Daniel Galland Profesor Asistente, PhD Departamento de Planificación y Desarrollo Universidad de Aalborg, Dinamarca

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1 Cómo afecta el neoliberalismo a las políticas urbanas y regionales? Lecciones sobre la restructuración del sistema de planificación en Dinamarca y su impacto en la Región Metropolitana de Copenhague 1 Daniel Galland Profesor Asistente, PhD Departamento de Planificación y Desarrollo Universidad de Aalborg, Dinamarca Seminario Internacional del 20avo Aniversario de la RII: La investigación urbano-regional en Iberoamérica ante la crisis mundial: problemas, desafíos, prioridades Monterrey, México, 30/09 al 02/10 de 2013 Resumen de propuesta de ponencia Hoy en día las regiones urbanas se enfrentan al reto de diseñar e implementar políticas de ordenamiento territorial así como procesos de gobernanza que se ajusten y respondan a la creciente problemática originada por la acelerada aglomeración urbana en diversos contextos geográficos. No obstante, la planificación como tal se afronta asimismo al neoliberalismo como ideología económica y política prevaleciente, cuyas políticas e iniciativas contrastan en gran medida con los valores sociales promovidos por el proyecto espacial de planificación territorial de la era keynesiana a través del Estado de Bienestar y de su compromiso para lograr un desarrollo mayormente igualitario (De Mattos, 2010, 2012). En gran parte del mundo occidental la influencia de las políticas neoliberales en regiones urbanas se manifiesta a través del fuerte lazo que se ha ido forjando entre las inversiones móviles de capitales, la competitividad urbana y el empresarialismo público [public entrepreneurialism] (Harvey, 1989, 2005; Sager, 2013). En este sentido, el discurso del neoliberalismo aboga por una mayor eficiencia administrativa, cuyo eje estratégico gravita en la competitividad ejercida a través del empresarialismo público-privado y de las políticas locales de liberalización económica (Harvey, 1989; De Mattos, 2012). Es así como los valores y las ideas políticas y económicas del neoliberalismo se han infiltrado desde hace ya más de un par de décadas en las administraciones públicas a distintas escalas en lo que comúnmente se conoce como nueva gestión pública [new public management]. En el caso de Europa Occidental, en particular, la planificación urbana y regional se ha venido enfrentando cada vez más a la creciente presión que las políticas neoliberales ejercen sobre ella. Es precisamente en el contexto de ese imperante clima neoliberal que 1 Dada la temática que aquí se expone, esta ponencia podría tener cabida en los talleres 2 (Nuevas políticas y desigualdades socio-territoriales) y/ó 4 (Restructuración y cambios urbanos y metropolitanos) de este Seminario Internacional de la RII.

2 desde los años ochenta los sistemas de planificación de muchos países europeos se han ido transformando notoriamente en materia de sus políticas e instituciones. Este fenómeno ha ido acompañado de una constante retórica que impulsa la necesidad de crecimiento económico a toda costa, y que se ha acentuado sobre todo a raíz de la crisis financiera de , y de la recesión global a partir de Con el objeto de contribuir a la identificación y al análisis de desafíos y prioridades para la investigación urbano-regional en América Latina, esta propuesta de ponencia hace alusión a un caso europeo en particular, el de Dinamarca, donde una reciente reforma municipal, a través de ajustes estructurales de índole neoliberal, ha transformando consigo la configuración y el funcionamiento del sistema y de las políticas de planificación a escala tanto nacional como regional, metropolitana y urbana. La ponencia pone énfasis en el impacto que esta reforma ha generado en las políticas de planificación a nivel regional, particularmente en el caso de la Región Metropolitana de Copenhague (RMC). A fin de vehiculizar el análisis, se aborda el contexto cambiante de la planificación regional y metropolitana desde la perspectiva teórico-conceptual de la selectividad espacial y del escalamiento. En este sentido, las propuestas teóricas de Jessop (1990, 2000, 2002) y Brenner (2004, 2006) sobre la evolución de sistemas sociopolíticos de los estados capitalistas en relación al reacomodo de los poderes estatales y a las cambiantes estructuras de la gobernanza desde la era de la posguerra constituyen un importante eje analítico. La relevancia de dichas teorías yace en que éstas se vinculan intrínsecamente al surgimiento de diversos sistemas y procesos de planificación de varios países del norte de Europa Occidental. Es así como Brenner (2006) propone la noción de selectividad espacial de Estado [state spatial selectivity] que se ejerce a través de proyectos y estrategias espaciales. De un lado, Brenner argumenta que los proyectos espaciales representan iniciativas para diferenciar la territorialidad estatal con el fin de proporcionar unidad funcional así como coordinación y coherencia operativa. Dichos proyectos pueden incluir programas para modificar la estructura geográfica de ciertos acuerdos intergubernamentales (por ejemplo, la alteración de los límites administrativos), o bien, para reconfigurar las reglas de operación a través de ciertas medidas de centralización y descentralización. Del otro lado, las estrategias espaciales están dirigidas a objetivos similares aunque son movilizadas a través de diversas políticas públicas, como por ejemplo, iniciativas de desarrollo económico, inversiones en infraestructura, programas de ordenamiento del territorio o políticas regionales, entre otras. Reforma municipal de Dinamarca Desde los años setenta el sistema de planificación de Dinamarca adquirió un enfoque comprensivo e integrativo, caracterizado por un compromiso político y por un alto grado de integración horizontal y vertical de las diversas políticas de ordenamiento territorial entre sectores y jurisdicciones. Es así como la planificación territorial surge como la expresión espacial del Estado de Bienestar, y como una necesidad social para poder alcanzar el desarrollo igualitario. Para ello, una primera reforma municipal en 1970 estuvo basada primordialmente en consideraciones territoriales para atajar la desigualdad

3 social y el desbalance demográfico. Asimismo, aquella reforma se llevo a acabo sobre la base de relaciones funcionales basadas en patrones de movilidad y de desplazamiento a lugares de trabajo entre municipalidades. De esta manera la planificación tuvo un modo de intervención espacial a través del establecimiento de una jerarquía urbana a fin de lograr una sincronía territorial, es decir, una unidad territorial funcional que fuse coherente y donde hubiese coordinación espacial (cf. Hajer, 2003). Si bien las políticas de planificación territorial comenzaron a ser alteradas a distintas escalas a través de diversas estrategias espaciales desde los años noventa (cf. Galland 2012a, 2012b), una nueva reforma municipal implementada en 2007 tuvo un impacto aún más considerable en el sistema de planificación. La reforma, como proyecto espacial de estado, fue el resultado de un proceso neoliberal conducido a través de economías de escala y no así de consideraciones geográficas como lo fue su antecesor. Dicha reforma modificó los límites político-administrativos en todo el territorio a través de la fusión de 271 municipalidades y su reconversión en 98 unidades administrativas de mayores dimensiones. Asimismo, el nivel regional fue rescindido y sus responsabilidades y tareas en materia de planificación fueron redistribuidas entre los niveles municipal y nacional, de modo que el enfoque comprensivo e integrativo del sistema la jerarquía de planes y políticas de ordenamiento territorial. En este sentido, la reforma en gran medida omitió las consideraciones territoriales basadas en criterios geográficos como los citados con anterioridad. El caso de la Región Metropolitana de Copenhague La Región Metropolitana de Copenhague (RMC) se caracteriza por contar con un extenso legado en materia de planificación territorial. Publicado originalmente en 1947, el Plan de los Dedos del Gran Copenhague [Fingerplan for Storkøbenhavn] estuvo inspirado en el Greater London Plan de Abercrombie (1944) así como en las ideas del movimiento de las ciudades nuevas [new town movement] del Reino Unido. Como tal, el Fingerplan es un clásico ejemplo de planificación racional y positivista, reminiscente del optimismo de la era de la posguerra basado en las grandes expectativas y pronósticos de crecimiento económico y poblacional. Aunque el Fingerplan no fue incorporado a ninguna legislación en materia de planificación urbana y regional durante todo el siglo pasado, su sencilla lógica espacial que consistió en concentrar ordenadamente la expansión urbana de la RMC a lo largo de cinco dedos articulados mediante una red ferroviaria suburbana radial conectada con el área urbana ya existente (la palma de la mano), ha jugado un rol esencial en la planificación de la RMC desde entonces hasta la fecha. En el caso de la RMC, la reforma estructural propició que se rescindiera el Consejo Metropolitano del Gran Copenhague [Hovedstadens Udviklingsråd] y que sus funciones y poderes fuesen transferidos al Ministerio de Medio Ambiente. Este traspaso incitó asimismo que el Ministerio generara una inédita directiva reguladora [Fingerplan 2007] que ha tenido como fin establecer un nuevo marco para el ordenamiento territorial de la RMC sobre la base de dos principios de planificación territorial re-ajustados del plan original de 1947: De un lado, el principio de proximidad cuya lógica espacial se basa en ubicar diversas funciones, tal y como instituciones públicas, centros comerciales o zonas

4 de vivienda, en proximidad a las estaciones de ferrocarril suburbano. Del otro lado, el principio de protección y preservación de las áreas verdes comprendidas entre los dedos con el fin de garantizar el acceso común a áreas naturales. La reciente reforma estructural en Dinamarca muestra como el Estado, a través de un nuevo proyecto espacial, implementa una estrategia de abajo hacia arriba como medida para regular el desarrollo territorial de la RMC. Al mismo tiempo, el Estado facilita otra estrategia de arriba hacia abajo para localizar la planificación como tal en las municipalidades del resto del país. En contraste con muchos otros casos de gestión metropolitana en Europa, el Fingerplan 2007 puede entenderse entonces como un caso de re-escalamiento en el que el Estado ha sido favorecido en detrimento del nivel municipal en la RMC. No obstante, en el resto del país, el re-escalamiento se da a favor de las municipalidades y en detrimento del nivel regional que ha sido rescindido de sus poderes y funciones. El resultado general de esta reforma estratégica, por tanto, nos lleva a pensar que la planificación territorial contemporánea en Dinamarca consiste en un mosaico de políticas y prácticas influenciadas tanto por el neo-liberalismo como por algunos remanentes del proyecto keynesiano. Si bien el re-escalamiento hacia arriba de la planificación territorial de la RMC responde al clásico problema de fragmentación generado por una estructura de múltiples gobiernos municipales comprendidos dentro de una misma región urbana, esta estrategia espacial asimismo plantea un nuevo desafío para la gobernanza metropolitana ya que ineludiblemente las 34 municipalidades que conforman la RMC se enfrentarán al reto de alcanzar y sostener una mayor cooperación intermunicipal. Del mismo modo, la implementación del principio de proximidad del Fingerplan 2007 potencialmente implica que ciertas municipalidades se vean mayormente beneficiadas a costa de otras localizadas en áreas más periféricas. Este escenario genera asimismo un nuevo reto para la planificación metropolitana de Copenhague. Dado todo lo anterior, el caso de Dinamarca nos muestra cómo un Estado de Bienestar es permeable al neoliberalismo y cómo, no obstante, la planificación a ciertas escalas (como la metropolitana) adquiere un cierto protagonismo aunque en detrimento de otras. En este escenario, cuáles podrían ser los desafíos y prioridades para la investigación urbanoregional en América Latina que las experiencias del caso de Dinamarca podrían brindar? Cuáles lecciones habría que adoptar como mejores prácticas y cuáles habría que descartar? En síntesis, una de las reflexiones que esta ponencia sugiere es que no sólo basta que un país cuente necesariamente con un sistema de planificación urbano-regional, sino que éste mantenga una conciencia espacial reflejada en sus diversas políticas urbanas y regionales. Aunque a diferencia de otros países Dinamarca como tal no proyecta un sistema de planificación en riesgo de desmantelarse, el sistema de planificación de este país escandinavo ha permitido que, mediante la intervención de ajustes neoliberales a través del tiempo, sus políticas urbano-regionales hayan perdido conciencia espacial salvo en el caso de la RMC donde el nivel nacional se ha apoderado de la responsabilidad y de la tarea de planificar. En cambio, a nivel regional en el resto del país, la reforma estructural reciente ha generado un cambio de rumbo hacia la

5 generación de políticas aespaciales, es decir, de intervenciones neoliberales que desconocen en gran medida el territorio (Galland & Enemark, 2013).

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