación Fuente: INAI 12

15 En cuanto al acceso a la vivienda, derecho consagrado en la Constitución Nacional, en los últimos años se han sancionado las siguientes leyes: Las Leyes Nº y : De acuerdo con estas leyes se implementa la reestructuración del Banco Hipotecario que se transforma primero en Banco Mayorista y luego en Sociedad Anónima sujeto a privatización y finalmente privatizado en La nueva Ley Fo.Na.Vi. Nº del año 1995 dispone que el Estado comience a abandonar el papel de constructor de operatorias masivas para financiar soluciones individuales por medio de préstamos a particulares, con garantías o ingresos insuficientes para acceder a préstamos de la Banca Comercial. Es así que la Ley prevé que al cabo del tercer año de vigencia, el 45% de los fondos deberán aplicarse, como mínimo, a préstamos personales para la compra, construcción o mejoramiento de la vivienda. Esta Ley establece una nueva organización del Sector a partir de la creación del Sistema Federal de Vivienda. Dicho Sistema está integrado por: a) el Fondo Nacional de la Vivienda b) los organismos provinciales responsables de la aplicación y la administración de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda. c) el Consejo Nacional de la Vivienda quien tendrá como función la coordinación de la planificación, la elaboración del marco normativo y la evaluación de resultados de las acciones desarrolladas por el Sistema Federal de Vivienda Ley Nº , que promueve el Plan Nacional de Desregulación y Reactivación de la Industria de la Construcción, con el objeto declarado de lograr la constitución de un mercado de títulos inmobiliarios a largo plazo que sustente el crecimiento del mercado, una reducción sustancial en el costo de la construcción a nivel nacional, e incrementar la actividad del sector con importantes repercusiones en el empleo directo e indirecto. En este marco legal se comenzaron a desarrollar en la Argentina Operatorias de Titulización de Hipotecas. Por otra parte, Hábitat II produjo un fuerte impacto en todos los actores sociales relacionados con el hábitat, lo que motivó la realización en Argentina de distintos eventos en los cuales convergieron las entidades de sociedad civil y las entidades gubernamentales. Se profundizó el reconocimiento de zonas en las que resulta imprescindible el trabajo entre Estado y Sociedad Civil y se mostró la importancia de implementar formas de solución para los problemas habitacionales de Argentina, que contemplen la plena participación de las organizaciones comunitarias de base y organizaciones no gubernamentales en el diseño, ejecución, control y evaluación de las políticas y programas de interés social. Entre los distintos eventos realizados con el objeto de intercambiar conocimientos y experiencias acumulados tanto a nivel de Estado como en las Organizaciones de la Sociedad Civil, el más importante fue el FORO NACIONAL HABITAT II Construyamos para la Vida : convocado y organizado por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y del Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad y por dos redes de ONGs.: Intercambio Hábitat y Encuentro de Entidades no Gubernamentales para el Desarrollo. Uno de los principales resultados del Foro fue la creación de una Mesa de Enlace permanente entre el Estado, las ONGS y las OCBs a fin de generar mecanismos de participación trasparentes, democráticos y abarcativos para todas las organizaciones que trabajan en hábitat popular. 13

16 3 Debilidades institucionales y obstáculos encontrados A pesar de los avances registrados, no se percibe aún en la sociedad una conciencia social ni política que enfoque el hábitat como un problema que implique a todos. La urgencia e importancia del tema requiere que deba entenderse esta gran perspectiva, orientándose en particular a los más pobres y los excluidos, sin que esto signifique generar una nueva segmentación sino responder a las nuevas urgencias. Tampoco se visualiza una política orientada a soluciones de fondo en el tema de la tierra, lo que implica contemplar las particularidades de lo urbano/rural, adecuar la legislación de tierras fiscales y privadas cuando es necesario, y afectar suficientes recursos para el desarrollo de programas tendientes a mejorar la situación legal de tenencia y/o crear fondos de crédito o subsidio, en función de la población carenciada. Las políticas sociales destinadas a hábitat acentúan aún más las diferencias en el acceso a la tierra urbana. Esta paradoja se da en la imposibilidad de obtención del dominio, debido a las normativas y precios, generando otras formas de ocupación. Toda esta situación provoca la transgresión del orden legal, existiendo una realidad para pobres (lotes con menos superficie, localizados en tierras inundables y sin infraestructura) y otra para el resto de la población. Los obstáculos encontrados para avanzar más rápidamente en los procesos de la regularización dominial están por una parte relacionados con la legislación vigente, en muchos casos con mecanismos de procedimiento complicados y por la otra con la insuficiencia de los fondos presupuestarios afectados. En consecuencia son necesarias simplificaciones legislativas y de procedimientos y la incorporación de mayores recursos para el desarrollo de programas tendientes a mejorar no sólo la situación legal de tenencia, sino las condiciones de calidad urbana que poseen los actuales asentamientos precarios. La promoción del acceso a una vivienda adecuada en la Argentina es un derecho constitucional. Los obstáculos para garantizarlo efectivamente estriban tanto en el monto de los recursos afectados como en la forma en que estos han sido utilizados. En consecuencia, uno de los ejes de la actual política de vivienda es lograr reducir los costos de las unidades construidas a fin de aumentar la producción y permitir el acceso de la población con menor capacidad económica: hogares con ingresos por debajo de los U$S 300. Asimismo casi toda la acción pública estuvo dirigida a la construcción de vivienda completa y son muy pocas las acciones encaminadas al mejoramiento del parque existente, cuando de acuerdo con las estadísticas disponibles, los dos tercios de los hogares con problemas habitacionales los resolverían a través de refacciones, completamiento o ampliaciones de la vivienda que actualmente ocupan. En cuanto al acceso al crédito, si bien se ha desarrollado un mercado de créditos para la vivienda que ha llegado a estar en condiciones de atender la demanda generada por los hogares con ingresos de nivel medio, resulta necesario mejorar el funcionamiento del mercado a través de la ampliación de su cobertura, a fin de que el Estado pueda focalizar su acción en aquellos sectores que por sus condiciones socioeconómicas no pueden acceder al mercado y requieren distintas gamas de subsidio. 14

17 CAPÍTULO 2 DESARROLLO SOCIAL Y ERRADICACION DE LA POBREZA Compromisos de la Agenda Hábitat Promover la igualdad de oportunidades para una vida sana y segura.. Promover la integración social y el apoyo a los grupos desfavorecidos. Promover la igualdad de género en el desarrollo de los asentamientos humanos. 1. Progresos realizados La evolución registrada en la situación de desarrollo social es dispar según los aspectos que se analicen. En efecto, si bien se registran sensibles progresos en la salud, en los niveles de escolarización y en general en los indicadores que definen a la población con necesidades básicas insatisfechas, también denominada pobreza estructural, numerosos informes pertenecientes a organismos oficiales nacionales e internacionales y de reconocidas organizaciones y consultoras nacionales dieron cuenta en los últimos años de la profundización de la pobreza, la desocupación y el deterioro de la seguridad urbana. Desde 1994 y en un período con inflación casi nula y con crecimiento de la economía según cifras oficiales de casi un 23%, la pobreza por ingresos, es decir los nuevos pobres que no alcanzan a una canasta de bienes y servicios básicos, creció de manera sostenida, a la par de una mayor desigualdad en la distribución de la riqueza y en un pronunciado deterioro en los sectores de menores ingresos, fruto del desempleo, la subocupación y la precarización del trabajo. Al importante crecimiento económico del PBI no le siguió una distribución equitativa del ingreso. En la década el crecimiento se caracterizó por la tendencia continuada a la regresividad social. Entre el 10% de los más ricos y el 10% de los más pobres se incrementó la brecha en un 57%. La ciudad de Buenos Aires, el territorio más rico del país presentó el mayor índice de desigualdad, con una diferencia de ingresos del 89% entre el 10% más rico y el 10% más pobre. Según la medición del INDEC correspondiente a octubre de 1998, el 25,9% de la población del área Metropolitana - Capital y Gran Buenos Aires- era pobre, es decir aproximadamente unos , de los cuales el 6,9% fueron clasificados como indigentes. La evaluación para el interior del país dio como resultado niveles de pobreza mucho más altos que el total registrado en la Región Metropolitana de Buenos Aires. En el noroeste, la pobreza alcanzó al 55,9%. En la región nordeste al 57,3%, en Cuyo al 47,7%, en la región pampeana al 36,1% y en la Patagonia al 29,8%. En síntesis, en 1999, personas, viven en condiciones de pobreza, evidenciando que la Argentina exhibe la mayor desigualdad en la distribución del ingreso de su historia. En cuanto a los indicadores de salud la tasa de mortalidad de los menores de 5 años ha experimentado un descenso del 25.7% entre Sin embargo, a pesar que en las políticas públicas desarrolladas el acento estuvo puesto casi exclusivamente en las intervenciones y programas alimentarios destinados a los sectores más pobres, y al cuidado de la salud de los niños y sus madres, según muestran los datos oficiales de la Encuesta de Desarrollo Social del SIEMPRO- INDEC (Octubre 1997), la tasa de cobertura de dichos programas alcanza sólo al 44% de los niños de 0 a 2 años y el 21,5% de los de 3 y 4 años de los sectores sociales destinatarios. 15

18 La cobertura de los programas sociales con que cuentan los sectores pobres es en consecuencia muy escasa, en tanto que entre los niños indigentes esa cobertura es aún menor. La encuesta también informó que existe más del doble de chicos con bajo peso al nacer en el quintil de menores ingresos en comparación con los del 20% de mayor poder adquisitivo. En cuanto a la situación educacional ya en 1991 el porcentaje de analfabetismo entre la población de 10 años y más era de solo 3.7%. Se registraba sin embargo una dispersión importante entre las distintas jurisdicciones provinciales variando entre el 0.7% en Capital Federal y el 11.3% en la Provincia del Chaco. Asimismo en algunas jurisdicciones se observan importantes brechas según género. Tal es el caso de las provincias de Chaco y Jujuy. En la primera el 10,5% de los varones son analfabetos frente al 12,1% de las mujeres; en Jujuy el 4.0% entre los hombres frente en 9.3% de las mujeres. Con respecto a la tasa de escolarización la evolución ha sido favorable para todos los niveles educacionales, tal como se comprueba en el siguiente cuadro: Nivel educacional Nivel preescolar Nivel Primario Nivel medio Nivel terciario y universitario (1) (1) Una tasa de escolarización superior a 100% indica que muchos alumnos que cursan actualmente la escuela primaria tienen más de 12 años, edad considerada normal para la terminación de dicho ciclo Existen sin embargo diferencias de acuerdo con la situación socioeconómica. Mientras el 35% de los chicos de entre 3 y 4 años concurre a escuelas preescolares, entre los hogares pobres este porcentaje desciende al 22%. Asimismo, si bien no existe información actualizada sobre deserción escolar, algunos estudios parciales indicarían un aumento de la misma, fundamentalmente en el nivel secundario. En cuanto a los indicadores de seguridad urbana, en el lapso se aprecia, un crecimiento importante de los hechos delictuosos con intervención policial. En efecto, mientras en 1993 se registraron hechos delictivos, en 1998 los hechos registrados se elevan a , aún cuando este total no incluye los ocurridos en el segundo semestre del año en Buenos Aires y en las provincias de Mendoza, Jujuy, Misiones y Salta. Por otra parte, aumentaron considerablemente los robos pasando de casos en 1993 a en 1998 para el Total País. En síntesis, la inequidad en la distribución del ingreso dificultó el desarrollo y la convivencia social, proyectándose este desequilibrio en el incremento de la tasa de delito y consecuentemente en la inseguridad urbana. Con respecto a la perspectiva según género, la Encuesta sobre ingresos del INDEC, demuestra que de los casi cinco millones de ocupados de Capital Federal y Gran Buenos Aires, las mujeres ganan 30% menos que los varones cuando desempeñan una tarea idéntica. Desde 1995 esta diferencia se redujo en tres puntos. Sin embargo esta tendencia a la equiparación es aparente, ya que se debería a una reducción de los salarios masculinos, consecuente con la mayor tasa de desocupación total masculina. Las mayores diferencias entre salarios de acuerdo con el sexo se aprecian en los niveles educativos más altos, donde las mujeres universitarias ganan el 46% 16

19 menos que los varones. Para los que tienen el secundario completo, en cambio los ingresos están mas equiparados. En cuanto a la participación política femenina se registra una tendencia creciente desde 1991, año en que se sancionó la ley de cupo del 30 por ciento para las mujeres en las listas electorales. En 1993 el porcentaje de mujeres en la Cámara de Diputados llegaba al 13 por ciento y en 1997, se alcanzó el 28,4%. Actualmente 18 de las 24 provincias aplican el sistema. A nivel nacional el 20% de los jueces son mujeres y a nivel provincial alcanzan al 33 por ciento. Sólo el 9% de los embajadores son mujeres. 2. Cambios en las políticas y la legislación desde Hábitat II El nivel del Gasto Público Social Consolidado, conformado por las erogaciones del Gobierno Nacional, las provincias, los municipios, y los seguros sociales, ha alcanzado valores crecientes en los últimos años llegando en 1997 al 17,6% del PBI. También los niveles del Gasto Público Social per cápita se han elevado y presentan valores más altos que en la década pasada. A partir de 1995 la tendencia en los gastos públicos dirigidos a los sectores sociales, a diferencia de los dirigidos a seguros sociales, comienzan a descender. La nación ejecutó en 1997 el 17,1% del gasto en los sectores sociales. La distribución porcentual entre los sectores sociales es el siguiente: Gasto Público Consolidado en millones de U$S Función 1997 % 1998 % 1999 % Gasto Público Social Educación Cultura Ciencia y Tecnología Salud Agua Potable y Alcantarillado Vivienda y Urbanismo Promoción y Asistencia Social Previsión Social Trabajo Otros Servicios Urbanos Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social. Secretaria de Programación Económica Los gastos en sectores sociales de la función promoción y asistencia social denotan una mayor participación en 1997 que en 1990, fundamentalmente por efecto de la implementación de los programas destinados a la pobreza y vulnerabilidad social, pasando de 0,5% a 0,7% en 1997 y a 1% del PBI en En el marco de la política de descentralización de la década, es destacable el aumento de la participación relativa de las provincias y los municipios que ejecutan sus propios programas, originados fundamentalmente en la transferencia de los servicios de salud, educación y del Fondo Nacional de las Vivienda (FO.NA.VI.). 3. Debilidades institucionales y obstáculos encontrados Si bien tal como se señaló precedentemente hubo un sensible aumento en el Gasto Social existen evidentes fallas en las modalidades de gestión. 17

20 En efecto si se analiza el área de Promoción y Asistencia, fracción del Gasto Social Nacional dedicado a los más pobres y que representa tan solo el 6% del total del Gasto Social, se comprueba que se distribuyó aproximadamente en 69 programas dispersos en toda la estructura del gobierno, generalmente con múltiples superposiciones de acciones, esfuerzos y beneficiarios. Asimismo es necesario aclarar que los niveles de gasto no siempre guardan relación con los resultados obtenidos ni con la calidad de los servicios. Los problemas de la ejecución de los gastos sociales son tan complejos que no estriban solamente en la disponibilidad de recursos sino que están vinculados con su distribución y eficaz utilización. Para aumentar la eficacia, los recursos del Presupuesto Nacional para la política social, deberían estar en función de las prioridades definidas por el Gobierno Nacional conjuntamente con las Provincias para el uso consensuado de los recursos mutuos. 18