Desarrollo de los Gobiernos Locales Perfil de Estrategia

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1 Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible Desarrollo de los Gobiernos Locales Perfil de Estrategia I. Introducción Una de las características más sobresalientes en la evolución reciente de América Latina y el Caribe ha sido la descentralización de las decisiones políticas y fiscales. La mayoría de los países de la región ha emprendido una descentralización que está democratizando en forma creciente los gobiernos locales (GL), haciéndolos asumir mayores responsabilidades en la prestación de servicios a la población. Países como Argentina, Brasil y Colombia están altamente descentralizados, en tanto Bolivia, México y Venezuela, han avanzado considerablemente en este campo. Aún queda mucho margen para la descentralización. En los países industriales, el 35% del gasto gubernamental está en manos de autoridades locales, en tanto que en América Latina sólo el 15% está controlado a nivel local. La democratización de los gobiernos locales ha avanzado rápidamente en la región. En 1980, sólo en tres países se elegía a los alcaldes por voto popular, en tanto en 1997, ello ocurría en diecisiete de los veintiséis países miembros prestatarios del Banco, y, en otros seis, los alcaldes eran designados por consejos municipales electivos. La transferencia de responsabilidades a los GL entraña importantes beneficios para la población; en primer lugar, una mayor adecuación entre los servicios públicos ofrecidos y las necesidades de la comunidad beneficiaria, y en segundo lugar, mayores niveles de participación e identificación de la comunidad con los programas de desarrollo locales. Por último, en democracias que funcionan efectivamente, la descentralización conduce a una mayor responsabilización y una mejor gestión de gobierno, ya que las decisiones se adoptan con mayor transparencia ante la comunidad. Sin embargo, esta evolución con frecuencia tropieza con la anticuada legislación que enmarca las relaciones intergubernamentales, y supera la capacidad institucional de los gobiernos locales. Además, la delegación de responsabilidades no siempre ha estado respaldada por la consiguiente asignación de recursos ni por los incentivos correctos para que los GL recauden ingresos suficientes. El Banco ha acompañado este proceso de descentralización con operaciones de préstamo y de cooperación técnica encaminadas a fomentar la capacidad de los GL para brindar servicios con eficiencia, en particular a la población de bajos ingresos. Las operaciones tradicionales del Banco en respaldo del desarrollo local se han centrado en el financiamiento de infraestructura y han incluido actividades de desarrollo institucional y fiscal de los gobiernos locales, especialmente para garantizar el uso eficaz del financiamiento suministrado por el Banco. El Banco ha otorgado préstamos directamente a los gobiernos locales o a través de intermediarios financieros nacionales, con garantías del gobierno central. Cada vez se torna más evidente que este enfoque tiene limitaciones y no permite una cabal asistencia del Banco en la solución de problemas institucionales que impiden que el proceso de descentralización arroje todos los beneficios esperados. Es necesario reorientar las actividades del Banco en respaldo de este proceso. Debe darse prioridad al fomento institucional de los GL utilizando, en forma coordinada, todos los instrumentos de que dispone el Grupo BID. Para impulsar este cambio de orientación se requiere una estrategia que dirija las operaciones del Banco

2 a la concreción de las reformas institucionales que es urgente llevar a cabo. Estas reformas deben abordar las limitaciones de la legislación y las prácticas anticuadas que enmarcan las relaciones intergubernamentales, el frecuente desequilibrio entre las responsabilidades y los recursos, las limitaciones de la estructura orgánica y de la base de recursos humanos de la mayoría de los gobiernos locales, y los problemas de gestión que plantea una democracia local todavía imperfecta. El propósito de este perfil es informar al Directorio Ejecutivo acerca de los problemas que la Administración considera necesario abordar y el curso a seguir en la preparación de una estrategia de desarrollo de los gobiernos locales. La discusión de este perfil de estrategia en el Comité de Políticas brindará la oportunidad de que el Directorio exprese sus opiniones sobre la materia. II. Operaciones del Banco en respaldo de los gobiernos locales Los préstamos del Banco han respaldado inversiones en la mayor parte de los sectores que son responsabilidad de los gobiernos locales. En sus casi cuarenta años de funcionamiento, el Banco ha prestado más de US$17.000millones (en dólares de 1992) a más de 240 proyectos que benefician directamente a los gobiernos locales. Esta cifra representa el 14% del monto total de recursos prestados por el Banco en este período y casi el 10% del total de préstamos aprobados. Préstamos del Banco a los gobiernos locales, (US$ millones de 1992) Tipo de operación Sector Monto Número Operaciones de desarrollo Desarrollo municipal 2.668,5 32 urbano en beneficio de Desarrollo urbano integral 1.335,2 14 gobiernos locales Transporte urbano 707,0 6 Operaciones sectoriales en Saneamiento 8.881,0 160 beneficio de gobiernos Infraestructura 1.952,6 20 locales Medio ambiente urbano 1.512,1 12 Educación 165,1 2 Salud 155,1 1 Total ,6 247 Las operaciones del Banco en materia de desarrollo municipal, desarrollo urbano integrado y transporte urbano han comprendido inversiones en casi todas las esferas de responsabilidad de los gobiernos locales, incluidos el abastecimiento de agua y el alcantarillado, la eliminación de desechos, la vialidad urbana y rural, la gestión del tránsito y el transporte público, la educación, la infraestructura en salud, los mercados, las terminales de pasajeros y de carga, la electrificación rural y urbana, los mataderos, los cementerios, la protección ambiental y los parques recreativos. El número de operaciones de desarrollo municipal se ha incrementado sostenidamente en los últimos cinco años y actualmente el Banco tiene en su cartera de trece proyectos municipales, por un total de US$1.800millones. Las operaciones independientes en los sectores del saneamiento, infraestructura, el medio ambiente, la educación y la salud también beneficiaron a los GL, en su mayor parte mediante el financiamiento de programas de inversión sectoriales de los estados y las provincias. En términos de número de proyectos y montos prestados, los sectores del saneamiento y la infraestructura son importantes, en particular, en el Brasil, cuyos estados han solicitado un monto considerable de préstamos. 2

3 Ante la creciente autonomía adquirida por los gobiernos locales, las operaciones del Banco han adaptado sus mecanismos de ejecución y sus requisitos en materia de garantías. Al principio, los préstamos se concedían siempre al gobierno central, que actuaba como prestatario, ejecutor y garante de los mismos, aun cuando las actividades podían ser parcial o totalmente ejecutadas por empresas u organismos públicos de otros niveles de gobierno. Más adelante, las operaciones del Banco permitieron la ejecución descentralizada por parte de los GL, aunque el gobierno central seguía siendo el prestatario y garante. Debido a restricciones legales y constitucionales, en algunos países de la región, los gobiernos centrales no han podido, o no han deseado, garantizar el aporte de contrapartidas financieras o el cumplimiento por los gobiernos locales de los acuerdos contractuales. En estos casos, el Banco ha solicitado al Directorio Ejecutivo una excepción para modificar el contrato de garantía estándar con el gobierno central para que éste garantice sólo el reembolso del principal del préstamo y el pago de intereses. Este tema es objeto de estudio por parte de la Administración (véase la secciónvii sobre las consecuencias de política). El enfoque inicial del Banco en préstamos a los gobiernos locales se centró en la asignación eficaz de los fondos de inversión, por lo cual los préstamos ponían el acento en la preparación y evaluación de los proyectos, destinando el grueso de los recursos de desarrollo institucional a mejorar la ejecución de las actividades vinculadas con los proyectos. El Banco promovió mecanismos nacionales de intermediación para repasar los recursos como préstamos a los gobiernos locales. Con la garantía del gobierno central, el Banco financió bancos de desarrollo municipal, fondos de desarrollo regional o instituciones financieras secundarias para prestar o transferir fondos del Banco a los gobiernos locales. En respuesta a la profundización de la descentralización política y funcional en la región, el Banco apoyó un segundo ciclo de programas de desarrollo municipal que impulsaban la reforma de los mecanismos de intermediación y de la estructura de relaciones gubernamentales, para mejorar la situación fiscal de los GL. Desde entonces, la ola de descentralización que se ha venido extendiendo en la región ha incrementado la complejidad de los problemas de desarrollo que plantean los gobiernos locales. Por ejemplo, en muchos países los GL ahora son responsables de la prestación de servicios fundamentales a la población de bajo ingreso (como los servicios de salud y educación), en tanto muchos otros están asumiendo un nuevo papel regulador de los servicios privatizados. Para asumir plenamente sus mandatos en este nuevo entorno, las operaciones del Banco relacionadas con el desarrollo local tendrán que dar prioridad a los temas vinculados a la capacidad institucional de los gobiernos locales, incluidas la reforma de las relaciones fiscales y legales intergubernamentales, la calidad de la participación comunitaria en el proceso decisorio local y muchas otras dimensiones del proceso de descentralización, vitales para que los GL puedan transformarse en prestadores eficientes de servicios y en gobiernos democráticos bien desarrollados. III. Problemas emergentes en el desarrollo de los gobiernos locales El progreso en la descentralización está poniendo de relieve varias carencias del proceso, que derivan de deficiencias en la legislación y en las prácticas que enmarcan las relaciones intergubernamentales, y afectan la capacidad de gestión de los gobiernos locales y su capacidad para prestar servicios y promover el desarrollo económico local. A. Relaciones intergubernamentales La mayor parte de las reformas jurídicas que definen las responsabilidades y los recursos de los GL no consiguen equilibrar debidamente la delegación de responsabilidades y la asignación de recursos. Este desequilibrio se manifiesta en responsabilidades no claramente definidas, políticas 3

4 fiscales incorrectamente diseñadas o falta de claridad en los sistemas de transferencia intergubernamental. El entorno regulador en el que los GL desempeñan sus responsabilidades tiene que desarrollarse para permitir que los niveles más altos de gobierno regulen eficazmente el endeudamiento, la asignación de recursos y la prestación de servicios a nivel local. 1. Asignación de responsabilidades Una de las ventajas más evidentes de la descentralización, que es la obtención de un mayor equilibrio entre los servicios ofrecidos y las necesidades y preferencias de la comunidad beneficiaria, con frecuencia se ve amenazada por una insuficiente definición de las responsabilidades. La transferencia parcial de responsabilidades a los GL y la superposición de competencias entre las distintas entidades gubernamentales de un mismo territorio no son sino dos de los problemas que se enfrenta habitualmente. Esta situación afecta la capacidad de los GL para prestar servicios eficaces. La confusión en torno a la asignación de responsabilidades impide la rendición de cuentas ante los beneficiarios, complica la recuperación de costos por la prestación de servicios y una evaluación efectiva de la calidad de los servicios prestados. 2. Políticas fiscales Las fuentes de ingresos de los gobiernos locales --ingresos propios, transferencias y empréstitos-- con frecuencia presentan deficiencias que socavan gravemente la capacidad de los GL para brindar servicios, como ocurre con un gasto incontrolado que suele destinar la mayor parte de los recursos a remuneraciones de personal y otros gastos recurrentes, dejando poco margen para la inversión en el mejoramiento y la expansión de los servicios. Ingresos propios. Habitualmente, los impuestos locales no están definidos en forma correspondiente con los servicios locales que financian y no siempre se recaudan totalmente. El cobro de tarifas por los servicios rara vez permite la recuperación total de los costos de la prestación, lo que afecta a las finanzas de los prestadores del servicio. Existe un amplio margen para desarrollar estas fuentes y el cobro de tarifas por los servicios ofrece el mayor potencial de generar ingresos, por lo cual debe ser una de las primeras opciones. El mejoramiento de los impuestos locales podría requerir intervención del gobierno central. Sin embargo, existe un amplio margen para la acción, incluso sin que medien reformas sustanciales, dado que sólo se requiere medidas locales para mejorar la recaudación de impuestos y el cobro de tarifas por los servicios. Las transferencias intergubernamentales habitualmente están incorrectamente diseñadas, no son transparentes y se ejecutan en forma errática, lo que afecta gravemente la capacidad de los gobiernos locales para planear y ejecutar programas de mediano y largo plazo y para emprender una planificación financiera significativa. El uso de transferencias dirigidas a los ingresos generales, transparentes, estables y basadas en fórmulas, puede influir decisivamente en la expansión de la capacidad de los GL para prestar servicios. Con frecuencia se utiliza transferencias del gobierno central con un destino definido, para promover objetivos nacionales en esferas de competencia de los gobiernos locales (como la ampliación de la red de distribución de agua y el alcantarillado). Estas transferencias pueden tener efectos contradictorios. Por un lado, pueden contribuir a resolver problemas prioritarios pero, por el otro, pueden desalentar la generación de ingresos propios, y con frecuencia no fomentan una prestación eficiente de los servicios. Este mecanismo podría sustituirse por transferencias basadas en algún sistema de contrapartidas (matching grants) que, además de alcanzar el objetivo de promover las inversiones deseadas, no desaliente la movilización de recursos locales. 4

5 Endeudamiento. Existen sólidos argumentos teóricos y prácticos para permitir el endeudamiento de los gobiernos locales. Es claro que no es conveniente obligarlos a funcionar con un presupuesto totalmente basado en el flujo de efectivo. Muchas inversiones públicas cruciales tienen largos períodos de amortización y generan amplios beneficios para la población por lo que pueden ser apropiadamente financiadas mediante empréstitos. Exigir a los GL que reúnan el cien por ciento de los costos de los proyectos en efectivo retardaría indebidamente el ritmo de la inversión y el crecimiento de la economía. Al mismo tiempo, el endeudamiento crea oportunidades para el derroche y una asignación ineficiente de recursos, si no se supervisa cuidadosamente, y la mayoría de los gobiernos centrales carece de la capacidad para ese tipo de supervisión. Además, las relaciones intergubernamentales son siempre complejas y existe a todo nivel la tentación de trasladar la responsabilidad financiera a otras entidades gubernamentales del sistema. La deuda de una dependencia gubernamental garantizada por otra siempre crea la posibilidad de que se plantee un problema de "riesgo moral" al crear incentivos financieros para utilizar la mora como mecanismo para trasladar la responsabilidad a otros. Los gobiernos locales cuentan con pocas fuentes de capital y su capacidad de endeudamiento varía considerablemente. La utilización del pleno potencial de esta fuente de recursos exige la mejora sustancial de la capacidad institucional de los gobiernos locales y el desarrollo de instrumentos de deuda a largo plazo en los mercados de capital locales. Siempre se requerirá el apoyo del gobierno central para el vasto número de gobiernos locales pequeños y frágiles que no reunirán las condiciones para obtener créditos privados. Racionalización del gasto. La racionalización del gasto puede influir decisivamente en el fomento de la capacidad de los gobiernos locales para la prestación de servicios. Una mejor contabilidad de costos, la planificación de la inversión y la transparencia del proceso decisorio pueden reducir sustancialmente el derroche y la corrupción. La racionalización de la estructura administrativa es otra medida que tiene defectos significativos en el mejoramiento de la capacidad de los gobiernos locales para prestar mejores servicios a la comunidad. B. Gestión de gobierno Existen más de trece mil gobiernos locales en América Latina y el Caribe que varían mucho en su dimensión y su capacidad institucional. En cada uno de ellos el mejoramiento de la capacidad de prestación de servicios y la asignación eficiente y equitativa de los recursos plantean problemas singulares. Las reformas para mejorar la capacidad institucional es una necesidad común a todos los tipos de gobiernos locales, pero los mecanismos de ejecución pueden variar sustancialmente entre los distintos tipos. Reforma administrativa y fiscal. Un puñado de gobiernos locales grandes manejan considerables recursos financieros y cuentan con instituciones sólidas para descargar sus responsabilidades, pero aún necesitan mejorar su funcionamiento y resolver problemas fiscales. Para estos efectos, abordan simultáneamente la descentralización y democratización del proceso decisorio con la racionalización y reestructuración en la prestación de servicios. Cuando están jurídicamente facultados para obtener préstamos, estos gobiernos locales grandes acceden directamente a los mercados de capitales locales e internacionales para satisfacer sus necesidades financieras. No obstante, aún puede que requieran financiamiento adicional a largo plazo para solventar los costos de las reformas y mantener niveles mínimos de inversión. Los gobiernos locales medianos enfrentan problemas similares y se beneficiarían de la asistencia para el diseño, financiamiento y ejecución de las reformas adecuadas. 5

6 Un gran número de gobiernos locales pequeños son institucionalmente débiles y necesitan apoyo financiero para afianzar su capacidad de recaudación, asignación de recursos y administración de los servicios. La prestación eficiente de este apoyo financiero exige contar con instituciones intermedias capaces de adaptar la asistencia a las necesidades, con frecuencia muy diversas, de estos gobiernos locales. Asociación de comunidades. El agrupamiento de gobiernos locales en asociaciones funcionales en muchos casos los ayuda a generar economías de escala en la prestación de servicios o en el acceso a los mercados de capital. En otros casos, las asociaciones son necesarias para hacer frente a problemas que rebasan las fronteras administrativas de los gobiernos locales, como es el caso de la asociación de municipios dentro de un área metropolitana. En América Latina y el Caribe es necesaria la asistencia para el establecimiento de asociaciones eficientes y políticamente viables. Participación de la comunidad. La incorporación efectiva de la comunidad en la administración de los asuntos públicos sigue siendo un problema para muchos gobiernos locales. La creación de canales efectivos para la participación comunitaria en la selección, diseño, ejecución y supervisión de programas, merece mayor atención. Transparencia y rendición de cuentas en el gobierno. El control democrático del proceso decisorio, la asignación de recursos y las contrataciones son herramientas esenciales para mejorar el desempeño de los funcionarios gubernamentales, elegidos y contratados, y para combatir la corrupción. Mecanismos como los foros municipales pueden efectuar un aporte sustancial, conjuntamente con los mecanismos de supervisión tradicionales de los concejos locales y juntas de control. Una esfera de preocupación es garantizar la eficacia de estos mecanismos. C. Prestación de servicios Los gobiernos locales son los proveedores más importantes de servicios a los hogares y, cada vez más, a las empresas. Muchas infraestructuras económicas son controladas por los gobiernos locales y existen servicios esenciales que se presta a la población de bajo ingreso que son financiados y generados por los gobiernos locales. El mejoramiento de la capacidad en la prestación de servicios es una preocupación central de los programas de desarrollo de los gobiernos locales. En favor de la eficiencia, los gobiernos locales están transfiriendo al sector privado la responsabilidad de prestación de muchos servicios concentrándose en su regulación y financiamiento. La elaboración de un marco regulador adecuado para la prestación privada de servicios es una esfera que requiere mayor estudio. Para aprovechar plenamente las posibilidades de la privatización, los gobiernos locales deben elaborar estrategias locales de privatización y desarrollar nuevos mecanismos institucionales para contratar externamente los servicios, vender o arrendar activos, otorgar concesiones y construir infraestructuras conforme a arreglos financieros y operativos innovadores. La prestación eficiente de servicios que no puede privatizarse exige cambios en la organización interna de los gobiernos locales para garantizar la debida separación de funciones y finanzas entre los servicios. Los gobiernos locales deben estar capacitados para abordar problemas de equidad social mediante programas sociales claramente definidos y debidamente financiados, que no amenacen los cimientos financieros de la prestación de los servicios. 6

7 D. Desarrollo económico local En último término, la determinante principal del bienestar de la población es el dinamismo de la economía local. La experiencia internacional sugiere que hay factores locales que influyen decisivamente en el desarrollo de las empresas pequeñas y medianas y, en general, en el fomento económico del territorio administrado por los gobiernos locales. Los mercados de trabajo eficientes, los servicios financieros y no financieros y el apoyo a las innovaciones tecnológicas locales, no son más que algunos factores que inciden en la competitividad de las empresas locales y que son afectados por las políticas e intervenciones de los gobiernos locales. Éstos están asumiendo cada vez mayor responsabilidad como socios del sector privado en el fomento del desarrollo económico a nivel local, en las cada vez más abiertas economías de América Latina y el Caribe. Los gobiernos locales más dinámicos están creando, en colaboración con entidades del sector privado, centros de capacitación y desarrollo empresarial y están promoviendo conjuntamente a las ciudades, provincias y estados en los círcuitos comerciales internacionales. Esta nueva esfera de acción exige apoyo para garantizar una distribución eficiente y equitativa de responsabilidades y costos entre los socios públicos y privados. IV. Los objetivos de la estrategia propuesta Los complejos problems discutidos en la sección precedente repercuten en todos los aspectos del funcionamiento de los gobiernos locales y constituyen un problema del desarrollo integral que plantea un desafío considerable a los países de América Latina y el Caribe. Su solución exige un complejo conjunto de reformas orientadas a lograr que los gobiernos locales constituyan eficientes proveedores de servicios y reflejen genuinamente las decisiones de la comunidad. El Grupo BID puede contribuir a mejorar esta situación mediante el uso coordinado de los instrumentos a su alcance. Para realizar plenamente el potencial de estos instrumentos, el Banco está poniendo en el centro de sus preocupaciones los aspectos institucionales y de gestión de gobierno que levanta el proceso de descentralización, complementando así el acento que tradicionalmente se ponía en el financiamiento de infraestructuras y servicios. Esto no significa que el Banco deje de financiar las infraestructuras, sino que los recursos que aportará con este propósito no serán más que otro instrumento para promover las reformas institucionales y de gestión necesarias para transformar a los gobiernos locales en entidades más eficientes y democráticas. La estrategia constituirá un marco de referencia integrado para orientar la participación del Grupo BID en el financiamiento de la descentralización. El carácter integral del problema ofrece la oportunidad para el uso coordinado de todos los instrumentos de que dispone el Grupo BID en la consecución del objetivo de asistir a los gobiernos locales en el cumplimiento de sus amplias funciones. La estrategia de desarrollo de los gobiernos locales examinará el papel que los distintos instrumentos del Grupo BID pueden desempeñar en el logro del objetivo de desarrollo institucional y recomendará mecanismos prácticos de coordinación. Varias políticas y estrategias operativas del Banco son relevantes para orientar la intervención en apoyo de los gobiernos locales. La estrategia complementará estos documentos e identificará las maneras más efectivas de combinar los enfoques e instrumentos sectoriales del Banco y, toda vez que sea necesario, la estrategia complementará las políticas y estrategias vigentes. Dado el gran número de gobiernos locales, el ampliar los préstamos del Banco en apoyo a la descentralización, multiplicará el número de entidades con las que el Banco tendrá que relacionarse 7

8 en la concesión de préstamos y la asistencia técnica. Esto complicará el problema que ya enfrenta el Banco en la tramitación de un gran número de proyectos con recursos limitados. Habrá también una mayor demanda en materia de supervisión de proyectos, tanto en las Representaciones como en la Sede. La estrategia elaborará los criterios que deberán seguirse para fijar prioridades en la administración del posible incremento en la demanda de asistencia del Banco a los gobiernos locales. V. Cobertura de la estrategia La estrategia examinará cómo el Banco puede asistir a los países prestatarios en la ejecución de las reformas y actividades de fortalecimiento institucional necesarias para promover el desarrollo de los gobiernos locales y transformarlos en eficientes y democráticos proveedores de servicios a las comunidades. Ello exigirá reformas para definir mejor las relaciones intergubernamentales, mejorar la gestión de gobierno y la prestación de servicios, así como la capacidad local para fomentar el desarrollo económico. La estrategia examinará el posible papel de los instrumentos a disposición del Grupo BID, promoverá su uso coordinado en apoyo de las reformas y las actividades de fomento institucional y sugerirá las áreas prioritarias que recibirán financiamiento del Banco. Relaciones intergubernamentales. A nivel nacional, se examinará las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales, definiendo las reformas necesarias en los acuerdos de participación en los ingresos, incluido el mejoramiento de los mecanismos que rigen las transferencias del gobierno central y el marco reglamentario que determina la eficacia de los controles y equilibrios entre los distintos niveles de gobierno. También se explorarán mecanismos de apoyo institucional del gobierno central a los gobiernos locales, en particular a los pequeños e institucionalmente más frágiles. A nivel subnacional, se centrará la atención en reformas para mejorar la gestión pública, la movilización de recursos propios y la asignación de recursos, así como el fomento del desarrollo económico. Gestión de gobierno. En la estrategia se abordarán las reformas institucionales y fiscales para mejorar la participación pública en el proceso decisorio y en la asignación de recursos. También se estudiarán los arreglos necesarios para abordar los complejos problemas metropolitanos o para alcanzar economías de escala en la prestación de servicios, cuando se examinen los aspectos relacionados con las asociaciones de comunidades. Prestación de servicios. La estrategia abordará dos áreas de preocupación en el fomento de una prestación eficiente de servicios, a saber, el financiamiento de la prestación y expansión de los servicios, y la asignación racional de recursos. Financiamiento. El desarrollo de sus fuentes propias de recursos ofrece la mejor opción para mejorar la capacidad de los gobiernos locales para prestar servicios. Se explorará el efecto combinado del mejoramiento de las tarifas de los servicios, la administración eficiente de los impuestos locales y la capacidad de endeudamiento. Muchos de los aspectos de la participación del Banco en el mejoramiento de la estructura tarifaria de los servicios se encuadran en la política de servicios públicos, por lo cual se hará referencia a esta política cuando corresponda. Se examinará el rol de la tributación local en el mejoramiento de las finanzas de los gobiernos locales dentro del marco de referencia del apoyo que el Banco brinda a la reforma impositiva en la región. También en este caso se hará referencia a las estrategias y políticas pertinentes, según corresponda. El endeudamiento es una fuente de 8

9 financiamiento importante para cierto tipo de gastos locales. Se estudiará fundamentos y mecanismos viables para incrementar la capacidad de endeudamiento de los gobiernos locales dentro del marco de referencia de las estrategias para el desarrollo de mercados de capital y mercados financieros, y del potencial de endeudamiento internacional con bancos multilaterales y mercados internacionales de capitales. Asignación de recursos. Las reformas administrativas encaminadas a reducir los gastos recurrentes a niveles congruentes con una prestación eficiente de servicios, juegan un rol central en la racionalización de los procesos de asignación de recursos de los gobiernos locales. Se estudiará mecanismos de planificación y toma de decisiones eficaces, evaluando su contribución potencial a la consecución del objetivo de hacer a los gobiernos locales más sensibles a las necesidades y preferencias de la comunidad, transformándolos, a la vez, en eficientes y transparentes prestadores de servicios. Desarrollo económico local. Se examinará el posible papel de los gobiernos locales en el fomento del desarrollo económico de sus territorios para identificar mecanismos de intervención eficaces. Algunos de los posibles instrumentos incluyen las estrategias locales de fomento empresarial ejecutadas mediante la desregulación y reforma administrativa, reformar a la tributación local, el mejoramiento de la infraestructura, la planificación del uso del suelo y la cooperación entre los sectores público y privado para la prestación de servicios especializados. VI. Instrumentos de apoyo del Banco A. Programación El complejo problema de desarrollo que plantean los gobiernos locales de América Latina y el Caribe exige una respuesta integral del Banco. La estrategia ofrecerá un contexto general para la participación del Banco e identificará un conjunto de posibles áreas de acción. Sin embargo, las intervenciones específicas que se apoyarán en un determinado país se definirán por medio de un diálogo de política respaldado por estudios técnicos que se conducirán mientras se define el programa del país. Este diálogo permitirá definir los problemas sectoriales fundamentales y acordar objetivos e intervenciones prioritarias. Este ejercicio implica seleccionar, en consulta con los gobiernos, la cobertura del apoyo del Grupo BID (niveles nacional o subnacional) y los temas que serán abordados (relaciones intergubernamentales, gestión de gobierno, prestación de servicios y desarrollo económico local) o combinaciones de estos temas. En esta etapa se identifican las operaciones del Banco en respaldo de objetivos y actividades acordados. Estas operaciones pueden ser programas autónomos de desarrollo local o pueden ser componentes de otros programas y proyectos sectoriales. El análisis sectorial debe concluir con anterioridad a la programación para respaldar el diálogo de política. Este instrumento permite la definición y el fomento de reformas de política que puedan incrementar la eficacia de los gobiernos locales. La reforma de los mecanismos de coparticipación en los ingresos, de la estructura tributaria local y nacional, de las normas que rigen el endeudamiento de los gobiernos locales, las competencias y responsabilidades y el contexto jurídico de las operaciones de los gobiernos locales son todos temas que pueden examinarse y acordarse en esta etapa. El financiamiento, peso institucional y experiencia del Banco pueden ser instrumentales para acelerar la ejecución de esta reformas. También en esta fase de programación se puede coordinar las reformas promovidas por los programas de desarrollo local con las reformas promovidas en sectores conexos (como los programas de fomento de los mercados de capital, la reforma tributaria y la reforma gubernamental), ya sea por el Banco o por otros organismos. 9

10 B. Préstamos y cooperación técnica Las operaciones del Banco enmarcadas en un contexto de reforma acordado con el país son más fáciles de coordinar y tienen mayores posibilidades de éxito. Los préstamos de desarrollo local financiados con recursos del Banco son un instrumento clave en la consecución de los objetivos de la reforma, pero también puede utilizarse ventajosamente otros instrumentos del Grupo BID. En la estrategia se examinará la necesidad y eficacia de concentrar las operaciones del Banco en los aspectos institucionales y de gestión pública, utilizando el componente de inversión para impulsar las reformas institucionales deseadas. Los préstamos del Banco pueden ayudar a financiar el costo de las reformas administrativas o cubrir reducciones transitorias de los ingresos provocadas por las reformas fiscales, y pueden corresponder a cualquiera de los productos crediticios del Banco. En la estrategia se examinará la eficacia de los distintos productos (préstamos para obras específicas o múltiples, time-slice y préstamos de inversión asociados a reformas de política) para contribuir a la consecución de los objetivos acordados. También se evaluará las consecuencias de este cambio de orientación respecto de los mecanismos de ejecución tradicionales, incluidos los organismos ejecutores y los procedimientos de adquisición tradicionales utilizados por el Banco en los préstamos de desarrollo local. La utilidad de los métodos de evaluación ex post y de evaluación continua también exige un estudio, dada la complejidad y los prolongados períodos de ejecución de las inversiones en desarrollo institucional. 1. Relaciones intergubernamentales Asignación de responsabilidades. Las operaciones del Banco pueden diseñarse en respaldo de reformas destinadas a racionalizar la asignación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Esas nuevas responsabilidades deben ir acompañadas de la correspondiente asignación de recursos. Asignación de recursos. Las reformas deben establecer incentivos para el uso eficiente de las distintas fuentes de recursos de que disponen los gobiernos locales: fuentes propias, transferencias y endeudamiento. Los productos crediticios y no crediticios del Banco pueden adaptarse a i) promover el desarrollo de las de fuentes propias de ingresos en los gobiernos locales (impuestos locales y tarifas por servicios), ii) el respaldo de la reforma de los mecanismos de transferencia intergubernamentales para establecer mecanismos de transferencia a ingresos generales, transparentes, estables y basados en fórmulas, y iii) a la elaboración de programas de préstamos eficaces para la expansión de los servicios locales. Estas reformas pueden identificarse y diseñarse con la asistencia del Banco, actividad en la cual las operaciones de asistencia técnica pueden desempeñar un papel sustancial. Las operaciones del PRI, el FOMIN y la CII pueden respaldar la privatización de servicios que se prevea en las reformas. La estrategia discutirá el uso más eficiente de los instrumentos del Banco para apoyar estas reformas. 2. Gestión de gobierno La asistencia del Banco, mediante préstamos y asistencia técnica, puede favorecer la racionalización de los procedimientos administrativos, las políticas de dotación de personal y el desarrollo de los recursos humanos. El Banco puede apoyar reformas a los procesos de toma de decisones para incrementar la participación de la comunidad y mejorar los mecanismos de rendición de cuentas ante la opinión pública. En la estrategia se examinarán las consecuencias de 10

11 apoyar estos objetivos mediante operaciones específicamente diseñadas a tales fines o como componentes de operaciones destinadas a abarcar el sector en su conjunto. 3. Prestación de servicios El Banco cuenta con una vasta experiencia en esta esfera tradicional del financiamiento local. La estrategia analizará este instrumento desde la perspectiva de su rol potencial en promover las reformas institucionales y teniendo en cuenta el proceso de privatización emprendido en la región. Además, la estrategia abordará el rol de la actividad crediticia del Banco en asistir a los gobiernos locales a asumir las mayores responsabilidades en la prestación de servicios de salud, educación y desarrollo social. a. Marco reglamentario El apoyo al mejoramiento del entorno regulatorio en el que se desenvuelve la privatización de los servicios es un aspecto institucional fundamental afectado por problemáticas locales y nacionales. La estrategia enfatizará el apoyo a las reformas necesarias. b. Programación de la inversión La importante experiencia del Banco en temas de planificación y evaluación de inversiones será examinada con relación a su impacto sobre el desarrollo institucional. Los temas posibles incluyen, entre otros, la asignación racional de recursos, el uso de mecanismos de recuperación de costos que promuevan la equidad en la distribución de la carga del financiamiento de la inversión y la eficacia en el uso de los recursos. c. Fuentes de recursos Se examinarán los méritos de las distintas fuentes de financiamiento de las inversiones locales, incluidos el uso de transferencias, los recursos propios y el endeudamiento. La importancia de las transferencias también se discutirá en el contexto del análisis de las relaciones intergubernamentales. Otro tema de especial atención es la canalización de créditos a los gobiernos locales, el que incluye temas como el riesgo moral que comportan las garantías implícitas del gobierno, y la necesidad, viabilidad e impacto del endeudamiento directo con bancos multilaterales de desarrollo, incluidos los problemas generados por el riesgo cambiario y el costo de atenuarlo. Aspectos centrales del análisis son las reformas necesarias para promover el financiamiento privado de las inversiones de los gobiernos locales, así como la secuencia ideal de las reformas para ampliar las fuentes de recursos. Las etapas iniciales incluyen la reforma del contexto jurídico que rige el endeudamiento de los gobiernos locales, y las reformas para introducir disciplina de mercado en los intermediarios financieros públicos. Esto puede requerir nuevos mecanismos de securitización de deudas (garantías de ingresos o activos) o el mejoramiento de los existentes, sanciones por incumplimiento de contratos (legislación contractual) y políticas vinculadas a la divulgación de información, las auditorías financieras, la publicación de las transacciones de deuda, etc. Etapas más avanzadas de la reforma a ser analizada incluyen la gradual diversificación de las fuentes de recursos, incluido el financiamiento de proyectos específicos (COT o similares), la expansión del papel de los préstamos de la banca comercial y, por último, la emisión de títulos de dueda generales o con propósitos específicos. El Banco puede concentrar sus esfuerzos en promover los servicios financieros requeridos para ampliar los mercados crediticios de los gobiernos locales, entre los que se incluyen servicios de mejoramiento crediticio (credit 11

12 enhancement), empaquetar deuda y desarrollo de intermediarios para la deuda de los gobiernos locales. Otra esfera de apoyo del Banco podría ser el otorgamiento de garantías y préstamos a proyectos de infraestructura con financiamiento privado y cooperación técnica para el desarrollo de marcos regulatorios eficaces para la provisión privada de infraestructura y servicios. 4. Desarrollo económico local El Grupo BID dispone de varios instrumentos para ayudar a los gobiernos locales a promover el desarrollo económico. La estrategia identificará el papel que puede desempeñar cada uno de esos instrumentos y propondrá mecanismos para coordinar su uso en circunstancias concretas. Los países que seleccionen el desarrollo económico local como una de las esferas de asistencia del Banco pueden beneficiarse de la obtención de préstamos y de asistencia técnica para ampliar su capacidad para actuar conjuntamente con el sector privado en la promoción de la innovación tecnológica, la prestación de servicios a las empresas, el fomento de los mercados de exportación o la capacitación laboral, y otras intervenciones orientadas a la expansión de las oportunidades de crecimiento de la economía local. 5. Otros instrumentos del Grupo del Banco Las operaciones del FOMIN pueden constituir un importante factor de promoción de la expansión del financiamiento privado de los gobiernos locales y ayudarlos a influir más decisivamente en el fomento del desarrollo económico local. En la estrategia se examinará el posible papel de estas operaciones y de la coordinación necesaria con otras actividades del Banco que conduzcan a los mismos fines. La CII puede cumplir una función de apoyo a la intermediación financiera local de los gobiernos locales por medio de operaciones crediticias o de capital. El Banco está financiando actualmente, mediante la ventanilla del sector privado, proyectos de infraestructura destinados a ampliar la capacidad de los gobiernos locales en la prestación de servicios, usando diversos tipos de financiamiento de proyectos. La estrategia evaluará la viabilidad de ampliar el papel del PRI y su contribución al fomento de la reforma institucional. Se evaluará el papel de los préstamos o donaciones de cooperación técnica, con miras a definir los criterios más eficaces para la consecución de los objetivos que se persiguen, en particular la reforma institucional de los gobiernos locales. La función del Banco como fuente de asesoramiento de política y adquisición y difusión de conocimientos, puede constituir un factor importante en el fomento de políticas fiscales adecuadas y la diseminación de buenas prácticas en la gestión pública de los gobiernos locales. VII. Aspectos relativos a la ejecución Enfrentar las necesidades de los gobiernos locales representará un desafío significativo para el Banco. Se trata de una esfera en la que el Banco puede ampliar su actividad crediticia. La orientación que se propone en el presente documento con énfasis en la reforma institucional y en la utilización coordinada de los instrumentos crediticios y de desarrollo programático impondrá mayores exigencias al Banco. La estrategia debe abordar, entre otras, las siguientes preocupaciones: la disponibilidad de recursos institucionales (recursos humanos y de presupuesto), los costos de transacción de la expansión del crédito a los gobiernos locales, el financiamiento de los productos para el desarrollo de programas, la evaluación del impacto de las actividades del Banco y la coordinación de las actividades dentro del Grupo BID y con otros organismos. 12

13 Disponibilidad de recursos. Una estrategia orientada al desarrollo institucional de los gobiernos locales impondrá nuevas exigencias a los recursos institucionales del Banco. El Banco tendrá que financiar los estudios sectoriales necesarios para respaldar el diálogo de política que debe preceder a la adopción de una estrategia sectorial por país; esto impondrá exigencias adicionales a los especialistas y al presupuesto de los departamentos regionales. Existe un umbral natural en el número de operaciones que el Banco puede tramitar por año, dadas las limitaciones presupuestarias y de recursos humanos existentes, lo que limita su capacidad para relacionarse directamente con el vasto número de gobiernos locales. Costos de transacción adicionales. Los estudios sectoriales necesarios para orientar el diálogo de política previo a la identificación de las operaciones del Grupo BID en un país determinado podría provocar retrasos en el proceso de programación de los países. Abordar los distintos aspectos involucrados en el desarrollo de los gobiernos locales requerirá tanto una sustancial expansión o modificación de las operaciones que actualmente lleva adelante el Banco en beneficio de los gobiernos locales, como la creación de nuevos tipos de intervenciones. Las operaciones resultantes seguramente serán complejas, lo que dificultará su ejecución y supervisión. Los equipos de proyectos que trabajen en las nuevas operaciones tendrán que recurrir al reducido personal de especialistas de que se dispone en la Sede, lo que limitará el apoyo que éstos podrán brindar a las Representaciones durante la ejecución de proyectos. Esta limitación afecta en especial a la capacidad del Banco para respaldar el desarrollo de los gobiernos locales. Las operaciones que pueden surgir de la orientación propuesta por la estrategia de desarrollo local muy probablemente incluirán el etapamiento de inversiones con base en el cumplimiento de condiciones de política. La evaluación correcta del cumplimiento de la condicionalidad de los tramos constituye un complejo problema técnico que exige vastos conocimientos y experiencia sectoriales. Financiamiento de los productos de desarrollo programático. La concentración en el desarrollo institucional de los gobiernos locales exigirá que el Grupo BID amplíe la variedad de productos de desarrollo programático que genera para respaldar los aspectos de las reformas no relacionados con la infraestructura o la provisión de servicios. Será necesario identificar fuentes de financiamiento para actividades tales como la cooperación técnica para el desarrollo institucional, el diálogo de política y la investigación y difusión de buenas prácticas. El diseño de productos para el desarrollo de programas insume un tiempo sustancial del personal y otros recursos. Además de la escasez de personal calificado, el enfoque centrado en la provisión de créditos que caracteriza hoy al Banco tendrá que modificarse para fomentar el desarrollo de productos de desarrollo programático. Evaluación. La evaluación de los logros del Banco en su apoyo a los gobiernos locales plantea un desafío que la Administración tendrá que abordar en coordinación con la Oficina de Evaluación (EVO). Coordinación. Se requiere la coordinación de las operaciones dentro del Grupo BID para una intervención integral. Esto plantea problemas de programación, en particular, si se considera conveniente, para la consecución de los objetivos acordados con los países, el uso coordinado de préstamos del capital ordinario y del FOE y la cooperación técnica, de préstamos y garantías del Departamento del sector privado y de operaciones del FOMIN y la CII. Esta es, en las mejores circunstancias, una tarea difícil. Es necesario coordinar el enfoque de la estrategia hacia el desarrollo institucional con las actividades de otros organismos multilaterales y bilaterales de desarrollo. El Banco Mundial también financia inversiones de los gobiernos locales en América Latina y el Caribe. La incongruencia entre las estrategias de ambas instituciones podría socavar 13

14 gravemente la eficacia de la intervención del Banco. USAID, la Agencia Alemana para la Cooperación Técnica (GTZ) y la ACDI también participan activamente en el desarrollo de los gobiernos locales de la región. La estrategia examinará las políticas y los programas de estos organismos y procurará la coordinación y compatibilidad necesarias. VIII. Consecuencias de política La mayor parte de las intervenciones que puedan derivar de la estrategia --préstamos para obras múltiples, préstamos de inversión basados en políticas, cooperación técnica y préstamos al sector privado, así como inversiones financiadas por el FOMIN-- podrían ser ejecutadas por el Grupo BID dentro del contexto de las políticas operativas existentes. Sin embargo, existen esferas en las que podría ser necesario incorporar nuevas políticas. Ese sería el caso de las garantías del gobierno central para los fondos de contrapartida y las otras condiciones de los préstamos, las implicaciones de los préstamos basados en políticas a los gobiernos locales y las operaciones directas con éstos sin garantías del gobierno central. Condiciones contractuales. Como se indicó en la sección II, en algunos países de la región, el gobierno central no ha podido brindar todas las garantías que exige el Banco, en particular las vinculadas al aporte de fondos de contrapartida y al cumplimiento por los gobiernos locales de las cláusulas contractuales de rendimiento. A fin de evitar la solicitud de excepciones al Directorio Ejecutivo para estas operaciones, la Administración preparará un documento de política en el que se examinará el tema para someterlo a la consideración del Directorio en el tercer trimestre de Préstamos en apoyo de reformas de política. Otro aspecto se vincula con la capacidad institucional del Banco para encarar los préstamos en apoyo de reformas de política a los gobiernos locales. El Octavo Aumento de los recursos del BID sugiere la necesidad de examinar la posibilidad de introducir ajustes para adaptar las modalidades de los préstamos sectoriales vigentes al entorno orgánico institucional de las provincias, los estados y los municipios. Si bien se puede justificar el apoyo a las reformas fiscales e institucionales de los gobiernos locales, es preciso analizar en mayor profundidad el fundamento del rápido desembolso de estos préstamos y su conexión con el financiamiento de la balanza de pagos. Lo más probable es que las reformas no incidan en la capacidad nacional de generar divisas ni se vinculen con el financiamiento de la balanza de pagos, por lo cual los desembolsos no pueden vincularse a listas negativas de importación o mecanismos de control de ese tipo. El Grupo BID debe decidir acerca de la necesidad de diseñar un tipo de préstamos basado en el apoyo a reformas de política para satisfacer las necesidades del ajuste y la reforma de los gobiernos locales. En el análisis de esta opción deberá incorporarse los resultados del examen iniciado acerca de los proyectados préstamos para fines de ajuste institucional. Préstamos directos sin garantía del gobierno central. Una de las opciones para ampliar el acceso a recursos en préstamo para los gobiernos locales es que el Banco conceda préstamos directos a los gobiernos locales sin garantía del gobierno central. Este enfoque permitiría que el Banco amplíe su proyección en el financiamiento de la infraestructura económica y social, y de los programas sociales que en forma creciente pasan a ser responsabilidad de los gobiernos locales. Asimismo, la concesión directa de préstamos a los gobiernos locales coloca al Banco en una posición más ventajosa para fomentar un federalismo fiscal sólido en los países prestatarios. Además, ello brindaría cierto grado de tranquilidad a los inversionistas privados que procuran establecer vínculos comerciales con estos gobiernos locales. Conjuntamente con el análisis de las 14

15 ventajas de este criterio, la estrategia examinará sus desventajas. Estas incluyen los riesgos que asumen los prestatarios, y si la concesión de créditos sin garantías gubernamentales a los GL representará un cambio en el perfil de riesgo de la cartera del Banco que pueda obligarlo al pago de costos más elevados por el financiamiento que obtiene en los mercados internacionales de capital, costos que son transferidos a los prestatarios. Si efectivamente los préstamos a los gobiernos locales entrañan mayores riesgos que los préstamos a los estados, el Grupo BID tendrá que decidir la política de precios que aplicará a esos préstamos. IX. Próximas etapas Sobre la base de este perfil, la Administración iniciará la labor técnica de preparación de la estrategia de desarrollo de los gobiernos locales. Se prevé dos documentos: un documento de antecedentes y un documento estratégico. En el documento de antecedentes se examinará la experiencia del Banco en el apoyo a los gobiernos locales, poniendo un acento especial en su capacidad para responder a los problemas emergentes identificados en este perfil. El documento incorporará los estudios sectoriales realizados por las regiones y su reciente experiencia operativa en préstamos innovadores. Quizá sea necesario realizar estudios pormenorizados para abordar algunos de los aspectos de política identificados. Aparte de los aspectos de política mencionados en la sección anterior, se prevé que la estrategia no plantee preocupaciones que exijan la consideración de los gobernadores. El documento estratégico consistirá en una breve declaración de los objetivos que persigue el Banco en su apoyo a los gobiernos locales y de los instrumentos que puede utilizar en la consecución de tales objetivos. El documento estará concebido de manera tal de orientar a los equipos de país y de proyecto en la conducción del diálogo sectorial de política con los países y en la identificación y elaboración de respuestas coordinadas del Grupo BID a esos problemas. De ser necesario, el documento estratégico será eventualmente complementado por directrices operativas que ayuden a los equipos en la preparación de actividades específicas previstas en la estrategia. El documento estratégico se someterá a un ciclo de consultas con las partes interesadas antes de su presentación al Directorio. En ese proceso de consultas se incluirá a las asociaciones nacionales de municipios, al Capítulo latinoamericano de la Unión internacional de autoridades locales y a ONG especializadas. Plazo para la presentación de los documentos al directorio: Perfil estratégico: septiembre de 1998 Documento de antecedentes y documento estratégico: mayo de