Reformas Constitucionales y legislación con Equidad de Género en el Estado Mexicano

Transcripción

1 CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Unidad Mujer y Desarrollo Corte Nacional Electoral, Área de Educación Ciudadana Santa Cruz de la Sierra, 21, 22 y 23 de febrero de 2005 Seminario Internacional: Reformas Constitucionales y Equidad de Género SÓLO PARA PARTICIPANTES Fecha: 21, 22 y 23 de febrero 2005 ORIGINAL: ESPAÑOL Reformas Constitucionales y legislación con Equidad de Género en el Estado Mexicano Este texto ha sido preparado por Roberto Ortiz, Coordinador de Estudios Legislativos, Inmujeres, México. Esta versión preliminar del documento ha sido preparada para el Seminario en el marco del Proyecto Gobernabilidad Democrática e Igualdad de Género de la cuenta para el Desarrollo. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.

2 REFORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGISLACIÓN CON EQUIDAD DE GÉNERO EN EL ESTADO MEXICANO 1 Presentación El Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) tiene como objetivo principal la promoción, protección y difusión de los derechos de las mujeres y de las niñas consagradas en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por nuestro país, en particular de sus derechos humanos y libertades fundamentales de las mujeres de acuerdo como lo establece nuestra carta magna, así como los tratados ratificados por nuestro país. Como órgano rector de la política en materia de género en México, el Inmujeres, promueve y fomenta las condiciones que posibiliten la no discriminación y la igualdad entre mujeres y hombres, trabaja para incorporar la perspectiva de género en los planes, proyectos y programas del aparato gubernamental y para modificar normas y procedimientos para asegurar el reflejo de las necesidades de las mujeres mexicanas y que éstas sean debidamente atendidas. Así, en una relación de estrecha vinculación con los Poderes de la Unión, el Inmujeres trabaja con legisladoras y legisladores federales y locales para actualizar el Sistema Jurídico Mexicano en Materia de Derechos Humanos de las mujeres, niñas y niños, armonizándola con los compromisos adquiridos en el ámbito internacional para promover el pleno disfrute de estas normas fundamentales En este orden de ideas, viene una primera reflexión sobre los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado Mexicano son ley en toda la unión y se encuentran por encima de las leyes federales y locales, de acuerdo a como lo establece el artículo 133 de nuestra carta magna. 1 Presentada en el Seminario Internacional Reformas Constitucionales y Equidad De Género. Santa Cruz, Bolivia, febrero de 2005

3 Artículo 1 Contiene de manera implícita, el principio de igualdad -que algunas personas consideran el fundamento mismo de los derechos humanos- de todos las personas que se encuentran en el territorio nacional, sin distinción alguna. Asimismo, el principio de igualdad se concibe hoy, fundamentalmente, como principio de la no discriminación. En este sentido, las distinciones y las diferencias de trato no pueden estar motivadas, en lo esencial por criterios tales como la raza, la religión, el sexo, el origen social, etcétera. En términos generales, podría decir que el principio de no discriminación implica la exclusión de todo trato desigual que no puede justificarse constitucionalmente. Una de las promesas de campaña del Presidente Vicente Fox, fue promover la prevención y eliminación de todo tipo de discriminación a partir del diseño de un marco normativo y políticas públicas para este tema. Por lo anterior, el Presidente Fox, presentó en el 2001 la iniciativa a la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación ante el Congreso de la Unión. Siendo aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 11 de junio de De acuerdo a su artículo 1, su objeto es prevenir y eliminar todas las formas de discriminación en contra de cualquier persona, definiendo como discriminación toda distinción, exclusión o restricción que basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, preferencia sexual, estado civil, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de las personas. Esta Ley prevé una serie de medidas que deberán ser tomadas por autoridades y órganos públicos federales para que toda persona goce, sin discriminación alguna, de todos los derechos y libertades consagrados en la constitución y los tratados internacionales, e incluso, establece en su artículo 3 que el Presupuesto de Egresos de la Federación incluirá asignación para promover la igualdad de oportunidades. En su artículo 10 establece específicamente las medidas positivas y compensatorias que deberán llevar a cabo en favor de la igualdad de oportunidades para las mujeres, a través de: 1) incentivar la educación mixta y fomentando la permanencia en el sistema educativo de niñas y mujeres en 3

4 todos los niveles educativos; 12) ofreciendo salud completa en materia de salud reproductiva y métodos anticonceptivos; 3) garantizando el derecho a decidir el número de hijos e hijas; y 4) procurando la creación de centros de desarrollo infantil y guarderías asegurando el acceso a los mismos para sus hijas e hijos cuando ellas lo soliciten. Artículo 2 El texto actual del presente artículo constitucional es producto de la reforma a la carta magna publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2001 y que tuvo como objeto las modificaciones a varios artículos constitucionales. A esa reforma se le ha llamado, quizá no del todo correctamente, la reforma constitucional en materia indígena, que se había estado gestado desde hace varios años y estuvo precedida por un largo proceso de discusión, no únicamente en el ámbito parlamentario, sino también en el de los medios de comunicación y en muchos de los sectores de la sociedad civil organizada. Esta reforma se ubica en una línea muy importante del pensamiento social y jurídico de los últimos años. Aquella que da cuento de los cambios en las reivindicaciones sociales, que han dejado de tener principalmente contenidos redistributivos para enfocarse a cuestiones de reconocimiento. Un Estado democrático, si bien defiende las banderas de la tolerancia, no puede estar comprometido en dar cobertura a cualquier tipo de organización social o expresión de la autonomía personal. No puede hacerlo con el racismo, la xenofobia, la discriminación de género, etcétera. Por lo general, quienes reivindican cuestiones de reconocimiento sufren también fuertes desigualdades por motivos económicos. Las mujeres, que reivindican el reconocimiento de género, sufren discriminación en el empleo, en los salarios, en los accesos a los mejores puestos, etcétera. En el caso del artículo 2 Constitucional establece que para propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria. 4

5 Por eso la necesidad de terminar con la discriminación económica de las mujeres indígenas es necesario lograr la igualdad a través de la extensión universal sin diferenciación, por tanto- de los derechos fundamentales. Artículo 4 El primer párrafo del artículo prevé la igualdad entre mujeres y hombres frente a la ley, y ordena al legislador que proteja la organización y el desarrollo de la familia. Este párrafo se introduce a la Constitución mediante la reforma publicada en diciembre de 1974 y es continuación de un largo proceso para lograr el reconocimiento constitucional de igualdad. Dicha equiparación es muy reciente en la historia de nuestro país, pues debemos de recordar que fue en 1953 cuando las mujeres obtuvieron el reconocimiento de la ciudadanía. Al disponer el artículo 4 la igualdad entre mujeres y hombres, lo que está haciendo en realidad es, en el mismo sentido del artículo 1 constitucional, establecer una prohibición de discriminar por razón de género: frente a la ley las mujeres y los hombres debemos ser tratados por igual. Artículo 4 (segunda parte) Ahora bien del mandato de este artículo se desprenden las siguientes legislaciones: 1) Ley del Instituto Nacional de las Mujeres que tiene como objetivo la creación de un Instituto encargado de promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros, así como el ejercicio pleno de todos 5

6 los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la vida política, cultural, económica y social del país, bajo los criterios de transversalidad en las políticas públicas, a partir de la ejecución coordinada y conjunta de programas y acciones desde la perspectiva de género; federalismo para el fortalecimiento de las dependencias responsables de la equidad de género en los diferentes órdenes de gobierno y fortalecimiento de los vínculos entre los tras poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial; 2) Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (DOF, 29 de mayo de 2000), donde se establece los derechos para la alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Asimismo la ley desarrolla varios de los derechos contenidos en la Convención sobre los Derechos del Niño (DOF, 25 de enero de 1991), creando también un mandato para las autoridades encargadas de la procuración de justicia a fin de que cuenten con personal capacitado para la efectiva procuración de los derechos recogidos en la misma Ley; 3) Ley de Asistencia Social (DOF 2 de septiembre de 2004), dispone que es el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan el desarrollo integral de las personas, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, indefensión desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva. De acuerdo a la citada ley son sujetos de la asistencia social, preferentemente: a) Todas las niñas, niños y adolescentes, en especial aquellos que se encuentren en situación de riesgo o afectados por desnutrición, maltrato o abuso, abandono, víctimas de cualquier tipo de explotación, ser víctimas del tráfico de personas, pornografía y comercio sexual, vivir en la calle, entre otras. Asimismo, establece que para los efectos de esta Ley son niñas y niños las personas hasta 12 años incompletos, y adolescentes los que tienen entre 12 años cumplidos y 18 años incumplidos, tal como lo establece el Artículo 2 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. b) En el caso de las mujeres, ellas tienen el derecho a la asistencia social serán en los casos: a) en estado de gestación o lactancia y las madres adolescentes; b) en situación de maltrato o abandono, y c) En situación de explotación, incluyendo la sexual. 4) Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, impulsa a las organizaciones civiles que promuevan la perspectiva de género; y 5) Ley General de Desarrollo Social (DOF, 20 de enero de 2004), esta legislación establece que la política de desarrollo social se sujetará a los siguientes principios: de respeto a la diversidad con reconocimiento en términos de origen étnico, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para superar toda condición de discriminación y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias. 6

7 Asimismo, establece que los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación. También de desprende una parte del Código Civil Federal en materia de causales del divorcio por violencia familiar. En este contexto, puedo decir que en 19 entidades de nuestro país establecen en sus Código Locales Civiles que en caso de existir violencia familiar, esta puede ser causal de divorcio. Más adelante, comentaré más detalles sobre el tema. Artículo 14, 16, 19, 20 y 90 En los actuales artículos 14, 16, 19 y 90 Constitucionales contienen varias disposiciones que reglamentan al Código Penal Federal. En 1997 se tipificó la violencia familiar al establecer que se considera el uso de la fuerza física o moral, así como las omisiones graves, que de manera reiterada ejerza un miembro de la familia en contra de otro integrante de la misma, que atente contra su integridad física, psíquica o ambas independientemente de que pueda producir o no lesiones; siempre y cuando el agresor y el agredido habiten en el mismo domicilio y exista una relación de parentesco, matrimonio o concubinato. A partir de reformas y adiciones a códigos penal, civil y de procedimientos tanto penal como civil aprobadas por el Congreso de la Unión en 1997, en México se castiga con cárcel y otras penas al miembro de la familia que ejerza violencia física, económica o psíquica contra cualquier otro u otra integrante del núcleo familiar. De acuerdo a la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares, realizada en el 2003 por el Instituto Nacional de las Mujeres en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en México: De las mujeres que viven con su pareja en el mismo hogar, el 47% reportó algún incidente de violencia emocional, física, económica o sexual, en los 12 meses anteriores a la encuesta. 7

8 Las mujeres más jóvenes sufren en mayor medida actos de violencia por parte de su pareja y se encontró que la violencia de pareja se manifiesta más entre las mujeres que se encuentran en unión libre. El 38.4% de las mujeres vivieron al menos una experiencia de violencia emocional, 29.3% de violencia económica, 9.3% de violencia física y 7.8% de violencia sexual. El marco legislativo en las entidades de nuestro país en materia de violencia familiar, lo podemos sintetizar en doce puntos: 1) En 19 códigos civiles estatales la violencia familiar puede ser causal de divorcio, pero en menos de la mitad esa causal puede ser la violencia hacia las y los hijos. 2) En 20 códigos penales se tipifica la violencia familiar como delito, pero en la mayoría de ese tipo de delitos se castiga al o la agresora con un mínimo de 4 meses a 6 años de cárcel, lo que les permite alcanzar la libertad bajo fianza. Otras sanciones son que el o la agresora debe de recurrir a tratamientos médicos psicológicos y hacer los pagos para servicios de las víctimas. 3) De todos los códigos penales se alcanza la libertad bajo fianza por no ser delitos graves, con excepción con la legislación del Distrito Federal. 4) La violación entre cónyuges se da por querella en la mayoría de 11 códigos penales y únicamente en la legislación del distrito federal el victimario va a dar a la cárcel por 6 a 17 años. 5) La legislación que tipifica con cárcel a la violación entre cónyuges en Hidalgo, Distrito Federal, Sinaloa, Tamaulipas y Veracruz. 6) En Aguascalientes, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Morelos y Sinaloa define el Código Civil Local el concepto jurídico de violencia familiar, en el resto solo lo mencionan, sin embargo, no lo definen en sus códigos penales. 7) Los estados de Aguascalientes, Guerrero, Sonora, Tamaulipas, y Veracruz definen en sus códigos penales el concepto de violencia familiar y curiosamente no lo definen en sus códigos civiles. 8) En Aguascalientes, Chihuahua, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz no cuenta con una Ley para prevenir la violencia familiar. 9) El Código Civil de Coahuila es el único que define tres clases de violencia familiar: 1) maltrato físico; 2) maltrato psicoemocional; y 3) maltrato sexual. 10) El Código Civil de Oaxaca es el único define las conductas de violencia familiar: 1) cometidos de un cónyuge a otro; 2) cometidos por uno de los cónyuges hacia los hijos de ambos o alguno de ellos; y 3) la permitida hacia algunos de los cónyuges o hacia los hijos de ambos o algunos de ellos. 11) En ninguno de los códigos civiles mencionan la violencia familiar que puedan sufrir padres o familiares de alguno de los cónyuges. 12) El código penal del Distrito Federal es el único que protege a la pareja en caso de violación dentro de la relación (noviazgo). 8

9 Artículo 26 El artículo 26 de la Constitución obliga al Estado a organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo y permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Es importante destacar que este artículo establece que habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública. El Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres (PROEQUIDAD), se crea a partir del Plan Nacional de Desarrollo y de la Ley del Instituto, y contempla los propósitos y compromisos del Presidente Vicente Fox y la Licenciada Patricia Espinosa en favor de la equidad e igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. El Proequidad es nuestra carta de navegación con la que ha trabajo el Instituto Nacional de las Mujeres para que de manera transversal se incluya el enfoque de género en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas que tienen un objetivo común: la eliminación de todas las formas de discriminación en contra de las mujeres. Por ello, el Instituto Nacional de las Mujeres promovió los procesos de participación para crear el Proequidad, que se materializó en 54 foros estatales y federales a través de los cuales se recogieron el sentir, los intereses y las necesidades de las mujeres mexicanas para ser incorporadas a nuestro programa rector. 9

10 Artículos 52 y 56 (ámbito federal) y 35, 36, 115 y 116 (ámbito estatal) El camino recorrido en México para la ampliación de espacios de participación política ha comenzado en el ámbito local, para luego extenderse y consolidarse en el marco de la legislación federal. Esto es posible de observar en la doble dimensión de la participación política se refiere al derecho de elegir como ser elegida. La primera medida tendiente a igualar la condición jurídica en el ámbito de la ciudadanía se tomó en En esa ocasión se limitó a tres estados (Chipas, Yucatán y Tabasco). En 1923 se aprueba en otro estado (San Luis Potosí) y en 1936 se incluye al estado de Puebla. Pasaron más de 30 años desde la primera medida de inclusión en el ámbito estatal hasta que se produjo el primer reconocimiento en el ámbito federal. En 1947 se le reconoció los derechos a las mujeres para votar y ser votadas en los municipios. Y seis años más tarde (1953) se les reconoció el derecho a elegir y ser elegidas en el ámbito federal. Artículos 52 y 56 (ámbito federal) Primera parte En la década de los 90 s, vemos la existencia en reacción de una ola de la democratización en América Latina respecto al marco jurídico tendiente a mejorar la incorporación de las mujeres en los órganos de deliberación y decisión política. México no fue la excepción tendiente a mejorar un mayor acceso a las candidaturas para las mujeres a la ley reglamentaria de estos artículos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). En 1993 y 1996, la 10

11 legislación aprobada señalaba que los partidos promoverán una mayor participación de las mujeres en la vida política del país, sin embargo, el impacto normativo fue escaso. La reforma del COFIPE de 2002, en cambio avanzó en un sentido sustantivo y garantizó materialmente la distribución de la candidaturas efectivas entre categoría de género al imponer placement madante en las cinco circunscripciones plurinominales de magnitud, las cuales afectan un total de 200 escaños del total de 500 que componen la Cámara de Diputados y ordenándoles en segmentos de tres candidaturas en el orden de la lista plurinominal. Lo anterior, permitió que se pasara de 15.6% de diputadas federales en el 2000 a 22.4% en el Artículo 35, 36, 115 y 116 (ámbito estatal) Segunda parte Asimismo, en las legislaciones electorales de las entidades se observa que en 16 incluyen las acciones afirmativas para diputaciones de mayoría relativa y 20 para las de representación proporcional. En 15 se aceptan las cuotas para las candidaturas de las presidencias municipales, 16 en regidurías y 17 para los cargos de sindicas por ambos principios. Artículo 126 El presupuesto se define como una expresión en cifras, de forma sistemática y a intervalos regulares, de los cálculos de los gastos planeados por un periodo futuro y de las estimaciones de los recursos previstos para cubrirlos. 11

12 De este artículo se deriva el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal correspondiente. Artículo 126 (Segunda parte) El Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres , tiene como uno de sus objetivos la de impulsar la presentación de una iniciativa legislativa de reformas presupuestal con enfoque de género. Lo anterior, derivó en el trabajo de las diputadas federales que pertenecen a la Comisión de Equidad y Género en la actual legislatura para agregar en el PEF del 2004, la siguiente modificación Los Programas sujetos a reglas de operación deberán observar lo siguiente: [ ] A dichos criterios se adicionará la obligación de presentar indicadores de resultados desagregados por sexo y por grupo de edad, y la de garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio de las mujeres e indígenas a los beneficios de los programas. Donde el Inmujeres ha seguido impulsando para que continuar siendo parte del decreto de presupuesto. Lo anterior, ha traído como beneficio que el presupuesto de 2004 se destinen recursos por 134 millones de dólares en acciones en favor de las mujeres mexicanas, y para este año son 166 millones de dólares. Lo anterior, representa, que el año pasado se hiciera un gasto del 19.8% de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para este año es el 24.9%. Artículo

13 La función complementaria de los tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos es particularmente importante, ya que en ocasiones aquéllos consagran derechos todavía no reconocidos o reglamentados expresamente en nuestro ordenamiento jurídico constitucional. Podemos mencionar en tal sentido sobre las ratificaciones del Estado Mexicano para la Convención sobre la Convención de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres así como su Protocolo Facultativo, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer Convención de Belém Do Pará, entre otras no menos importantes. En la medida que dichos tratados y convenciones forman parte de la ley suprema de nuestro país, de acuerdo con este artículo, los derechos que consagran pueden ser exigidos a las autoridades públicas y reclamados ante los tribunales. El Instituto Nacional de las Mujeres en el 2002, publicó la obra Juzgar con perspectiva de género y es el resultado en la que participaron proyectista, jueces y magistrados en materia civil, penal y familiar. El resultado fue la revisión y análisis de diversas sentencias judiciales, en donde la perspectiva de género y el contenido de los tratados internacionales han fortalecido el razonamiento jurídico y se ha materializado en una nueva forma de impartición de justicia. También en ese mismo año, el Inmujeres publicó el estudio Legislar con perspectiva de género, donde revisó el marco legislativo federal y estatal en materia de derechos humanos de mujeres, niñas y niños para saber el avance de nuestras leyes nacionales con respecto a los tratados internacionales. Retos y desafíos: Qué nos falta? Lograr una legislación apegada a los instrumentos internacionales, que proporcione a las mujeres de una seguridad jurídica necesaria para su más sano desarrollo en los ámbitos económico, social, político y cultural. 13

14 Entre los proyectos más ambiciosos en los que ha colaborado el Instituto últimamente, es la reforma en materia educativa al artículo 3 de nuestra Ley Fundamental, para establecer, como criterios orientadores de la educación que se imparta en nuestro país, la perspectiva de género. También no menos importante son las propuestas de reformas a la Ley Federal del Trabajo, para no solicitar a ninguna mujer el certificado de no gravidez así como penalización del acoso sexual en el trabajo. Ambas iniciativas fueron presentadas por el Jefe del Ejecutivo ante el H. Congreso de la Unión. El Instituto participa para que en aquellos temas, se incorpore la perspectiva de género y se asegure el reflejo de las necesidades de las mujeres mexicanas, para que sean debidamente atendidas y promover la protección de sus derechos. Las iniciativas que impulsa el Instituto Nacional de las Mujeres buscan establecer las bases institucionales para la igualdad entre mujeres y hombres. Reconocemos también, que el desafío es muy grande y aún faltan muchas acciones para modificar las raíces culturales y estructurales de nuestro país, pero los gobiernos de los países participantes en la novena Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe reafirmaron en junio de 2004 para adoptar medidas, en todas las esferas y en particular las de los ámbitos político, social, económico y cultural, incluidas medidas legislativas y reformas institucionales, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de las mujeres de todas las edades, con el objetivo de garantizarles el acceso a la justicia y el ejercicio y goce de todos los derechos humanos, incluidos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los hombres. 14