De la Fuente, Rosa y Fernández, Johanna. LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO: RETOS DE SU COORDINACIÓN EN TERRENO 1

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1 De la Fuente, Rosa y Fernández, Johanna. LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO: RETOS DE SU COORDINACIÓN EN TERRENO 1 Rosa de la Fuente Doctora en Ciencia Política. Profesora Titular Interina en el Dpto. Ciencia Política III, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, e Investigadora Principal de la Línea de Cooperación descentralizada del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación Universidad Complutense de Madrid (UCM). Co-coordinadora y profesora del Máster Oficial de Postgrado Estudios Contemporáneos de América Latina de la UCM. rdelafuente@cps.ucm.es. Johanna Fernández Investigadora de la Línea de Cooperación descentralizada del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación- Universidad Complutense de Madrid. Magíster en Cooperación Internacional para el Desarrollo de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) y Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la misma Universidad. johaferod@gmail.com PALABRAS CLAVE Gobiernos Locales, Cooperación Oficial Descentralizada, Oficinas Técnicas de Cooperación ( OTC s), Coordinación, Terreno. ABSTRACT 1 Este documento de trabajo es un resultado parcial de una investigación iniciada en abril del 2008, en el marco de un Convenio de Colaboración del Ministerio de Asuntos Exteriores y la Universidad Complutense para el desarrollo de líneas de investigación en el campo de la cooperación para el desarrollo. En el marco de este convenio, el Instituto Universitario de Cooperación para el Desarrollo (IUDC) y la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE) han colaborado para alinear los objetivos de la Línea de Investigación en Cooperación Descentralizada Oficial a los problemas de coordinación en la planificación y ejecución de la cooperación descentralizada oficial, con especial atención a las especificidades de los Entes Locales. 1

2 Los gobiernos locales estarían reivindicando un papel más activo en los procesos de desarrollo de sus territorios, y como consecuencia se estaría también reivindicado un nuevo rol en el marco del sistema internacional de cooperación para el desarrollo, que preste atención tanto a sus necesidades como actores políticos del desarrollo, como a su inclusión en la definición de las agendas de desarrollo, más allá del marco interestatal de las relaciones tradicionales de cooperación para el desarrollo. En este contexto, el objetivo principal de esta ponencia es analizar el marco institucional y las prácticas de cooperación descentralizada de los gobiernos locales en España, y su relación con otras modalidades y actores de la cooperación, especialmente relación a los retos de la coordinación en terreno y a las dificultades de alineación. 1. Las localidades y el desarrollo en el contexto de la globalización En los últimos años, es común referirse al nuevo mapa de la complejidad de actores políticos (Nogué y Vicente 2001), que tienen un papel en la toma de decisiones y el ejercicio de políticas públicas que pueden favorecer un mejor bienestar para sus poblaciones, en la medida en que los problemas globales que cada vez más afectan a todos los territorios y sus gobiernos, en un contexto que ha cambiado en las últimas décadas. También, es importante, señalar que hay una vertiginosa difusión de imaginarios y discursos a través de la nueva sociedad del conocimiento y la información, los procesos migratorios y el aumento de la concienciación de la fragilidad medioambiental como un problema global. Este contexto se caracterizaría por un aumento de interconexión entre todos los lugares y territorios del planeta, la percepción del aumento de la vulnerabilidad por parte de las poblaciones, la generalizada internacionalización de las economías y sistemas financieros, y la contradictoria coexistencia del modo de producción post-fordista con alto nivel tecnológico aplicado, en algunos lugares específicos, mientras en otros, coexisten formas tradicionales de producción, sin añadir valor adicional a los productos, bajos salarios y escasa protección laboral. En cada escala (supraestatal, nacional, regional y local) encontraríamos sectores productivos internacionalizados y competitivos coexistiendo con otros menos exitosos en esta fase de la economía mundo. Además, pareciera que en esta fase de la globalización, se estaría generando un aumento de la polarización social y de las fracturas internas en todas las escalas espaciales, aunque 2

3 estaría afectando más especialmente a las escalas locales, como han señalado, entre otros autores, Sassen (2001), Castells (1989), Wacquant (2000). Sin embargo, los problemas asociados a la fase actual de la globalización no afectan de un modo similar a cada espacio, territorio o lugar del planeta, sino que existiría un impacto asimétrico de las condiciones de vulnerabilidad, en función de: α) los regímenes de bienestar en cada Estado y localidad (mercado, comunidad y Estado), β) la capacidad de las políticas públicas de revertir y equilibrar los efectos del sistema mundo capitalista (universales y focalizadas), y χ) los niveles de descentralización efectiva de competencias y recursos para hacer frente desde los gobiernos regionales y locales a los problemas derivados de esta fase Por todo ello, los gobiernos locales estarían reivindicando un papel más activo en los procesos de desarrollo de sus territorios. Por un lado, en relación al impulso de procesos de descentralización política, económica y financiera, y a la consolidación de los ya implementados, y por otro, en relación al fortalecimiento de sus gobiernos, en cuanto a institución y formación de sus funcionarios. Y como consecuencia, se estaría también reivindicado un papel activo en el marco del sistema internacional de cooperación para el desarrollo, que preste atención tanto a sus necesidades como actores políticos del desarrollo, como a su inclusión en la definición de las agendas de desarrollo, más allá del marco interestatal de las relaciones tradicionales de cooperación para el desarrollo. Una de las modalidades de la cooperación que ha surgido para dar respuesta a esta demanda es la cooperación descentralizada con los gobiernos locales, una tipología que: Establece relaciones de cooperación para el desarrollo cuyo objetivo principal es modificar los procesos políticos, económicos y sociales de la escala local que obstaculizan el desarrollo humano sostenible 3

4 Los ámbitos principales en los que busca incidir la cooperación descentralizada son: los procesos de descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales para la asunción de mayores responsabilidades, la capacitación técnica de los funcionarios de los gobiernos regionales y locales, la gestión de los grandes problemas territoriales y urbanos: infraestructuras, transportes, urbanismo, etc. Las relaciones de cooperación para el desarrollo que se establecen pueden ser bilaterales y asimétricas (entre gobiernos nacionales y gobiernos regionales o locales), o simétricas y en red (entre gobiernos regionales y locales) aunque también pueden conformarse multilaterales, cuando en una misma relación de cooperación participan organismos internacionales multilaterales, en las fases de financiación o programación, como la ONU, la Unión Europea, o a través del apoyo de redes de ciudades y gobiernos locales, como la Alianza de Ciudades, o la asociación mundial, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, entre otras. Los recientes análisis de la cooperación descentralizada habrían mostrado las ventajas y los retos que esta tipología de cooperación estaría planteando al sistema internacional de cooperación, señalando entre otras cuestiones que: La presencia de múltiples actores y la fragmentación de sus aportaciones a la cooperación descentralizada es analizada como una debilidad de esta modalidad de cooperación, y por ello, desde las autoridades regionales y locales receptoras, como desde las donantes, se estarían intentando desarrollar mecanismos de coordinación de la ayuda, También existe un problema de adaptación de competencias, y roles entre los gobiernos Estatales, regionales y locales, que en algunos momentos plantea resistencias al reconocimiento del papel de los gobiernos locales, de ahí que el apoyo a los procesos de descentralización a través de la cooperación descentralizada sea un aspecto que requiere de un tratamiento muy respetuoso con los procesos internos, y las correlaciones de fuerzas de cada país Sin duda alguna, los aspectos más positivos de esta modalidad de cooperación serían aquellos relacionados con la posibilidad de desarrollar relaciones de cooperación entre gobiernos regionales y locales más horizontales y coordinadas para ser más eficaces, como las que se estarían desarrollando a 4

5 través de las asociaciones multilaterales impulsadas por gobiernos locales, y también las impulsadas dentro del programa URBAL, Sin embargo, continúa estando muy presente el enfoque tradicional (paternalista) de la ayuda, y se hace necesario esforzarse en armonizar los procedimientos de la cooperación oficial descentralizada, y subordinar siempre las intervenciones de la cooperación a las fases de planificación de cada localidad y país. En este sentido, si tal y como nos recuerda María del Huerto Romero, la Unión Europea fue la primera institución que ya en 1992, en su Documento Cooperación descentralizada, objetivos y métodos, definió la cooperación descentralizada como: un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo (Romero, 2004: 20). Desde entonces hasta hoy, la cooperación descentralizada abarcaría no sólo el conjunto de actuaciones de cooperación para el desarrollo local, que tienen como interlocutores a las autoridades locales, provinciales y regionales de los países en vías de desarrollo, sino también y cada vez más se identifica a la cooperación descentralizada pública u oficial como la que es planificada, programada y ejecutada por gobiernos locales, provinciales y regionales de los países donantes. Y si bien es probable que a futuro se tienda a establecer relaciones más horizontales en este proceso de participación en el desarrollo local y progresivamente se sustituya un enfoque de ayuda, en el que sigue habiendo donantes y receptores, por un modelo más igualitario, en el que haya actores locales que intercambian experiencias, conocimientos, recursos, sin embargo, mientras existan graves asimetrías en la economía- mundo, parece difícil que el enfoque varíe, y de momento el enfoque que predomina es el de la ayuda (DPWG-LGD 2007). En este marco de análisis más o menos consensuado desde la práctica política y la academia, creemos que es necesario ahondar en primer lugar en los problemas observados desde el contexto europeo en relación a los retos que plantea esta 5

6 modalidad, para después profundizar en el análisis de estos problemas en el caso de la cooperación descentralizada española. 2. El contexto europeo: el papel de los gobiernos locales en la política para el desarrollo En el contexto de la Unión Europea, la relevancia del papel de los gobiernos de la escala local -regiones, provincias y municipalidades-, en la política de cooperación al desarrollo se ha discutido en dos documentos. El primero de ellos, Autoridades locales: actores para el desarrollo fue elaborado por la Comisión del Consejo de la Unión Europea, el Parlamento Europeo, el Comité Europeo Económico y Social y el Comité de las Regiones 2, y, en torno a él, el Consejo de la Unión Europea elaboró sus reflexiones, en un nuevo documento titulado Conclusiones sobre Autoridades locales: actores para el desarrollo, trabajando para reducir la pobreza 3, subrayando algunos elementos fundamentales a tener en cuenta por la Comisión para alcanzar los objetivos planteados en el primero de ellos. Ambos documentos fueron publicados en noviembre del 2008, y por ser tan recientes, son muy útiles en nuestro análisis del papel de los actores locales en la política de cooperación en el contexto europeo, pero también para entender cuál será el marco político y financiero de la Unión Europea a futuro y qué espera asimismo de las autoridades locales en esta área. En relación al análisis del papel de los actores locales, en ambos documentos se señala que existe un consenso europeo y global que reconoce el papel de las localidades en los procesos de desarrollo, expresado en foros mundiales y regionales, y en documentos europeos como el Consenso europeo del desarrollo (2005) y los Acuerdos de Cotonou, firmados en 2000, con el grupo de países que forman el APC, de África, el Pacífico y el Caribe, que fueron revisados en Especialmente, el Consejo ratifica que las autoridades locales en el contexto de países en desarrollo contribuyen a la gobernanza democrática local, lo que conduce a la reducción de la pobreza, al desarrollo local equitativo e incluyente y a la provisión de servicios básicos necesarios para la población, en particular para aquellos más empobrecidos (Consejo UE 2008: 1), y por ello, sugiere a la Comisión y los 2 En adelante, SEC En adelante, Consejo UE

7 países miembros que es necesario que consulten a las autoridades locales de los países en desarrollo en las fases de programación de los instrumentos de ayuda al desarrollo, algo que también quedaba fijado en su programa de financiación desde el 2006, bajo el título Actores no estatales y autoridades locales en el desarrollo (Consejo UE 2008: 3). Por otro lado, también se resalta el papel activo de las regiones y actores locales en la política de cooperación para el desarrollo, al menos desde los años 90, gracias especialmente a su experiencia no sólo en el ámbito de la gestión de la política pública, sino también como catalizador de cambios, prevención de conflictos, descentralización y participación en los procesos de desarrollo [SEC 2008: 3]. En este sentido, se señala desde el Consejo, el compromiso de las autoridades locales con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la reducción de la pobreza, a través de la mejora de la gobernanza local. También, por parte de la Comisión, se reconoce el notable incremento del presupuesto de la cooperación descentralizada oficial, de las autoridades regionales y locales, en general, y su espectacular desarrollo en el caso de España 4 y Alemania 5, representa en torno al 15% del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo de nuestro país, mientras que en Alemania, el 10%, en Bélgica 4%, y en Francia 1.3% [SEC 2008: 3]. Sin embargo, es importante señalar como tras haber corroborado en primera instancia su importancia y creciente volumen, inmediatamente se hace referencia a la necesidad de que los esfuerzos de las autoridades locales en materia de cooperación puedan articularse y coordinarse con la política europea de desarrollo, a través de un enfoque estratégico que favorezca la complementariedad de las actuaciones. Por ello, un primer esfuerzo de los documentos es clarificar qué actores y cómo participan en la política de cooperación al desarrollo, y en segundo lugar, crear un marco de coordinación de estos actores y sus políticas con la política europea de desarrollo. En este sentido, se aclaran dos aspectos importantes en relación a quiénes son los actores locales de la cooperación para el desarrollo en el 4 En el documento de la Comisión, se utiliza el caso de Cataluña para ejemplificar el impulso de los actores locales en la política de cooperación, señalándose que la Agencia Catalana de Cooperación para el desarrollo, creada en 2003, es la encargada de gestionar la cooperación internacional del Gobierno de Cataluña. Su presupuesto se ha doblado hasta 60 millones de euros en 2007, y que la mayor parte de autoridades locales han creado los Fondos de Cooperación Catalana, formada por 290 autoridades locales y ONGs y otros actores. [SEC (2008)2570: 5]. 5 En el caso de Alemania, si bien la cooperación descentralizada oficial representa un 10% del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo, su presupuesto total supera al español (442,8 millones de en 2006) puesto que aportaron 746 millones de en

8 contexto europeo, y su característica principal, su heterogeneidad como actores políticos y niveles dispares de compromiso con la cooperación para el desarrollo (en función de sus niveles de descentralización y contextos políticos). Así, son autoridades locales europeas: más de municipios, provincias o condados, y más de 100 gobiernos regionales. Y entre ellos, algunos tienen descentralizadas las competencias de la política de desarrollo, mientras que otros no, y de la misma manera para algunas la cooperación descentralizada ya es importante para sus relaciones internacionales, mientras que otras están tímidamente posicionándose en el contexto internacional, y la cooperación podría servir como punto de partida para sus relaciones exteriores. Sin embargo, más allá de estas diferencias en ambos documentos se hace hincapié en la necesidad de capitalizar la especificidad y valor único que pueden aportar estos actores en política de desarrollo pero asegurándose una mejor comunicación y coordinación entre los actores, para lograr una eficacia en los procesos de desarrollo que se quieran impulsar. El aporte de las autoridades locales en la cooperación para el desarrollo que se reconoce como más valioso y aquel que se quiere impulsar es precisamente el que se localiza en el nivel local, puesto que las autoridades locales tienen experiencia política (negociación de la descentralización, el fortalecimiento institucional y la gobernanza local) y de gestión local de los problemas urbanos. Pero, es muy relevante que se les reconoce una especial habilidad en el trato cercano con los ciudadanos, y sobre todo como facilitadores de interacción entre actores sociales, a través de la creación de espacios de diálogo e interacción con la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales. Por último, también se les reconoce su experiencia y posibilidades a futuro para continuar teniendo un papel relevante como formadores y difusores en sus localidades de los problemas del desarrollo y la cooperación. Sin embargo, como también veremos en el caso español, la debilidad del auge de la participación de los actores locales europeos en la cooperación para el desarrollo es la complejidad del mapa de múltiples actores y la amplitud de los sectores en los que se coopera. (SEC 2008: 8). Ello obliga a desarrollar una visión estratégica a largo plazo que permita agrupar a actores locales y crear agrupaciones (partenariados) entre actores locales y la sociedad civil. Y por ello, a través de estos 8

9 documentos se especifica de qué manera la Unión Europea considera que se puede mejorar la eficacia de la ayuda de los Actores Locales y su coordinación con otros actores y con la política para el desarrollo europea. En primer lugar, en el documento de la Comisión se hace especial énfasis en la necesidad de crear mecanismos de diálogo institucional para: Mejorar la representación de los actores locales en la escena europea, pero también en la escena internacional, entre los grupos de donantes multilaterales y bilaterales. Con dos objetivos, participar en temas clave donde pueden aportar su conocimiento: debate sobre el cambio climático y el seguimiento de los objetivos del milenio, pero también participar en los debates / acciones relativos a la eficacia de la ayuda, en los que no ha tenido voz hasta el momento. En este sentido, los actores locales deberían participar en la división del trabajo en el área local y asumir compromisos relacionados con los Documentos de Estrategia País. En el nivel de la Unión Europea, se propone la creación de un diálogo estructurado sobre la política de desarrollo con los actores locales, en el marco del Comité de las Regiones (COR), a través de un mecanismo de asambleas anuales, en las que se refuercen redes de trabajo entre actores locales y se vayan comprometiéndose con la eficacia de la ayuda. Para ello, la Comisión propone crear guías operativas sobre como incluir a los actores locales en la programación y ejecución de la política de cooperación para el desarrollo (SEC 2008: 8). En segundo lugar, se recomienda estrechar las relaciones entre actores locales para lograr una mejora de la eficacia de la ayuda, dado la debilidad de la dispersión de la ayuda y los problemas del complejo sistema multinivel de la política de cooperación para el desarrollo. Para ello, la Comisión y el Consejo de la Unión Europea recomiendan que: Los actores locales se adhieran a los compromisos internacionales sobre la eficacia de la ayuda, como la Declaración de París y la Agenda de Accra, que incluyen como objetivo la reducción de la fragmentación a través de la implementación de los principios del Código Europeo de Conducta de la División del Trabajo (2007) 6 en política de cooperación, en la 6 Disponible en: [ uri=com:2007:0072:fin:en:pdf ]. 9

10 complementariedad y división de tareas. Algunos de los actores locales ya se han adherido pero otros muchos continúan actuando individualmente. Los actores locales de la UE comprometan especialmente su política de cooperación en el apoyo a la gobernanza local. Según el Consejo, el objetivo principal es alinearse con la política nacional de desarrollo y con los procesos de descentralización en marcha, y para ello, aconseja a los actores locales europeos que participen en las consultas europeas con otros actores de la cooperación, especialmente en la revisión de la Carta Europea de Cooperación para el apoyo de la gobernanza local, que como veremos a continuación tiene como meta la efectividad de la ayuda y el proceso de apropiación de los países en desarrollo de las políticas de desarrollo. Se mejore la identificación de actores y actividades de la cooperación descentralizada, porque la ausencia de datos comparables dificulta su seguimiento, y por ello se propone entre otras la realización de un Atlas europeo de la Cooperación Descentralizada, o un banco de buenas prácticas o un observatorio. El Consejo de la Unión Europeo insta a la Comisión a que trabaje para clasificar esta información que pueda favorecer la complementariedad (Consejo UE 2008: 2). Se facilite la creación de asociaciones y redes de actores locales para la cooperación para el desarrollo a través de la creación de un sistema de difusión de información y encaje de ofertas y demandas para la cooperación con las autoridades locales. Se propone que la Unión Europea apoye la implementación de una plataforma de intercambio de información Stock Exchange, bajo el paraguas del Comité de las Regiones, como herramienta que facilite nuevas asociaciones entre autoridades locales europeas que están buscando apoyar estrategias de descentralización. En torno a esta iniciativa, el Consejo subraya, que la Comisión debe asegurarse que se cree este mecanismo, pero prestando atención a que no existan ya iniciativas similares, para evitar la duplicidad de esfuerzos, pero además, se hace hincapié en que el principio de apropiación del proceso de desarrollo por parte de los países en desarrollo debe ser el que prime y sea respetado en la cooperación descentralizada (Consejo UE 2008: 2) 10

11 Se profundicen las relaciones de hermanamiento que ya existen entre actores locales donantes y receptores, para aprovechar el intercambio de experiencias y trabajar a largo plazo para el desarrollo. En este sentido, se recomienda que estas asociaciones participaran en el diálogo para las Estrategias país y reforzar las relaciones entre asociaciones nacionales. 3. La cooperación oficial descentralizada de los Entes Locales en España Desde el punto de vista de la acción internacional en materia de cooperación de las Comunidades Autónomas y los Entes Locales españoles, el esfuerzo financiero en Ayuda Oficial al Desarrollo ha sido creciente desde durante los últimos quince años, creciendo a un ritmo mayor que el total de la AOD. La cooperación autonómica y local dirigió en 2007 AOD a países en vías de desarrollo una importe suma de 511,3 millones de euros, lo que representa aproximadamente una quinta parte de la AOD bilateral bruta y el 13,6% de la AOD total neta española. Sin duda, papel de la cooperación autonómica es muy relevante, ya que se ha incrementado más del 20% cada año (Seguimiento PACI, 2007: 33). Este hecho constituye una experiencia sin referentes por cuanto no hay otro país miembro del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE) donde las aportaciones de los gobiernos locales sean equiparables a las cifras españolas (CAD 2005: 46). (Gráfico 1) Fuente: Elaboración propia con base en los datos del seguimiento PACI,

12 Según el PACI, en 2007 la AOD de las EE.LL. alcanzó aproximadamente 122 millones de euros, que representa aproximadamente el 3,3% de la AOD total neta española. Los diez ayuntamientos que más aportan a la cooperación local española para el 2007 son: Madrid, Barcelona, Zaragoza, Bilbao, Vitoria, Córdoba, Pamplona, Palma de Mallorca, Gijón, Sevilla, Burgos y San Sebastián. A continuación el Gráfico 2 muestra la evolución del presupuesto de las EE.LL. desde (Grafico 2) Evolución del presupuesto de las EE.LL. Fuente: FEMP, La cooperación al desarrollo de las Entidades Locales,

13 La Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad (CONFOCOS) 7, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) 8 y el Programa MUNICIPIA 9 constituyen los marcos de coordinación más representativos de la cooperación oficial descentralizada. La importancia creciente de la cooperación oficial descentralizada, en general, pero en particular en el caso de actores locales españoles hace necesario analizar cuáles están siendo los obstáculos y retos que esta nueva tipología de cooperación están planteando en relación con el modelo institucional y de gestión de la cooperación española, especialmente en relación a las necesidades de mejorar la coordinación y la eficacia. 7 Creado en En términos de la clasificación realizada por Eugéne Zapata (Zapata, 2008: 8) CONFOCOS responde a un esquema de coordinación nacional, que a su vez regula las acciones de los nueve fondos de cooperación regionales/ autonómicos compuestos a su vez por municipios u otras entidades sub-estatales (diputaciones, consejos comarcales, etc.) Fons Catalá de Cooperació al Desenvolupament, Euskal Fondoa, Fons Valencia, Fons Mallorquí de Solidaritat í Cooperació, Fons Menoquí, Fondo Galego de Cooperación e Solidaridade,Fons Pitius de Cooperació, Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional, Fondo Extremeño Local de Cooperación al Desarrollo. Para más detalle véase: [ En este sentido, se constituye como un espacio de coordinación interna y de representación conjunta. A nivel de incidencia política, CONFOCOS ha participado en la creación del Programa MUNICIPIA y en el Foro de Autoridades Locales de la Unión Europea, América Latina y el Caribe. 8 La FEMP es una asociación nacional de ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares, creada en 1985, Dentro de su Comisión de Cooperación, destaca, el Convenio de Colaboración con el MAEC, en el cual, la FEMP recopila anualmente la información relativa a los presupuestos de cooperación de las EE.LL., los proyectos realizados y actuaciones con cargo a dichos presupuestos, Por otra parte, busca intensificar las relaciones con la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA) y apoya los hermanamientos entre municipios. La FEMP es un interlocutor colectivo con otras instancias a nivel nacional, como el MAEC y según su Plan de Actividad para el 2008 se encuentra en perspectiva impartir un curso de formación continua sobre la coordinación de la cooperación local. 9 Se constituye en Este programa responde a una idea de programación conjunta y/o coordinación operativa (García, 2008a: 21), posee un carácter multiactorial (AECID, MAP, CONFOCOS, FEMP, etc.) y, por tanto, responde a una iniciativa de coordinación de esfuerzos de los distintos actores de las cooperación española para impulsar y fortalecer el mundo local y el municipalismo en todos los países donde trabaja la cooperación. MUNICIPIA se configura como una iniciativa que reúne las siguientes características (Del Olmo, 2008: 107): (i) multi-actorial, se busca que se integren los diferentes actores, (ii) flexible, el programa tiene una alta adaptabilidad a las diversas condiciones de los países e instituciones en las que se ejecuta, (iii) integrado, MUNICIPIA quiere ser un instrumento de coordinación e integración de las diversas intervenciones que en este campo son desarrolladas por diversos actores, (iv) abierto, a través de la planificación anual o por periodos que se realicen, el programa podrá integrar nuevas actividades o acciones que se consideren pertinentes. Según Enrique del Olmo, la especificidad de este programa, es que integra instituciones y organismos con implicación en el ámbito local. En este sentido, sirve como plataforma de diálogo y consenso entre los agentes que intervienen en el ámbito de la cooperación municipal. Hasta hoy, sus acciones han estado ubicadas principalmente en Centroamérica y el Caribe, en la Comunidad Andina de Naciones (CAN), los países del MERCOSUR y en el Magreb (Mauritania y Marruecos), dirigidas a ámbitos temáticos como la profesionalización de la función pública, el reforzamiento de la gestión asociativa intermunicipal, la promoción de redes institucionales y de actores sociales para la promoción del desarrollo local o el acompañamiento sistemático de procesos de (re)ordenamiento territorial y de descentralización (García 2008b: 21). 13

14 En este sentido, los diferentes actores de la cooperación española estarían actualmente asumiendo este reto como suyo, instándose por ello desde el Plan Director a que se trabaje en el perfeccionamiento de mecanismos existentes y el desarrollo de otros nuevos para actuar de una manera más coordinada; sobre la base del consenso, complementariedad y coherencia, evitando así, las acciones que menoscaban la calidad e impacto de la ayuda, e inciden negativamente en la percepción por parte los socios locales de la dispersión de esfuerzos y de la multiplicación de interlocutores. El aporte de esta ponencia, inserta en una investigación más amplia que explora más aristas de este complejo problema, es mostrar únicamente cómo se percibe desde las Oficinas Técnicas de Cooperación Españolas, los problemas o retos que la cooperación descentralizada oficial de los entes locales españoles. Y para ello, analizaremos a continuación, cómo los responsables de las Oficinas Técnicas de Cooperación de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) estarían observando los problemas de coordinación en terreno 10, prestando una atención especial a los problemas específicos que se detectan en dos Oficinas Técnicas de Cooperación, de Buenos Aires, en Argentina, y Montevideo, Uruguay. En estas OTCs, hemos podido realizar entrevistas en profundidad sobre la cuestión, que nos ha permitido, también, hacer un primer balance de los esfuerzos recientes que desde el Programa MUNICIPIA se habría realizado en el Cono Sur para sistematizar la información relevante sobre la cooperación descentralizada oficial en ambos países. En segundo lugar, intentaremos mostrar de qué manera se habrían contemplado soluciones al menos inicialmente en el nuevo Plan Director de la Cooperación Española y especialmente con la reforma y el nuevo contexto de trabajo de la AECID en relación a los problemas de coordinación en terreno, para después de extraer algunas conclusiones sobre ellos y plantear algunas recomendaciones para la mejora de la coordinación que requerirían de una discusión consensuada entre los agentes de la cooperación oficial descentralizada y centralizada. 4. Las delegaciones en terreno de la AECID: las oficinas técnicas de cooperación y su rol de coordinación de la cooperación española 10 A lo largo de este apartado, haremos referencia a una serie de cuestionarios electrónicos y entrevistas en profundidad realizadas a lo largo de a responsables de algunas Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) sobre las estructuras de coordinación formales que disponen los entes descentralizados y la propia AECID sobre el terreno. 14

15 La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), es un organismo autónomo, encargado de gestionar la política de cooperación internacional del Estado Español y adscrita al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC), bajo la Secretaría de Cooperación Internacional y con Iberoamérica (SECI). Es, como establece la ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el desarrollo, el órgano de gestión de la política española de cooperación internacional para el desarrollo, y su objeto, según el Estatuto de la AECID, es el fomento, la gestión y la ejecución de las políticas públicas de cooperación internacional, dirigidas a la lucha contra la pobreza y la consecución de un desarrollo humano sostenible en los países en desarrollo, particularmente los recogidos en el Plan Director en vigor cada cuatro años. Según se recoge en su propio estatuto (Art 4), la AECID le corresponde la consecución de las siguientes funciones especialmente relacionadas con la coordinación de las intervenciones de cooperación para el desarrollo de los diversos agentes de la cooperación española: Dirigir, diseñar, coordinar y ejecutar programas y proyectos y otras actuaciones de cooperación para el desarrollo orientadas a la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo humano sostenible en el ámbito social, institucional, medioambiental, de equidad de género, cultural, universitario, científico, económico y productivo, todo ello en el marco del Contrato de Gestión que se apruebe de acuerdo a los contenidos que establezca el Plan Director de la Cooperación Española que esté en vigor y bajo los principios de coherencias de políticas y complementariedad de actores que recoja el Plan Director. Coordinar las intervenciones de cooperación para el desarrollo con los diversos agentes de la cooperación española reconocidos en el Plan Director con el objeto de garantizar la coherencia, la eficacia y la calidad de las actuaciones del conjunto de la cooperación española. Impulsar y ejecutar actuaciones dirigidas a la sensibilización y educación para el desarrollo en coordinación estrecha con los órganos competentes del MAEC y con otros agentes de la cooperación española. Estas funciones son realizadas en el terreno desde su estructura descentralizada de Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) 11 especialmente en relación a la gestión, 11 La información relativa a las OTC -concepto y funciones- ha sido extraída de la información disponible en las páginas oficiales de la AECID, especialmente en la página de la OTC de Vietnam. [Disponible en 15

16 control y seguimiento de los proyectos y programas de cooperación para el desarrollo, en el marco de las competencias de la AECID y sin perjuicio de las atribuidas a otros Ministerios oficinas sectoriales e instituciones de las Administración española. La Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, establece, en su artículo 26, que las OTC son unidades adscritas orgánicamente a las Embajadas que, bajo la dirección de su Jefe de Misión y la dependencia funcional de la Agencia Española de Cooperación Internacional, aseguran la coordinación y, en su caso, la ejecución de los recursos de la cooperación en su demarcación. Para el cumplimiento de esta coordinación y ejecución tendrían encargadas las siguientes funciones específicas: La gestión de las actividades de la cooperación española, bajo la dirección del Jefe de la Misión Diplomática y en colaboración con los demás órganos de ésta. La identificación, seguimiento y control de los proyectos bilaterales de cooperación. La preparación de las Comisiones Mixtas de Cooperación. La prestación de apoyo a instituciones españolas en el desarrollo de proyectos de cooperación en el país de que se trate. A petición de otras Administraciones e instituciones públicas españolas que ejecuten proyectos de cooperación, la gestión y administración de los recursos económicos que se destinen a dichos proyectos. En el terreno, además de existir las OTC, también están presentes en algunos países, los Centros de Formación de la Cooperación Española 12, siendo su función específica la de preparar, coordinar y realizar actividades de cooperación en el ámbito especifico de la formación, de la misma manera que allí donde existan, se preparan, coordinan y realizan actividades de cooperación cultural en los centros culturales. Sin embargo, son específicamente las OTC 13 los órganos de gestión, seguimiento y control de las actividades, proyectos y programas de cooperación para el desarrollo que realizan los última visita en marzo de 2009] 12 Existen cuatro Centros, en Antigua, Guatemala, en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), en Cartagena de Indias (Colombia) y en Montevideo (Uruguay). Los cuatro Centros sirven de foro de encuentro de responsables de planificación y ejecución de políticas públicas de Iberoamérica, en todos los ámbitos que son prioritarios del Plan Director de la Cooperación Española La estructura exterior de la AECID está compuesta por 42 OTC, 16 Centros Culturales, y 3 Centros de Formación, situados en los países socios con los que la AECID tiene una relación más intensa en cooperación. Son unidades adscritas orgánicamente a las embajadas que, funcionalmente, dependen de la AECID, a la que corresponde su dotación presupuestaria. Puede accederse a un mapa de su despliegue en el exterior, en [ 16

17 diversos agentes de la cooperación española, bien sea de manera conjunta o por separado. 4.1 Los problemas de coordinación en terreno desde las Oficinas Técnicas de la Cooperación Española El objetivo de explorar la importancia de la coordinación en terreno en lo que respecta a los posibles mecanismos de coordinación que existen en las OTC y los obstáculos que actualmente se plantean para su realización, se llevo a cabo entre los meses de septiembre y octubre de 2008 una primera toma de contacto con 39 OTC 14, de las cuales, respondieron al primer cuestionario electrónico, reconociendo de máxima importancia el estudio de investigación que llevábamos a cabo. A pesar de ello, solo 4 16 OTC, participaron en el segundo cuestionario electrónico realizado a partir de la información brindada en la primera fase de preguntas. El objetivo inicial consistía en obtener información sobre las estructuras de coordinación que existen en cada OTC, para articular las acciones que desarrollan los EE.LL. específicamente. Y, las preguntas claves para tomar contacto fueron: Qué estructuras de coordinación existen en la OTC?, Quién coordina? y, Cómo se coordinan las acciones de los EE.LL sobre el terreno? El análisis de los cuestionarios contestados los presentamos en el siguiente esquema: ESTRUCTURA FORMAL DE COOPERACIÓN. La mayoría de las OTC entrevistadas, salvo casos excepcionales, no disponen de una estructura formal de coordinación de las acciones de los EE.LL. Sin embargo, todas ellas reconocen que se trata de un desafío del que son plenamente consientes. Se reconoce a nivel general, la falta de personal y apoyo técnico como una de las razones principales por las que las estructuras de coordinación son deficientes o en su caso inexistente. Asimismo, se expresó la necesidad, de establecer un calendario de reuniones con los responsables de los municipios y EE.LL. que participan en el país, 14 Afganistán, Angola, Argentina, Argelia, Bosnia Herzegovina, Brasil, Bolivia, Colombia, Cabo Verde, Chile, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Etiopía, Egipto, Filipinas, Guatemala, Guinea Ecuatorial, Haití, Honduras, Iraq, Jerusalén, Marruecos, Malí, Mauritania, México, Mozambique, Namibia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Senegal, Timor Oriental, Túnez, Uruguay, Venezuela y Vietnam. 15 Perú, Cabo Verde, República Dominicana, Jerusalén, Uruguay, Bolivia, Paraguay, Angola, Honduras, México, Bosnia Herzegovina, Senegal, Etiopía, Vietnam, Chile, Haití. Filipinas. 16 Cabo Verde, Bosnia Herzegovina, Filipinas y Jerusalén 17

18 para así, facilitar la coordinación de las acciones. Una vez más, se expresa que el papel de la AECID, es primordial, ya que se entiende como básico contar con las coordenadas de cada uno de los puntos focales del sistema de cooperación español. CASOS ENSAYADOS: INSTRUMENTOS HETEROGÉNEOS. El caso excepcional, en materia de coordinación es Perú, ya que dispone de un Consejo de Cooperación (CCCP), pero a su vez sorprende la ausencia de representantes de los gobiernos locales en su seno. En el caso de República Dominicana, la OTC viene coordinando la -Mesa de Descentralización-, que agrupa a todos los donantes que participan en el sector, para así, definir prioridades sectoriales y geográficas conjuntas y evitar solapamientos. Destacan también experiencias interesantes, como el caso de la OTC de Jerusalén, donde acaba de ser creado el puesto de enlace entre la OTC y las instituciones de cooperación descentralizada y en estos momentos se encuentran definiendo los mecanismos de coordinación con los EE.LL. de la cooperación descentralizada. SEGUIMIENTO DE LA COOPERACIÓN INDIRECTA. A su vez, se aprecia poca capacidad de seguimiento e información sobre las actividades de los EE.LL. vía Organizaciones no Gubernamentales. En el caso de Haití, destaca un mayor grado de coordinación con las ONGD, ya que según lo informado, se llevan a cabo reuniones bi-mensuales. Entre los cuestionarios contestados, sólo en el caso de Bolivia, se dispone de una base de datos y un mapa interactivo de las intervenciones que ejecutan las ONGD con fondos de la cooperación descentralizada. DEFICIENCIA DE LA SISTEMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Y EL DIÁLOGO. Existe gran deficiencia de flujos de información, contando con datos parciales y poco actualizados. Generalmente, se expresa la necesidad urgente de crear un sistema de información sistemático vertical y horizontal con los diferentes actores de la cooperación descentralizada, sobre estrategias de intervención, previsiones, propuestas, programas/ó proyectos, zonas prioritarias, buenas prácticas, etc. En este sentido, se reconoce a nivel general, la importancia y la oportunidad que genera el programa MUNICIPIA 17, como instrumento para la 17 Se constituye en 2007 como una iniciativa de coordinación de esfuerzos de los distintos actores de la cooperación española para impulsar y fortalecer el mundo local y el municipalismo en todos los países donde trabaja la cooperación. Participan, la AECID, el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP), la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y la Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad (CONFOCOS). 18

19 coordinación de esfuerzos en el ámbito municipal, pero a su vez, se expresa la debilidad actual del mismo. En el caso de la OTC-Chile, se expresó la necesidad de fortalecer sus capacidades, generando mayor capacidad de interlocución, reconocimiento e incidencia, elaborando una planificación estratégica integral, que dote de coherencia, eficacia y armonice la Cooperación Oficial Descentralizada APROPIACIÓN DE LA COORDINACIÓN DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA. El caso de la OTC-Senegal es interesante, ya que, si bien no existe una estructura y/o mecanismo formal de coordinación, existe la Dirección de la Cooperación Descentralizada, dependiente del Ministerio de Ordenación del Territorio senegalés, y que tiene precisamente como mandato, armonizar y dotar de coherencia a las distintas intervenciones de la cooperación descentralizada. En este sentido la OTC apoya firmemente esta Dirección como instrumento de coordinación eficaz. Este modelo es similar al que existe en Chile, y que ha elaborado el Atlas digital de la Acción Exterior en el país 18 aunque no tenemos información sobre la relación de la OTC con el sistema A partir de estas conclusiones, durante el mes de octubre de 2008 se realizó una segundo cuestionario electrónico, de carácter más especifico, solo 4 OTC de las 16 que respondieron a al primer cuestionario, participaron en esta segunda fase. Una de las razones que explicarían, que pese al inicial interés en el tema después no se haya continuado colaborando podría radicar en el segundo cuestionario requería de más tiempo y reflexión, incompatible probablemente, con la ya excesiva carga de trabajo de las personas responsables de las Oficinas Técnicas. Los principales resultados de la segunda ronda de preguntas son los siguientes: EL PAPEL DE LA OTC. Existe a nivel general un reconocimiento del papel que desempeña las OTC como casa común de los actores de la cooperación española, pero también se reconoce que este papel debe mejorarse. La falta de recursos, como el caso de las OTC en Cabo Verde, Jerusalén, Bosnia Herzegovina, 18 El Atlas de Acción Exterior de Chile, reúne las acciones e iniciativas de acción exterior en dos grandes áreas: iniciativas de acción exterior y actas del comité de frontera. Actualmente, en el país hay vigentes más de 80 convenios de cooperación internacional entre regiones de 16 países del mundo y organismos multilaterales. Los Gobiernos Regionales que han suscrito mayor número de acuerdos son los de Bío Bío, Coquimbo, Tarapacá, Atacama y Antofagasta y los países que concentran cantidades significativas de acuerdos firmados son Argentina (135), España (36), Perú (8) y Bolivia (8). Las áreas de mayor interés en estos convenios son el fomento productivo, la ciencia y tecnología y el desarrollo social. Disponible en: 19

20 no permite dedicar el tiempo necesario a las tareas de liderazgo en la coordinación con los actores de la Cooperación Oficial Descentralizada, en particular. Además, se señala que los EE.LL., no facilitan información acerca de dichas subvenciones, ni se ponen en contacto con la OTC para tratar de coordinar las actuaciones y aprovechar el conocimiento de las OTC sobre el terreno. MECANISMOS DE COORDINACIÓN. Se plantea que no todas las OTC, necesitan un mecanismo de coordinación. En algunos casos, si bien no se han llevado a cabo experiencias piloto similares, como el caso de Perú (CCCP), pero si habría un interés por llevarlo a cabo. La creación de Mesas de Complementariedad y Mesas de Descentralización, se entiende como fundamental para incrementar los niveles de información y por lo tanto los niveles de conocimiento entre los distintos actores de la cooperación descentralizada específicamente y con ello avanzar en el incremento de la coordinación y de las acciones de las Entidades Locales allí en el terreno. SISTEMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LAS ONGS. No existe como tal, un mecanismo de información consolidado y/o bases de datos. En su lugar se llevan a cabo reuniones periódicas con los agentes de la cooperación descentralizada, pero no hay una sistematización de la información. Sólo el caso de Jerusalén que posee un archivo informático en el que se recogen todos los proyectos ejecutados por todos los actores de la cooperación española con presencia en la zona. Todas las OTC, entrevistadas coinciden en que existe poca información de las acciones que realizan los EE.LL., bien de manera directa o a través de subvenciones a ONGDs. EXPERIENCIAS DE COORDINACIÓN POR PROGRAMAS MARCO EFICACES. Sólo se tiene conocimiento de los programas MUNICIPIA y Azahar. El primero con una débil incidencia política e institucional, y el segundo con una valoración más positiva. Del resto de programas no se tiene conocimiento. Se reconoce también que la difusión y puesta en práctica de los principios de la Declaración de París, ocurre, pero a muy alto nivel, por lo tanto, no todos los actores locales participan en dichas discusiones y/o tienen conocimiento sobre dichos principios, lo cual influye negativamente en uno de los principios fundamentales de la eficacia de la ayuda, la apropiación. 20

21 En resumen, creemos que tres ideas para mejorar la coordinación son muy importantes del análisis realizado y que los responsables de las OTC han expresado: (1) MEJORAR EL FLUJO DE INFORMACIÓN ENTRE LOS EE.LL., LAS CC.AA. Y OTC como paso previo que tenga como objetivo la búsqueda de la coordinación, la complementariedad y la apropiación local de la definición de las líneas prioritarias, sectoriales y geográficas previas a la intervención coordinada o delegada en función del Contrato de Gestión en cada país. (2)DEFINIR UN MECANISMO VÁLIDO Y ADECUADO A LAS CARACTERÍSTICAS DE CADA PAÍS PARA COORDINAR LAS ACCIONES DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA CON EL OTRAS ACCIONES DE COOPERACIÓN QUE SE REALICEN EN TERRENO Se tendrá que tener en cuenta especialmente el nivel de descentralización y la existencia o no de mecanismos de sistematización del gobierno de la cooperación oficial descentralizada, como ocurre en Senegal y en Chile. También, la presencia de programas de cooperación bilateral y multilateral que se focalicen en el ámbito local y la existencia de redes locales de cooperación del programa URBAL (3)FORTALECER LAS OTC, EN LOS CASOS EN LOS QUE SEA NECESARIO REALIZAR UN LIDERAZGO EN LA COORDINACIÓN DE LA COOPERACIÓN CENTRALIZADA Y DESCENTRALIZADA, con más personal capacitado y recursos para estas tareas, así como la creación de herramientas potentes y adecuadas. 5. Estudios de caso de la cooperación oficial descentralizada y su coordinación a través de las OTCs Ante los primeros resultados obtenidos, consideramos que podía ser conveniente realizar algunas entrevistas en profundidad en algunas Oficinas Técnicas para perfilar aún más los problemas de coordinación de la cooperación descentralizada si existeny las posibilidades de intervención. En este sentido, una de las principales lecciones 21